Yleisperustelut
Euroopan unioni perustuu ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien
kunnioittamiselle, ihmisarvon takaamiselle sekä näiden
oikeuksien suojelulle. Amsterdamin sopimuksella unionisopimukseen lisätyllä 2
artiklalla unionin tavoitteeksi on asetettu pitää yllä ja
kehittää unionia vapauteen, turvallisuuteen ja
oikeuteen perustuvana alueena. Tampereella 15. ja 16.10.1999 pidetyssä Eurooppa-neuvoston
erityiskokokouksessa neuvosto asetti yhdeksi tärkeimmäksi
tavoitteekseen tällaisen alueen kehittämisen käyttäen
kaikkia Amsterdamin sopimuksen tarjoamia mahdollisuuksia.
Terrorismi on luonteeltaan vakavaa, usein rajat ylittävää rikollista
toimintaa, joka loukkaa vakavasti keskeisimpiä perus- ja
ihmisoikeuksia. Kansainvälistä yhteistyötä terrorismin
torjumiseksi on tehty usean vuosikymmenen ajan mm. Yhdistyneissä kansakunnissa
ja Euroopan neuvostossa. Valiokunta pitää tärkeänä unionin jäsenvaltioiden
hallitusten välistä sekä muuta kansainvälistä yhteistyötä rikosoikeuden
alalla vakavan, rajat ylittävän rikollisuuden,
kuten terrorismin, torjumiseksi ja selvittämiseksi. Yhdysvalloissa
viime syyskuussa tapahtuneet terroriteot ovat konkretisoineet
näiden rikosten poikkeuksellista törkeyttä sekä niiden
vakavia seurauksia yksilöille ja yhteiskunnalle.
Sen lisäksi, että unionin piirissä on
ryhdytty toimenpiteisiin terrorismin torjumiseksi, on asiassa pyrittävä myös
laajempaan kansainväliseen yhteistoimintaan Yhdistyneissä kansakunnissa.
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 31 artiklan e-kohdassa
mainitaan rikosoikeudellinen yhteistyö mm. terrorismia
koskevien tunnusmerkistöjen ja seuraamusten vähimmäissääntöjen vahvistamiseksi.
Wienissä joulukuussa 1998 hyväksytyssä neuvoston
ja komission toimintasuunnitelmassa mainitaan terrorismi yhtenä niistä rikoslajeista,
joissa tarvitaan kiireellisesti toimenpiteitä rikostunnusmerkistöjä ja
seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen
vahvistamiseksi. Valiokunnan käsityksen mukaan terrorismirikosten
torjunnassa, selvittämisessä ja syyllisten rikosoikeudelliseen
vastuuseen saattamisessa keskeisessä asemassa ovat eri
maiden tiedustelu-, esitutkinta- ja syyttäjäviranomaisten välinen
yhteistyö. Euroopan unionissa viranomaisyhteistyön
tehostamiseksi on perustettu Europol- ja Eurojust-yksiköt,
jotka täydentävät perinteistä kansainvälistä poliisiyhteistyötä. Terroristiset
teot ovat keskeisimmiltä osiltaan säädetty
rangaistaviksi kaikissa jäsenmaissa, vaikkei lainsäädännössä käytettäisikään
terrorismikäsitettä. Tältä osin
komission ehdotuksen perustelut voivat luoda väärän
käsityksen, kun siinä selvitetään
ainoastaan sitä, onko terroristiset teot erillisinä rikoksina
säädetty rangaistaviksi. Ehdotetut uudet rangaistussäännökset
eivät siten muuta perustavanlaatuisesti nykyistä lainsäädännöllistä tilannetta.
On esitetty, että ehdotetut säännökset
saattavat jopa luoda perusteetonta turvallisuuden tunnetta.
Yhdysvalloissa tapahtuneet terrori-iskut ovat vauhdittaneet
unionin toimenpiteiden aikataulua. Kunnianhimoisena tavoitteena
on saada nopeasti valmiiksi rikosoikeudelliset vähimmäissäännökset
terrorismirikoksista. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto
on ylimääräisessä terrorismia koskevassa
kokouksessaan 20.9.2001 todennut, että terrorismia koskevaa
puitepäätöstä on valmisteltava
niin, että neuvosto voisi 6. ja 7.12.2001 pidettävässä kokouksessaan
päästä asiassa merkittävään
poliittiseen yhteisymmärrykseen. Tämä tavoite
on hyväksytty myös 21.9. ja 19.10.2001 pidetyissä Eurooppa-neuvoston kokouksissa.
Komission ehdotuksesta käy ilmi, ettei aikataulun nopeuttaminen
ole ollut ongelmatonta. Alkuperäinen ehdotus ei vaikuta
perusteellisesti valmistellulta tai loppuun asti harkitulta. Tätä ilmentää mm.
se, että komission ehdotuksen keskeisimmät osat
ovat olennaisesti muuttuneet komiteavalmistelun kuluessa.
Yksityiskohtaiset perustelut
Terrorismirikosten määritteleminen
Terrorismirikosten määritelmäsäännös
on kaksiosainen: se koostuu yleisestä terroristista tarkoitusta
koskevasta säännöksestä ja rikosluettelosta.
Säännöksen arviointia hankaloittavat
perusteluiden lähes täydellinen puuttuminen ja
kieliversioiden sisällölliset eroavuudet.
Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota terrorismin
määrittelyyn liittyviin vaikeuksiin.
Yhdistyneiden kansakuntien puitteissa määritteleminen
on osoittautunut ongelmalliseksi mm. siksi, että rikoksen
tekijän motiiveilla on keskeinen merkitys. Motiiveihin
liittyvistä arvostuksista ei ole ollut mahdollista saavuttaa yhteisymmärrystä.
Tätä taustaa vasten terrorismirikoksen määritteleminen
päätetyssä aikataulussa on haasteellinen
tehtävä.
Säännösehdotus on muuttunut keskeisimmiltä osiltaan
useampaan kertaan. Tämän johdosta valiokunta ei
pidä tässä vaiheessa tarkoituksenmukaisena
säännösehdotuksen yksityiskohtaista arviointia.
Käsityksenään valiokunta toteaa, ettei
säännösehdotus nykyisessä muodossaan
täytä rikosoikeudelliseen legaliteettiperiaatteeseen sisältyvää täsmällisyysvaatimusta.
Valiokunta pitää itsestään selvänä,
että valtioneuvosto pyrkii jatkovalmistelussa täsmentämään
säännösehdotusta siten, että se
olisi sopusoinnussa perustuslain 8 §:ssä säädetyn
rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kanssa. Täsmentämisessä olisi ehkä syytä
käyttää hyväksi
esimerkiksi YK:n kansainvälisen terrorismin rahoituksen
vastaisessa yleissopimuksessa käytettyä määritelmää. Siinä tekijän
tarkoituksena on oltava hallituksen tai kansainvälisen
järjestön pakottaminen johonkin tekoon tai siitä luopumiseen.
Säännöksen rikosluettelo on jatkovalmistelussa
muuttunut. Luettelosta on poistettu eräitä ongelmallisia
tekomuotoja, kuten julkisten paikkojen laiton haltuunotto, jolla
olisi voinut olla perusoikeuksia sivuavia vaikutuksia. Rikosluettelon
sisältöä on vielä harkittava
ja on arvioitava, sisältyykö siihen sellaiset
törkeät rikokset, joita voidaan tehdä terroristisessa
tarkoituksessa. Eräiden tekomuotojen osalta vaikuttaa siltä, että teon
arvioinnissa korostuu erityisen voimakkaasti tekijän motiivi.
Esimerkiksi muun liikennevälineen kuin ilma-aluksen tai
aluksen haltuunotto ei välttämättä ole
vakavuudeltaan tai muilta ominaisuuksiltaan tyypillisesti terroristiseksi
teoksi luokiteltavissa. Säännöstä olisi
syytä täsmentää teon vakavuutta
koskevalla luonnehdinnalla, koska liikennevälineitä on
hyvin erilaisia. Osalla niistä, esimerkiksi junalla tai vaarallista
lastia kuljettavalla kuorma-autolla, voidaan aiheuttaa yhtä suurta
vahinkoa kuin lentokoneella.
Terroristiryhmään liittyvät rikokset
Terroristiryhmään liittyvien rikosten määrittely on
alkuperäisestä ehdotuksesta olennaisesti täsmentynyt.
Valiokunta pitää 2 artiklan osalta edelleen ongelmallisena
sitä, ettei terroristijärjestön johtamisen
eikä sen toimintaan osallistumisen ja tukemisen rangaistavuuden
edellytyksenä ole ryhmän toteutunut rikollinen
toiminta. Eduskunnan käsiteltävänä olevassa
hallituksen esityksessä rikollisjärjestön
toimintaan osallistumisen säätämisestä rangaistavaksi
on tällaisen kriminalisoinnin todettu olevan rikosoikeuden yleisten
periaatteiden vastaista (HE 183/1999 vp s.
7/II).
Saadun selvityksen mukaan tarve terroristiryhmään
liittyvien tekojen erilliseen kriminalisointiin voi johtua osittain
siitä, että rikosoikeudellista osallisuutta koskevat
säännökset ja oikeuskäytäntö poikkeavat
eri jäsenmaissa. Silloin kun terroristiryhmä on
tehnyt rikoksen, on ryhmän johtaminen Suomessa yleensä arvioitavissa
tekijäkumppanuudeksi tai yllytykseksi.
Terroristiryhmän tukeminen on täsmentynyt tekomuotojen
yksilöimisellä. Sen sijaan toimintaan osallistuminen
on määritelty ainoastaan tekijän motiivien
avulla. Rikoksen valmistelu ei ole Suomessa pääsääntöisesti
kriminalisoitu. Valmistelu on säädetty rangaistavaksi
erityisen vaarallisten rikosten yhteydessä, josta esimerkkinä yleisvaarallisen
rikoksen valmistelu (RL 34 luvun 9 §). Terroristiryhmän
toimintaan osallistuminen olisi ehkä mahdollista säätää rangaistavaksi
valmisteluna, mutta se edellyttäisi säännösehdotuksen
muuttamista.
Vaihtoehtoisesti ryhmän toimintaan osallistumiselta
pitäisi edellyttää aktiivista luonnetta. Säännöksen
riittävä täsmentäminen ei ole
kuitenkaan ongelmatonta. Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusta
hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa todennut,
että rikosoikeudellinen täsmällisyysvaatimus
korostuu tavanomaista enemmän silloin, kun pyritään kriminalisoimaan
rikokseen osallistumista tavalla, joka menee rikosoikeudessa vakiintuneiden
osallistumiskäsitysten ulkopuolelle (PeVL 10/2000
vp).
Artikla sisältää säännöksen
myös terroristiryhmän tekemien rikosten tuottaman
hyödyn pesemisestä. Valiokunta pitää tärkeänä,
että ryhmien taloudellisiin toimintaedellytyksiin
puututaan tehokkaasti. Se edellyttää rangaistussäännösten
lisäksi sijoitus- ja pankkilainsäädännön muuttamista
siten, että viranomaisilla on valtuudet selvittää rikollisryhmien
rahaliikennettä.
Seuraamukset
Puitepäätösehdotuksen seuraamuksia
koskeva 4 artikla on muuttunut olennaisesti. Enimmäisrangaistuksen
yhtenäistämisvelvoite on rajattu terroristiryhmän
johtamiseen, terroristiryhmän toimintaan osallistumiseen
sekä terrorismirikoksella saadun rikoshyödyn pesemiseen.
Valiokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan suhtautunut kriittisesti
rangaistusasteikkojen yksityiskohtaiseen yhtenäistämiseen.
Nykyistä yhtenäisempään rangaistuskäytäntöön
pyritään asettamalla enimmäisrangaistuksia
koskeva vähimmäispituus. Ehdotetut rangaistusasteikot poikkeavat
merkittävästi Suomessa noudatetusta linjasta.
Valiokunta pitää edellä selostettuja valtioneuvoston
kannanottoja yksittäisistä rangaistusasteikoista
asianmukaisina. Rangaistusasteikot, jotka poikkeavat huomattavasti
Suomessa käytetyistä asteikoista, vaikeuttavat
johdonmukaisen rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän
toteuttamista ja johtavat suhteellisuusperiaatteen vastaisiin rangaistusuhkiin.
Komission ehdotuksessa ehdotettuja rangaistusasteikkoja perustellaan
puutteellisesti: toistetaan vain EU:n rikosoikeudellisessa yhteistyössä yleisesti
käytetty ilmaisu rangaistusten tehokkuudesta, oikeasuhtaisuudesta
ja varoittavuudesta. Puheenjohtajavaltion 10.10.2001 päivätyssä ehdotuksessa
todetaan seuraamuksia koskevassa kappaleessa tarve vahvaan poliittiseen signaaliin.
Valiokunta pitää epätyydyttävänä, että EU:n
jäsenvaltioiden rangaistusjärjestelmiä ehdotetaan
yhdenmukaistettavaksi näin heikosti perustellen. Perusteluista
saa sen käsityksen, ettei valmistelussa ole hyödynnetty
tutkimustietoa tai perehdytty riittävästi jäsenvaltioiden
lainsäädäntöön.
Ankaroittamis- ja lieventämisperusteet
Puitepäätösehdotus sisältää seuraamuksia
koskevan säännöksen lisäksi
rangaistuksen mittaamisessa käytettävät
ankaroittamis- ja lieventämisperusteet. Valiokunta on aikaisemmissa
lausunnoissaan arvioinut kriittisesti eräitä yksittäisiä ankaroittamissäännöksiä (LaVL
15/2000 vp ja LaVL 5/2001 vp).
Ehdotuksen jatkovalmistelussa tulisi arvioida perusteita, jotka
mahdollisesti puoltavat tältä osin jäsenvaltioiden
rikoslainsäädännön yhdenmukaistamista.
Valiokunta ei pidä itsestään selvänä,
että yhdenmukaistaminen olisi perusteltua.
Puitepäätösehdotuksen 6 artiklassa
säädetään rangaistuksen lieventämisperusteista.
Rangaistusta voitaisiin lieventää mm., jos rikoksentekijä ilmiantaa
muita rikoksentekijöitä. Suomessa toisten tekemien
rikosten ilmiantaminen ei ole lieventämisperuste. Rikoslain
6 luvun 3 §:n mukainen lieventämisperuste koskee
ainoastaan omien rikosten selvittämistä. Valiokunta
ei pidä suotavana, että toisten tekemien rikosten
selvittäminen otettaisiin huomioon rangaistuksen mittaamisessa.
Se saattaisi johtaa esitutkinta- ja syyttäjäviranomaisten
sekä rikoksentekijän väliseen "kaupankäyntiin",
joka heikentäisi todistajalausuntojen luotettavuutta.
Rikoslain kokonaisuudistuksessa on edetty rikoslain yleisten
oppien säännöksiin, joiden valmistelu
on lopuillaan. Rangaistuksen mittaamista koskevat säännökset
muodostavat kokonaisuuden, jota pitäisi pystyä arvioimaan
ilman, että yhden perusteen osalta olisi sitouduttu nykyisestä sääntelystä poikkeavaan
ratkaisuun.
Yksittäisistä lieventämisperusteista
valiokunta kiinnittää huomiota 6 artiklan a-kohtaan
ja b-kohdan IV-alakohtaan. Sitä, että henkilö kiinnijouduttuaan
irtisanoutuu terroristitoiminnasta, ei ole mitään
syytä pitää lieventämisperusteena. Artiklan
b-kohdan mukaan rangaistusta voidaan lieventää mm.,
jos rikoksentekijä voi antamalla tietoja estää 2
ja 3 artiklassa mainittujen rikosten tekemisen. Ehdotuksesta ei
ilmene, miksei lieventävänä seikkana
huomioitaisi 1 artiklassa määriteltyjen terrorismirikosten
estämistä.