Puitepäätösehdotus

Komissio on tehnyt 24.9.2001 ehdotuksen puitepäätöksen tekemiseksi terrorismin torjumisesta. Puitepäätöksellä on tarkoitus lähentää terroritekoja koskevaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Valtioneuvoston kirjelmä perustuu komission ehdotukseen KOM (2001) 521, jonka sisältöä kirjelmässä on selostettu.

Asian valiokuntakäsittelyn aikana ehdotusta on valmisteltu neuvoston alaisessa artikla 36 -komitean kokouksissa. Puheenjohtajavaltio on tähän mennessä tehnyt kaksi muutettua ehdotusta puitepäätökseksi (päivätty 10.10.2001 ja 26.10.2001). Ehdotus on valmistelun aikana muuttunut olennaisesti terrorismirikosten määrittelyä (uusi 1 artikla), terroristiryhmään liittyvien terrorismirikosten (uusi 2 artikla) ja seuraamuksia (uusi 4 artikla) koskevilta osin.

Uuden 1 artiklan mukaan terrorismirikoksiksi katsotaan

• henkirikokset,
• törkeät henkilöiden ruumiillista koskemattomuutta loukkaavat rikokset, jotka tuottavat vakavan ruumiinvamman,
• ihmisryöstö tai panttivangin ottaminen,
• kiristys,
• huomattavien vahinkojen aiheuttaminen julkisille laitoksille, liikennejärjestelmille, infrastruktuureille atk-järjestelmät mukaan luettuina tai julkisille paikoille,
• ilma-alusten ja alusten tai muiden liikennevälineiden haltuunotto,
• aseiden, räjähteiden, atomiaseiden sekä biologisten ja kemiallisten aseiden valmistus, hallussapito, hankinta, kuljetus tai toimitus,
• mahdollisesti saastuttavien aineiden vapauttaminen taikka tulipalojen, tulvien tai räjähdysten aiheuttaminen ihmishenkien saattamiseksi vaaraan,
• veden- tai sähkönjakelun tai muun perusluonnonvaran toimittamisen häirintä tai keskeytys ihmishenkien saattamiseksi vaaraan,
• jonkin edellä mainitun teon tekemisellä uhkaaminen, lukuun ottamatta d-alakohdassa mainittua tekoa,

jos teko on tehty lainvastaisella tavalla tarkoituksena vakavasti horjuttaa, erityisesti väestöä pelottelemalla, jonkin maan tai kansainvälisen julkisoikeuden piiriin kuuluvan järjestön poliittisia, taloudellisia tai yhteiskunnallisia rakenteita tai tuhota ne.

Lisäksi artikla velvoittaisi määrittelemään terrorismirikokseksi ryöstön, joka on tehty edellä mainitun rikoksen tekemiseksi, ja väärien hallintoasiakirjojen laatimisen, joka on tehty a—i-kohdissa mainitun rikoksen tekemiseksi.

Terroristiryhmä määritellään 2 artiklassa rakenteeltaan jäsentyneeksi useamman kuin kahden henkilön vakiintuneeksi yhteenliittymäksi, joka toimii yhdessä terrorismirikosten tekemiseksi. Ilmaus "rakenteeltaan jäsentynyt" tarkoittaa yhteenliittymää, joka ei ole muodostunut sattumalta rikosten tekemiseksi välittömästi ja jonka jäsenillä ei ole välttämättä muodollisesti määriteltyjä tehtäviä, jonka kokoonpano ei välttämättä pysy jatkuvasti samana tai jonka rakenne ei ole välttämättä pitkälle kehitetty.

Artiklalla velvoittaisiin jäsenvaltio säätämään rangaistavaksi tahallinen

• terroristiryhmän johtaminen
• terroristiryhmän toimintaan osallistuminen silloin, kun tekijä tekee ne tarkoituksenaan vakavasti horjuttaa erityisesti väestöä pelottelemalla jonkin maan tai kansainvälisen julkisoikeuden piiriin kuuluvan kansainvälisen järjestön poliittisia, taloudellisia tai yhteiskunnallisia rakenteita taikka tuhota ne,
• terroristiryhmän tukeminen terrorismirikosten tekemisessä antamalla sille tietoja tai aineellisia välineitä, mukaan lukien sen toiminnan rahoittaminen,
• terroristiryhmän puitteissa tehtyjen terrorismirikosten tai muiden rikosten tuottaman hyödyn pesu.

Seuraamuksista säädettäisiin 4 artiklassa. Alkuperäisestä ehdotuksesta poiketen enimmäisrangaistusten vähimmäispituutta koskevaa yhdenmukaistamisvelvoitetta on rajoitettu. Terrorismiryhmän johtamisen sekä sen avunannon ja siihen yllyttämisen enimmäisrangaistuksen tulisi olla vähintään 20 vuotta vankeutta. Terroristiryhmän toimintaan osallistumisen, tukemisen ja terroristiryhmän tekemien rikosten tuottaman taloudellisen hyödyn pesemisen sekä niiden avunannon ja niihin yllyttämisen enimmäisrangaistuksen tulisi olla vähintään 8 vuotta vankeutta.

Muiden terrorismirikosten ja terroristiryhmään liittyvien rikosten rangaistusten tulisi olla tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Terrorismirikoksista ja niihin osallisuudesta ja yrityksestä tuomittavan vankeusrangaistuksen tulisi olla ankarampi kuin vastaavista rikoksista, joihin ei liity terroristista tarkoitusta.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvoston kirjelmään ei sisälly valtioneuvoston kantaa puitepäätösehdotuksesta. Kannanotto on muodostettu EU-asioiden ministerivaliokunnan 12.10.2001 pidetyn kokouksen jälkeen. Kannanotto on toimitettu valiokunnalle samana päivänä päivätyllä oikeusministeriön muistiolla. Lakivaliokunnassa 17.10.2001 kuultavana ollut oikeusministeriön edustaja on selostanut täsmennettyä kannanotoa 10.10.2001 päivätystä puheenjohtajavaltion muutetusta ehdotuksesta.

Valtioneuvosto pitää välttämättömänä, että Euroopan unioni tehostaa toimiaan terrorismin torjumiseksi.

Valtioneuvoston mielestä rangaistusasteikoista neuvoteltaessa on suhtauduttava varauksellisesti sellaisiin enimmäisrangaistuksiin, jotka selvästi poikkeavat rikoslaissa noudatetusta rangaistustasosta. Valiokunnassa oikeusministeriön edustaja on arvioinut muuttunutta ehdotusta. Suomi on ilmoittanut tulkitsevansa puitepäätösehdotusta siten, että terroristiryhmän johtamista ja terroristiryhmän toimintaan osallistumista koskevia rangaistussäännöksiä sovellettaisiin vain silloin, kun henkilöä ei tuomita muusta, ankarammin rangaistavasta rikoksesta. Tämä lähtökohta vaikuttaa käsityksiin sopivasta rangaistustasosta. Samoin näihin käsityksiin vaikuttaa se, että terroristiryhmä ei välttämättä ole tehnyt mitään rikosta.

Ehdotetut kiinteät rangaistusten enimmäispituuksien vähimmäismäärät ovat ongelmallisia. Terroristiryhmän johtamisesta ehdotettu vähintään 20 vuoden enimmäisrangaistus ylittää Suomessa säädetyn määräaikaisen vankeusrangaistuksen yleisen 12 vuoden enimmäispituuden. Kiinteää vuosimäärää parempi olisi, että terroristiryhmän johtamisesta olisi voitava tuomita ankarampia rangaistuksia kuin muista rikoksista kussakin maassa voidaan tuomita.

Terroristiryhmässä toimimisesta ja ryhmän tukemisesta ehdotettua kahdeksan vuoden rangaistusasteikkoa tulisi oikeusministeriön edustajan mukaan tarkastella ottaen lähtökohdaksi se, että rikoslainsäädännön asteikkojen tulisi olla sisäisesti johdonmukaisia. Varsinaisen terroriteon tulisi olla ankarammin rangaistava kuin avunannon. Osallistuminen terroristiryhmän toimintaan on avunantoa etäämmällä terroriteosta. Siksi ryhmän toimintaan osallistumisesta tai sen tukemisesta tulisi tuomita lievemmin kuin itse terroriteoista tai avunannosta. Koska terroriteon ja avunannon rangaistukset jäisivät ehdotuksen mukaan kansallisesti päätettäviksi, tulisi johdonmukaisesti myös ryhmän toimintaan osallistumisesta ja ryhmän tukemisesta tuomittavien rangaistusten määräytyä kansallisesti. Sen vuoksi 2 artiklan 2 kappaleen b- ja c-kohdan rangaistusasteikkojen yhdenmukaistaminen vaikuttaa kyseenalaiselta. Mikäli niitä yhdenmukaistetaan, on harkittava, onko kahdeksan vuoden rangaistus oikeassa suhteessa tekoon. Rahanpesusta tuomittava rangaistus tulisi valtioneuvoston mielestä suhteuttaa paremmin viime kesänä tehtyyn rahanpesua koskevaan puitepäätökseen. Sen mukaan rahanpesun enimmäisrangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta.

Oikeusministeriön edustaja on todennut, että terrorismirikoksia koskevaa määritelmää on syytä täsmentää. On epävarmaa, ovatko käsitteet "yhteiskunnan rakenne" ja "kansainvälinen järjestö" riittävän täsmällisiä.

Valtioneuvoston käsityksen mukaan rangaistavuuden ulottaminen myös terroristiryhmän johtamiseen, sen tukemiseen tai kannattamiseen taikka toimintaan osallistumiseen saattaa olla ongelmallinen laillisuusperiaatteen edellyttämän rikosoikeudellisen sääntelyn täsmällisyyden kannalta. Terroristiryhmään liittyvät kriminalisointivelvoitteet sivuavat mahdollisesti myös muita perusoikeuksia. Lisäksi velvoite säätää tietyssä tarkoituksessa tapahtuva julkisten paikkojen haltuunotto rangaistavaksi saattaa sivuta kokoontumisvapautta. Valtioneuvoston käsityksen mukaan puitepäätösehdotuksesta on pyydettävä perustuslakivaliokunnan lausunto.

Terroristiryhmään liittyviä teonkuvauksia lienee syytä täsmentää edelleen. Terroristiryhmän tukemisen määrittely on saanut aikaisempaa enemmän toiminnan aktiivisia piirteitä koskevia määreitä. Teon rangaistavuuden edellytyksenä ei ole, että ryhmä tosiasiassa tekee rangaistavia tekoja.

Suomen rikosoikeudellisessa järjestelmässä on tähän asti lähdetty siitä, että rangaistusta lieventäväksi perusteeksi on säädetty rikoksentekijän omien rikosten selvittämisen edistäminen, ei toisten tekemien rikosten selvittämisessä avustaminen. Puitepäätös merkitsisi poikkeusta tästä periaatteesta.