Perustelut
Järjestyksenvalvojat
Asettaminen ja kelpoisuus
Järjestyslakiehdotuksen 22 ja 23 § koskevat
järjestyksenvalvojia. Heitä voidaan asettaa kauppakeskukseen,
liikenneasemalle ja joukkoliikenteen kulkuneuvoon. Luvan tähän
myöntää paikan tai kulkuneuvon haltijalle
asianomainen poliisilaitos, jos järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitäminen muulla tavalla ei ole tarkoituksenmukaista
ja jos järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen
sitä perustellusta syystä edellyttää. Valiokunnan
mielestä ei ole kyseisten tehtävien luonne huomioon
ottaen asianmukaista, että tarkoitetun luvan myöntää poliisi.
Tästä syystä tulee harkita lupatoimivallan
antamista esimerkiksi lääninhallitukselle ja asianomaisen
poliisilaitoksen kytkemistä lupamenettelyyn lausunnonantajana.
Lupa on voimassa enintään viisi vuotta. Lupaan
voidaan liittää ehtoja järjestyksenvalvojien
koulutuksesta, voimankäyttövälineiden kantamisesta,
toimialueesta sekä sijoittelusta ja lukumäärästä.
Lupa on mahdollista peruuttaa sekä sen ehtoja ja voimassaoloaikaa
muuttaa sellaisten muutosten vuoksi, joilla on olennaisia vaikutuksia
toimialueen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiselle.
Järjestyksenvalvontatehtäviä merkitseviä toimeksiantoja
saa suorittaa vain sellainen vartioimisliike, jota tarkoitetaan
1.10.2002 voimaan tulevan yksityisistä turvallisuuspalveluista
annetun lain 3 §:n 1 momentissa. Järjestyksenvalvontatehtäviä suorittavan
järjestyksenvalvojan tulee lakiehdotuksen 23 §:n
1 momentin mukaan olla tällaisen vartioimisliikkeen palveluksessa. Hänen
hyväksymisensä järjestyksenvalvojaksi ja
vartijaksi on oltava voimassa. Järjestyksenvalvojaksi hyväksymisestä säädetään
järjestyksenvalvojista annetun lain 10 §:ssä ja
vartijaksi hyväksymisestä yksityisistä turvallisuuspalveluista
annetun lain 24 §:ssä.
Järjestyksenvalvontatehtävät
Järjestyksenvalvojia voivat nykyisin asettaa esimerkiksi
yleisen kokouksen ja yleisötilaisuuden järjestäjä (kokoontumislain
18 §), leirintäalueen pitäjä (ulkoilulain
22 §) sekä matkustaja-aluksen päällikkö (merimieslain
74,3 §). Näitä järjestyksenvalvojatehtäviä voi
1.10.2002 alkaen suorittaa myös yksityisistä turvallisuuspalveluista
annetun lain 9 §:n 2 momentin mukaisen vartioimisliikkeen
vastaanottaman toimeksiannon perusteella järjestyksenvalvojan
tehtävään asetettu henkilö.
Järjestyslakiehdotuksen tarkoituksena on, että järjestyksenvalvojia
voidaan asettaa laissa mainittuihin paikkoihin ja kulkuneuvoihin
ylläpitämään järjestystä ja
turvallisuutta. Valiokunta huomauttaa, ettei tämä tehtävä käy
välittömästi ilmi itse säännösehdotuksista.
Sääntelyä onkin välttämätöntä selkeyttää.
Järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen on
selvästi perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu
julkinen hallintotehtävä (vrt. vartioimistehtävästä PeVL
28/2001 vp, s. 5/I). Perustuslain 124 §:n mukaan
tällainen tehtävä voidaan antaa muulle kuin
viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän
tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia,
oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Perustuslaissa julkisen hallintotehtävän siirtämiselle
säädettyjen edellytysten kannalta valiokunta katsoo,
että ehdotetunlaisia järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämiseen tähtääviä palveluita
sinänsä saatetaan tarvita täydentämään
poliisin ja muiden viranomaisten toimintaa ja että tehtävän
tarkoituksenmukaiseen hoitamistapaan kohdistuva tarpeellisuusedellytys
siten täyttyy yleisellä tasolla. Vastuun yleisestä järjestyksestä ja
turvallisuudesta tulee kuulua poliisille ja muille viranomaisille,
minkä vuoksi vartioimisliikkeiden palveluksessa olevien
järjestyksenvalvojien osuuden tässä toiminnassa pitää jäädä vain
avustavaksi ja täydentäväksi (vrt. vartioimistehtävästä PeVL
28/2001 vp, s. 5/I). Valiokunta
pitää tärkeänä, että järjestyksenvalvojien
roolin poikkeuksellisuus näkyy jollakin tavalla myös
säädöstekstistä.
Järjestyksenvalvojien toiminnassa järjestyksen
ja turvallisuuden ylläpitämiseksi on perustuslain
kannalta merkittävin osin kysymys tosiasiallisesta toiminnasta.
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon
vaatimusten turvaamisesta voidaan tällaisessa toiminnassa huolehtia — sen
lisäksi, että järjestyksenvalvojan toimivaltuuksien
sääntelyn tulee olla täsmällistä — yleensä sääntelyn
yleisen tarkkuuden ja muun asianmukaisuuden sekä asianomaisten henkilöiden
sopivuuden ja pätevyyden avulla (PeVL 28/2001
vp, s. 5 ja PeVL 24/2001 vp, s. 4/II).
Valiokunta on aiemmin käsitellyt viimeksi mainittuja seikkoja
sekä järjestyksenvalvojien (PeVL 44/1998
vp, s. 3/II) että vartijoiden osalta
(PeVL 28/2001 vp, s. 4 ja s. 5/II).
Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää myös
huomiota lakiehdotuksen 23 §:n 3 momentin säännöksiin
ja katsoo, ettei ehdotuksesta ole huomauttamista suhteessa perustuslain
124 §:ään oikeusturvan ja hyvän
hallinnon vaatimusten näkökulmasta.
Järjestyksenvalvojien hoitaessa järjestyksenvalvontatehtäviä on
oikeusturvasyistä merkittävää,
millä tavoin tehtävien hoitamista koskevat vastuukysymykset
jäsentyvät luvansaajan sekä vartioimisliikkeen
ja sen palveluksessa olevan järjestyksenvalvojan samoin
kuin poliisin kesken. Asiaan on syytä kiinnittää huomiota
esityksen jatkokäsittelyssä.
Merkittävä julkisen vallan käyttö
Perustuslain 124 §.
Perustuslain 124 §:ssä kielletään
merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävien
tehtävien antaminen muulle kuin viranomaiselle. Perustuslakiuudistuksen
esitöiden mukaan merkittävänä julkisen
vallan käyttämisenä on pidettävä esimerkiksi
itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja
tai puuttua muuten merkittävällä tavalla
yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp,
s. 179/II). Tämä käsitys vastasi
perustuslakivaliokunnan siihenastista tulkintakäytäntöä,
jonka mukaan voimakeinojen käyttöoikeuden uskominen muulle
kuin viranomaiselle oli lähtökohtaisesti perustuslain
säätämisjärjestystä vaativa
asia (PeVL 1/1994 vp, s. 3/II).
Muulle kuin viranomaiselle oli voitu tavallisella lailla antaa oikeus voimakeinojen
käyttöön vain silloin, kun kysymys oli
ollut konkreettisen virkatehtävän yhteydessä esille
tulevasta ja siten viranomaisen tilapäisluonteisesta tarpeesta
saada ulkopuolista apua (HE 1/1998 vp,
s. 178—179).
Perustuslakivaliokunta ei käsitellyt kysymystä merkittävän
julkisen vallan käytöstä erikseen perustuslakiesityksestä antamassaan
mietinnössä (PeVM 10/1998 vp).
Valiokunta on sittemmin kuitenkin pitänyt selvänä,
että perustuslaki estää varsinaisen poliisitoiminnan
yksityistämisen (PeVL 28/2001 vp,
s. 6/I).
Laki järjestyksenvalvojista.
Pian perustuslakiesityksestä antamansa mietinnön
jälkeen ja siis ennen uuden perustuslain voimaantuloa ja
siksi myös perustuslain 124 §:n säännöksistä erillään valiokunta
tietoisesti päätyi aiemmasta tulkintakäytännöstään
eroavaan ratkaisuun. Valiokunta nimittäin piti mahdollisena
säätää järjestyksenvalvojille
eli oikeudellisessa mielessä yksityishenkilöille
kuuluvista toimivaltuuksista ja myös voimankäyttöoikeudesta
tavallisella lailla ennen muuta siksi, "että järjestyksenvalvojan
valtuudet, voimankäyttö mukaan luettuna, aina
liittyvät varta vasten järjestettyyn tilaisuuteen
ja ovat siksi tapauskohtaisia ja myös ajallisesti rajallisia"
(PeVL 44/1998 vp, s. 3/I; ks.
myös PeVL 2/1999 vp).
Laki yksityisistä turvallisuuspalveluista.
Säädettäessä lakia yksityisistä turvallisuuspalveluista
valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että vartijoiden
toimivaltuuksien ja voimankäytön osalta lakiehdotukseen
ei sisältynyt vastaavanlaisia tapauskohtaisuutta osoittavia
tai ajallisia rajauksia kuin järjestyksenvalvojia koskevissa säännöksissä on.
Esityksen tarkoituksena päinvastoin oli, että vartijat
toimivat ehdotetuin valtuuksin jatkuvasti vartioimistehtävissä (PeVL 28/2001
vp, s. 6/I). Samalla tavoin on luonnehdittava
järjestyslakiehdotuksen mukaista järjestyksenvalvojien
toimintaa.
Valiokunta antoi yksityisiä turvallisuuspalveluja koskevan
lain valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa
ratkaisevan painon sille, että vartijan valtuudet olivat
esityksen mukaan pääosin samat kuin periaatteessa
kenellä tahansa yksityishenkilöllä. Vartijan
tätä laajemmat toimivaltuudet tarkoittivat oikeutta
poistaa henkilö vartioimisalueelta ja oikeutta
tehdä turvallisuustarkastus jokamiehen kiinniotto-oikeuden
käyttämisen yhteydessä. Nämä laajennukset
eivät valiokunnan mielestä olleet erityisen olennaisia vallankäyttötapoja
eivätkä muuttaneet sitä kokonaiskuvaa,
että toimivaltuuksien sääntelyä leimasi
ehdotuksessa pyrkimys saattaa vartijoiden toimivalta mahdollisimman
lähelle yksityishenkilöllä olevia oikeuksia.
Valiokunta ei siksi pitänyt vartijoiden toimivaltuuksia
ja voimankäyttöoikeuksia kokonaisuudessaan sellaisina,
että niiden johdosta vartioimisliiketoiminta olisi ollut katsottava
merkittäväksi julkisen vallan käytöksi
perustuslain 124 §:n merkityksessä (PeVL 28/2001
vp, s. 6).
Järjestyksenvalvontatehtäviä koskeva
kysymyksenasettelu.
Valiokunta on yksityisten turvallisuuspalvelujen yhteydessä katsonut,
että omaisuuden vartioimista sekä henkilön
koskemattomuuden suojaamista ja määrätyin
osin myös rikosten paljastamista tarkoittavat vartioimistehtävät,
joissa vartijoiden toimivaltuudet ovat lähtökohtaisesti
samanlaiset kuin yksityishenkilöillä yleensä mutta
eräin osin tätä laajemmatkin, eivät ole
perustuslain 124 §:ssä tarkoitettua merkittävää julkisen
vallan käyttämistä. Tämän
kannanoton pohjalta järjestyslakiehdotuksessa oleelliseksi
valtiosääntöoikeudelliseksi kysymykseksi
muodostuu, tarkoittavatko käytännössä näille
samat kelpoisuusvaatimukset täyttäville henkilöille
järjestyksenvalvojina kauppakeskuksissa, liikenneasemilla
ja joukkoliikenteen kulkuneuvoissa kuuluvat järjestyksen
ja turvallisuuden ylläpitämistehtävät
kuitenkin merkittävää julkisen vallan
käyttämistä.
Valiokunta pitää kiistattomana, että esityksen mukaisessa
järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisessä on
asiallisesti ottaen yleensä kysymys samaan päämäärään
tähtäävästä toiminnasta kuin
poliisin tehtäväksi poliisilain 1 §:ssä säädetyssä yleisen
järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisessä.
Siksi ainakin käsitetasolla voi helposti syntyä mielikuva
siitä, että tällaisen tehtävän
antaminen vartioimisliikkeen palveluksessa oleville järjestyksenvalvojille
merkitsee poliisitoiminnan osittaista yksityistämistä.
Valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa
ratkaisevaa kuitenkin valiokunnan mielestä on se, millaiset
toimivaltuudet järjestyksenvalvojilla on.
Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet.
Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet lakiehdotuksen
mukaisissa järjestyksenvalvontatehtävissä määräytyvät
järjestyksenvalvojista annetun lain nojalla. Järjestyksenvalvojalla
ei kuitenkaan ole tuon lain 6 §:ssä eikä 8 §:n
1 momentissa tarkoitettuja toimivaltuuksia. Näin poissuljetut
toimivaltuudet koskevat valtaa estää henkilön
pääsy toimialueelle ja oikeutta metallinilmaisinta
tai muuta sellaista teknistä laitetta käyttäen
tarkastaa toimialueella henkilöitä kiellettyjen
esineiden ja aineiden varalta.
Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet ulottuvat lakiehdotuksen
23 §:n 2 momentin perusteella henkilön poistamiseen,
kiinniottamiseen ja säilössäpitoon mainitun
lain 7 §:n mukaisesti. Sen 1 momentin nojalla paikalta
saadaan poistaa henkilö, joka päihtyneenä häiritsee
toimialueella järjestystä tai muita henkilöitä (1
kohta) tai joka uhkaavasti esiintyen, meluamalla tai väkivaltaisuudella
häiritsee järjestystä tai vaarantaa turvallisuutta
siellä (2 kohta) taikka joka huomautuksesta huolimatta
jättää noudattamatta järjestyksen
tai turvallisuuden ylläpitämiseksi annetun tarpeellisen
käskyn (3 kohta). Kiinni ottamisen yleisenä edellytyksenä on,
että paikalta poistaminen on ilmeisesti riittämätön
toimenpide (2 momentti). Kiinnioton yhteydessä järjestyksenvalvojalla
on oikeus tarkastaa (8,2 §) kiinni otettu vaarallisten
esineiden ja aineiden löytämiseksi sekä ottaa
ne pois (8,3 §). Saman lain 9 §:n perusteella
järjestyksenvalvojalla on näitä toimivaltuuksia
käyttäessään oikeus käyttää sellaisia
tarpeellisia voimakeinoja, joita voidaan pitää puolustettavina.
Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet eroavat lakiehdotuksessa
vartijan valtuuksista ensiksikin siinä, että järjestyksenvalvojan
mahdollisuudet poistaa henkilö toimialueelta ovat ainakin näennäisesti
väljemmät kuin vartijalla. Järjestyksenvalvojan
oikeus henkilön paikalta poistamiseen liittyy keskeisesti
järjestyslakiehdotuksen 3 ja 4 §:ssä säänneltyjen
tapaisiin tilanteisiin silloin, kun henkilö häiritsee
järjestystä tai vaarantaa turvallisuutta. Järjestyksenvalvojan kiinniotto-oikeus
liittyy kiinteästi tähän toimivaltuuteen,
kun taas vartijan kiinniottovaltaa voidaan luonnehtia samanlaiseksi
kuin yksityishenkilöllä yleensäkin on.
Lakiehdotuksessa ulotetaan järjestyksenvalvojan toimivalta
myös pääsääntöisesti
enintään neljä tuntia kestävään säilössä pitämiseen.
Sekä järjestyksenvalvojan että vartijan
mahdollisuus tehdä henkilölle turvallisuustarkastus
kytkeytyy kiinniottamisoikeuteen, joten erot kiinniotto-oikeudessa
vaikuttavat toimivaltuuksiin vielä tältäkin
osin.
Perustuslain 124 §:n ja sitä koskevan tulkintakäytäntönsä perusteella
valiokunta ei pidä mahdollisena, että järjestyksenvalvojalla
olisi järjestyksenvalvontatehtävissä merkittävästi
toisenlaiset toimivaltuudet kuin vartijalla on yksityisistä turvallisuuspalveluista
annetun lain mukaan vartioimistehtävissä. Tätä merkittävästi laajemmat
järjestyksenvalvojan toimivaltuudet tarkoittaisivat perustuslain
vastaista poliisitoiminnan osittaista yksityistämistä,
mikä ei valiokunnan mielestä ole myöskään
asiallisesti toivottavaa oikeusvaltiossa.
Järjestyksenvalvojan oikeuksien järjestyksenvalvontatehtävissä tulee
edellä esitetyn mukaisesti rajautua henkilön paikalta
poistamiseen, kiinni ottamiseen ja turvallisuustarkastuksen toimittamiseen
kiinnioton yhteydessä. Tämä merkitsee
ensiksikin sitä, että lakiehdotuksen 23 §:n
2 momentin viittaussäännöksen tarkoittaman,
järjestyksenvalvojista annetun lain 7 §:n 3 ja
4 momenttiin perustuvan säilöönottomahdollisuuden
poistaminen on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Paikalta poistaminen puolestaan voi tulla kysymykseen ainoastaan
sen kaltaisilla edellytyksillä kuin kyseisen lain 7 §:n
1 momentin 1 ja 2 kohdassa säädetään.
Tämän momentin 3 kohdan mukainen paikalta poistamisvalta
sen sijaan tarkoittaisi poliisin toimivaltuuksille hyvin ominaisen,
yksittäistapauksessa jokaista velvoittavan käskyvallan
(vrt. poliisilain 26 §) perustamista järjestyksenvalvojalle,
mitä ei perustuslain 124 §:n takia voida säätää tavallisessa laissa.
Kiinniottamisvaltuuksien ja kiinni otetun tarkastuksen osalta valiokunta
ei pidä mahdollisena, että järjestyksenvalvojan
oikeudet olisivat niissä toisenlaiset kuin vartijan vastaavat
toimivaltuudet vartioimistehtävissä.
Lakisystemaattinen näkökohta.
Valiokunnan edellä ilmaistun kannan mukaisesti järjestyksenvalvojan
kiinniottamisvaltuuksien ja turvallisuustarkastuksen toimittamisvaltuuksien
tulee järjestyksenvalvontatehtävissä olla
samanlaiset kuin vartijan vastaavat valtuudet ovat vartioimistehtävissä.
Tämä kannanotto puoltaa vahvasti sitä lakisystemaattista
ratkaisua, että esityksessä tarkoitetut järjestyksenvalvontatehtävät säännellään
kokonaisuudessaan yksityisistä turvallisuuspalveluista
annetussa laissa. Mainitut toimivaltuudet määräytyvät
tällöin tuossa laissa jo nykyisin olevien säännösten
perusteella. Valiokunnan tarkoittamat säännökset
paikalta poistamisesta ovat kirjoitettavissa samaan lakiin. Perusoikeusrajoitukseen
kohdistuvan sääntelyn täsmällisyys-
ja tarkkarajaisuusvaatimuksen johdosta (PeVL
28/2001 vp, s. 3/1) nämä säännökset
tulee laatia itsenäisiksi eivätkä ne
voi ehdotettuun tapaan jäädä pelkiksi
viittauksiksi järjestyksenvalvojista annettuun lakiin.
Tässä sääntelymallissa on luonnollista,
että myös voimakeinot määräytyvät
yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain mukaisina.
Muut seikat
Järjestyslakiehdotuksen yksittäiset käskyt
ja kiellot
Hallituksen esityksen tarkoituksena on korvata kunnalliset järjestyssäännöt
koko maassa noudatettavana olevalla järjestyslailla. Tämä on
valtiosääntöoikeudellisesti välttämätöntä perustuslain
8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen
laillisuusvaatimuksen kannalta, koska kunnallisissa järjestyssäännöissä on
lakia alemmalla säädöstasolla kriminalisoitu
tekoja, joista ei ole ollut mitään asiallista
luonnehdintaa laissa.
Perusoikeussäännöksistä johtuu
rajoituksia rangaistussäännösten säätämiselle
(PeVL 23/1997 vp, s. 2—3).
Yksittäisten perusoikeuksien käyttämiseen
liittyvien kriminalisointien sallittavuutta on arvioitava samalla
tavoin kuin perusoikeuksien rajoituksia yleensäkin. Tällaisten
rangaistussäännösten tulee täyttää perusoikeuden
rajoittamiselle asetettavat yleiset edellytykset ja kulloisestakin
perusoikeussäännöksestä mahdollisesti
johtuvat erityisedellytykset. Perusoikeusrajoituksen hyväksyttävyysvaatimuksen
takia kriminalisoinnin taustalla tulee olla painava yhteiskunnallinen
tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta
hyväksyttävä peruste. Tässä tapauksessa
hyväksyttävyysvaatimus täyttyy esityksen
yleisen järjestyksen ja turvallisuuden edistämistä tarkoittavasta
tavoitteesta. Järjestysrikkomusten kaltaisten rangaistussäännösten
kannalta erityisen tärkeä on suhteellisuusvaatimus,
jonka johdosta on arvioitava kriminalisoinnin välttämättömyyttä sen
taustalla olevan oikeushyvän suojaamiseksi. Tältä osin tulee
arvioida, onko vastaava tavoite saavutettavissa muulla perusoikeuteen
vähemmän puuttuvalla tavalla kuin kriminalisoinnilla.
Myös rangaistusseuraamuksen ankaruus on yhteydessä suhteellisuusvaatimukseen.
Järjestyslain 1 §:ssä ilmaistuna
tavoitteena on edistää yleistä järjestystä ja
turvallisuutta. Tästä tavoitteesta käsin
arvioituna sääntelyn lähtökohtana
yksittäisissä säännöksissä tulee
olla, että lain sisältämät kiellot
kohdistuvat tekoihin, jotka aiheuttavat häiriötä yleiselle
järjestykselle tai vaarantavat turvallisuutta. Tämä tuo
soveltamiseen tarpeellista joustavuutta, koska häiriön aiheuttaminen
on jossain määrin tilannekohtaista ja siis sidoksissa
muun muassa aikaan ja paikkaan. Esimerkiksi lain 3 § rakentuu
selkeästi tämän mukaisesti.
Näiden näkökohtien perusteella valiokunta kiinnittää huomiota
lakiehdotuksen 4 §:n 1 momenttiin siltä osin kuin
sen sisältämä täyskielto kohdistuu
myös sinänsä sallittuihin nautintoaineisiin.
Tästä syystä niiden nauttimiskielto yleisellä paikalla
tulee sitoa häiriön syntymiseen.Vrt. valtioneuvoston
oikeuskanslerin päätös (22.1.2001 Dnro
572/1/00), jonka mukaan häiriön syntymiseen
sidottu päihdyttävän aineen nauttimiskielto
yleisillä paikoilla on perusoikeuksien rajoittamisen kannalta
ongelmattomampi kuin ehdoton täyskielto. Esityksen
mukainen täyskielto julkisessa kulkuneuvossa on kuitenkin
valiokunnan mielestä perusteltu, koska tällaisessa
suljetussa tilassa nauttiminen on jo sinänsä omiaan
aiheuttamaan häiriötä muille matkustajille.
Järjestyslakiehdotuksen 7 §:n 1 momentissa on
seksuaalipalvelujen ostamisen ja maksullisen tarjoamisen kielto
kytketty edellytykseen häiriön aiheutumisesta
ympäristölle. Valiokunnan käsityksen
mukaan kyseinen toiminta on jo sellaisenaan omiaan aiheuttamaan
häiriötä, minkä vuoksi sääntelyn
on asianmukaista pohjautua täyskieltoon.
Saman pykälän 3 momenttiin sisältyy
yleinen esitysten järjestämiskielto, joka on sidottu
vaaran tai huomattavan häiriön aiheutumiseen yleiselle
järjestykselle tai liikenteelle. Kielto kohdistuu toimintaan,
joka nauttii perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaista
sananvapauden suojaa. Ehdotus on sanontansa epämääräisyydestä johtuvan
väljyyden takia ristiriidassa perusoikeusrajoitukselta
edellytettävän sääntelyn täsmällisyys-
ja tarkkarajaisuusvaatimuksen sekä suhteellisuusvaatimuksen
kanssa. Momentin poistaminen on siksi edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Vaihtoehtoisesti säännöstä tulee
sananvapaus-perusoikeuden kannalta hyväksyttävällä tavalla
täsmentää olennaisesti esimerkiksi kyseisten
esitysten laatua luonnehtimalla ja rajata kiellon alaa suhteessa
muuhun lainsäädäntöön
(vrt. kokoontumislain 15 ja 22 §).
Lakiehdotuksen 10 ja 13 §:ssä kielletään
pesäpallomailojen, spraymaalien ja eräiden muiden
täysin laillisten esineiden hallussapito. Pelkän
hallussapidon kriminalisointia on pidettävä poikkeuksellisena
(PeVL 23/1997 vp, s. 4/I). Tästä syystä ja
suhteellisuusvaatimuksen perusteella ehdotuksia tulee muuttaa sitomalla
kiellot asianomaisen käyttäytymiseen pohjautuvaan
arvioon hänen muodostamastaan uhasta.
Seuraamukset
Järjestyslakiehdotuksen 16 §:n mukaan järjestysrikkomuksesta
tuomitaan sakkoon, jota ei saa muuntaa vankeusrangaistukseksi. Lakiehdotuksen
19 § mahdollistaa kuitenkin sen, että poliisi määrää järjestysrikkomuksesta
sekä toisen vahingoittamiseen soveltuvia esineitä tai
aineita koskevien säännösten vähäisestä rikkomisesta rikesakon.
Seuraamusvalinta jäisi käytännössä tehtäväksi
rikoslain 2 a luvun 10 §:n yleissäännöksen
ja poliisin ohjeistuksen nojalla, kuten nykyisinkin rikesakkoseuraamuksen
osalta.
Valiokunta yhtyy esityksen perustelumainintaan (s. 45/II),
jonka mukaan rikesakon tulisi olla pääsääntö,
ja vain vakavimmista rikkomuksista tuomittaisiin päiväsakko.
Rikesakkojärjestelmää käytettäessä seurauksena
ei saa olla, että rangaistus muodostuu kokonaisuutena ankarammaksi
kuin päiväsakkojärjestelmässä.
Tämän välttämiseksi ja suhteellisuusvaatimuksen
noudattamiseksi on tärkeää, että järjestysrikkomuksista
määrättävän rikesakon
suuruus säädetään verraten alhaiseksi,
kuten perusteluissa mainitaankin.
Järjestyslakiehdotuksessa ei ole erityisesti pyritty
välttämään uusien säännösten
päällekkäisyyttä jo voimassa
olevien säännösten kanssa. Lainsäädännön
päällekkäisyys heikentää sääntelyn
selkeyttä, minkä lisäksi se voi olla ongelma
sääntelyn täsmällisyyden ja
tarkkarajaisuuden näkökulmasta.
Asiaa havainnollistava esimerkki voidaan esittää järjestyslain
tavoitteesta käsin, joka on yleisen järjestyksen
ja turvallisuuden edistäminen. Yleiseen järjestykseen
ja turvallisuuteen kohdistuvilla rikoksilla ei yleensä ole
asianomistajaa. Siksi rikesakon käyttö vaikuttaa
luontevalta, koska rikesakkoa ei rikoslain 2 a luvun 10 §:n
perusteella voida määrätä, jos
on ilmeistä, että asianomistaja tulee rikkomuksen
johdosta esittämään vahingonkorvausvaatimuksen.
Vahingonkorvausvaatimuksia voidaan kuitenkin hyvin ajatella esitettävän
järjestyslakiehdotuksen 3 §:ssä tarkoitetuissa
meluamis-, uhkaamis- ja ampumatapauksissa, 7 §:n 2 momentissa
tarkoitetuissa virtsaamis- ja ulostamistapauksissa sekä 14 §:ssä tarkoitetuissa
koirakuritapauksissa. Rikoslaissa onkin näihin tilanteisiin
soveltuvia säännöksiä, joita
sovellettaessa asianomistajan varallisuusoikeudet on turvattu.
Mainitut seikat puoltavat vakavasti sen vaihtoehdon harkitsemista,
että järjestyslain seuraamussääntelyä sovelletaan
ensi sijassa vain silloin, kun järjestysrikkomuksella ei
oletettavasti ole asianomistajaa. Jos rikkomuksella selvästi on
asianomistaja, on ensin selvitettävä, merkitseekö teko
yleisen rikoslain alaan kuuluvaa rikosta ja tuleeko asiassa siksi
selvittää asianomistajan vaatimukset.
Toisena esimerkkinä voidaan mainita järjestyslain
3 §. Kaikki siinä tarkoitetut teot ovat rangaistavia
jo nykyisin. Siksi 3 §:n rikkomiseen kytkeytyvä järjestyslain
rangaistussääntely vaikuttaa tarpeettomalta.
Lakiehdotuksen jatkokäsittelyssä on syytä arvioida
kokonaisuudessaan, mihin säännöksiin rangaistusuhka
liitetään. Tällaisiin säännöksiin on
harkittava erilaisten, ennen muuta rikoslakiin viittaavien säännösten
sisällyttämistä. Sanktioimattomatkin
säännökset jäisivät
velvoittaviksi, sillä poliisi valvoo niiden noudattamista
ohjein ja kehotuksin, jolloin selkeimmät poliisin antamien
määräysten rikkomiset saattaisivat tulla
rangaistaviksi niskurointina poliisia vastaan.
Rikesakkoseuraamusta koskevaan 2. lakiehdotuksen 2 a luvun 9 §:ään
sisältyy asetuksenantovaltuus. Valiokunta on ennen uuden
perustuslain säätämistä pitänyt
sitä valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmattomana, koska se ei koske rangaistavuuden sääntelemistä (PeVL
30/1998 vp, s. 3/I). Rikosoikeudellisen
laillisuusvaatimuksen näkökulmasta on kuitenkin
aihetta kiinnittää huomiota siihen, että tämän
periaatteen mukaan rikoksesta seuraavat rangaistukset on määriteltävä laissa
(HE 309/1993 vp, s. 50/I). Tämän
vaatimuksen kanssa on paremmin sopusoinnussa, että laista
käy suoraan ilmi mahdollisuus määrätä rikesakko
rangaistukseksi siinä tarkoitetuista rikkomuksista kuin
että rikesakko säädettäisiin
konkreettisesti rangaistukseksi vasta asetuksella. Tällaista
sääntelyä puoltaa myös perustuslain
80 §. Pykälää on syytä muuttaa
tällä tavoin.
Valtuussäännöksen sanontaa on vastaavasti täsmennettävä esimerkiksi
niin, että asetuksenantovaltuus koskee tarkempien
säännösten antamista rikesakon käytöstä seuraamuksena
2—4 momentissa mainituista rikkomuksista. Valtuudessa on
tarpeen mainita myös sen ulottuvan rikesakkojen suuruudesta
säätämiseen.