KIRJALLINEN KYSYMYS 221/2012 vp

Suojelupoliisin vuosikertomuksesta vuodelta 2011 kävi ilmi, että niin sanottu pakolaisvakoilu on lisääntynyt Suomessa. Vuonna 2011 perinteisen vastavakoilutyön ja proliferaatiovalvonnan yhteydessä tuli esille aikaisempaa enemmän tapauksia, joissa vieraiden valtioiden tiedustelupalvelut pyrkivät kontrolloimaan Suomessa pysyvästi asuvia tai tilapäisesti oleskelevia kansalaisiaan. Pakolaisvakoilu ei ole edelleenkään kriminalisoitua Suomessa, toisin kuin muissa Pohjoismaissa ja suuressa osassa Länsi-Eurooppaa.

Suojelupoliisin vuoden 2011 vuosikertomuksessa pakolaisvakoilu määritellään seuraavasti:

"Pakolaisvakoilu kohdistuu ulkomailla oleskeleviin toisinajattelijoihin ja pakolaisiin. Käytännön toteuttajina ovat sekä tiedustelu-upseerit että värvätyt agentit. Pakolaisvakoilun yhteydessä on pyritty käyttämään hyväksi kansainvälistä viranomaisyhteistyötä sekä oikeusapupyyntöjä. Pakolaisvakoilu on johtanut kotimaahan jääneiden läheisten häirintään, pidätyksiin ja kuulusteluihin. Pahimmillaan jopa kidutukseen ja kuolemanrangaistuksiin."

Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen:

Minkä vuoksi pakolaisvakoilua ei ole Suomessa kriminalisoitu muista Pohjoismaista poiketen ja

mitä asialle ollaan tekemässä Suomessa?

Helsingissä 27 päivänä maaliskuuta 2012

Eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Jani Toivolan /vihr näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 221/2012 vp:

Minkä vuoksi pakolaisvakoilua ei ole Suomessa kriminalisoitu muista Pohjoismaista poiketen ja

mitä asialle ollaan tekemässä Suomessa?

Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa:

Oikeusministeriö suhtautuu vakavasti kysymyksessä olevaan ilmiöön. Oikeusvaltion tulee huolehtia perus- ja ihmisoikeuksien suojaamisesta tarvittaessa rikosoikeuden keinoin.

Kun lähdetään harkitsemaan uuden kriminalisoinnin säätämistä tilanteessa, jossa kansainväliset velvoitteet eivät kriminalisoimista edellytä, on otettava huomioon rikoslainsäädännön hyväksyttävälle käytölle asetettavat yleiset edellytykset (esimerkiksi LaVM 15/2005 vp ja LaVL 9/2004 vp), joiden mukaan 1) kaikelle rikoslainsäädännölle on oltava hyväksyttävä peruste, 2)  on  kyettävä osoittamaan painava yhteiskunnallinen tarve, joka edellyttää uuden rikostunnusmerkistön säätämistä, 3) säädettävän kriminalisoinnin tulee olla ennaltaehkäisevä ja 4) tunnusmerkistön on oltava tarkkarajainen.

Ns. kriminalisointiperiaatteiden mukaan rikosoikeutta tulee käyttää ainoastaan tärkeiksi katsottavien intressien suojaamiseksi. Periaatteiden mukaan rikoslaki on viimeinen keino. Kriminalisointiperiaatteiden mukaan kriminalisointi ei myöskään saa synnyttää ylipääsemättömiä tai mielivaltaisesti ratkaistavia näyttöongelmia. Jos voidaan olettaa, että rikoksentekijöitä ei saada kiinni, uutta tunnusmerkistöä ei tulisi säätää.

Rikoslain kokonaisuudistuksen toisessa vaiheessa eduskunnan lakivaliokunta pohti pakolaisvakoilua koskevan rangaistussäännöksen lisäämistä rikoslakiin (LaVM 22/1994 vp). Valiokunta ei siinä yhteydessä kuitenkaan tähän päätynyt. Mietinnössään valiokunta totesi ensinnäkin, että tällainen toiminta voi täyttää muiden rangaistussäännösten tunnusmerkistön. Rikosoikeudellisten keinojen lisäksi viranomaisten käytettävissä on eräitä muita tapoja, esimerkiksi karkottaminen. Lakivaliokunta totesi myös, että rangaistussäännöksen laatimista hankaloittaa erityisesti tekotapojen riittävän selkeä määritteleminen, koska tietojen hankinta voi tapahtua luvallisella toiminnalla, esimerkiksi osallistumalla yleiseen kokoukseen. Käytännössä taas rangaistavuuden edellytyksenä olevan seuraustunnusmerkistön toteennäyttäminen voi olla vaikeaa.

Suojelupoliisin oikeusministeriölle toimittamien tietojen perusteella ja eduskunnan lakivaliokunnan (LaVM 22/1994 vp) mukaan kysymyksessä on toiminta, jolle ovat ominaista seuraavat seikat: 1) tietojen hankinta hyödyttää vierasta valtiota (tietojen hankintatarkoitus), 2) tietoja hankitaan toisen henkilökohtaisista olosuhteista, poliittisista mielipiteistä tai muista vastaavanlaisista seikoista (hankittavat tiedot), 3) tietoja hankitaan salaisesti, petollisesti tai laittomia keinoja käyttäen (tietojen hankintatavat) ja 4) tietojen hankinnalla aiheutetaan vaara, että henkilö, josta tietoja kerätään, tai hänelle läheiset henkilöt joutuvat vainon, painostuksen tai uhan kohteeksi rotunsa, uskontonsa, poliittisten mielipiteidensä tai vastaavan syyn takia (tietojen hankinnasta aiheutuva vaara).

Oikeusministeriön käytössä toistaiseksi olevien tietojen perusteella teon ilmenemistavat jäävät ilman konkreettisia esimerkkitapauksia vielä varsin yleiselle tasolle. Tästä huolimatta ilmeisenä voidaan pitää, että nykyiset kriminalisoinnit (esimerkiksi salakuuntelu ja salakatselu) kattavat tällaiset toiminnat vain osittain. Tämä lähtökohta ei kuitenkaan kerro vielä mitään ratkaisevaa siitä, pitääkö toiminta kriminalisoida.

Mitä tulee mahdollisella kriminalisoinnilla suojattaviin intresseihin, vainolta, painostukselta ja uhalta suojaaminen, varsinkin jos kysymyksessä on samalla terveyteen, jopa henkeen kohdistuva uhka, on kriminalisoinnin tueksi esitettävissä perus- ja ihmisoikeuksiin kytkettävää tärkeiden intressien suojaamista. Tässä vaiheessa ei kuitenkaan ole täysin selvää, minkä oikeushyvien suojaaminen olisi rangaistussäännöksen säätämisen taustalla.

Rikoslainsäädännön käytön perusteltavuuden kannalta merkitystä on sillä, kuinka merkittävästä ongelmasta Suomessa on kysymys. Ilmiön eri ilmenemistapojen lisäksi myös tästä tarvitaan lisää tietoa. Mitä tulee kansainvälisen vertailun tietoihin, Ruotsin ja Norjan rikoslaissa on säännöksiä, joissa rangaistavaksi säädetty toiminta joltakin osin muistuttaa pakolaisvakoilua sellaisena kuin se on edellä määritelty. Niistä ei voida vielä tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä.

Mahdollisen kriminalisoinnin ongelmat liittyvät tunnusmerkistön tarkkarajaisuuteen ja tunnusmerkistön eri osatekijöiden toteennäyttämiseen. Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate edellyttää rikostunnusmerkistöltä täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta. Eduskunnassa lainsäädännön valmisteluvaiheissa tämän periaatteen noudattamista valvotaan tarkoin. Edellä todetun määritelmän mukaiset ilmaukset eivät vielä monilta osin täytä laillisuusperiaatteen vaatimuksia.

Kuten aikaisemmin todettiin, kysymyksessä olisi tunnusmerkistö, jossa olisi neljä eri tasoa (tietojen hankintatarkoitus, hankittavat tiedot, tietojen hankintatavat ja tietojen hankinnasta aiheutuva vaara), jotka kaikki on määriteltävä tunnusmerkistössä riittävän tarkasti ja joista kaikista on esitettävä näyttö rikosprosessissa. Eri osatekijöiden toteennäyttämiseen liittyy jo edellä todettu kriminalisointiperiaate, jonka mukaan sellaisia tunnusmerkistöjä ei tule säätää, joiden voidaan olettaa synnyttävän merkittäviä näyttöongelmia.

Edellä todetun mukaisesti pakolaisvakoilun kriminalisointitarpeisiin ja mahdollisen kriminalisoinnin sisältöön liittyy useita selvitettäviä ja pohdittavia kysymyksiä. Oikeusministeriö toimii aktiivisesti sen selvittämiseksi, pitääkö rikoslakia tältä osin täydentää. Ilmiöstä tarvitaan kuitenkin lisätietoja muiden ohessa suojelupoliisilta sekä pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden oikeuksia valvovilta järjestöiltä, kuten Amnesty International ja Pakolaisneuvonta ry. Selvitysten saamisen jälkeen katsotaan, miten asian kanssa edetään.

Helsingissä 12 päivänä huhtikuuta 2012

I det syfte som anges i 27 § i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 221/2012 rd undertecknat av riksdagsledamot Jani Toivola /gröna:

Varför har inte flyktingspionage kriminaliserats i Finland, till skillnad från de övriga nordiska länderna, och

vad tänker man göra åt saken i Finland?

Som svar på detta spörsmål anför jag följande:

Justitieministeriet förhåller sig allvarligt till det fenomen som presenteras i spörsmålet. En rättsstat ska se till att de grundläggande fri- och rätttigheterna och de mänskliga rättigheterna skyddas, om det så behövs med de medel straffrätten erbjuder.

När man överväger en ny kriminalisering i en situation där internationella förpliktelser inte förutsätter någon kriminalisering bör man beakta de krav som ställs för att det ska vara godtagbart att använda strafflagstiftning överlag (t.ex. LaUB 15/2005 rd och LaUU 9/2004 rd). Kraven är följande: 1) det ska finnas en godtagbar grund för all strafflagstiftning, 2) det måste gå att visa att det finns ett vägande samhälleligt behov som förutsätter att ett nytt brottsrekvisit stiftas, 3) bestämmelserna om kriminalisering ska ha en preventiv verkan och 4) brottsrekvisitet ska vara noggrant avgränsat.

Av de s.k. kriminaliseringsprinciperna följer att strafflagstiftning endast ska användas för att skydda sådana intressen som kan betraktas som viktiga. Enligt dessa principer är strafflagstiftning det medel som kommer i sista hand. Enligt kriminaliseringsprinciperna får en kriminalisering inte heller ge upphov till bevisproblem som är oöverstigliga eller som avgörs på ett godtyckligt sätt. Om det sannolikt inte går att få fast gärningsmännen bör man inte stifta något nytt brottsrekvisit.

I den andra fasen av totalreformen av strafflagen övervägde riksdagens lagutskott att foga en straffbestämmelse om flyktingspionage till strafflagen (LaUB 22/1994 rd). Utskottet beslutade dock att inte införa någon bestämmelse i det sammanhanget. I sitt betänkande konstaterade utskottet för det första att denna verksamhet kan uppfylla rekvisitet i andra straffbestämmelser. Utöver straffrättsliga medel har myndigheterna till sitt förfogande vissa andra metoder, t.ex. utvisning. Lagutskottet konstaterade också att utarbetandet av straffbestämmelser försvåras särskilt av att det är svårt att tillräckligt klart slå fast tillvägagångssättet, eftersom uppgifter kan inhämtas genom lovlig verksamhet, t.ex. genom att delta i allmänna sammanträden. I praktiken kan det igen vara svårt att bevisa det påföljdsrekvisit som är en förutsättning för straffbarhet.

Enligt de uppgifter som justitieministeriet fått av skyddspolisen och enligt riksdagens lagutskott (LaUB 22/1994 rd) handlar det om verksamhet som kännetecknas av följande omständigheter: 1) anskaffningen av uppgifterna gagnar en främmande stat (syftet med att skaffa uppgifterna), 2) uppgifter skaffas om någons personliga förhållanden, politiska åsikter eller andra motsvarande omständigheter (uppgifter som skaffas), 3) uppgifterna skaffas i hemlighet eller genom bedrägliga eller olagliga metoder (sättet att skaffa uppgifterna) och 4) genom anskaffningen av uppgifterna orsakas en fara för att någon om vilken uppgifter samlas in eller personer som står nära honom eller henne blir föremål för förföljelse, påtryckning eller hot på grund av ras, religion, politiska åsikter eller andra motsvarande orsaker (fara som anskaffningen av uppgifterna medför).

På basis av de uppgifter som justitieministeriet i detta nu har tillgång till kan man i dag bara på en rätt allmän nivå fastställa på vilka olika sätt denna gärning kan ta sig uttryck, eftersom det inte finns några konkreta exempelfall. Trots det kan det anses uppenbart att de nuvarande kriminaliseringarna (t.ex. olovlig avlyssning och olovlig observation) endast delvis täcker denna verksamhet. Denna utgångspunkt är dock inte i sig avgörande för om verksamheten ska kriminaliseras eller inte.

När det gäller de intressen som ska skyddas genom den eventuella kriminaliseringen, dvs. skydd mot förföljelse, påtryckning och hot, och i synnerhet om det samtidigt är fråga om ett hot mot någons hälsa eller rentav liv, kan man till stöd för en kriminalisering anföra skydd av viktiga intressen som hänför sig till de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Det är emellertid inte i detta nu helt klart vilka skyddsintressena för en straffbestämmelse skulle vara.

För att kunna motivera användningen av strafflagstiftning är det av betydelse hur omfattande problemet är i Finland. Man behöver mer kunskap även om detta, utöver de sätt på vilka detta fenomen tar sig uttryck. När det gäller uppgifterna från den internationella jämförelsen finns det i den svenska och norska strafflagen bestämmelser där den verksamhet som straffbelagts till vissa delar påminner om flyktingspionage enligt definitionen ovan. Man kan inte i sig dra några långtgående slutsatser av dessa bestämmelser.

Problemen med en eventuell kriminalisering hänför sig till frågan om ett noggrant avgränsat brottsrekvisit och möjligheterna att bevisa de olika elementen i rekvisitet. Den straffrättsliga legalitetsprincipen förutsätter att brottsrekvisiten är exakta och noggrant avgränsade. Riksdagen övervakar noga att denna princip följs i de olika faserna när lagstiftning bereds. Uttrycken i definitionen ovan uppfyller på många punkter ännu inte legalitetsprincipens krav.

Som det konstaterades tidigare handlar det om ett brottsrekvisit med fyra olika nivåer (syftet med att skaffa uppgifterna, uppgifter som skaffas, sättet att skaffa uppgifterna och fara som anskaffningen av uppgifterna medför), som alla ska definieras tillräckligt exakt i rekvisitet och bevisas i straffprocessen. Till frågan om att bevisa de olika elementen hänför sig den redan tidigare nämnda kriminaliseringsprincipen, enligt vilken man inte ska stifta sådana brottsrekvisit som kan antas medföra betydande bevisproblem.

Som det konstateras ovan finns det många frågor som måste utredas när man överväger behoven av att kriminalisera flyktingspionage och innehållet i en eventuell kriminalisering. Justitieministeriet är aktivt när det gäller att utreda om strafflagen till denna del bör kompletteras. Det krävs dock mer information om detta fenomen bl.a. från skyddspolisen och från organisationer som övervakar flyktingars och asylsökandes rätttigheter, såsom Amnesty International och Flyktingrådgivningen rf. Efter det att vi har fått utredningarna ser vi hur vi framskrider med ärendet.

Helsingfors den 12 april 2012