Perustelut
Yleistä
Euroopan yhteisöllä on yksinomainen toimivalta
toteuttaa yhteisön maatalouspolitiikan tavoitteet. Euroopan
yhteisön asetukset sitovat Suomea sellaisenaan. Osa asetuksista
sisältää säännöksiä,
joissa edellytetään myös kansallista sääntelyä.
Tällaisia ovat neuvoston tilatukiasetus (EY) N:o 1782/2003
ja komission tätä täydentävät
asetukset (EY) N:o 795/2004 (Komission asetus
II) ja N:o 796/2004 (Komission asetus I).
EU rahoittaa viljelijöille kokonaan suorat tuet, joista
keskeisin on tilatuki. Tilatuki on noin kolmasosa tilojen saamista
tuista. Ilman tukitoimenpiteitä aktiivinen maatalous ei
juuri kannata Suomessa. Sen vuoksi tilatuen saantia on pidettävä viljelijälle
välttämättömänä elinkeinon
harjoittamisen kannalta. Tilatuen saamista on siten arvioitava perustuslain
18 §:n 1 momentin mukaisen elinkeinovapauden kannalta.
Noin kolmannes Suomen pelloista on vuokrattu vuokramäärien
vaihdellessa maan eri osissa. Ehdotetun järjestelmän
tarkoituksena on tukea viljelijää eli sitä,
jonka hallussa pelto on. Tämä merkitsee tilatuen
irrottamista maan omistusoikeudesta. Keskeisintä uudistuksessa
onkin, missä määrin se vaikuttaa voimassa
oleviin vuokrasopimuksiin ja sitä kautta perustuslain 15 §:n
1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan.
Ehdotukseen liittyy myös lukuisia asetuksenantovaltuuksia,
joita tulee arvioida perustuslain 80 §:n 1 momentin valossa.
Ehdotuksen mukaisia Euroopan yhteisön maatalouspolitiikan
tavoitteita ovat maatalouden tuottavuuden lisääminen,
maatalousväestön kohtuullinen elintaso, markkinoiden
vakauttaminen, elintarvikehuollon turvaaminen sekä kohtuulliset
kuluttajahinnat. Näitä tavoitteita toteutetaan
osaltaan edellä mainituilla neuvoston ja komission asetuksilla
sekä ehdotetulla tukijärjestelmällä.
Ehdotuksella on katsottava olevan painavat ja hyväksyttävät
perusteet.
Omaisuudensuoja
Uusi tilatukijärjestelmä.
Tukioikeus muodostetaan uudessa tilatukijärjestelmässä sellaiselle maataloustoimintaa
harjoittavalle ns. aktiiviviljelijälle, jonka hallinnassa
tukikelpoinen maatalousmaa on järjestelmän ensimmäisenä toimeenpanovuonna.
Tukioikeuden käyttö ei ole sidottu tukioikeuden
muodostamishetkellä viljelijän hallinnassa olleeseen
maatalousmaahan. Viljelijä voi käyttää hänelle
muodostettua tukioikeutta myös muulla pinta-alalla, kunhan
tukikelpoiset viljelylohkot ovat asianomaisella tukikaudella olleet
viljelijän käytössä vähintään
kymmenen kuukautta. Tukioikeus voidaan siirtää viljelijältä toiselle
esimerkiksi myymällä se maa-alan kanssa tai ilman
maa-alaa. Tukioikeus voidaan myös vuokrata. Edellytyksenä on,
että vuokraamiseen liittyy tukioikeutta vastaavan tukikelpoisen
maa-alan siirto.
Sääntelyä tukioikeuden muodostamisesta, käyttämisestä ja
vaihdantakelpoisuudesta sovelletaan siitä riippumatta,
onko tukikelpoinen maatalousmaa tukioikeutta muodostettaessa viljelijän
omistamaa vai onko se hänen hallinnassaan esimerkiksi maanvuokrasopimuksen
perusteella. Tukioikeus muodostetaan aktiiviviljelijälle
siinäkin tapauksessa, että viljelijä harjoittaa
maataloustoimintaa joltakulta toiselta vuokraamallaan tukikelpoisella
maatalousmaalla. Vuokraviljelijä voi maanvuokrasopimuksen mahdollisesti
päätyttyä käyttää hänelle
muodostettua tukioikeutta myös esimerkiksi omistukseensa
sittemmin hankkimalla tai jonkun toisen maanomistajan vuokraamalla
tukikelpoisella maalla. Vuokraviljelijä voi samoin edellytyksin kuin
muutkin viljelijät siirtää hänelle
muodostetun tukioikeuden.
Tukioikeus muodostetaan järjestelmän ensimmäisenä toimeenpanovuonna
vuokraviljelijälle siinäkin tapauksessa, että tukikelpoinen
maatalousmaa on hänen hallinnassaan ennen lain voimaantuloa
tehdyn maanvuokrasopimuksen perusteella. Sääntely
ei suoranaisesti koske maanvuokrasopimusten sisältöä eikä vaikuta
välittömästi sopimussuhteen osapuolten
oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Varallisuusarvoisen ja vaihdantakelpoisen
tukioikeuden ohjautuminen tukijärjestelmän perusteiden
muutoksen takia vuokraviljelijälle voi kuitenkin välillisesti
vaikuttaa sopijapuolten taloudelliseen asemaan tavalla, jota kumpikaan
osapuoli ei ole voinut ennakoida vuokrasopimusta tehtäessä.
Sääntelyä on siksi arvioitava perustuslain
15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan näkökulmasta.
Arvioinnin lähtökohtia.
Omaisuuden perustuslainsuoja turvaa myös sopimussuhteiden
pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden
koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut
ehdottomaksi (PeVL 28/1994 vp, PeVL 37/1998
vp, s. 2/I, PeVL 63/2002 vp,
s. 2/II). Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden
suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten
suojaamisesta taloudellisissa asioissa (PeVL 48/1998
vp, s. 2/II, PeVL 33/2002 vp,
s. 3/I, PeVL 21/2004 vp, s. 3/I).
Perusteltujen odotusten suojaan on valiokunnan käytännössä katsottu
kuuluvan oikeus luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia
ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön
pysyvyyteen niin, että tällaisia seikkoja ei voida
säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi
sopimusosapuolten oikeusasemaa (PeVL 21/2004 vp,
s. 3/I). Perusteltujen odotusten ja luottamuksen suojan
merkityksen on katsottu korostuvan, kun kysymyksessä on
lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely (PeVL 45/2002
vp, s. 2—3). Valiokunta on arvioinut tällaistakin
omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä perusoikeuksien
yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn
tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn
oikeasuhtaisuuden kannalta (PeVL 1/2003 vp,
s. 3—4, PeVL 63/2002 vp, s. 2—3, PeVL
45/2002 vp, s. 3, PeVL 21/2004
vp, s. 3—4)
Omaisuudensuoja on EY:n tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön
mukaan suojattu perusoikeutena myös EY:n oikeuden yleisissä oikeusperiaatteissa.
Primäärioikeuden tasolla on syytä mainita
EY:n perustamissopimuksen 6 artiklan 2 kohta, jossa viitataan Euroopan
ihmisoikeussopimukseen ja jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen.
Omaisuudensuoja on mainittu myös EU:n perusoikeuskirjan
17 artiklassa. Lisäksi EY:n perustamissopimuksen 295 artikla
estää antamasta yhteisötasolla sellaista sääntelyä,
joka muuttaisi kansallisen omistusoikeusjärjestelmän
perusteita (ks. PeVL 5/2001 vp, s. 2—3).
Yksittäisiä yhteisöoikeuden säännöksiä ei
saa tulkita perusoikeuksien vastaisella tavalla (esim. C-100/88
Oyowe & Traore [1989] ECR 4285, tuomion
kohta 16). Jos jokin säännös antaa sijaa tulkintavaihtoehdoille,
niistä on valittava kaikkein perusoikeusmukaisin. Tämä velvoittaa myös
jäsenvaltioita niiden pannessa yhteisön lainsäädäntöä täytäntöön
(esim. C-5/88 Wachauf [1989] ECR 2609,
tuomion kohdat 19 ja 22).
Arvio ehdotuksesta.
Tilatukijärjestelmän siirtymäjärjestelyjen
oikeasuhtaisuuteen liittyvät näkökohdat
muodostuvat sääntelyn perustuslainmukaisuuden
arvioinnin kannalta keskeisiksi.
Sääntelyn soveltaminen sellaisenaan myös ennen
lain voimaantuloa tehtyjen vuokrasopimusten perusteella harjoitettavaan
maataloustoimintaan voi joissakin tapauksissa merkitä vuokranantajan
näkökulmasta oikeudenmenetykseen rinnastuvan tilanteen
muodostumista. Tämä johtuu ennen muuta siitä,
ettei tukijärjestelmän perusteisiin kohdistuvaa
muutosta ole ainakaan kaikissa tapauksissa ollut mahdollista ottaa
sopimuksen tekohetkellä huomioon. Vaikka maatalouden tai
minkään muunkaan elinkeinon piirissä toimivilla
ei valiokunnan mielestä ole sinänsä perusteita
pitää alalla mahdollisesti olevia tukijärjestelmiä muuttumattomina,
on selvää, että vuokrasopimuksessa olisi
sovittu tukioikeuteen liittyvistä seikoista, jos osapuolet
olisivat tienneet uuden tilatukijärjestelmän tulevan
vuokrakauden aikana täytäntöön
pantavaksi.
Maanvuokrasuhteisiin liittyvät erityispiirteet on
vuokramarkkinoiden häiriöttömän
toiminnan takaamiseksi pyritty ottamaan esityksessä huomioon.
Vuokraviljelijälle vahvistettu tukioikeus voidaan nimittäin
siirtää vuokraviljelijältä maanomistajalle
osapuolten keskinäisellä sopimuksella. Jos viljelijä luovuttaa
tukioikeuden vuokranantajalle vastikkeetta, ei luovutusta lakiehdotuksen
10 §:n 4 momentin mukaan pidetä perintö-
ja lahjaverolaissa tarkoitettuna lahjana. Edellytyksenä on,
että tukioikeus luovutetaan 28 päivänä huhtikuuta
2006 voimassa olevan vuokrakauden päättyessä,
kuitenkin viimeistään 31 päivänä joulukuuta
2016.
Vuokranantajan näkökulmasta ongelmalliseksi
muodostuu tilanne, jossa maanvuokrasopimusta ei vuokrakauden päätyttyä jatketa
eikä sopimusta tukioikeuden siirtämisestä tehdä.
Joissakin tapauksissa vuokranantaja voi ryhtyä itse aktiiviviljelijäksi
ja hakea tukioikeutta lakiehdotuksen 5 §:ssä tarkoitetusta
kansallisesta varannosta. Mahdollisuus myöntää tukioikeus
kansallisesta varannosta riippuu tosin varannon koosta ja sieltä annettavien
tukioikeuksien tarkemmista myöntämisedellytyksistä.
Sääntely voi edellä esitetyn perusteella
yksittäistapauksessa johtaa vuokranantajan oikeusaseman
merkittäväänkin heikentymiseen vuokrasopimusta
tehtäessä vallinnaisiin olosuhteisiin verrattuna.
Sen vuoksi valiokunta pitää valtiosääntöoikeudellisista
syistä tärkeänä, että tilatukijärjestelmän
toimeenpanosta johtuvat vaikutukset ennen käsiteltävänä olevan
lain voimaantuloa tehdyn maanvuokrasopimuksen vuokranantajaosapuolen
oikeusasemaan otetaan siirtymäjärjestelyissä huomioon
esimerkiksi lisäämällä lakiehdotuksen
20 §:ään näin kuuluva 3 momentti:
"Ennen tämän lain voimaantuloa tehdyn maanvuokrasopimuksen
perusteella maatalousmaata hallinnassaan pitävälle
viljelijälle tämän lain mukaan myönnetty
tukioikeus siirtyy vuokranantajalle vuokrakauden päättyessä,
jollei vuokrasuhdetta jatketa taikka vuokralaisen ja vuokranantajan
välillä ole muuta sovittu tai sovita eikä vuokranantaja
itsestään riippumattomista syistä saa
tukioikeutta kansallisesta varannosta."
Asetuksenantovaltuudet
Ehdotettu sääntely perustuu olennaisesti lainsäädäntövallan
delegoinnin varaan. Lakiehdotus sisältää runsaasti
väljähköjä säännöksiä valtioneuvoston
asetuksenantovaltuuksista. Tällaista sääntelyä on
arvioitava perustuslain 80 §:n kannalta. Sen 1 momentin
mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa
säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin
säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Valtuutuksen
säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan
vakiintuneessa käytännössä kohdistettu
vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta
(esim. PeVL 1/2004 vp, s. 2/I).
Valtuussäännösten näennäisestä väljyydestä huolimatta
asetuksenantajan toimivalta ei ole täysin rajoittamatonta.
Valtioneuvoston toimivaltaa rajoittaa lakiehdotuksen säännösten
lisäksi tilatukijärjestelmästä annettu
Euroopan yhteisön verraten yksityiskohtainen lainsäädäntö. Tämä sääntely
muodostaa valiokunnan maataloustukijärjestelmien sääntelystä lausumat
aiemmat kannanotot huomioon ottaen sen kokonaisuuden, jota "tarkempia"
säännöksiä valtioneuvosto voi
valtuuksien nojalla yleensä antaa (PeVL 46/2001
vp, s. 2/I, PeVL 47/2001 vp,
s. 2—3, PeVL 48/2001 vp, s.
3/II). Useissa valtuussäännöksissä asetuksenantajan
toimivaltaa on vielä nimenomaisella maininnalla sidottu EY-lainsäädäntöön
(PeVL 45/2001 vp, s. 5/II). Valiokunta
pitää kuitenkin asianmukaisena, että valtuuksien
nojalla annettavien asetusten muuta sääntelyä täsmentävä luonne
ilmenee selvästi itse valtuussäännösten
tekstistä (esim. "…asetuksella säädetään
tarkemmin…"; ks. PeVL 47/2001 vp,
s. 3/I). Tässä suhteessa puutteita on esimerkiksi
lakiehdotuksen 10 §:n 5 momentin, 5 §:n 3 momentin
ja 8 §:n 5 momentin valtuussäännöksissä.
Valiokunta muistuttaa siitä, että perustuslain 80 §:n
1 momentin säännökset rajoittavat suoraan
valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien
nojalla annettavien säännösten sisältöä (PeVL
29/2004 vp, s. 4/I). Asetuksella ei
siten esimerkiksi lakiehdotuksen 7 §:n nojalla voida antaa
viranomaiselle toimivaltaa perustavia tai muita lain alaan kuuluvia
säännöksiä pykälässä tarkoitettujen
hoitovaatimusten "valvonnasta". Selvää lisäksi
on, ettei asetuksella ole lakiehdotuksen 19 §:n 2 momentin
perusteella mahdollista antaa säännöksiä sellaisista
Euroopan yhteisön lainsäädännössä jäsenvaltioiden päätettäväksi
jätetyistä seikoista, joista on perustuslain mukaan
säädettävä lailla. Valtuussäännöksiä on
näiltä osin syytä täsmentää niiden käyttöalan
tällaista kapeutta ilmentävin maininnoin.
Valtioneuvoston asetuksella säädetään
10 §:n 2 momentin nojalla tukioikeuksien kauppa-alueista.
Tältä osin kysymys on varallisuusarvoisten ja
vaihdantakelpoisten tukioikeuksien siirto-oikeuden sinänsä hyväksyttävästä,
alueellisesta rajoituksesta. Tällaisen rajoituksen perusteista
on perustuslain 80 §:n takia säädettävä lailla.
Jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä,
on siihen lisättävä säännökset
joko kauppa-alueista tai ainakin niiden muodostamisen yleisistä perusteista.
Valtioneuvoston asetuksella vahvistetaan 12 §:n
1 momentin nojalla edellytykset, joiden mukaisesti viljelijöille
voidaan antaa momentissa tarkoitettu lupa. Kysymys on elinkeinotoiminnan
harjoittamiseen liittyvästä lupasääntelystä,
jota ei voida jättää ehdotetulla tavalla avoimesti
asetuksen varaan. Jos valtuutusta ei ole mahdollista muotoilla EY-lainsäädäntöä tarkempien
säännösten antamista tarkoittavaksi,
tulee luvan myöntämisedellytyksistä lisätä lakiin ainakin
asetuksenantovallan käyttöä ohjaavat säännökset,
jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Jos lakiehdotuksen valtuussäännöksiä ei
ole tässä yhteydessä mahdollista tarkistaa
valiokunnan esittämien valtiosääntöoikeudellisten
huomautusten edellyttämällä tavalla ja
valtuuksille on pakottava tarve, voidaan lakiehdotus käsitellä perustuslain
73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.
Tällöin lain voimassaoloaika on asianmukaista
rajata korkeintaan yhteen vuoteen. Poikkeuslain voimassa ollessa
tulee saada aikaan perustuslain vaatimukset täyttävä pysyväisluonteinen
lainsäädäntö (ks. PeVL
46/2004 vp, s. 3—4).
Maatalouselinkeinon sääntely on valiokunnan
mielestä muodostunut varsin sekavaksi ja vaikeasti hahmotettavaksi.
Tämä liittyy osin nyt käsiteltävänä olevan
lakiehdotuksen puiteluonteeseen ja osin siihen, että laki
on ehdotuksen 1 §:n perusteella toissijainen suhteessa
Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta
vuonna 1994 annettuun — niin ikään puiteluonteiseen — lakiin.
Elinkeinotoimintaan kohdistuvan sääntelyn tällaista
tilaa ei voida pitää perustuslain näkökulmasta
asianmukaisena. Sen vuoksi valtioneuvoston piirissä on valiokunnan
mielestä syytä ryhtyä toimenpiteisiin
sääntelyn selkeyttämiseksi. Tällöin
on aiheellista vielä kokonaisuudesta käsin
arvioida sääntelyä myös säädöstason
ja lainsäädäntövallan delegoinnin
näkökulmista.
Tukioikeusrekisteri
Tukioikeusrekisteristä, jota on osaksi luonteeltaan
pidettävä henkilörekisterinä,
säädetään ehdotuksen 13—18 §:ssä.
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan
jokaisen yksityiselämä on turvattu. Henkilötietojen
suojasta säädetään lailla. Säännöksen
lakiviittaus henkilötietojen suojasta edellyttää perusoikeusuudistuksen
tarkoituksen mukaisesti (PeVM 25/1994 vp,
s. 6/I) lainsäätäjän
säätävän tästä oikeudesta,
mutta se jättää sääntelyn
yksityiskohdat lainsäätäjän
harkintaan. Tällainen perusoikeussäännös
sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa
vähemmän kuin sen tapainen sääntelyvarauksen
sisältävä säännös,
jossa perusoikeuden todetaan olevan olemassa sen mukaan kuin lailla
säädetään.
Perustuslakivaliokunnan käytännön
mukaan (PeVL 51/2002 vp, s. 2/I, PeVL
6/2003 vp, s. 2/I, PeVL 19/2005
vp, s. 9/II) lainsäätäjän
liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen suoja
osittain sisältyy samassa momentissa turvattuun yksityiselämän
piiriin. Lainsäätäjän tulee
turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän
kokonaisuuden kannalta. Henkilötietojen suojaa koskevan
perusoikeussäännöksen kannalta tärkeitä sääntelykohteita
ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien
henkilötietojen sisältö, niiden sallitut
käyttötarkoitukset mukaan lukien tietojen luovutettavuus
ja tietojen säilytysaika henkilörekisterissä sekä rekisteröidyn oikeusturva
samoin kuin näiden seikkojen sääntelemisen
kattavuus ja yksityiskohtaisuus lain tasolla. Lailla säätämisen
vaatimus ulottuu myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja
teknisen käyttöyhteyden avulla.
Rekisteritietojen luovuttamisen osalta lakiehdotuksen 16 §:ssä olevaa
viittausta julkisuuslakiin ja henkilötietolakiin ei voida
pitää riittävänä. Henkilötietolain
8 §:n 4 momentin mukaan oikeudesta saada tieto ja muusta
henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on
voimassa, mitä viranomaisen asiakirjojen julkisuudesta
säädetään. Tukioikeusrekisterin tiedot
lienevät ainakin osaksi julkisuuslain 24 §:n
perusteella salassa pidettäviä. Sen vuoksi niiden
luovuttamiselle toiselle viranomaiselle sovelletaan lain 29 §:n
säännöksiä. Sen 1 momentin 1
kohdan mukaan viranomainen voi antaa toiselle viranomaiselle tiedon
salassa pidettävästä asiakirjasta, jos
tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on
laissa erikseen nimenomaisesti säädetty. Näistä oikeuksista
ei ehdotuksen 16 §:ssä ole säädetty.
Luultavasti ehdotuksen 14 §:ssä on tarkoitettu,
että siinä mainituilla viranomaisilla on oikeus
saada rekisterissä olevia tietoja, mutta ilmaisumuotona
on käytetty "oikeus käyttää tukioikeusrekisteriä". Perustuslakivaliokunnan
mielestä sääntelyä on aihetta
täsmentää siten, että tietojen
luovuttamisesta otetaan lakiin nimenomaiset säännökset.
Tiedot säilytetään ehdotuksen 18 §:n
perusteella rekisterissä niin kauan kuin niiden käyttö hallinnossa
on muutoin välttämätöntä.
Säännöstä on syytä täsmentää aikamääreellä.