Miljöutskottets utlåtande 49/2006 rd

INLEDNING

Remiss

Riksdagens talman sände den 6 oktober 2006 statsrådets skrivelse om ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv (avfallsramdirektiv) (U 55/2006 rd ) till stora utskottet för beredning och bestämde samtidigt att miljöutskottet ska lämna utlåtande i ärendet till stora utskottet. Dessutom har stora utskottet den 1 december 2006 sänt en kompletterande skrivelse 1. YM 01.12.2006 till miljöutskottet för eventuella åtgärder.

Sakkunniga

Utskottet har hört

• miljöråd Olli Pahkala, miljöministeriet
• verkställande direktör Jarmo Pudas, AkkuSer Oy
• teknisk direktör Mikko Leppänen, Ramboll Finland Oy
• energi- och miljösakkunnig Toni Hemminki, Rautaruukki Abp
• specialrådgivare Benny Hasenson, Finlands Näringsliv
• miljöjurist Leena Eränkö, Finlands Kommunförbund
• miljöskyddssamordnare Jouni Nissinen, Finlands naturskyddsförbund rf
• verkställande direktör Katri Penttinen, Miljöföretagarnas Förbund rf

Dessutom har utskottet fått ett skriftligt utlåtande från jord- och skogsbruksministeriet.

SKRIVELSEN

Förslag

Genom kommissionens förslag revideras rådets direktiv om avfall, som huvudsakligen härstammar från 1991 (75/442/EEG). Direktivet föreslås bli upphävt. Avsikten är att behålla de viktigaste principerna och bestämmelserna i det gällande direktivet men att samtidigt förenkla och modernisera gemenskapens avfallslagstiftning. Därutöver föreslås att direktiven om omhändertagande av spilloljor (75/439/EEG) och om farligt avfall (91/689/EEG) upphävs och att behövliga bestämmelser i dem förs in i förslaget.

I ramdirektivet föreskrivs bl.a. om miljömål och livscykeltänkande samt om begreppen återvinning och bortskaffande. Ett kommittologiförfarande introduceras för att klargöra när avfall i vissa avfallsströmmar inte längre ska betraktas som avfall. Dessutom föreslås miniminormer eller ett förfarande för fastställande av miniminormer för ett antal avfallshanteringsmetoder. Medlemsstaterna ska utarbeta nationella program för förebyggande av avfall. Förfarandet med dubbla tillstånd slopas.

Regeringens ståndpunkt

Regeringen bifaller de centrala målen i direktivförslaget, dvs. att miljöverkningarna av avfallsgenerering och avfallshantering ska minimeras. Likaså välkomnar regeringen en förenkling och modernisering av den gällande lagstiftningen samt ett förtydligande av de centrala begreppen.

Det är relevant att introducera livscykeltänkandet i avfallspolitiken. Men tills vidare -ända tills allmänt godkända anvisningar om metodiken för livscykelevalueringar och livscykelanalyser för material har tagits fram - bör avfallshierarkin (förebyggande av avfallsgenerering - återanvändning - materialåtervinning - energiutvinning - slutbehandling) vara den strategiska principen för avfallspolitiken. Det ska dock vara möjligt att göra avvikelser från hierarkin då det enligt livscykelevalueringen är motiverat. I enlighet härmed bör det föreslagna direktivet och den övriga avfallslagstiftningen vara flexibla och tillåta att man på basis av en livscykelevaluering avviker från hierarkin. Då kommer livscykeltänkandet att komplettera avfallshierarkin, inte att ersätta den. Under den fortsatta behandlingen bör man enligt regeringens åsikt förtydliga relationen mellan avfallshierarkin och livscykeltänkandet.

Direktivets tillämpningsområde kräver ytterligare klarläggning. Det bör undersökas om vissa sorters avfall helt eller delvis kan ställas utanför direktivets tillämpningsområde, om de regleras i tillräcklig utsträckning i annan lagstiftning. Regeringen anser inte att alla de uppgifter som krävs enligt förslaget behöver föras in i avfallshanteringsplanen. För att inte i onödan göra det svårare att inrätta nya anläggningar är det viktigt att man bl.a. breddar den punkt i innehållsförteckningen för avfallshanteringsplanen som gäller tillräckliga identifieringsuppgifter för anläggningsområdet. Utifrån uppgifterna kan de behöriga myndigheterna besluta om verksamhetstillstånd för nya behandlingsanläggningar eller större återvinningsanläggningar.

Regeringen instämmer i att medlemsländerna bör bli skyldiga att lägga upp nationella program för att förebygga uppkomsten av avfall i syfte att främja hållbar produktion och konsumtion. I programmen bör de nationella målen anges. Programmen kan ingå i de behöriga myndigheternas avfallshanteringsplaner. I praktiken kan avfallspolitiken inte nå målen för förebyggandet av uppkomsten av avfall. I det syftet måste vi ytterligare, eller i första hand, tillämpa de politiska verktyg som gäller naturtillgångar samt hållbar produktion och konsumtion. Eftersom de åtgärder och styrmedel som tillämpas för material- och ekoeffektivitet återverkar på ett brett fält utanför den egentliga avfallshanteringen och de centrala aktörerna omfattar mycket olika instanser, vore det värt att i framtiden ta med förebyggande av avfallsgenerering i de nationella programmen för hållbar produktion och konsumtion eller i naturresursstrategierna.

Regeringen ser gärna att de föreslagna miljörelaterade grunderna godkänns i fråga om definitionen av när vissa avfallsströmmar inte längre ska ses som avfall. Men vi bör mycket noga överväga en eventuell tillämpning av kommittologiförfarandet i sådana fall som gäller direktivets tillämpningsområde eller som har betydelse för huruvida en avfallshanteringsmetod betraktas som återvinning eller bortskaffande. I sådana fall bör befogenheterna avgränsas mycket noga. Dessutom bör miljöskyddet hålla samma höga nivå som hittills i avfallspolitiken.

UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN

Motivering

Utskottet instämmer i regeringens ståndpunkt och anser att de allmänna målen i direktivförslaget är adekvata och relevanta, nämligen att minska avfallsgenerering och skadliga miljökonsekvenser samt att förenkla lagstiftningen. EU har i åratal haft som mål att förebygga uppkomsten av avfall men avfallspolitiken har inte varit framgångsrik i det avseendet. Den oklara lagstiftningen kan ha lett till att materialåtervinningen försvårats och nya naturtillgångar använts fastän det funnits alternativ. En övergång till ett återvinningssamhälle förutsätter mål och en klarläggning av när avfallet upphör att vara avfall och blir råvara på nytt.

Utskottet välkomnar en befäst avfallshierarki i den form som den beskrivs i kommissionens förslag förbättrat av rådets arbetsgrupp. Enligt den nya artikeln 7a "Avfallshierarki" är avfallshierarkin (förebyggande av avfallsgenerering - återanvändning - materialåtervinning - energiutvinning - slutbehandling) den främsta principen för avfallshanteringen och avfallspolitiken. Hierarkin ska tillämpas på så sätt att man väljer det alternativ som är bäst med tanke på de allmänna miljökonsekvenserna. Det är alltså möjligt att göra avvikelser från hierarkin i fråga om vissa avfallsströmmar i de fall där det enligt livscykelevalueringen av avfallshanteringens konsekvenser är motiverat. Möjligheten till avvikelser av särskilda skäl befäster avfallshierarkin som grundläggande strategisk utgångspunkt.

Det föreslås inga ändringar i definitionen av avfall. Däremot ska det preciseras på vilka villkor som ett ämne eller en produkt i produktionsprocessen betraktas som biprodukt i stället för avfall och i vilket skede som avfallet upphör att vara avfall. Utskottet omfattar målet att precisera begreppen och understryker att frågorna om direktivets räckvidd inte bör avgöras först i samband med kommittologiförfarandet. De viktigaste grunderna bör föreskrivas på direktivnivå. Genom att skapa lika marknadsvillkor för återvinningsbara resurser kan vi främja avfallsåtervinning och använda naturresurser effektivare. Lagstiftningen bör förbättras så att den främjar en sparsammare utvinning av nya naturresurser. Behandlade avfallsfraktioner bör kunna användas bl.a. i vägbyggen. Standarder är ett annat verktyg som bidrar till att miljöskonsamma ämnen används t.ex. i byggen i stället för råvaror från naturen.

Direktivet förpliktar medlemsländerna att lägga upp nationella planer för att förebygga avfallsgenerering. Medlemsstaterna ska fastställa specifika kvalitativa och kvantitativa mål och indikatorer för att bevaka åtgärdernas effekter. Utskottet ser förpliktelsen som viktig även om det inte föreslås något kvantitativt mål för att minska avfallsgenereringen på gemenskapsnivå. Om vi vill minska uppkomsten av avfall måste vi se över produktplanering, användning av naturresurser och konsumtionsvanor. Därför är det naturligt att inlemma förebyggandet av avfallsgenerering i de nationella strategierna för hållbar konsumtion och produktion och i strategierna för naturresurser så som regeringen föreslår. Det viktigaste är att förplikta medlemsländerna till åtgärder, bedöma olika styrmedels genomslagskraft och i förekommande fall omdisponera styrmedlen.

I bilaga IV till direktivförslaget förtecknas en rad åtgärder för att förebygga avfall. Hit hör bl.a. ekonomiska styrmedel som kan påverka priset på råvaror, främjande av forskning och utveckling, främjande av ekodesign, frivilliga avtal och sektorsvisa förhandlingar för att få till stånd egna mål för olika industrisektorer, informationskampanjer och beslutstöd till företag. Många av metoderna kunde genomföras nationellt. Men möjligheterna att tillämpa ekonomiska styrmedel på den inre marknaden på nationell nivå är begränsade. Det hade varit påkallat att utreda hur de ekonomiska styrmedlen kunde förbättras på gemenskapsnivå.

Om ett servicecentrum för materialprestanda inrättas enligt ett programförslag av kommissionen för hållbar produktion och konsumtion kan det också främja förebyggandet av avfallsgenerering. Rådgivningen om materialprestanda avser all slags rådgivning, information och upplysning där syftet är att bidra till effektiv materialanvändning och förebygga avfall. Målet är att servicecentret ska inleda sin verksamhet på våren 2007. Utskottet anser att satsningar på material- och energiprestanda främjar konkurrenskraften också.

Utskottet påpekar att den offentliga upphandlingen har betydelse i det avseendet att den leder konsumenterna till produkter som genererar mindre avfall. Enligt den nationella strategin för hållbar utveckling från juni 2006 bör den offentliga sektorn visa gott exempel genom att göra ekologiskt och socialt hållbara val i sin praxis och i sitt upphandlingsförfarande. Med det målet i sikte är en handlingsplan under beredning. Handlingsplanen bör också beakta målet att förebygga avfall, menar utskottet.

Utlåtande

Miljöutskottet meddelar

att utskottet omfattar statsrådets ståndpunkt i ärendet.

Helsingfors den 25 januari 2007

I den avgörande behandlingen deltog

ordf. Pentti Tiusanen /vänst
vordf. Oras Tynkkynen /gröna
medl. Susanna Haapoja /cent
Tuomo Hänninen /cent
Antti Kaikkonen /cent
Kari Kärkkäinen /kd
Jouko Laxell /saml
Mikaela Nylander /sv
Heikki A. Ollila /saml
Säde Tahvanainen /sd
Satu Taiveaho /sd
Ahti Vielma /saml

Sekreterare var

utskottsråd Marja Ekroos