Perustelut
Omaisuudensuoja
Laadullinen omistajakontrolli.
Esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen (valvontalakiehdotus) 9 § koskee
valvontaviranomaisen toimivaltaa kieltää tietynlainen
osakkeiden tai osuuksien hankinta omistusyhteisöstä (ns.
laadullinen omistajakontrolli). Hankintaa koskevasta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta
säädetään 8 §:ssä. Vastaavanlaiset
sääntelyt sisältyvät 2. lakiehdotuksen
18 ja 19 §:ään ja 5. lakiehdotuksen 14
ja 15 §:ään, minkä lisäksi
samoja seikkoja säännellään
vakuutusyhtiölain (6. lakiehdotus) 3 luvun 3 ja 4 §:ssä,
joita ei kuitenkaan näiltä osin ehdoteta muutettaviksi
ja jotka aikanaan säädettiin perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksetta (laki 389/1995, HE
330/1994 vp).
Ehdotettu sääntely on merkityksellinen perustuslain
15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan kannalta. Kysymyksessä on
omistajan määräämisvallan rajoittaminen.
Tämä sääntely koskee suppeahkoa
erityisryhmää, sillä rajoitukset voivat käytännössä kohdistua
vain Suomen rahoitusmarkkinoilla toimiviin oikeushenkilöihin.
Rajoitukset merkitsevät kaikissa valvontalain 9 §:ssä mainituissa
tilanteissa sitä, että osakkeita tai osuuksia
hankkimaan aikova tai jo hankkinut taho valvontaviranomaisen päätöksen
takia joko joutuu luopumaan aikeestaan tai näihin arvopapereihin
liittyvän luettelomerkinnän tekemiskiellon johdosta
ei pääse käyttämään kaikkia
omistukseensa muutoin kytkeytyviä oikeuksia.
Viranomaisen rajoittamisvalta perustuu siihen, että ehdotuksessa
tarkoitetun osuuden omistus vaarantaisi omistusyhteisön
tai ryhmittymän varovaisten ja terveiden liikeperiaatteiden
mukaisen toiminnan.
Perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin (PeVM
25/1994 vp, s. 5) kuuluvan rajoittamisen hyväksyttävyyden
näkökulmasta valiokunta pitää oleellisena
sitä esityksen tavoitetta, että myös
valvontalaissa tarkoitetun omistusyhteisön omistajarakenteen
ja johdon sopivuutta ja luotettavuutta voidaan valvoa viranomaistoimin.
Valvonta on esityksen mukaan tarpeen sen turvaamiseksi, että laajojen
rahoitus- ja vakuutusryhmittymien muodostaminen ei vaaranna rahoitusmarkkinoiden
vakautta ja häiriötöntä toimintaa
eikä myöskään tallettajien ja
sijoittajien asemaa tai vakuutettujen etuja. Sääntelyn taustalla
on näin ollen muiden perusoikeuksien suojaaminen ja vahva
yhteiskunnallinen intressi.
Sääntelyn täsmällisyys-
ja tarkkarajaisuusvaatimus täyttyy valiokunnan mielestä ensiksikin
siltä osin kuin viranomaisen rajoittamistoimivalta on liitetty
suoraan valvontalain 8 §:n mukaiseen ilmoitusvelvollisuuteen.
Kysymys on tältä osin kieltopäätöksen
edellytyksistä sekä täytetyn (9,1 §)
että laiminlyödyn (9,2 §) ilmoitusvelvollisuuden
tapauksissa samoin kuin silloin, kun ilmoituksen perusteella jo
annettu viranomaiskielto (9,2 §) on jätetty noudattamatta.
Erikseen on tarkasteltava sitä 9 §:n 2 momenttiin
perustuvaa mahdollisuutta, että valvontaviranomainen kieltää asianomaista
saantoa koskevan luettelomerkinnän tekemisen jälkikäteen
eli 8 §:n mukaisen ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle
jäävissä tilanteissa ja siis osuuden
hankinnan jo tapahduttua sallitusti tämän lainkohdan kannalta.
Kielto merkitsee kyseisen osuuden omistajan äänivallan
epäämistä yhteisössä.
Tähän sääntelyyn sisältyy
esityksessä se täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen
kannalta oleellinen puute, että pelkästään
perustelujen mukaan (s. 42/I) on jo ehkä tehty
luettelomerkintä kieltopäätöksen
vuoksi poistettava. Tämä seuraus on kuitenkin
valtiosääntöoikeudelliselta kannalta
mahdollinen vain, jos siitä säädetään laissa.
Viimeksi käsiteltyä 9 §:n 2 momentin
sääntelyä pitää arvioida
myös suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta.
Tämän vaatimuksen mukainen edellytys perusoikeuden
sallitulle rajoitukselle on muun muassa se, että rajoituksen
taustalla olevaa tavoitetta ei voida saavuttaa perusoikeuteen
vähemmän puuttuvin keinoin (PeVM 25/1994
vp, s. 5).
Tältä osin ehdotuksen puutteena suhteellisuusvaatimuksen
kannalta on, että viranomaisen kieltovaltaa ei ole millään
tavoin rajoitettu ajallisesti. Vilpittömässä mielessä olevan
osuuden hankkijan perusoikeussuojan mukaista on, että koordinoivan
viranomaisen toimivallan käyttäminen on tämän
kieltoperusteen soveltamisessa ainakin ensisijaisesti sidottu ajallisesti
kohtuullisen lyhyeksi esityksen perustavoitteen ja 8 §:n sääntelyn
kannalta. Tätä myöhempi puuttumisvalta
tulee säätää poikkeukselliseksi
ja sitoa esimerkiksi lain tavoitteista johdettaviin erityisen painaviin
syihin. Kieltopäätökseen johtava menettely
puolestaan pitää rakentaa lainsäädännön yleisten
periaatteiden mukaiseksi. Siten on pyrittävä ensi
vaiheessa viranomaisen neuvoin ja ohjein sekä sen jälkeen
tarvittaessa velvoittavin hallintopäätöksin
saavuttamaan lain tavoitteiden mukainen tila. Viranomaisen lain
nojalla osuuden hankkijalta vaatimat toimet on kussakin yksittäistapauksessa
ilmaistava yksilöidysti kieltopäätöksessä.
Saannon merkitsemiskielto puolestaan saa olla voimassa vain siihen
asti, kunnes viranomaisen kieltopäätöksessä ilmoitettu
velvoite on täytetty. On lisäksi selvitettävä, onko
käytännössä mahdollista, että merkitsemiskielto
rajoitettaisiin joissakin tapauksissa vain omistuksen tiettyyn osaan.
Näiden valtiosääntöoikeudellisten
seikkojen huomioon ottaminen on edellytys asianomaisten lakiehdotusten
käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. — Nämä huomautukset tulee
ottaa asianmukaisesti huomioon tässä yhteydessä myös
voimassa olevan vakuutusyhtiölain 3 luvun 4 §:n
2 momentin osalta, koska muutosehdotus tästä pykälästä sisältyy
esitykseen.
Perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvan oikeusturvavaatimuksen
kannalta on tärkeää, että laillisuusperustein
tapahtuva muutoksenhaku on mahdollistettu valvontaviranomaisten
päätöksiin (rahoitustarkastuslain 24 § ja
Vakuutusvalvontavirastosta annetun lain 6 §). Asioiden
käsittelyyn näissä viranomaisissa sovelletaan
lisäksi oikeusturvan menettelyllisiä takeita sääntelevää hallintomenettelylakia
(rahoitustarkastuslain 3,2 § ja hallintomenettelylain 3,1 §).
Muut seikat.
Valvontalain 10 § koskee määräysvallan
hankkimista Euroopan talousalueen ulkopuolisessa yrityksessä,
ja myös tähän säännökseen
liittyy valvontaviranomaisen oikeus kieltää aiottu
hankinta. Vastaavanlaiset sääntelyt sisältyvät
2. lakiehdotuksen 19 a §:ään, 5. lakiehdotuksen
15 b §:ään ja 6. lakiehdotuksen 7 luvun 8 §:ään.
Tässä ns. laajentumiskontrollissa annettavassa
hankintakiellossa on kysymys siitä, että ulkomaiset
säännökset estäisivät
valvontaviranomaisen tiedonsaanti- ja tarkastusoikeuden kohdeyrityksessä tai
rajoittaisivat sitä olennaisesti. Tällaiset perusteet
ovat hyväksyttäviä perusoikeusjärjestelmän
kannalta.
2. lakiehdotuksen 16 §:n 2 ja 3 momenttiin nojautuvien
kieltojen tarkoituksena on estää luottolaitoksen
konsolidointiryhmän taloudellisen aseman keinotekoinen
parantaminen käyttämällä hyväksi
konserniyrityksiä. Tarkoitus on yhteiskunnallisesti hyväksyttävä eivätkä ehdotetut
kiellot ole valiokunnan mielestä ongelmallisia myöskään
suhteellisuusvaatimuksen kannalta.
Hallinnossa toimimisen rajoitukset
Lakiehdotuksiin sisältyy useita säännöksiä,
joissa rajoitetaan tiettyjen henkilöiden oikeutta toimia
yhtiön toimitusjohtajana tai osallistua yhtiön
hallintoon (2. lakiehdotuksen 15 §, 5. lakiehdotuksen 12
a §, 6. lakiehdotuksen 7 luvun 3 a § ja
8. lakiehdotuksen 12 §). Tällaisia rajoituksia
on arvioitava perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun
elinkeinon ja ammatin harjoittamisen vapauden kannalta.
Tämän sääntelyn kohderyhmä on
esityksessä hyvin suppea. Sääntelyllä pyritään
asianmukaisesti erottamaan eri yhtiöissä tapahtuva
päätöksenteko ja näin estämään
yhtiön etujen näkökulmasta epäasiallisiin
perusteisiin nojaavat ratkaisut. Ehdotetut rajoitussäännökset
eivät ole ongelmallisia perusoikeuksien kannalta.
Määräystenantovalta
Esitys sisältää useita säännöksiä valvontaviranomaisen
norminantovaltuuksista. Perustuslain 80 §:n 2 momentin
mukaan myös muu viranomainen kuin ministeriö voidaan
lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä,
jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn
asiallinen merkitys edellytä, että asiasta
säädetään lailla tai asetuksella.
Tällaisiin valtuutuksiin sisältyy asetuksenantovaltuuksiin verrattuna
yleistä tarkkarajaisuutta koskeva pidemmälle menevä vaatimus,
jonka mukaan valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa.
Valtuutuksen tulee lisäksi perustuslain nimenomaisen säännöksen
mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.
Muiden viranomaisten norminantovalta on perustuslain näkökulmasta
poikkeuksellista. Perustuslakiuudistuksen yhteydessä mainittiin
esimerkkinä viranomaisen norminantovallasta tekninen ja
vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely,
johon ei liity merkittävää harkintavallan
käyttöä (HE 1/1998
vp, s. 133/II).
Lakiehdotusten valtuutussäännökset
ovat yleisesti ottaen sellaisia, että valtuuksien uskominen
alan valvonnasta vastaavalle asiantuntijaviranomaiselle on soveliasta,
koska sääntelyihin liittyy runsaasti ammatillisiksi
luonnehdittavia erityispiirteitä (vrt. PeVL 25/2000
vp, s. 3). Huomiota on kuitenkin syytä kiinnittää valtuussäännöksiin
riskien hallinnasta (valvontalain 13,3 §, 2. lakiehdotuksen
68,2 §, 5. lakiehdotuksen 29,2 § ja 6. lakiehdotuksen
10 luvun 3 c §). Ehdotusten mukaan koordinoiva
valvontaviranomainen voi antaa tarkemmat määräykset
sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä sekä luotettavaa
hallintoa koskevista vaatimuksista.
Valiokunta on aiemmin arvioinut osaksi vastaavanlaista Vakuutusvalvontavirastolle
ehdotettua määräystenantovaltuutta (PeVL
25/2000 vp, s. 3/II). Esityksen perusteluihin
viitaten valiokunta katsoo, että myös nyt käsiteltävät
ehdotukset koskevat määräysten antamista
lähinnä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan
järjestämiseen liittyvistä ja teknisluonteisista
yksityiskohdista ja että näin ymmärrettyinä valtuudet
eivät ole ongelmallisia. Samoin ymmärrettynä myös valtuutus
luotettavaa hallintoa koskevista vaatimuksista ei anna aihetta huomautuksiin.
Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota
siihen, että ehdotettujen valtuussäännösten
tulkintaa rajoittaa jo suoraan perustuslain 80 §:n 2 momentti
ja että määräystenantovaltuuksia
on tämän vuoksi tulkittava supistavasti (PeVL
26/2001 vp, s. 6/I).
Hallintotehtävän antaminen yksityiselle
Koordinoiva valvontaviranomainen voi valvontalain 17 §:n
5 momentin perusteella käyttää tarkastuksessa
apunaan viraston ulkopuolista tilintarkastajaa tai muuta asiantuntijaa.
Vastaavanlainen säännös on 3. lakiehdotuksen
11 §:n 7 momentissa. Näitä ehdotuksia
on arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Sen mukaan
julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle
kuin viranomaiselle lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän
tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia,
oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.
Ehdotettujen säännösten taustalla
on pyrkimys turvata kulloinkin tarpeellisen asiantuntemuksen käyttö tarkastuksissa.
Tämä on perusteltua näiden asioiden erityisluonteen
vuoksi. Valiokunta katsoo perustuslain mukaisen tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen
täyttyvän. Esityksessä ei kuitenkaan
ole säännösperusteisesti turvattu oikeusturvan
takeiden ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattamista,
mitä on pidetty valtiosääntöoikeudellisesti
tarpeellisena, jos ulkopuolinen henkilö suorittaa tehtäviään
itsenäisesti (esim. PeVL 45/2001 vp,
s. 3, PeVL 46/2001 vp, s. 4/II
ja PeVL 48/2001 vp, s. 3).
Esityksen perustelujen (s. 45) valossa valiokunta katsoo tarkoitetun,
ettei säännöksillä perusteta
ulkopuoliselle itsenäistä toimivaltaa vaan hänellä on
ainoastaan tarkastuksessa avustava tehtävä. Näin
ymmärrettyinä ehdotukset eivät ole
ongelmallisia perustuslain 124 §:n kannalta, vaikka niistä puuttuu
oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattamista
tarkoittava sääntely. Jos ulkopuolisen mukanaoloa ei
kuitenkaan tarkoiteta pelkästään epäitsenäiseksi
apuna toimimiseksi, on sääntelyn täydentäminen
tältä osin valtiosääntöoikeudellisista
syistä välttämätöntä.
Valvontaviranomaisten toimivallan järjestäminen
Valvontalain 2 §.
Ehdotuksen 2 §:n 2 momentissa säädetään,
milloin koordinoivana valvontaviranomaisena toimii Rahoitustarkastus
ja milloin Vakuutusvalvontavirasto. Valvontaviranomainen voi kuitenkin
3 momentin perusteella luopua sille säädettyjen
tehtävien hoitamisesta, jos toinen valvontaviranomainen
on suostunut niiden hoitamiseen. Tällainen sääntely
saattaa äärimmillään johtaa
siihen, että 2 momentin säännökset
jäävät asiallisesti vaille merkitystä.
Perustelujen mukaan 3 momentin mukainen järjestely
on tarkoitettu poikkeukselliseksi ja väliaikaiseksi. Momentin
muotoilu on kuitenkin täysin rajoitukseton, mikä on
ongelma viime kädessä perustuslain 2 §:n
3 momentin säännösten kannalta. Tehtävien
rajoitukseton siirtäminen viranomaiselta toiselle on ongelmallista
myös valvottavien oikeusturvan kannalta. Tämän
seikan valtiosääntöoikeudellinen merkitys
korostuu sen vuoksi, että valvontavallan sääntely
kohdistuu myös perusoikeuksiin. Luopumismahdollisuus ulottuisi
myös 13 §:n 3 momentissa ja 14 §:n
2 momentissa tarkoitettuun norminantoon, mikä ei
selvästikään ole perustuslain 80 §:n
2 momentin mukainen järjestely.
Lakiehdotusta on valtiosääntöoikeudellisista syistä välttämätöntä täsmentää,
jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Norminantovaltuudet
on jätettävä 3 momentin mukaisen mahdollisuuden
ulkopuolelle. Tämän menettelyn poikkeuksellisuus
ja väliaikaisuus on ilmaistava laissa. Muutoin tehtävän
hoitamisesta luopuminen tulee sitoa 3 momentissa tarkempiin edellytyksiin.
Tämä on mahdollista ainakin niin, että luopumiseen
vaaditaan erityistä valvonnan tehokkaaseen toteuttamiseen
liittyvää syytä ja että luopuminen
voi koskea vain rajattua valvontatehtävää tai
tiettyä valvottavaa toimintoa.
Toisen valvontaviranomaisen suostumus.
Koordinoiva valvontaviranomainen voi valvontalakiehdotuksen
usean säännöksen mukaan tehdä päätöksiä vain
toisen valvontaviranomaisen suostumuksella tai muunlaisella myötävaikutuksella
(2,3 §, 5,2 §, 6,4 §, 9,3 § ja
10,3 §). Näin vahva sidonnaisuus kahden viranomaisen
lakisääteisessä yhteistyössä on
sinänsä erikoinen ratkaisu, joka saattaa pakottaa
lisäjärjestelyihin sen turvaamiseksi, että tarvittavat
päätökset todella saadaan tehdyiksi ajallaan.
Ehdotuksista ei kuitenkaan ole huomautettavaa valtiosääntöoikeudellisin
perustein. Järjestelyjä voidaan tässä tilanteessa
puoltaa, koska Vakuutusvalvontavirasto on valtioneuvoston alaiseen
hallintoon kuuluva viranomainen, kun taas Rahoitustarkastus kuuluu
asiallisesti eduskunnan alaiseen hallintoon.