KIRJALLINEN KYSYMYS 605/2009 vp

Eduskunnan puhemiehelle

1. Kokonaiskustannusmallin tavoitteet ja sitovuus kansallisella tasolla

Valtion tutkimusrahoituksessa on vuoden 2009 alusta siirrytty niin kutsuttuun kokonaiskustannusmalliin. Malli tarkoittaa sitä, että yhteisrahoitteisissa tutkimushankkeissa kukin rahoittaja osallistuu tietyllä prosenttiosuudella sekä hankkeen välittömiin (palkat) että välillisiin (koneet, laitteet, tutkimusympäristö) kustannuksiin.

Kokonaiskustannusmalliin siirtymisen taustalla ovat Euroopan yhteisöjen komission valtiontukipuitteet. Niiden tarkoituksena on varmistaa, ettei valtion tukea käytetä tutkimus- ja kehitystoiminnassa väärin esimerkiksi tavalla, joka vääristäisi kilpailua. Yliopistomaailmassa tämä koskee lähinnä teknis-luonnontieteellisiä aloja, joilla tehdään kaupallistettavissa olevia innovaatioita.

Komission kokonaiskustannusmallia koskevassa tiedonannossa käsitellään valtion tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoimintaan kohdistettavaa tukea, joka koskee lähinnä pk-yrityksille ja joissain tapauksissa korkeakouluille myönnettävää valtion rahoitusta. Sellainen yliopistoyksikkö, jota em. klausuuli voisi koskea, olisi tulkintani mukaan esimerkiksi Turun yliopiston biotieteiden laitos, joka käytännössä toimii kuten yritys muun muassa siinä, että se saa merkittäviä tuloja patenttien myymisestä. Tässä tapauksessa on EU:n kilpailuperiaatteen kannalta perusteltua, että valtion tukien käytöstä tehdään kattava selvitys.

Kansallisella tasolla kokonaiskustannusmalliin siirtymisestä on linjattu hallituksen vuoden 2008 kehyspäätöksessä. Linjaus perustuu valtiovarainministeriön työryhmäraporttiin, jossa mallia on perusteltu lähinnä sen läpinäkyvyyttä lisäävillä vaikutuksilla, minkä seurauksena valtion tuen käyttöä on helpompi valvoa.

2. Mallin tiedepoliittiset vaikutukset

Mallin ydin on siinä, että yhteisrahoitteisissa hankkeissa rahoittaja päättää, kuinka suurella prosenttiosuudella haluaa hanketta rahoittaa. Yksittäisen tutkimushankkeen kohdalla kokonaiskustannusmalliin siirtyminen on merkinnyt sitä, että rahoitusta hakevan tutkijan on laadittava hankkeensa budjetti ottaen huomioon kaikki kulut sekä niin sanottu yleiskustannusosuus. Suomen Akatemia rahoittaa yliopistoilla toteutettavia hankkeita enintään 80 prosentin osuudella, ja jäljelle jäävä 20 prosenttia hankkeen tulisi saada siltä laitokselta, jossa hanke toteutetaan. Yliopistot saavat Akatemian rahoittamien hankkeiden kautta rahaa omiin yleiskuluihinsa. Niinpä niiltä vapautuu rahaa, jonka ne voivat ohjata esimerkiksi tutkijoiden palkkaamiseen. Yliopistot päättävät itse, mitkä ovat ne mekanismit ja kriteerit, joilla rahat ohjataan.

Kokonaiskustannusmalli on kasvattanut tutkimushankkeiden budjetteja merkittävästi, minkä vuoksi tutkimusraha jakautuu nyt käytännössä aikaisempaa harvempien projektien kesken. Esimerkiksi Suomen Akatemian myöntämä tutkimusrahoitus perustui aikaisemmin niin kutsutulle lisäkustannusmallille, jossa suurin osa rahoituksesta myönnettiin hankkeesta koituvien uusien kustannusten perusteella. Yleiskustannuksia kompensoitiin 12,5 prosentin lisällä. Nyt rahoitus kohdistuu yhtä suurella prosenttiosuudella hankkeen kaikkiin kuluihin, minkä vuoksi budjetit ovat aikaisempaa suurempia.

Koska Suomen Akatemian vuosibudjetti on samansuuruinen kuin ennenkin, mutta hankkeiden budjetit ovat huomattavasti suurempia kuin aikaisemmin, ei rahaa enää riitä yhtä moneen hankkeeseen kuin ennen. Akatemian on siksi valittava, antaako se pienempiä rahoitusosuuksia vai rahoittaako harvempia hankkeita.

Kokonaisrahoitusmalli siirtää rahoituspäätösten teossa käytettävää valtaa Akatemialta tai muilta rahoitusinstituutioilta yliopistoille, käytännössä tiedekuntien ja laitosten johtoportaalle. Yliopistojen valta lisääntyy ensinnäkin siinä, mitkä projektit laitos hyväksyy laitoksella toteutettaviksi, sekä toiseksi siinä, miten Akatemian myöntämät rahat yliopistossa käytetään. Yliopistolla ja käytännössä yksittäisellä laitoksella on hyvin suuri valta siinä, millaisia tutkimusryhmiä voidaan perustaa, kun hakemuksen jättäminen edellyttää suorituspaikan ja laitosjohtajan puoltoa.

Akatemian vallan siirtyminen yliopistolle ei ole ongelmatonta. Ensiksikin laitos- tai tiedekuntatason arviointi ei välttämättä ole lainkaan yhtä riippumatonta kuin se on Suomen Akatemian käyttämien kansainvälisten, puolueettomien, nimettöminä pysyvien arvioijien antamana. Yliopiston kautta kanavoituvan rahan käyttö ei välttämättä myöskään perustu yhtä tasa-arvoisiin hakumahdollisuuksiin kuin Akatemian kautta kulkevan rahan. Monella alalla ylempiä yliopistovirkoja on aivan liian vähän, ja ne on usein profiloitu jollekin tieteen painopistealueelle. Akatemian rahoitus on siten lisännyt tieteen monialaisuutta ja mahdollistanut uusien tutkimussuuntausten esiintulon. Miten käy jatkossa, kun valta hyväksyä uusien projektien hakeminen on laitoksen johtajalla?

Rahanjaon mekanismit ja kriteerit saattavat vaihdella yliopistoittain, tiedekunnittain ja laitoksittain. On myös vaarana, että yliopistojen saama lisärahoitus valuu tutkimuksen sijasta johonkin muuhun tai että Akatemian myöntämä raha ei lainkaan päädy niille laitoksille tai tutkijoille, joille Akatemia on alun alkaen rahoituksensa tarkoittanut. Entä siirtääkö uusi rahoitusmalli rahoituksen painopistettä yliopistojen sisällä laite- ja infrastruktuuri-intensiivisille aloille, joilla kustannukset ovat suuremmat kuin humanistisilla ja yhteiskuntatieteellisillä aloilla?

3. Mallin suoran sovellettavuuden ja käyttöönoton ongelmat

Hallitus antoi keväällä 2009 esityksensä uudesta Suomen Akatemiaa koskevasta laista (HE 27/2009 vp ). Lain valiokuntakäsittely on kesken ja jatkuu syksyllä 2009. Laissa ehdotetaan, että Suomen Akatemian virat siirtyisivät määrärahoina yliopistoille ja että Akatemian rahoituksella työskentelevien tutkijoiden työnantajana toimisi vastedes yliopisto. Alun perin lakiesitystä valmisteltiin myös siitä lähtökohdasta, että samassa yhteydessä virkojen lakkauttamisen kanssa kokonaiskustannusmalli olisi ulotettu koskemaan myös yliopistolle siirtyviä Suomen Akatemian määrärahoja. Opetusministeriö kuitenkin luopui suunnitelmasta, kun oli käynyt ilmi, että mallin kohdentaminen Akatemian tutkijanpaikkoihin olisi vähentänyt niitä huomattavasti (mikä puolestaan olisi edellyttänyt Akatemian rahoituksen huomattavaa kasvattamista, mikäli tutkijanpaikkojen entisestä lukumäärästä olisi haluttu pitää kiinni).

On erikoista, että opetusministeriön mukaan on ollut välttämätöntä kohdistaa kokonaiskustannusmalli Akatemian projektimäärärahoihin, vaikka tästä on monilla aloilla seurannut tutkimusrahoituksen merkittävä väheneminen, kun samaan aikaan Akatemian tutkimusvirkojen kohdalla kokonaiskustannusmallista on katsottu parhaaksi luopua, koska siitä olisi seurannut Akatemian tutkijanpaikkojen merkittävä väheneminen. Tätä ei voi pitää kovin johdonmukaisena, jos kokonaiskustannusmallia perustellaan EU:n komissiolta tulevana välttämättömyytenä.

4. Poliittisen käsittelyn puuttuminen

Tutkimusinstituutioiden rahoitusmalleista ei säädetä laissa. Tämän vuoksi kokonaisrahoitusmallin käyttöönotto on Suomessa tapahtunut - ja on siis voinut tapahtua - puhtaasti virkamiespäätöksin vailla julkista poliittista keskustelua tai päätöksiä. Nähdäkseni kokonaiskustannusmallilla voi kuitenkin katsoa olevan merkittäviä tiedepoliittisia vaikutuksia, minkä vuoksi sen käyttöönotto puhtaana virkamiespäätöksenä herättää monia kysymyksiä.

Suomen perustuslain mukaan budjettivalta ja siihen kuuluva valtiontaloudellinen valvontavalta kuuluu eduskunnalle. Jos kokonaiskustannusmallin käyttöönoton kaltaisia merkittäviä uudistuksia viedään läpi teknisinä välttämättömyyksinä alistamatta niitä poliittiseen käsittelyyn, ei perustuslain tarkoittama budjettivalta toteudu.

Sen enempää Euroopan yhteisöjen lainsäädännössä kuin kotimaisessakaan lainsäädännössäkään ei löydy estettä sille, etteikö kokonaisrahoitusmallin soveltamista koko tiedekenttään voisi kyseenalaistaa ja haastaa.

Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ään viitaten esitän asianomaisen ministerin vastattavaksi seuraavan kysymyksen:

Millä perusteella opetusministeriö tulkitsee komission edellyttävän, että kokonaiskustannusmalli on otettava kansallisella tasolla käyttöön kaikessa tutkimuksen hankerahoituksessa,

aiotaanko mallin tiedepoliittisia vaikutuksia asiaankuuluvalla tavalla arvioida siten, että selvitetään mahdollinen rahoituksen määrällinen väheneminen yksittäisillä tieteenaloilla sekä mahdollinen jakautuminen yliopistoissa uudella tavalla tieteenalojen kesken ja

aiotaanko rahoituksen kanavoitumista laitostasolla seurata ja varmistaa, ettei rahoitus ohjaudu epätarkoituksenmukaisesti pois itse tutkimuksen rahoittamisesta muuhun yliopiston toiminnan rahoittamiseen, johon Akatemian rahoitus ei ole tarkoitettu?

Helsingissä 18 päivänä kesäkuuta 2009

Outi Alanko-Kahiluoto /vihr

Eduskunnan puhemiehelle

Eduskunnan työjärjestyksen 27 §:ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Outi Alanko-Kahiluodon /vihr näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 605/2009 vp:

Millä perusteella opetusministeriö tulkitsee komission edellyttävän, että kokonaiskustannusmalli on otettava kansallisella tasolla käyttöön kaikessa tutkimuksen hankerahoituksessa,

aiotaanko mallin tiedepoliittisia vaikutuksia asiaankuuluvalla tavalla arvioida siten, että selvitetään mahdollinen rahoituksen määrällinen väheneminen yksittäisillä tieteenaloilla sekä mahdollinen jakautuminen yliopistoissa uudella tavalla tieteenalojen kesken ja

aiotaanko rahoituksen kanavoitumista laitostasolla seurata ja varmistaa, ettei rahoitus ohjaudu epätarkoituksenmukaisesti pois itse tutkimuksen rahoittamisesta muuhun yliopiston toiminnan rahoittamiseen, johon Akatemian rahoitus ei ole tarkoitettu?

Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa:

Valtiovarainministeriön johdolla toiminut työryhmä marraskuulta 2007 esittää raportissaan arviointinsa yhteisrahoitteisen toiminnan menettelyiden ja erityisesti kustannuslaskennan kehittämisestä. Työryhmä ehdottaa valtion organisaatioiden siirtymistä kokonaiskustannusmalliin kaikessa sellaisessa yhteisrahoitteisessa toiminnassa, jossa myönnetään rahoitusta valtion talousarviosta.

Hallituksen vuoden 2008 kehyspäätöksessä esitettiin kansallinen tavoite siirtyä nopealla aikataululla valtion tutkimusrahoituksessa, T&K-rahoituksessa ja muussa hankerahoituksessa (mm. EU-rakennerahastohankkeet) nykyisten lukuisten erilaisten rahoitusmallien sijasta kaikkien rahoittajien osalta yhdenmukaisiin rahoitusperiaatteisiin perustuvaan rahoitustapaan, jossa rahoittaja osallistuu päättämällään osuudella hankkeen kustannuksiin (kokonaisrahoitusmalli). Muutos ei siis perustu opetusministeriön tulkintaan komission valtiontukipuitteista. Koska EU:n T&K-rahoituksessa siirrytään ja Tekesin rahoitus on jo muuttunut kokonaiskustannusmallin mukaiseksi, on ollut tarkoituksenmukaisinta, että yliopistot ja Suomen Akatemia siirtyvät samaan järjestelmään mahdollisimman samanaikaisesti.

Opetusministeriön ja yliopistojen sekä opetusministeriön ja Suomen Akatemian välisessä tulossopimuksessa vuodelle 2009 on sovittu, että kokonaiskustannusmalli otetaan käyttöön vuonna 2009. On kaikkien toimijoiden kannalta tarkoituksenmukaista, kustannustehokasta ja läpinäkyvää, että rahoituksessa käytetään yhtä ja samanlaista rahoitusjärjestelmää niin hakemisen, myöntämisen kuin seurannankin kannalta. Kokonaiskustannusmallin käyttöönotossa on lisäksi yhtenä ja erittäin tärkeänä tavoitteena ollut yliopistojen tutkimusedellytysten parantaminen kilpaillun rahoituksen kautta. Mikäli kokonaiskustannusmallia ei olisi otettu käyttöön, olisi ollut paineita Akatemian yleiskustannuslisän korottamiseen.

Tulosohjatessaan alaistaan virastoa, Suomen Akatemiaa, opetusministeriö seuraa mm. Akatemian kokonaiskustannusmallin käyttöönottoa. Vuoropuhelua kokonaiskustannusmallista on käyty vuoden 2008 alusta lähtien. Suomen Akatemia on tehnyt laskelmia siitä, miten kokonaiskustannusmallin myöntöprosentti vaikuttaa rahoituspäätösten määrään. Suomen Akatemian hallitus päätti joulukuussa 2008, että Akatemia rahoittaa enintään 80 %:lla hankkeen kokonaiskustannuksia. Suomen Akatemian toimikunnat tekevät syksyllä ensimmäiset rahoituspäätökset kokonaiskustannusmallin mukaisesti tehdyistä hakemuksista. Opetusministeriö ja Akatemia seuraavat kokonaiskustannusmallin vaikutuksia, ja tarvittaessa Akatemia tekee uusia linjauksia rahoitusperiaatteisiinsa. On muistettava, että Akatemia päättää itsenäisesti rahoittamistaan hankkeista ja rahoitusinstrumenteistaan.

Jos Suomen Akatemian määrärahat eivät lisäänny, kokonaiskustannusmallin käyttöönotto johtaa siihen, että Akatemian rahoittamien hankkeiden lukumäärä vähenee, mutta samalla niiden koko kasvaa, ellei rahoitusprosentti ole kovin alhainen. Kaikki rahoittajat ja toisaalta tutkimusorganisaatiot ovat tässä suhteessa samassa tilanteessa. Voimassa olevan kehyspäätöksen mukaisesti Akatemian myöntövaltuus nousee ensi vuonna, joten tällä saadaan ainakin osittain kompensoitua rahoitettavien hakemusten vähenemistä.

Tutkimuksen rahoittamiseen liittyy paljon muitakin kuluja kuin pelkkä tutkijan palkkaus, ja nyt näitä muitakin välttämättömiä kuluja (mm. laitteet, materiaalit, tilat) on mahdollista rahoittaa täysimääräisesti aiemman 12,5 %:n yleiskustannuslisän sijaan, joka ei kattanut kaikkia todellisia kuluja. Kokonaiskustannusmallin käyttöönotto tarjoaa siis rahoitettaville hankkeille paremmat toimintaedellytykset, kunhan Akatemia rahoittaa hankkeita riittävän suurella prosenttiosuudella. Kokonaiskustannusmallin käyttöönotto on myös haaste Akatemialle ja sen toimikunnille. Vuonna 2010 Akatemia siirtyy maksatuksessaan laskutusmenettelyyn, mikä lisää tutkimushankkeiden kulujen avoimuutta. Kokonaiskustannusmalli lisää myös yliopistojen ja niiden laitosten kustannustietoisuutta hankkeiden todellisista kustannuksista. Kokonaiskustannusmallissa tutkimusorganisaatioiden taloudellisen toiminnan ja muun toiminnan kustannukset on pidettävä tutkimushankerahoituksesta erillään. Muussa tapauksessa tutkimusrahoitus voidaan katsoa saajalleen kielletyksi valtiontueksi. Tähän liittyen yliopistojen kesken on käyty keskustelua niiden kokonaiskustannuslaskentamallin sertifioinnista, mikä lisäisi vielä laskennan läpinäkyvyyttä erityisesti rahoittajiin päin.

Haluan vielä lopuksi todeta, että kokonaiskustannusmalli ei vie varoja tutkimusedellytyksiltä, vaan tutkimushankkeet, joita rahoitetaan, resursoidaan jatkossa paremmin.

Helsingissä 15 päivänä heinäkuuta 2009

Opetusministeri Henna Virkkunen

Till riksdagens talman

I det syfte som anges i 27 § i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 605/2009 rd undertecknat av riksdagsledamot Outi Alanko-Kahiluoto /gröna:

På vilket grunder tolkar undervisningsministeriet att kommissionen kräver att en totalkostnadsmodell införs på nationell nivå i all finansiering av forskningsprojekt,

har man för avsikt att göra en bedömning av de vetenskapspolitiska effekterna på behörigt sätt genom att utreda om finansieringen eventuellt minskar inom enskilda vetenskapsgrenar och hur den eventuellt omfördelas vid universiteten mellan vetenskapsgrenarna och

har man för avsikt att för institutionerna följa upp och säkerställa att finansieringen inte på ett oändamålsenligt sätt kanaliseras bort från själva forskningen till annan verksamhet vid universiteten, som bidragen till Finlands Akademi inte är avsedd för?

Som svar på detta spörsmål anför jag följande:

En arbetsgrupp under ledning av finansministeriet som funnits sedan november 2007 lägger i sin rapport fram en bedömning av förfarandena för samfinansierad verksamhet och uttalar sig i synnerhet om behovet att utveckla kostnadskalkylerna. Gruppen föreslår att statliga organisationer ska införa en totalkostnadsmodell i all samfinansierad verksamhet som får bidrag via statsbudgeten.

I regeringens rambeslut från 2008 ingår ett nationellt mål som innebär att statlig finansiering av forskning, FoU-finansiering och annan projektfinansiering (bl.a. projekt inom ramen för EU:s strukturfonder) skyndsamt i stället för de nuvarande många olika finansieringsmodellerna ska införa en finansieringsmodell med samordnade principer för alla finansiärer, då finansiärerna är med och finansierar projekten med en andel som de själva bestämmer (totalkostnadsmodell). Ändringen grundar sig alltså inte på undervisningsministeriets tolkning av kommissionens ram för statsstöd. Eftersom EU i FoU-finansieringen kommer att införa en totalkostnadsmodell och finansieringen till Tekes redan tillämpar modellen är det lämpligast att också universiteten och Finlands Akademi inför samma system ungefär vid samma tidpunkt.

I resultatkontrakten för i år mellan undervisningsministeriet och universiteten å ena sidan och undervisningsministeriet och Finlands Akademi å andra sidan ingår det att en totalkostnadsmodell införs i år. Det rationellt, kostnadseffektivt och transparent för alla aktörer att samma system tillämpas vid ansökan, beviljande och uppföljning. Ett mycket viktigt mål med totalkostnadsmodellen har dessutom varit att universiteten får bättre forskningsmöjligheter genom att finansieringen konkurrensutsätts. Om modellen inte hade införts, hade trycket på att höja tilllägget för allmänna kostnader till Finlands Akademi ökat.

I resultatstyrningen av sina verk, också Finlands Akademi, följer undervisningsministeriet upp hur totalkostnadsmodellen introduceras vid bl.a. Finlands Akademi. Vi har fört en dialog om modellen sedan 2008. Finlands Akademi har gjort beräkningar av hur procentsatsen för bidragen vid totalkostnadsmodellen påverkar antalet bidragsbeslut. I december 2008 beslutade styrelsen för Finlands Akademi att Akademin kommer att bekosta högst 80 % av de totala kostnaderna för projekt. I höst fattar kommissionerna sina första bidragsbeslut om de första ansökningarna som är upprättade enligt totalkostnadsmodellen. Undervisningsministeriet och Finlands Akademi följer upp vilka effekter modellen har och i förekommande fall inför Akademin nya riktlinjer för sina finansieringsprinciper. Man bör komma ihåg att Finlands Akademi beslutar självständigt vilka projekt som får bidrag och vilka finansiella instrument som tillämpas.

Om anslagen till Finlands Akademi inte ökar, leder totalkostnadsmodellen till att Akademin bekostar färre projekt, men samtidigt blir projekten större, förutsatt att den procentuella finansieringsgraden inte är mycket låg. Alla finansiärer och även forskningsorganisationerna är i samma situation i det hänseendet. I enlighet med det gällande rambeslutet stiger beviljningsfullmakten till Finlands Akademi nästa år. Därmed kompenseras det åtminstone delvis att färre ansökningar får bidrag.

I finansieringen av forskning ingår det många andra kostnader än bara löner till forskare, och nu kan dessa övriga nödvändiga kostnader (bl.a. apparatur, material, lokaler) bekostas fullt ut mot tidigare med ett tillskott på 12,5 % för allmänna kostnader, som alltså inte täckte alla faktiska kostnader. Totalkostnadsmodellen ger således projekten bättre förutsättningar när Finlands Akademi kan finansiera projekten med en tillräckligt stor procentuell andel. Modellen är dessutom en utmaning för både Akademin och dess kommissioner. År 2010 inför Finlands Akademi en faktureringsmodell som ger större insyn i kostnaderna för forskningsprojekten. Dessutom blir universiteten och deras institutioner mer medvetna om de faktiska projektkostnaderna. I totalkostnadsmodellen måste kostnaderna för den ekonomiska verksamheten hållas i sär från kostnaderna för annan verksamhet vid forskningsprojekt. Annars kan forskningsbidragen betraktas som förbjudna statsstöd. Följaktligen har universiteten diskuterat möjligheten att certifiera totalkostnadsmodellen, vilket skulle tillåta ännu större insyn i kalkyleringsprinciperna, särskilt gentemot finansiärerna.

Avslutningsvis vill jag framhålla att totalkostnadsmodellen inte minskar anslagen till forskningsförutsättningarna, utan att forskningsprojekten i fortsättningen kommer att få bättre resurstilldelning.

Helsingfors den 15 juli 2009

Undervisningsminister Henna Virkkunen