TARKASTUSVALIOKUNNAN MIETINTÖ 5/2014 vp

TrVM 5/2014 vp - M 4/2014 vp

Tarkistettu versio 2.0

Valtionhallinnon toimitilojen vuokraus Senaatti-kiinteistöiltä

JOHDANTO

Vireilletulo

Valiokunta päätti kokouksessaan 3.4.2014 antaa mietinnön valvonta-aiheestaan valtionhallinnon toimitilojen vuokraus Senaatti-kiinteistöiltä. Tarkastusvaliokunnan tulee perustuslain 90 §:n 1 momentin perusteella saattaa eduskunnan tietoon merkittävät valvontahavaintonsa.

Asian käsittely valiokunnassa

Valiokunta on aiemmin kiinnittänyt huomiota valtionhallinnon toimitilojen vuokraukseen, kustannuksiin ja tilahallinnon kehittämistarpeisiin valtiontalouden kehyksistä vuosille 2013—2016 valtiovarainvaliokunnalle antamassaan lausunnossa (TrVL 4/2012 vpVNS 1/2012 vp) ja valtion tilinpäätöskertomusta 2011 koskevassa mietinnössä (TrVM 4/2012 vpK 10/2012 vp, K 14/2012 vp). Valiokunta jatkoi selvittämistä lähettämällä kyselyn 31.1.2013 Senaatti-kiinteistöille sekä viiden hallinnonalan Senaatti-kiinteistöjen vuokralaisille. Oikeusministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, maa- ja metsätalousministeriön ja työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonaloilta kyselyyn vastasi 154 vuokralaista.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

ylitarkastaja Raimo Laitinen, eduskunta

toimitusjohtaja Jari Sarjo, toimialajohtaja Jorma Heinonen, toimialajohtaja Jari Panhelainen ja operatiivinen johtaja Juha Lemström, Senaatti-kiinteistöt

johtava tuloksellisuustarkastaja Ari Hoikkala ja johtava tuloksellisuustarkastaja Vesa Koivunen, valtiontalouden tarkastusvirasto, eduskunta

osastopäällikkö Hannu Kuikka, valtioneuvoston kanslia

taloussuunnittelupäällikkö Katja Bordi ja kiinteistöjohtaja Hanni Sippo, ulkoasiainministeriö

kansliapäällikkö Tiina Astola, osastopäällikkö, ylijohtaja Kari Kiesiläinen ja osastopäällikkö, ylijohtaja Arto Kujala, oikeusministeriö

talousjohtaja Jukka Aalto, sisäministeriö

erityisasiantuntija Kai Heng, puolustusministeriö

valtiovarainministeri Jutta Urpilainen, hallinto- ja kehitysjohtaja, ylijohtaja Helena Tarkka, budjettineuvos Tomi Hytönen, erityisasiantuntija Pauliina Pekonen ja erityisavustaja Ville Kopra, valtiovarainministeriö

opetusneuvos Mirja Vihma ja kulttuuriasiainneuvos Tiina Eerikäinen, opetus- ja kulttuuriministeriö

talousjohtaja Hannele Laihonen, maa- ja metsätalousministeriö

ylijohtaja Pekka Plathan, liikenne- ja viestintäministeriö

hallitusneuvos Kari Mäkinen, työ- ja elinkeinoministeriö

neuvotteleva virkamies Matti Pulkkinen, sosiaali- ja terveysministeriö

talousjohtaja Oili Hintsala, ympäristöministeriö

kehitysjohtaja Jari Jokinen, Aalto-yliopisto

neuvottelupäällikkö Markku Nieminen, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry

neuvottelupäällikkö Kristian Karrasch, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry

hallintojohtaja Matti Hyytinen, Maanmittauslaitos

puheenjohtaja Niko Simola, Palkansaajajärjestö Pardia ry

materiaalihallintopäällikkö Jouni Jantunen, Poliisihallitus

osastopäällikkö, kommodori Jukka Jaakkola ja kiinteistöjohtaja Heikki Lappalainen, Rajavartiolaitos

toimitilapäällikkö Kauko Niemelä, Rikosseuraamuslaitos

materiaalipäällikkö Pirkko Paavola-Häggblom, Tulli

varapuheenjohtaja Kimmo Levä, Veikkauksen edunvälittäjien verkosto

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • valtioneuvoston kanslia
  • ulkoasiainministeriö
  • oikeusministeriö
  • sisäministeriö
  • puolustusministeriö
  • valtiovarainministeriö
  • opetus- ja kulttuuriministeriö
  • maa- ja metsätalousministeriö
  • liikenne- ja viestintäministeriö
  • työ- ja elinkeinoministeriö
  • sosiaali- ja terveysministeriö
  • ympäristöministeriö
  • Tike, maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus
  • Arkkitehtuurimuseo
  • Bovallius-ammattiopisto
  • Elintarviketurvallisuusvirasto Evira
  • Espoon työ- ja elinkeinotoimisto
  • Etelä-Karjalan käräjäoikeus
  • Etelä-Karjalan ulosottovirasto
  • Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Etelä-Pohjanmaan käräjäoikeus
  • Etelä-Pohjanmaan oikeusaputoimisto
  • Etelä-Pohjanmaan työ- ja elinkeinotoimisto
  • Etelä-Pohjanmaan ulosottovirasto
  • Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Etelä-Savon käräjäoikeus
  • Etelä-Savon ulosottovirasto
  • Haapajärven oikeusaputoimisto
  • Helsingin eurooppalainen koulu
  • Helsingin hallinto-oikeus
  • Helsingin ranskalais-suomalainen koulu
  • Helsingin työ- ja elinkeinotoimisto
  • HOAS — Helsingin seudun opiskelija-asuntosäätiö
  • Hyvinkään käräjäoikeus
  • Hyvinkään oikeusaputoimisto
  • Invalidisäätiö
  • Itä- ja Keski-Uudenmaan ulosottovirasto
  • Itä-Suomen hovioikeus
  • Itä-Suomen syyttäjänvirasto
  • Itä-Uudenmaan käräjäoikeus
  • Itä-Uudenmaan syyttäjänvirasto
  • Jyväskylän oikeusaputoimisto
  • Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Kainuun käräjäoikeus
  • Kainuun oikeusaputoimisto
  • Kainuun ulosottovirasto
  • Kansainvälisen liikkuvuuden ja yhteistyön keskus CIMO
  • Kansallinen audiovisuaalinen arkisto
  • Kansallisarkisto
  • Kanta-Hämeen oikeusaputoimisto
  • Kanta-Hämeen syyttäjänvirasto
  • Kasvun Yhteisöt
  • Kemi-Tornion käräjäoikeus
  • Kemi-Tornion oikeusaputoimisto
  • Keski-Pohjanmaan ja Pohjanmaan oikeusaputoimisto
  • Keski-Pohjanmaan ja Pohjanmaan ulosottovirasto
  • Keski-Pohjanmaan käräjäoikeus
  • Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Keski-Suomen käräjäoikeus
  • Keski-Suomen syyttäjänvirasto
  • Keski-Suomen ulosottovirasto
  • Keski-Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimisto
  • Kilpailu- ja kuluttajavirasto
  • korkein hallinto-oikeus
  • korkein oikeus
  • Kotimaisten kielten keskus
  • Kotkan oikeusaputoimisto
  • Koulutus- ja kehittämiskeskus Salmia
  • Kouvolan hovioikeus
  • Kuopion hallinto-oikeus
  • Kymenlaakson käräjäoikeus
  • Kymenlaakson ulosottovirasto
  • Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Lapin käräjäoikeus
  • Lapin maanmittaustoimisto
  • Lapin syyttäjänvirasto
  • Lapin työ- ja elinkeinotoimisto
  • Lapin ulosottovirasto
  • Lappeenrannan teknillinen yliopisto
  • Limingan koulutuskeskus
  • Länsi-Pohjan ulosottovirasto
  • Länsi-Suomen syyttäjänvirasto
  • Länsi-Uudenmaan käräjäoikeus
  • Länsi-Uudenmaan ulosottovirasto
  • Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus Fimea
  • Maanmittauslaitos
  • Maaseutuvirasto
  • Markkinaoikeus
  • Meriturva — Merenkulun turvallisuuskoulutuskeskus
  • Metsäntutkimuslaitos
  • Mikkelin oikeusaputoimisto
  • Mittatekniikan keskus
  • MTT Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus
  • Museovirasto
  • Niuvanniemen sairaala
  • Opetushallitus
  • Oppimis- ja ohjauskeskus Mikael
  • Oppimis- ja ohjauskeskus Mäntykangas
  • Oppimis- ja ohjauskeskus Onerva, Kukkumäen toimipiste
  • Oppimis- ja ohjauskeskus Tervaväylä, Tervaväylän koulu
  • Oulun hallinto-oikeus
  • Oulun käräjäoikeus
  • Oulun seudun ulosottovirasto
  • Oulun syyttäjänvirasto
  • Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Pirkanmaan käräjäoikeus
  • Pirkanmaan työ- ja elinkeinotoimisto
  • Pirkanmaan ulosottovirasto
  • Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Pohjanmaan käräjäoikeus
  • Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Pohjois-Karjalan käräjäoikeus
  • Pohjois-Karjalan oikeusaputoimisto
  • Pohjois-Karjalan työ- ja elinkeinotoimisto
  • Pohjois-Karjalan ulosottovirasto
  • Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Pohjois-Pohjanmaan työ- ja elinkeinotoimisto
  • Pohjois-Savon käräjäoikeus
  • Pohjois-Savon ulosottovirasto
  • Päijät-Hämeen ulosottovirasto
  • Raahen seudun ulosottovirasto
  • Raahen seutukunnan työ- ja elinkeinotoimisto
  • Rauman oikeusaputoimisto
  • Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos
  • Rikosseuraamusalan koulutuskeskus
  • Rikosseuraamuslaitos
  • Rovaniemen oikeusaputoimisto
  • Ruskis Oppimis- ja ohjauskeskus
  • Salpausselän syyttäjänvirasto
  • Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Satakunnan käräjäoikeus
  • Satakunnan ulosottovirasto
  • Senaatti-kiinteistöt
  • Suomalais-ruotsalainen kulttuurirahasto
  • Suomen maatalousmuseo Sarka
  • Säteilyturvakeskus
  • Taideteollisuusmuseon säätiö
  • Taideyliopiston Sibelius-Akatemia
  • Taiteen edistämiskeskus
  • Tampereen yliopisto
  • Teknologian tutkimuskeskus VTT
  • Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL)
  • Tieteellisten seurain valtuuskunta
  • Tietosuojavaltuutetun toimisto
  • TOAS — Tampereen seudun opiskelija-asuntosäätiö
  • Tullivirkamiesliitto ry
  • Turun hallinto-oikeus
  • Turun hovioikeus
  • Tuusulan käräjäoikeus
  • Työtuomioistuin
  • Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Vaasan hallinto-oikeus
  • Vaasan hovioikeus
  • Valtion Taidemuseo
  • Valtion koulukodit, Sippolan koulukoti
  • Valvira, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto
  • Vanhan Vaasan sairaala
  • Vantaan käräjäoikeus
  • Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
  • Varsinais-Suomen käräjäoikeus
  • Varsinais-Suomen ulosottovirasto
  • Ylivieskan oikeusaputoimisto
  • Ylivieska-Raahen käräjäoikeus
  • Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiö
  • Ylioppilastutkintolautakunta.

Viitetiedot

Asiaa on aiemmin käsitelty valiokunnan omana asiana tunnuksella TRO 2/2013 vp Valtionhallinnon toimitilojen vuokraaminen Senaatti-kiinteistöiltä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Toimintamenot ja vuokrat

Tarkastusvaliokunnalla on tätä mietintöä laatiessaan ollut keskeisenä ajatuksena selvittää, mitä tietoja eduskunnalla on käytettävissään valtionhallinnon toimitilakustannuksista, niiden kehityksestä ja merkityksestä virastojen ja laitosten varsinaiseen toimintaan, kun eduskunta vuosittain käsittelee ja päättää valtion talousarviosta. Nykyisessä kehysbudjetoinnissa valtionhallinnon toimitilakustannukset sisältyvät toimitilavuokrien osalta toimintamenomäärärahaan. Vuokramenojen on todettu olevan useilla hallinnonaloilla toiseksi suurin menoerä palkkamenojen jälkeen. On myös esitetty, että nykykäytännön mukaiset ns. näkymättömissä tapahtuvat vuokrien korotukset, jotka eivät tule eduskunnan tietoon sen päättäessä toimintamenoista, toimivat itse asiassa toimintamenojen piiloleikkurina. Tarkastusvaliokunta pitää eduskunnan budjettivallan kannalta ongelmallisena, jos eduskunnalla ei ole käytettävissä tietoa siitä, kuinka vuokramenot ja toimitilamenot ovat kehittyneet ja mikä on niiden merkitys viranomaisten varsinaisen toiminnan kannalta.

Hallinnonaloittain suurimmat vuokra- tai toimitilakustannukset kohdentuvat opetus- ja kulttuuriministeriöön ja tilojen käyttötarkoituksen perusteella erityistiloihin (kuten taide- ja kulttuurilaitoksiin, vankiloihin, tutkimuslaitoksiin, oikeussaleihin ja poliisihallinnon erityistiloihin) hallinnonalasta riippumatta.

Vuokrien osuus toimintamenoista hallinnonaloittain oli valiokunnalle toimitettuihin tietoihin perustuen seuraava vuosina 2010 ja 2012.

Vuokrien osuus hallinnonaloittain vuosina 2010 ja 2012
Hallinnonala 2010 2012
%
Valtioneuvoston kanslia 18,0 23,0
Ulkoasiainministeriö 14,1 16,3
Oikeusministeriö 16,0 16,0
Sisäministeriö 8,4 9,2
Puolustusministeriö 18,0 18,0
Valtiovarainministeriö 9,0 9,2
Opetus- ja kulttuuriministeriö 22,4 22,3
Maa- ja metsätalousministeriö 13,3 14,4
Liikenne- ja viestintäministeriö 6,1 5,3
Työ- ja elinkeinoministeriö 12,1 12,6
Sosiaali- ja terveysministeriö 9,0 8,7
Ympäristöministeriö 12,4 13,7

Toimintamenoihin kohdistuva vuokrarasite eli toimitilakustannusten osuus (%) toimintamenoista vaihtelee virastoittain hyvin paljon. Pienin tällä hetkellä tiedossa oleva vuokrarasite on maa- ja metsätalousministeriön alaisella maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalla ja eläinlääkintävahinkojen arviointilautakunnalla (0,6 %). Vuonna 2013 tehdyn vuokralaiskyselyn perusteella suurin vuokrarasite (63,9 %) oli Suomen maatalousmuseo Saralla.

Valtionhallinnon asiantuntijakuulemisen perusteella toimintamenoihin kohdistuva vuokrarasite jakautuu alueellisesti epätasaisesti yleiseen vuokratasoon verrattuna. Vuokrataso on korkeampi taajamien ulkopuolella kuin suurissa kaupunkikeskuksissa, ja vuokrat vaihtelevat alueellisesti osin myös siksi, että Senaatti-kiinteistöt tekee erilaisia vuokrasopimuksia eri puolilla maata. Vuokralaiskyselyssä vuokrien osuuden kasvu (vuosina 2008—2012) keskittyi erityistiloihin, joissa vuokrarasite oli entuudestaankin jo korkealla tasolla.

Erityistiloihin on kohdentunut voimakas vuokrien neliöhintojen nousu viime vuosina (2008—2012), jos muutosta verrataan toimistotilojen vastaavaan neliöhintojen nousuun Suomessa pidemmällä aikavälillä (2000—2012) tai Ruotsin valtionhallinnon toimitilojen kustannuskehitykseen vajaan viidentoista vuoden aikana (1994 —2008).

Vuokrien neliöhintojen nousu Suomessa ja Ruotsissa
Kustannusten nousu Aikajakso
Suomi: muut erityiskiinteistöt 63 % 2008—2012
Suomi: toimistokiinteistöt 58 % 2000—2012
Ruotsi 35 % 1994—2008

Vuodesta 2010 vuoteen 2012 toimitilakustannukset ovat kasvaneet eniten valtioneuvoston kansliassa (52 %) sekä ulkoasiainministeriön (23 %), työ- ja elinkeinoministeriön (14 %) ja sisäministeriön (13 %) hallinnonaloilla. Liikenne- ja viestintäministeriön toimitilakustannusten aleneminen johtuu siitä, että ministeriössä kyettiin hyödyntämään vuonna 2010 tehtyä organisaatiouudistusta. Ministeriön alaisista virastoista Ilmatieteen laitos on ollut edelläkävijä ja toteuttanut itsenäisesti tilaratkaisuihin ja energiatehokkuuteen kohdistuvia säästötoimenpiteitä. Ilmatieteen laitoksessa lähes kaikki toteutettavissa olevat säästötoimenpiteet on jo tehty.

Toimitilakustannukset vuosina 2010 ja 2012
Hallinnonala 2010 2012 Muutos
euroa %
Valtioneuvoston kanslia 4 950 124 7 522 864 52,0
Ulkoasiainministeriö 28 632 580 35 279 905 23,2
Oikeusministeriö 105 940 491 113 206 452 6,9
Sisäministeriö 102 046 000 115 656 000 13,3
Puolustusministeriö 217 335 000 238 375 000 9,7
Valtiovarainministeriö 72 687 360 76 807 605 5,7
Opetus- ja kulttuuriministeriö 48 000 000 49 500 000 3,1
Maa- ja metsätalousministeriö 36 610 000 38 659 000 5,6
Liikenne- ja viestintäministeriö 19 404 944 17 156 079 -11,6
Työ- ja elinkeinoministeriö 87 295 399 99 558 207 14,0
Sosiaali- ja terveysministeriö 36 900 099 38 469 310 4,3
Ympäristöministeriö 8 040 000 8 330 000 3,6

Toimitilakustannusten nousun seurauksia

Toimitilakustannusten nousuun on jouduttu hallinnossa reagoimaan esim. rajoittamalla henkilöstökoulutusta, käyttämällä vuokrakustannuksien nousuun veikkausvoittovaroja, luopumalla tiloista, pienentämällä tutkimuslaitoksen laiteinvestointeja tai nostamalla laitoksen päärahoituslähteenä olevia kunnallisia palvelumaksuja. Toimitilakustannusten kasvu on myös leikannut määrärahoja muilta kiinteistöihin liittyviltä toiminnoilta ja tätä kautta heikentänyt mm. kiinteistöjen kuntoa. Esimerkiksi sisäministeriön hallinnonalalla toimitilamenojen korotuksia on katettu muuta toimintaa sopeuttamalla ja joissakin virastoissa vähentämällä henkilöstöä luonnollisen poistuman kautta.

Oikeusministeriössä kasvaneiden toimitilakustannusten merkittävin ongelma on ollut ylläpitomenojen kattaminen ydintoimintaan tarkoitetulla määrärahalla erityisesti Rikosseuraamuslaitoksessa, jossa niillä katetaan n. 30 % toimitilakustannuksista. Rikosseuraamuslaitoksessa tilojen määrä väheni 65 000 m2 vuodesta 2009 vuoteen 2012, mutta kustannukset nousivat samanaikaisesti 27 %.

Rikosseuraamuslaitoksen ylläpitämä vankilaverkosto muodostuu erityiskiinteistöistä, joiden pääomavuokrakustannukset ja ylläpitokustannukset sekä energiakustannukset ovat poikkeuksellisen suuret muihin hallinnonaloihin verrattuna. Laitos pitää vuokratasoaan korkeana, koska se on täysin riskitön vuokralainen ja sillä ei ole juurikaan mahdollisuuksia vuokrata tilojaan ulkopuolisilta.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen irtisanomiset ovat johtuneet pienentyneistä määrärahoista, ja samanaikaisesti vuokrat ovat nousseet. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskuksessa on käyty irtisanomisiin johtaneita yt-neuvotteluja, luovuttu määräaikaisen työvoiman käytöstä ja uusien työntekijöiden palkkaamisesta eläkkeelle jääneiden tilalle. Maanmittauslaitoksessa vuokrien korotukset on puolestaan katettu toiminnan tehostamisella ja maksullisen toiminnan hinnoittelua hyödyntämällä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön alaisille kulttuuri- ja taidelaitoksille ei ole myönnetty vuodesta 2008 lähtien määrärahaa vuokra-avustuksena täysimääräisesti, vaan ministeriön on täytynyt paikata tarvetta taiteen tukemiseen varatuista veikkausvoittovaroista. Tämä on johtanut siihen, että ministeriö on voinut myöntää varsinaiseen taiteen tukemiseen tarkoitettuja avustuksia vastaavasti vähemmän. Ministeriöllä ei ole ollut mahdollista vaikuttaa Senaatti-kiinteistöiltä vuokrattujen tilojen vuokriin, joten ministeriö on vuokrien nousun johdosta vähentänyt laitosten toiminnan tukemista.

Laissa raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuoton käyttämisestä (23.11.2001/1054) säädetään, että arpajaislain (1047/2001) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuottoa vastaavat määrärahat otetaan valtion talousarvioon siten, että tuotosta käytetään:

  1. 25 prosenttia urheilun ja liikuntakasvatuksen edistämiseen,
  2. 9 prosenttia nuorisotyön edistämiseen,
  3. 17,5 prosenttia tieteen edistämiseen,
  4. 38,5 prosenttia taiteen edistämiseen ja
  5. 10 prosenttia 1—4 kohdassa säädettyihin tarkoituksiin valtion talousarviossa vuosittain tarkemmin päätettävällä tavalla.

Tarkastusvaliokunta on huolestunut siitä tilanteesta, että toimitilakustannusten voimakkaan kasvun vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriössä on jouduttu rahoittamaan toimitilamenoja edellä todetulla tavalla. Valiokunnan mielestä tämäkin osoittaa tarvetta lisätä toimitilakustannusten läpinäkyvyyttä.

Valtionhallinnon mahdollisuudet toimitilasäästöihin

Senaatti-kiinteistöjen arvion mukaan valmisteilla olevan valtion toimitilastrategian mukainen säästöpotentiaali verrattuna nykytasoon on n. 100 milj. euroa. Senaatti-kiinteistöillä ei ole tarkkaa tietoa toteutuneista valtionhallinnon toimitilasäästöistä, mutta se arvioi, että vuoden 2013 aikana tapahtunut tilojen vähennys (n. 50 000 m2) tuottaa noin neljän miljoonan euron vuosittaiset säästöt.

Valtionhallinto puolestaan arvioi säästömahdollisuutensa pääsääntöisesti rajallisiksi tai joissakin tapauksissa olemattomiksi. Toimintamenoleikkausten ja tuottavuusohjelman vuoksi virastot ovat pyrkineet jo pitkään tehostamaan toimitilojensa käyttöä. Säästömahdollisuuksia rajoittaa myös se, että toimitiloja ei voida joustavasti vähentää toimitilatarpeen vähentyessä.

Asiantuntijakuulemisessa myös esitettiin, että Senaatti-kiinteistöjen tuotevalikoimasta puuttuvat palvelut, joilla olisi olennainen vaikutus valtion toimitilamenojen hallintaan. Valtiovarainministeriö vastaa Senaatti-kiinteistöjen palvelutavoitteiden asettamisesta. Senaatti-kiinteistöjen nykyinen toimintatapa ja sopimuskäytännöt eivät edistä eivätkä tue valtionhallinnolle yhteisten toimitilasäästöjen aikaansaamispyrkimyksiä. Esimerkkinä mainittiin vaikeudet päästä eroon tarpeettomista toimitiloista ja vuokrista sopimuksellisista syistä. Hallinnonalat tiivistävät tilankäyttöään, mutta joutuvat itse etsimään uusia vuokranmaksajia tiloille, joihin ovat pitkäaikaisilla sopimuksilla sitoutuneet.

Valtionhallinnon asiakkaat kokevat tarvitsevansa tilaa, joka on helposti muokattavissa valtionhallinnon rakennemuutoksiin. Senaatti-kiinteistöt tarjoaa asiakkaille räätälöityjä konsepteja, joiden toteutuksen koetaan tulevan tarpeettoman kalliiksi ja syövän suuren osan säästöpotentiaalista. Lopputuloksena on, että kun siirrytään uuden toimitilakonseptin mukaisiin tiloihin, etenkin henkilöstömäärältään suurissa toimipisteissä, saadaan aikaan merkittävä neliömäärän vähennys, muttei mittavia toimitilasäästöjä. Toimitilauudistukset edellyttävät myös remontointia, jonka kustannukset pääosin siirtyvät vuokriin. Asiantuntijoiden mukaan mittavat toimitilauudistukset ja neliömäärän vähennykset toimipisteissä ovat johtaneet vain vähäisiin toimitilasäästöihin, sillä kohteissa ei ole voitu hyödyntää muutosten jälkeen vanhaa vuokratasoa tai omakustannusarvoon perustuvaa vuokratasoa. Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esiin, että Senaatti-kiinteistöjen pitäisi olla kiinnostunut vuokramenojen alentamisesta ja kokonaistaloudellisuuden edistämisestä.

Säästömahdollisuudet vaihtelevat virastokohtaisesti. Esimerkiksi liikenne- ja viestintäministeriön alaisella Viestintävirastolla ei ole nykyisen vuokrasopimuksen puitteissa uusia säästömahdollisuuksia. Liikennevirastoa perustettaessa edeltäjävirastojen yhdistämisellä saatiin merkittäviä kustannussäästöjä, mutta alueellistaminen on kasvattanut viraston henkilömäärää Lappeenrannassa. Tämä aiheuttaa lisää tilatarpeita ja lisäkustannuksia. Liikenteen turvallisuusviraston uudistuksessa vuonna 2010 virasto siirtyi kolmesta kiinteistöstä yhteen ja aloitti Rovaniemellä toiminnot, mutta kokonaisvuokrataso ei oleellisesti muuttunut.

Toimitilasäästöt ovat mahdollisia valtionhallinnon organisaatiouudistuksissa ja toimipisteverkkoa supistettaessa. Työ- ja elinkeinoministeriö arvioi ELY-keskuksissa käynnissä olevien hankkeiden tuottavan tulevaisuudessa säästöjä. Toimitilasäästöjä voidaan saavuttaa, kun toimintoja keskitetään nykyistä enemmän ja toimipaikkoja vähennetään. Ympäristöministeriössä puolestaan vuonna 2015 käyttöönotettavassa monitilaratkaisussa samalla euromääräisellä vuokralla saadaan n. 40 % nykyistä pinta-alaa vähemmän toimitiloja.

Asiantuntijat esittivät myös, että Senaatti-kiinteistöjen intressiin tarjota valtiolle kokonaistaloudellisesti kustannustehokkainta vaihtoehtoa voi vaikuttaa Senaatti-kiinteistöjen tulospalkkiojärjestelmä ja tilanteet, joissa Senaatti-kiinteistöt saa voimassa olevista vuokrasopimuksista (myös tyhjät ja käyttämättömät tilat) valtion budjettirahoitukseen perustuvat vuokratulot.

Eduskunnan rooli ja Senaatti-kiinteistöjen asema

Liikelaitoslain (1062/2010) 6 §:ssä säädetään, että valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä eduskunta 1) hyväksyy liikelaitoksen peruspääoman korotuksen ja alennuksen sekä päättää määrärahan ottamisesta talousarvioon myönnettäväksi liikelaitoksen peruspääoman korottamiseen, 2) antaa liikelaitokselle suostumuksen ottaa toimintansa rahoittamiseksi lainaa ja 3) hyväksyy liikelaitoksen seuraavan tilikauden investointien enimmäismäärän sekä valtuutuksen tehdä sellaisia investointeja koskevia sitoumuksia, joista aiheutuu menoja tätä myöhemmille tilikausille. Eduskunnan päätettyä valtion talousarviosta asianomainen ministeriö päättää liikelaitoksen palvelu- ja tulostavoitteista sekä tuloutustavoitteesta.

Liikelaitoslakia koskevissa hallituksen esityksen (HE 63/2010 vp) perusteluissa on todettu, että valtion liikelaitokset olisivat valtion talousarvion ulkopuolisia valtion organisaatioita, joilla olisi laaja operatiivinen toimivalta ja joissa olisi selkeät osakeyhtiölain kaltaiset toimivalta- ja vastuusuhteet. Mallissa säilytettäisiin tehtävien hoidon kannalta tarkoituksenmukainen asianomaisen ministeriön ohjaustoimivalta. Kun valtion liikelaitokset tuottaisivat palveluja valtion virastoille ja laitoksille ja kun niillä ei enää olisi perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä, eduskunnan harjoittamaan yhteiskunnalliseen ohjaukseen ei olisi enää tarvetta. Eduskunta ei ole enää vuodesta 2012 alkaen asettanut palvelu- ja toimintatavoitteita, kuten se on aiempina vuosina tehnyt.

Senaatti-kiinteistöjen asemasta ja tehtävästä on säädetty 1.1.2011 voimaan tulleessa laissa valtion liikelaitoksista (1062/2010). Valtion liikelaitos tuottaa palveluja valtion virastoille ja laitoksille, valtion talousarvion ulkopuolisille rahastoille ja muille valtion liikelaitoksille samoin kuin eduskunnalle sekä sen alaisuudessa, valvonnassa ja yhteydessä toimiville yksiköille. Valtion liikelaitos voi tuottaa palveluja myös sellaisille yhteisöille, joiden toiminta rahoitetaan pääosin valtion talousarvioon otetulla määrärahalla. Valtioneuvoston asetuksessa Senaatti-kiinteistöistä (1292/2010) on säädetty hallituksen kokoonpanosta, tehtävistä sekä hallituksen ja tilintarkastajien palkkioista.

Euroopan unionin komission päätöksen (K(2007) 6073) mukaan valtion liikelaitos on hallinnollisen viraston ja valtionyhtiön välimuoto. Liikelaitos noudattaa toiminnassaan liiketaloudellisia periaatteita, mutta eduskunta, hallitus ja asianomaiset ministeriöt käyttävät päätöksenteko- ja ohjausvaltaa liikelaitoksessa.

Hallituksen esityksessä liikelaitoslaiksi todetaan, että valtion liikelaitokset ovat markkinaohjattu osa valtiota. Liikelaitosmalli perustuu liiketaloudellisten periaatteiden noudattamiseen julkisten palvelujen tuottamisessa. Valtion liikelaitokset eivät ole valtiosta erillisiä oikeushenkilöitä, ja valtion liikelaitosten henkilöstö on valtion henkilöstöä.

Liikelaitoslain mukaan Senaatti-kiinteistöt voi toimia ainoastaan sidosyksikkönä (eli in house -asema) ja tuottaa palveluja valtionhallinnolle ja sellaisille yhteisöille, joiden toiminta rahoitetaan pääosin valtion talousarvion määrärahoilla. Valtionhallinto voi vuokrata Senaatti-kiinteistöiltä tiloja ilman kilpailutusta. Valtiovarainministeriön mukaan Senaatti-kiinteistöt ei kilpaile markkinatoimijoiden kanssa ja sen mahdollisuutta ulosvuokraukseen on rajoitettu 10 %:iin hankintalakiin perustuen. Hallituksen esityksessä (HE 63/2010 vp) liikelaitoslaiksi todetaan, että liikelaitoksen toimivan johdon, hallituksen ja toimitusjohtajan tulisi aktiivisesti seurata liikelaitoksen liikevaihdon ja asiakkuuksien kehitystä. Viime kädessä liikelaitoksen ja sen omistajaohjauksesta vastaavan ministeriön vastuulla on varmistaa, ettei sidosyksikköasemaa vaaranneta.

Liikelaitoslaissa säädetään, että liikelaitos vastaa sitoumuksistaan sen hallintaan siirretyllä valtion omaisuudella. Jos liikelaitos ei kykene vastaamaan sitoumuksistaan, niistä vastaa valtio. Hallituksen esityksessä todetaan, että liikelaitoksen riskinkantokyky on viime kädessä sama kuin valtion riskinkantokyky, koska valtion liikelaitokset eivät muodosta erillisvarallisuutta.

Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan edelleen, että liikelaitosten lakisääteinen tuloveroprosentti on noin 20 prosenttia alempi kuin niiden yhteisömuodossa toimivien kilpailijoiden 26 prosentin suuruinen verokanta. Valtio ei lisäksi ole verovelvollinen tulosta, jonka se saa pääasiallisesti valtion laitosten tarpeiden tyydyttämiseksi toimivasta liike- tai tuotantolaitoksesta. Yritysverotilasto 2012:n mukaan Senaatti-kiinteistöjen verotettava tulo oli 16,8 milj. euroa, josta se maksoi vajaat 1,3 milj. euroa veroja eli 7,5 % verotettavasta tulosta. Esimerkiksi Suomen Yliopistokiinteistöt Oy:n verotettava tulo oli samana vuonna 28 milj. euroa, ja se maksoi veroja n. 6,9 milj. euroa eli 24 % verotettavasta tulosta. Suomen Yliopistokiinteistöjen liikevaihto (134 milj. euroa) oli noin viidesosa Senaatti-kiinteistöjen liikevaihdosta (637 milj. euroa).

Liikelaitoslain 13 §:n 1 ja 2 momentin mukaan liikelaitoksen aloittaessa toimintansa valtioneuvosto päättää eduskunnan antaman valtuuden nojalla liikelaitoksen hallintaan siirrettävästä valtion omaisuudesta. Kun toiminnassa olevan liikelaitoksen hallintaan siirretään omaisuutta, noudatetaan siirrosta päätettäessä, mitä 1 momentissa säädetään. Lain 13 §:n 3 momentin ja 19 §:n 1 momentin perusteella enintään 30 milj. euron arvoisen kiinteistövarallisuuden siirrosta päättää valtioneuvosto ja enintään 10 milj. euron arvoisen varallisuuden siirrosta valtiovarainministeriö.

Senaatti-kiinteistöjen erityisasema

Asiantuntijakuulemisen perusteella nousi esiin joitakin ongelmakohtia, jotka liittyvät mm. Senaatti-kiinteistöjen liikelaitosluonteeseen (voiton tuottamistavoite), sen toimintaa kuvaavien tietojen läpinäkymättömyyteen, Senaatti-kiinteistöjen monopoliasemaan valtiolla ja sellaisiin Senaatti-kiinteistöille annettuihin tehtäviin, joihin liittyy julkisen vallan käyttöä.

Toisaalta Senaatti-kiinteistöjen pitäisi olla valtionhallinnon sisäinen toimitilakonsultti, joka on vuokralaisen puolella edullisten tilojen ja hyvien sopimusten aikaansaamiseksi. Tähän rooliin sopisi myös keskushallinnosta tuleva ohjaus toimitilakustannusten pitämiseksi kurissa. Toisaalta Senaatti-kiinteistöt on samanaikaisesti valtion toimitilapalvelujen tarjoaja, jolla on kiinteistöistään tuottovaatimus ja jonka omistamat kiinteistöt kilpailevat markkinoilla vuokralaisista. Asetelman katsottiin asiantuntijoiden mukaan rikkovan kilpailuneutraliteettia ja olevan huono yksittäisen valtionhallinnon yksikön kannalta. Ristiriita on myös silloin, kun uusi toimitila tulee valita nykyisestä Senaatti-kiinteistöjen rakennuskannasta. Senaatti-kiinteistöt toimii riippumattomana valtion toimitila-asiantuntijana sitä itseään koskevissa vuokrasopimuksissa. Valtionhallinnossa arvioitiin myös, että Senaatti-kiinteistöjen monopoliasema aiheuttaa jäykkyyttä palveluiden kehittämisessä.

Senaatti-kiinteistöjen taloudellinen asema ja keskeiset tunnusluvut

Liikelaitoslain 4 §:n perusteella Senaatti-kiinteistöillä on oma pääoma, joka muodostuu peruspääomasta, muusta omasta pääomasta ja arvonkorotusrahastosta. Peruspääoma on liikelaitokseen sijoitettua voiton tuloutuksen perusteena olevaa pääomaa. Muu oma pääoma on liikelaitokselle sen voitosta osoitettua pääomaa tai pääomaa, joka on siirretty sille muun oman pääoman ehdoin. Arvonkorotusrahasto osoittaa suoritetun käyttöomaisuuden arvonkorotuksen määrän. Muu oma pääoma voidaan siirtää peruspääomaan.

Valtiovarainministeriö asettaa vuosittain voiton tuloutusta koskevan tavoitteen euromääräisenä osana vuokraustoiminnan tulostavoitteita. Asiantuntijakuulemisessa Senaatti-kiinteistöjen edustaja totesi tuloutuksen vuosittaisen määrän, n. 100 milj. euroa, tuottavan omalle pääomalle (3 mrd. euroa) 3,3 %:n tuoton. Tämä laskentatapa todettiin valtiontalouden tarkastusviraston mukaan virheelliseksi, sillä tuotto lasketaan liikelaitoslain 4 §:n mukaan peruspääomalle (673 milj. euroa), jolloin pääoman tuottoprosentti on 15.

Vuoden 2013 yhteiskuntavastuuraportin mukaan Senaatti-kiinteistöt on Suomen suurin ja monimuotoisin toimitilakiinteistöjen omistaja ja sillä on hallinnassaan 10 500 rakennusta, joiden pinta-ala on 6,4 milj. m2. Valtion toimitilastrategian (16.11.2005) mukaan Senaatti-kiinteistöjen merkitys Suomen kiinteistömarkkinoille on alan suurimpana toimijana merkittävä. Yhteiskuntavastuuraportissa 2009 todetaan, että Senaatti-kiinteistöillä on suurena toimijana myös huomattava vaikutus paikallisiin elinkeinoihin sekä kiinteistöalan palvelutarjonnan kehitykseen. Senaatti-kiinteistöjen omaksumat toimintamallit vaikuttavat sen alihankkijoiden kautta laajemmin kiinteistö- ja rakennusalan verkoston toimintamalleihin. Senaatti-kiinteistöillä arvioitiin olevan 60 %:n markkinaosuus Suomessa toimistotilojen osalta ennen yliopistokiinteistöjen yhtiöittämistä.

Senaatti-kiinteistöjen hallintaan kuuluneet yliopistokiinteistöt yhtiöitettiin kolmeksi osakeyhtiöksi (Suomen Yliopistokiinteistöt Oy, Helsingin Yliopistokiinteistöt Oy ja Aalto-Yliopistokiinteistöt Oy) vuoden 2010 alussa. Yliopistokiinteistöjen kauppahinta oli 1 784 milj. euroa, josta yliopistokiinteistöyhtiöt maksoivat 973 milj. euroa osakkeina. Senaatti-kiinteistöt omistaa jokaisen yliopistokiinteistöosakeyhtiön osakkeista kolmanneksen. Vuonna 2013 yliopistokiinteistöyhtiöt maksoivat Senaatti-kiinteistöille osinkoa vuoden 2012 tuloksensa perusteella 10,5 milj. euroa.

Senaatti-kiinteistöt toimii konsernina ja liikelaitoksena. Senaatti-kiinteistöjen tase, liikevaihto ja liikevoitto olivat vuonna 2013 sen toimintakertomuksessa seuraavat:

Senaatti-kiinteistöjen tase, liikevaihto ja liikevoitto vuonna 2013
Konserni Liikelaitos
milj. euroa
Tase 4 655 4 590
Liikevaihto 637 630
Liikevoitto 130 172

Senaatti-kiinteistöt lyhentää ja maksaa korkoja sekä tulouttaa n. 90 % liikevoitostaan vuosittain valtiovarainministeriölle. Valtiolta saatu lainakanta on supistunut selkeästi vuodesta 2010. Senaatti-kiinteistöjen tarkastusvaliokunnalle antaman selvityksen mukaan voitontuloutus ja muu rahaliikenne valtiovarainministeriölle olivat vuosina 2010—2013 seuraavat:

Senaatti-kiinteistöjen voitontuloutus ja muu rahaliikenne valtiovarainministeriölle vuosina 2010—2013
Vuosi 2010 2011 2012 2013
milj. euroa
Korot valtion lainoista 36,8 29,1 23,8 19,7
Valtion lainojen lyhennykset 216,2 129,0 110,1 72,3
Senaatin takausmaksut rahoituslaitosten lainoista 4,9 4,9 6,0 6,1
Tuloutus 100,0 250,0 130,0 120,0
Hoitosopimustilitykset 0,8 0,6 0,8 0,2
Yhteensä 358,7 413,5 270,7 218,1

Julkisen talouden suunnitelman 2015—2018 mukaan Senaatti-kiinteistöjen vuoden 2014 voitontuloutukseksi valtion talousarvioon on budjetoitu 100 milj. euroa. Osana hallituksen kasvupakettia vuosittaisen voitontuloutuksen lisäksi vuosina 2014—2015 talousarvioon tuloutetaan yhteensä 175 milj. euroa. Vuoden 2015 lisätuloutus on 105 milj. euroa, josta Senaatti-kiinteistöjen osuus on 90 milj. euroa. Senaatti-kiinteistöjen lisätuloutukset tehdään vuosina 2014 ja 2015 kiinteistöomaisuutta myymällä. Valtiovarainministeriön mukaan myyntien ja tuloutusten erilaiset ajoitukset voivat kuitenkin aiheuttaa tarvetta teknisiin tarkennuksiin. Vuonna 2015 osa tuloutuksesta saatetaan toteuttaa muista varoista tai osa tuloutuksesta siirretään vuodelle 2016, koska kiinteistöjen myyntejä tehdään vuoden 2015 loppuun asti, eikä tuloutusten tarkkaa aikataulua vielä tiedetä.

Senaatti-kiinteistöjen liikelaitoksen vuokraustoiminnan tuotot olivat toimialoittain vuoden 2013 toimintakertomuksen perusteella seuraavat:

Vuokratoiminnan tuottojen jakautuminen toimialoittain vuonna 2013
Toimiala Tuotot (liikevaihto) Osuus tuotoista
milj. euroa %
Toimistot 174,0 30
Ministeriöt ja erityiskiinteistöt 187,0 32
Puolustus ja turvallisuus 187,3 33
Kehityskiinteistöt 27,6 5
Yhteensä 575,9 100

Vuoden 2012 toimintakertomuksessa vuokraustoiminnan raportoinnissa käytettiin käsitettä liikevaihto, joka on muutettu vuoden 2013 raportoinnissa käsitteeksi vuokraustoiminnan tuotto.

Senaatti-kiinteistöt ei raportoi toimialakohtaisten tuottojen (eli liikevaihdon) muutoksia edellisiin vuosiin verrattuna toimintakertomuksissaan. Aiempien toimintakertomusten perusteella liikevaihdon kasvu on ollut nopeinta vuoteen 2011 verrattuna toimistot-toimialalla. Vuodesta 2010 vuoteen 2013 toimistot-toimialan liikevaihto (130,8 milj. euroa) kasvoi hieman yli 43 milj. euroa (33 %).

Toimialakohtainen liikevaihto vuosina 2011 ja 2013 oli seuraava:

Toimiala Liikevaihto 2011 Liikevaihto 2013 Kasvu 2011—2013
milj. euroa %
Toimistot 146,7 174,0 18,6
Ministeriöt ja erityiskiinteistöt 167,8 187,0 11,4
Puolustus ja turvallisuus 168,1 187,3 11,4
Kehityskiinteistöt 29,3 27,6 -5,8
Yhteensä 511,8 575,9 12,5

Senaatti-kiinteistöjen vuokraseuranta perustuu toimialojen keskimääräisiin vuokriin. Keskimääräisillä vuokrilla on kaksi laskentaperustetta: 1) noin 2 milj. m2:n tilatiedot eli noin kolmannes kaikista tiloista (6,4 milj. m2) ja 2) "neliöillä painotetut keskimääräiset sopimusten neliövuokrat". Senaatti-kiinteistöiltä ei saatu vuoden 2013 vuokralaiskyselyn yhteydessä selvennystä viimeksi mainittuun laskentaperusteeseen, ja valiokunnalle jäi epäselväksi laskentaperuste.

Ulosvuokrauksen osuus oli 7 % (n. 40 milj. euroa) Senaatti-kiinteistöjen liikevaihdosta vuonna 2013. Yhteiskuntavastuuraportin tietojen perusteella ei ole arvioitavissa, kuinka suuri osuus ulosvuokrauksesta kohdentuu toimistotiloihin, joiden osalta kilpailutilanne yksityissektorin toimijoiden kanssa on todennäköisin.

Valiokunta toteaa, että Senaatti-kiinteistöjen raportoinnista on vaikea saada selkeää kuvaa vuokraustoiminnasta, koska Senaatti-kiinteistöt käyttää toimialaluokituksia, joissa se yhdistää erilaisia tilatyyppejä (kuten esim. ministeriöt ja erityiskiinteistöt-toimiala). Valiokunnan mielestä Senaatti-kiinteistöjen raportointia tulee tehdä läpinäkyvämmäksi, selkeyttää ja tarkentaa. Pelkän keskiarvon käyttö on vuokrien seurannassa riittämätön. Tulee myös pohtia, voidaanko toimistotilojen markkinahintavertailuissa käyttää ulosvuokrattujen tilojen kustannustietoja.

Senaatti-kiinteistöjen kustannustietoja

Senaatti-kiinteistöt käytti ostopalveluihin 99 milj. euroa vuonna 2010 ja 144 milj. euroa vuonna 2013 (kasvu 42 %). Asiantuntijapalvelujen ostoihin kului 31 milj. euroa vuonna 2010 ja vuonna 2013 44 milj. euroa (kasvu 42 %). Vuoden 2013 tilinpäätöksen mukaan ulkopuolisiin palveluihin kului 156 milj. euroa.

Vuoden 2013 yhteiskuntavastuuraportin mukaiset kiinteistöjen hoitokulut olivat 213,5 milj. euroa. Kiinteistöjen korjaukset (65,1 milj. euroa) ja Senaatti-kiinteistöjen maksamat vuokrat (45,4 milj. euroa) olivat kaksi suurinta kuluerää.

Senaatti-kiinteistöjen henkilöstön määrä kasvoi 8 % vuodesta 2012 (251 henkeä) vuoteen 2013 (273 henkeä), ja kasvusta valtaosa kohdentui palveluyksiköihin. Henkilöstökulut sivukuluineen kasvoivat 11,5 % vuodesta 2012 (17,9 milj. euroa) vuoteen 2013 (19,9 milj. euroa). Vuonna 2013 toimitusjohtajan palkat ja palkkiot olivat 227 523 euroa, hallituksen palkkiot 81 650 euroa ja henkilöstön keskimääräinen palkka 56 890 euroa vuodessa ilman sivukuluja. Tilastokeskuksen mukaan valtion kuukausipalkkaisten säännöllisen työajan ansio marraskuussa 2012 oli 3 603 euroa eli 43 236 euroa vuodessa.

Koko henkilöstö kuuluu tulospalkkiomallin piiriin johto mukaan lukien. Tulospalkkioiden maksamisen edellytyksenä on ollut Senaatti-kiinteistöjen vuokrakatteen saavuttaminen. Toimitusjohtajan tulospalkkio voi olla enintään kolmen kuukauden palkan suuruinen. Vuonna 2014 henkilökohtaisen palkkion keskeisenä perusteena on valtion kokonaisetu ja enintään 30 prosenttia palkkiosta saa perustua Senaatti-kiinteistöjen tulokseen.

Tilanteessa, jossa valtionhallinnon määrärahoja leikataan ja henkilöstöä ja toimintaa supistetaan, valiokunta pitää erityisen tärkeänä, että myös Senaatti-kiinteistöjen kustannuskehitystä, kustannusten kohdentumista ja sisäistä kustannustehokkuutta seurataan valtiovarainministeriön toimesta. Senaatti-kiinteistöjen toiminnan ja vuokrajärjestelmän läpinäkyvyyden lisäämisessä valiokunta pitää perusteltuna määritellä tekijät, joista valtion kokonaisetu muodostuu.

Senaatti-kiinteistöjen toimitilahankkeet

Senaatti-kiinteistöt julkaisee toimintakertomuksessaan yleiskatsauksellista tietoa valtion virastojen toimitiloihin käytetyistä hankkeista. Hankkeiden yleiskuvauksista puuttuvat hankekohtaiset kustannustiedot. Esimerkiksi vuoden 2010 osalta Senaatti-kiinteistöt raportoi toimintakertomuksessaan seuraavasti: "Toimistot-toimiala on vuoden 2010 aikana tehnyt noin 40 asiantuntijapalvelusopimusta, joissa on sovittu valtakunnallisten työympäristökonseptien kehittämisestä oikeustaloille, poliisitaloille ja ELY-keskusten asiakaspalvelulle, kohdekohtaisesta työympäristösuunnittelusta, tilanhauista, edelleenvuokrauksista ja strategisen toimitilajohtamisen asiantuntijatyöstä. Lisäksi on sovittu alueellistamiseen liittyvistä toimitilaratkaisujen toteuttamisesta (Fimea, Liikennevirasto, Trafi). Ministeriökampuksen kehittämistyö etenee ja valtiovarainministeriön huhtikuussa 2010 asettamaan ministeriöiden toimitilayhteistyöryhmään on nimetty Senaatin edustaja asiantuntijaksi."

Toimitilahankkeet voivat olla pitkäkestoisia, kustannukset voivat jakautua useammalle vuodelle, hankkeista voi syntyä merkittäviä asiantuntija- ja konsultointikustannuksia ja niihin voi sisältyä myös merkittävä viranomaisten hallinnollinen työpanos.

Tarkastusvaliokunnalle on tullut tietoon tapauksia, joissa valtionhallinnon toiminnallisia muutoksia ja tehtyjä tilaratkaisuja ei ole kyetty sovittamaan yhteen ja tilaratkaisuja on tehty kustannustehottomasti. Itä-Uudenmaan maistraatin Hyvinkään yksikölle valmistuivat uudet tilat syyskuussa 2012. Toimikaudella 15.5.2013—31.1.2014 toiminut maistraattien toimipisteverkon supistamista pohtinut työryhmä ehdotti Hyvinkään yksikön lakkauttamista vuoteen 2019 mennessä. Jyväskylän, Jämsän ja Äänekosken käräjäoikeudet yhdistyivät 1.1.2010 Keski-Suomen käräjäoikeudeksi. Äänekosken käräjäoikeuden henkilökunta siirtyi Jyväskylään ja tämän vuoksi Jyväskylässä työhuoneita jouduttiin pienentämään ja remontoimaan vuosina 2009 ja 2010. Ennen Jämsän kanslian siirtymistä Jyväskylään kesäkuussa 2014 samoja tiloja jouduttiin remontoimaan osittain uudelleen.

Tarkastusvaliokunta perää tämäntyyppisten tilanteiden ennalta ehkäisemiseksi kaikkien osapuolien (ministeriöt, Senaatti-kiinteistöt, vuokralainen) parempaa yhteistyötä ja vastuuta.

Senaatti-kiinteistöjen muu toiminta

Senaatti-kiinteistöt välittää myös muiden vuokranantajien toimitiloja valtionhallinnon vuokralaisille. Senaatti-kiinteistöjen yhteiskuntavastuuraportti 2013:n mukaan Senaatti-kiinteistöillä on vuokrasopimuksia n. 100, vuokrattava pinta-ala on n. 180 000 m2 (tai toisessa yhteydessä esitetty vajaat 200 000 m2) ja vuokratulot n. 32 milj. euroa vuodessa. Vuoden 2011 yhteiskuntavastuuraportin mukaan toimistotilojen välittäminen vapailta markkinoilta valtionhallinnolle kolminkertaistui vuodessa. Senaatti-kiinteistöjen perimä kuukausikorvaus valtionhallinnolta on 2—6 % yksityisten markkinatoimijoiden vuokrasopimuksen arvosta.

Senaatti-kiinteistöjen mukaan sen omat asiantuntijat hoitavat omistajan intressien kannalta oleellisten teknisten ja taloudellisten asioiden päätöksenteon ja johtamisen. Näitä tehtäviä ovat työympäristöratkaisuihin liittyvien kehittämis-, vuokraus- ja palvelusopimusten laatiminen ja toimeenpano, investointeihin liittyvän suunnittelun ja rakennuttamisen johtaminen, rakennuskannan ylläpitoon liittyvä hallinnollinen isännöinti sekä kiinteistöjen myyntiin liittyvät tehtävät.

Senaatti-kiinteistöt käyttää ulkopuolisia asiantuntijoita tilaratkaisuihin ja rakennushankkeisiin liittyvässä suunnittelu- ja tutkimustyössä, rakennuttamisen konsultaatio- ja valvontatehtävissä, rakennuskannan ylläpitoon liittyvässä teknisessä isännöinnissä sekä tapauskohtaisesti erityisosaamista vaativissa tehtävissä. Vuoden 2013 yhteiskuntavastuuraportissa todetaan, että Senaatti-kiinteistöt osti edelleen noin 90 % työtehtävistä toimittajakumppaneilta.

Valiokunnan saamissa selvityksissä ja asiantuntijakuulemisissa Senaatti-kiinteistöjen asiantuntemusta ja ammattitaitoa kritisoitiin. Asiantuntemus nähtiin puutteellisena etenkin erityistilojen, kuten esim. opetus- ja kulttuuriministeriön alaisten kulttuuri- ja taidelaitosten, osalta.

Kritiikkiä kohdistettiin Senaatti-kiinteistöjen toimitilojen laatutasoon. Asiantuntijoiden mukaan asiakas joutuu valvomaan pienillä resursseillaan Senaatti-kiinteistöjen puolesta konsultteja, joille Senaatti on ulkoistanut toiminnan. Tämä koskee sekä rakennushankkeita että vuokrakohteiden ylläpitoa. Tästä katsottiin seuraavan vuokrakustannuksia valtiolle ja kiinteistöjen laadun, terveellisyyden ja turvallisuuden heikkenemistä sekä ylimääräistä päällekkäistä työtä ja siitä aiheutuvia kustannuksia.

Senaatti-kiinteistöjen ei katsottu paneutuvan suunnitteluvaiheessa riittävästi käyttäjän erityistarpeisiin. Laskenta-asiakirjoissa on ristiriitaisuuksia ja puutteita, jotka johtavat lisä- ja muutostöihin, jotka puolestaan tulevat vuokralaisten maksettaviksi samoin kuin kiinteistöhoidon laiminlyönneistä johtuvat kustannukset.

Valiokunnalle esitettiin poliisihallinnon osalta lukuisia esimerkkejä siitä, että Senaatti-kiinteistöt eivät tunne asiakkaan tarpeita riittävästi eikä asiakastieto kulje organisaation sisällä. Senaatti-kiinteistöjen alueorganisaatiossa on myös toimintatapaeroja.

Rikosseuraamuslaitos esittää, että Senaatti-kiinteistöillä tulisi olla vankilarakentamisen erikoisosaajat, joiden avulla rakennushankkeet toteutettaisiin laadukkaasti ja valtiontalouden kannalta kustannustehokkaasti. Senaatti-kiinteistöjen tulisi parantaa vankilarakentamiseen liittyvää omaa osaamista, eikä vuokralaisen toiminnan perustehtäviin tulisi kuulua esim. rakennushankekohtaisten konsulttien perehdyttäminen tai osallistuminen osaltaan rakennustöiden valvontaan. Myös toteutetuista hankkeista saatu tietopääoma olisi saatava palvelemaan nykyistä paremmin peruskorjattavia, perusparannettavia ja uusia rakennushankkeita.

Rikosseuraamuslaitoksen kokemuksen mukaan rakentamiseen liittyviä asiakokonaisuuksia ei aina ole johdettu tehokkaasti, mistä on syntynyt ylimääräisiä kustannuksia tai laadullisia ongelmia. Rakentamisvaiheen virheet ja/tai huonot hankinnat johtavat vaikeasti hallinnoitaviin tai keskenään sopimattomiin järjestelmiin. Esimerkiksi kiinteistöautomaatiojärjestelmät rakennetaan omana yksilöllisenä hankkeena. Vankiloiden rakentamiskohteissa on usein eri suunnittelija, joka ei aina saa riittävää ja asiantuntevaa ohjausta. Eri järjestelmät otetaan ajoittain vastaan puutteellisina, ja niitä joudutaan myöhemmin korjaamaan rakennusurakan ulkopuolisena kalliina lisätyönä.

Toimitilakustannukset ja seurannan nykytila valtionhallinnossa

Tarkastusvaliokunta korosti lausunnossaan (TrVL 4/2012 vpVNS 1/2012 vp), että valtion virastojen ja laitosten toimitilatarpeista ja -kustannuksista ei ole käytössä riittävän kattavaa ja seikkaperäistä tietoa. Valtiovarainministeriön ja hallinnonalojen käsitykset toimitilojen aiheuttamista kustannuksista poikkeavat toisistaan. Valiokunta piti tärkeänä selvittää, mistä toimitilatarpeiden ja -kustannusten näkemyserot johtuvat ja miten toimitilakustannuksiin kohdistetut säästöt vaikuttavat virastojen ja laitosten talouteen sekä varsinaisen toiminnan edellytyksiin.

Valiokunta totesi myös, että valtiovarainministeriöllä ei ole ollut koottua tietopohjaa valtion toimitilojen kuluista, taloudellisuudesta ja tilatehokkuudesta. Valtionhallinnon toimitilojen määristä, kuluista, tilatehokkuudesta, vuokranantajista ja toimitilojen sijainnista tulisi olla yhtenäisin perustein kerätyt tiedot.

Senaatti-kiinteistöjen antamat tiedot valtionhallinnon vuokrasopimusten määrästä ovat vaihdelleet. Vuoden 2012 osalta määrä on vaihdellut 2 575 ja 2 873 vuokrasopimuksen välillä. Valtiovarainministeriön mukaan vuonna 2012 Senaatti-kiinteistöillä ja valtionhallinnolla oli 2 031 toimitilasopimusta ja sen ohella myös muita vuokrasopimuksia.

Tarkastusvaliokunnan mietinnön (TrVM 4/2012 vpK 10/2012 vp, K 14/2012 vp) mukaan valtion virastoilla ja laitoksilla oli n. 1 500 sopimusta muiden vuokranantajien kanssa. Tämä perustui valtiovarainministeriön tarkastusvaliokunnalle sen valvontakäynnillä 30.11.2011 esittämiin tietoihin. Valtiovarainministeriön mukaan hallinnon ulkopuolisten kanssa tehtyjen toimitilavuokrasopimusten määrästä ei ole saatavissa tietoa vuosilta 2012 ja 2013.

Tarkastusvaliokunnan teettämän kyselyn pohjalta voidaan olettaa, että valtion toimitilakustannukset vuonna 2012 olivat n. 845 milj. euroa. Puolustusministeriön hallinnonalan ja valtiontalouden tarkastusviraston arviot huomioiden valtionhallinnon toimitilavuokrat olivat vuonna 2012 n. 769 milj. euroa. Hallituksen vuosikertomuksessa 2012 raportoidut vuokrat olivat puolestaan n. 742 milj. euroa, johon sisältyy myös muita kuin toimitilavuokria, kuten esim. laitteiden vuokria. Valtiovarainministeriön johdolla laaditussa ehdotuksessa valtion toimitilastrategiaksi vuoden 2012 toimitilakustannusten arvioitiin olevan n. 600 milj. euroa.

Toimitilakustannusten tarkkaa laskentaa vaikeuttaa maksullisen palvelutoiminnan osuus toimintamenoista. Esimerkiksi Liikenteen turvallisuusviraston toimintamenoista rahoitetaan kaksi kolmasosaa maksullisella toiminnalla. Tilanne on samankaltainen myös työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla, jossa toimitilavuokrat olivat 7,8 % bruttomenoista ja 12,1 % nettomenoista vuonna 2012.

Myös arvonlisäverolla on suuri vaikutus kokonaiskustannuksiin. Jos oletetaan, että puolet toimitilakustannuksista olisi arvonlisäverollisia, olisi veron osuus 100 milj. euroa ja kokonaiskustannukset 945 milj. euroa vuonna 2012.

Valiokunta toteaa, että valtionhallinnon toimitilakustannusten seuranta on epäyhtenäistä ja puutteellista. Osa ministeriöistä ja virastoista on ohjeistanut alaistaan hallintoa toimitilakustannusten seurannasta, mutta käytännöt ovat kirjavia.

Esimerkiksi liikenne- ja viestintäministeriö pitää Senaatti-kiinteistöille maksettavia tilahallinnan käyttömaksuja ja toimitiloihin liittyviä konsultointi- ja asiantuntijapalveluja toimitilakustannuksina, mutta valtiovarainministeriö ei. Kustannustekijöiden käyttö vaihtelee myös saman hallinnonalan sisällä.

Oikeusministeriön mukaan toimitilavuokrien osuus toimitilakustannuksista on hieman yli 80 prosenttia. Ministeriö ottaa huomioon toimitilakustannuksia raportoitaessa toimitilavuokrien lisäksi myös muut toimitilakustannukset, joita ovat lämmitys, sähkö, vesi, huolto- ja kunnossapitokustannukset, siivouspalvelut, jätehuolto- ja jätevesimaksut, kiinteistöjen vartiointi- ja turvallisuuspalvelut sekä kiinteistöverot Senaatti-kiinteistöille.

Työ- ja elinkeinoministeriö perustaa laskelmansa pelkkiin toimitilavuokriin. Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriön laskelma vuoden 2012 koko hallinnonalan toimitilakustannuksista (84,5 milj. euroa) poikkeaa selkeästi hallinnonalan budjettitalouteen kuuluvien virastojen yhteenlasketuista toimitilakustannuksista (99,6 milj. euroa). Oikeusministeriön hallinnonalalla maksetaan myös kiinteistöveroja Senaatti-kiinteistöille. Valtiovarainministeriön ja Senaatti-kiinteistöjen mukaan kiinteistövero sisältyy Senaatti-kiinteistöjen asiakkailta perimään ylläpitovuokraan. Vuoden 2013 yhteiskuntavastuuraportin mukaan Senaatti-kiinteistöt maksoi 24,7 milj. euroa kiinteistöveroja.

Valiokunta pitää ongelmallisena, että Senaatti-kiinteistöjen perimät hallinnon tilahallinnan kustannukset ja toimitilojen konsultointi- ja asiantuntijapalveluista aiheutuvat menot jäävät näkymättömiksi, jollei niitä kirjanpidossa kohdenneta oikealla ja yhdenmukaisella tavalla.

Toimitilakustannusten seuranta Ruotsissa

Ruotsissa valtionhallinnon vuokralaisia koskevat perustiedot kokoaa ja julkaisee Ekonomistyrningsverket (ESV), joka on valtiovarainministeriön alainen talouden ohjaus-, seuranta- ja tutkimuslaitos. ESV:n yhtenä tehtävänä on toteuttaa hallituksen asettamaa tavoitetta, jonka mukaan valtion kiinteistönhoidon tulee olla niin kustannustehokasta kuin mahdollista. Valtion viranomaiset ovat arvioineet kustannuksia ainakin vuodesta 1994 alkaen. Vuodesta 1994 vuoteen 2008 Ruotsin valtionhallinnon vuokrakustannukset ovat nousseet 35 % pinta-alavakioituun mittaustapaan perustuen.

Vuokrakustannusten seuranta perustuu Ruotsissa kahteen tietolähteeseen, viranomaisten vuosikertomuksissaan ilmoittamiin tietoihin ja erityiseen vuokrasopimus- ja käyttäjärekisteriin. Vuokrasopimus- ja käyttäjärekisterin tiedot ovat ilmaisia ja täysin julkisia puolustushallinnon kohteita ja ulkomailla sijaitsevia kiinteistöjä lukuun ottamatta, ja ESV julkaisee tiedot internetissä. Tiedoista ilmenee vuokranantaja, vuokralainen ja huoneiston käyttäjä, kunta ja kiinteistön osoite, vuokrasopimuksen voimassaoloaika, perusvuokra ja indeksiin sidottu osuus, kokonaisvuosivuokra/m2, valtion viranomaisten keskimääräiset neliövuokrat kunnittain ja vuokrattava pinta-ala myös osin käyttötarkoituksen mukaan jaoteltuna. Kaikilla valtionhallinnon vuokralaisilla on jatkuva ilmoitusvelvollisuus ESV:lle mainittuja tietoja koskevista muutoksista, ja tietoja päivitetään hyvin.

Virastojen ja laitosten vuosittaisen määrärahan vuokraosuus perustuu uusissa ja uusittavissa vuokrasopimuksissa markkinaperusteisiin viitevuokriin, joita ESV vuosittain seuraa ja kokoaa budjettivalmistelua varten. Viitevuokrat lasketaan vuodesta 2014 alkaen seitsemän alueen kuntien markkinavuokrien keskiarvona ja valtion vuokralaisia pyritään ohjaamaan viitevuokrilla kustannustehokkaisiin vuokravalintoihin. Alueellinen viitevuokrataso vaihteli ESV:n vuoden 2014 budjetin valmistelua varten tekemässä laskelmassa 6,4 ja 25,6 euron välillä.

Ekonomistyrningsverket on tuottanut useita tilankäyttökustannuksiin liittyviä seurantaraportteja, joissa on seurattu vuokrattua pinta-alaa ja vuosivuokrakustannuksia (Skr/m2) viranomaisryhmittäin (keskushallinto, alue- ja paikallishallinto, tuomioistuinlaitos, yliopistot ja korkeakoulut, Ruotsin maatalousyliopisto, tutkimuslaitokset ja vastaavat, kriminaalihuolto, arkistot ja museot). Käytössä oleva tietoperusta mahdollistaa vuokrakustannusten muutosten seurannan myös tarpeen mukaan tarkennetuilla viranomaisjaotteluilla.

Suomessa valtionhallinnon toimitilakustannuksiin on yritetty saada selvyyttä valtiontalouden tarkastusviraston ja tarkastusvaliokunnan toimesta. Ruotsiin verrattavaa viranomaisten vastuuseen perustuvaa kustannusten seurantaa ja siihen vaadittavaa perustietojen tuotantoa ei Suomessa ole.

Hallinnon tilahallinnan tietopalvelu (HTH-tietopalvelu)

Valtioneuvoston periaatepäätöksen perusteella ministeriöiden, virastojen ja laitosten tilankäytön tehostamiseksi toimitilatiedot valtion omistamista kiinteistöistä ja muilta vuokranantajilta vuokratuista tiloista tulee koota yhteiseen tietojärjestelmään.

Senaatti-kiinteistöjen mukaan valtionhallinnon asiakkaille tarkoitettu HTH-tietopalvelu sisältää tällä hetkellä Optimaze.net-järjestelmän käyttöoikeuden, erillisinä palveluina tarjottavien tilahallintakuvien muutosten ylläpidon, neljännesvuosittaiset tilakustannusajot ja budjettiajon, energiankulutustietojen ja tilojen käytöstä aiheutuvan hiilijalanjäljen laskennan, valtiokonsernin raportoinnin kahdesti vuodessa ja it-ympäristön (ylläpito ja tuki). Järjestelmän kustannukset ovat valiokunnan saaman tiedon mukaan Senaatti-kiinteistöille 1,7 milj. euroa, josta valtionhallinnon osuus on 1,4 milj. euroa.

Valtionhallinnossa on tehty liittymissopimuksia HTH-järjestelmään vuodesta 2011 alkaen, mutta järjestelmän käyttöönotto on edennyt hitaasti. Esimerkiksi puolustusvoimat ja Puolustushallinnon rakennuslaitos eivät valiokunnan tietojen mukaan tee liittymissopimusta ja Rajavartiolaitos ei ole vielä sopimusta tehnyt. Syy puolustusvoimien ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen jäämiseen HTH-järjestelmän ulkopuolelle on maanpuolustuksen tietoturvallisuuteen liittyvät erityisvaatimukset, joita Senaatti-kiinteistön internetpohjainen HTH-järjestelmä ei riittävästi täytä. Myös Ruotsissa puolustusvoimia ja ulkomailla sijaitsevia kohteita koskevat tiedot ovat salaisia, eikä niitä luovuteta viranomaistoiminnan ulkopuolelle.

Puolustusvoimilla on käytössään tietosisällöltään HTH-järjestelmää kattavampi PVSAP-tietojärjestelmä, ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksella on oma erityinen KIRAVE-tietojärjestelmä. Puolustushallinnon mukaan se ei tarvitse uusia tilahallinnan tietojärjestelmiä ja se voi tuottaa omalla järjestelmällään valtiokonsernin tarvitseman HTH-tyyppisen yms. tilatiedon.

Senaatti-kiinteistöjen mukaan on vaikea arvioida HTH-järjestelmän käytöllä saatuja kustannussäästöjä. Järjestelmän tietoja käytetään toimitilaratkaisujen kehittämisessä ja tilojen käytön optimoinnissa valtion toimitilastrategian toteuttamiseksi. Senaatti-kiinteistöjen mukaan säästöt (14,6 milj. euroa) on aikaansaatu tilaratkaisuilla, sopimusmuutoksilla sekä työympäristöprojekteilla ja säästöt sijoittuvat useammalle vuodelle.

Asiantuntijakuulemisten mukaan palvelua voi hyödyntää esim. opetus- ja kulttuuriministeriön virastojen tulosohjauksessa. Liikenne- ja viestintäministeriö on käyttänyt HTH-järjestelmää erityisesti työpisteiden ja -huoneiden hallinnointiin sekä lämmön- ja vedenkulutuksen seurantaan. Ministeriö hyödyntää lukuja Green Office -ympäristöohjelmassa, jonka tavoitteena on kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen ja toimiston ekologisen jalanjäljen pienentäminen. Vaikka ministeriö on saavuttanut esim. lämmön- ja vedenkulutuksen pienentämiselle asetetut tavoitteet, niin se ei näy vuokran suuruuden määrittämisessä, vaan Senaatti-kiinteistöt tarkistaa vuokria vuosittain ylöspäin. Nykykäytäntö ei ole liikenne- ja viestintäministeriön mukaan taloudellisesti kannustava.

Sisäministeriö pitää HTH-järjestelmää hyvänä ja tarkoituksenmukaisena. Vaikka HTH-järjestelmän avulla ei suoranaisesti saada välittömiä kustannussäästöjä, saadaan järjestelmän avulla kuitenkin kokonaiskäsitys toimitiloista ja niihin liittyvistä menoista.

Vuokrajärjestelmä ja vuokrien määräytymisperusteet

Eduskunta asetti tavoitteeksi Senaatti-kiinteistöille vuonna 2005, että vuokrajärjestelmää kehitetään edelleen painottaen järjestelmän selkeyttä ja läpinäkyvyyttä ja ottamalla käyttöön porrastettu tuottovaatimus. Valtiovarainministeriön ja Senaatti-kiinteistöjen mukaan vuokrajärjestelmä on perusteiltaan terveellä pohjalla, mutta vuokrajärjestelmä ei ole riittävän joustava valtionhallinnon nykyisissä muutoksissa.

Vuokrien indeksikorotukset

Tarkastusvaliokunta piti lausunnossaan (TrVL 4/2012 vpVNS 1/2012 vp) perusteettomana ja eduskunnan todellista budjettivaltaa kaventavana sitä, että indeksikorotusten tekemättä jättämisestä aiheutuvat kustannuspaineet ja niiden vaikutus toimintaedellytyksiin jäävät eduskunnalle näkymättömiksi.

Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esiin, että indeksikorotusten korvaamatta jättäminen on ollut ongelmallista, koska korotukset on useimmiten jouduttu maksamaan muista toimintamenoista. Valtionhallinnon virastot eivät voi vaikuttaa myöskään sähkön ja muun energian tai kiinteistöhuoltopalvelujen hintojen yleiseen nousuun.

Erityisen tärkeitä indeksikorotusten korvaaminen — mahdollinen arvonlisäverokompensaatio huomioiden — on virastoille, joilla toimitilakustannusten osuus toimintamenoista on korkea, kuten esim. Museovirastolle. Vaikka Museoviraston nousseet vuokrat ja indeksikorotukset on viime vuosina otettu talousarviossa pääsääntöisesti huomioon, on toimintamenoihin samanaikaisesti kohdistunut muita suuria leikkauksia. Tämän vuoksi vuokramenojen suhteellinen osuus toimintamenoista on kasvanut koko ajan.

Toimintamenojen supistumisen vuoksi on jouduttu käyttämään yt-menettelyä ja irtisanomaan henkilöstöä. Museoviraston omassa hallinnassa olleet kiinteistöt siirrettiin 1.1.2014 alkaen Senaatti-kiinteistöille ja Metsähallitukselle. Ennen hallinnan siirtoa vuokramenojen osuus oli Museoviraston kokonaismenoista 30 %, hallinnan siirron jälkeen 54 %. Virasto pitää välttämättömänä, että vuokrien indeksikorotukset ja mahdolliset arvonlisäverokompensaatiot tullaan kattamaan valtion talousarviossa täysimääräisesti.

Julkisen talouden suunnitelmaan vuosille 2015—2018 sisältyvässä määrärahakehyksessä ehdotetaan virastojen toimintamenomäärärahoihin tehtäväksi vuosittain toimitilamenojen indeksikorotuksia vastaava laskennallinen lisäys. Tämän jälkeen toimintamenomäärärahoihin tehdään vuosittain niiden nykytasoon nähden 0,5 prosentin tuottavuuden kasvua merkitsevät määrärahavähennykset. Puolustusvoimien uudistuksen takia vähennystä ei sovelleta puolustusvoimien toimintamenomäärärahoihin kehyskaudella.

Valtiovarainministeriön budjettiosaston 29.4.2014 antamassa ohjeessa (Vuokramenojen indeksikorotukset ja toimintamenosäästöt TAE2015) todetaan: "Jotta kehyspäätöksessä mainittu 0,5 %:n leikkaukseen johtava toimintamenojen vähennys toteutuisi, on määrärahoja leikattava siten, että leikkauksella voidaan kattaa 0,5 %:n vaikutuksen lisäksi vuokrien indeksikorotuksiin budjetoitavan määrärahan lisäys (n. 8,6 milj. euroa). Tämä leikkaus on toteutettu siten, että kunkin viraston toimintamenoista on vähennetty 0,5 %:n säästö ja sen lisäksi kunkin viraston osuutta virastojen toimintamenojen yhteismäärästä vastaava osuus vuokrien indeksikorotusten yhteismäärästä."

Valiokunta kiinnittää huomiota tekstin vaikeaselkoisuuteen ja toteaa, että ohjeet tulee kirjoittaa selkeästi ja ymmärrettävästi.

Koko valtionhallinto huomioiden vuokrien indeksikorotukset rahoitetaan samansuuruisella indeksikorotuksiin kohdentuvalla leikkauksella, joka ilmenee seuraavasta taulukosta:

euroa
Tuottavuusleikkaus (0,5 %) 21 815 000
Indeksikorotusten rahoittamiseen tarvittava leikkaus 8 641 000
Yhteensä 30 456 000

Valtionhallinnon sisällä vuokrien indeksikorotuksista johtuvaa toimintamenorasitetta tasataan kuitenkin siten, että hallinnonalat tai virastot, joilla vuokramenojen osuus toimintamenoista on yli 8,7 %, saavat osittaisen kompensaation indeksikorotuksista. Jos vuokrien osuus on alle 8,7 % toimintamenoista, ovat indeksikorotuksiin kohdentuvat leikkaukset indeksikorotuksia suuremmat. Seuraavassa taulukossa on joitakin esimerkkejä:

Vuokrien indeksikorotukset Indeksikorotuksia vastaava leikkaus Yhteisvaikutus
euroa
Sisäministeriön hallinnonala 1 291 000 1 503 000 -212 000
Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala 189 000 298 000 -109 000
ELY-keskukset 201 000 294 000 -94 000
Rajavartiolaitos 259 000 321 000 -62 000
Arkistolaitos 104 000 26 000 78 000
Rikosseuraamuslaitos 639 000 324 000 315 000

Oikeusministeriö toteaa, että tosiasiallinen nettoindeksikorotus kattaa indeksikorotuksista alle 30 %. Rikosseuraamuslaitoksen ylläpitovuokran indeksikorotukset eivät pohjaudu kuluttajahintaindeksiin, vaan toteutuneisiin kustannuksiin. Ylläpidon kustannusindeksi on kehittynyt huomattavasti kuluttajahintaindeksiä nopeammin. Ministeriö arvioi, että Rikosseuraamuslaitoksen indeksikorotuksen pitäisi olla n. 0,5 prosenttiyksikköä valtiovarainministeriön käyttämää indeksikorotusta (1,46 %) suurempi, mistä aiheutuva lisätarve on n. 0,25 milj. euroa.

Lakivaliokunta on pitänyt julkisen talouden suunnitelmaa koskevassa lausunnossaan (LaVL 9/2014 vpVNS 4/2014 vp) myönteisenä, että virastojen toimintamenomäärärahoihin tehdään vuosittain toimitilamenojen indeksikorotuksia vastaava laskennallinen lisäys. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota oikeushallinnon toimitiloja koskevien vuokrasopimusten pitkäaikaisuuteen ja ehtojen joustamattomuuteen, sillä ne vaikeuttavat tarpeellisten tilauudistusten toteuttamista ja säästöjen aikaansaamista.

Puolustusvaliokunnan lausunnon (PuVL 5/2014 vpVNS 4/2014 vp) mukaan toimitilamenojen indeksikorotuksia vastaava laskennallinen lisäys katetaan valtiovarainministeriön alustavien ohjeiden mukaan leikkaamalla vastaavasti virastojen toimintamenomäärärahoja. Puolustusvoimien toimintamenomäärärahoja vähennettäisiin siten nettomääräisesti 0,6 milj. euroa vuonna 2015.

Vuokrasopimuksen solmimisen edellytykset

Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan valtion virastoilla on säännösten mukaan oikeus tilojen vuokralaisina valita muidenkin kuin Senaatti-kiinteistöjen hallinnoimia tiloja.

Kiinteistöjä vuokrattaessa selvitetään valtioneuvoston asetuksessa (1070/2002) säädetyn mukaisesti: 1) mahdollisuudet käyttää hyväksi valtion jo omistamaa kiinteistövarallisuutta, 2) hankinnan tai vuokraamisen vuoksi vapautuvan valtion omistaman kiinteistövarallisuuden käyttö, 3) hankittavan tai vuokrattavan kiinteistövarallisuuden käyttö- ja muut kustannukset ja 4) vaihtoehtoiset tavat tyydyttää tarve kiinteistövarallisuuden käyttöön ja niiden kustannukset.

Ehdotuksessa valtion toimitilastrategiaksi 2020 todetaan, että liikelaitoslaki velvoittaa Senaatti-kiinteistöt tuottamaan tilapalveluja ja niihin välittömästi liittyviä muita palveluja virastoille, laitoksille ja yksiköille sekä huolehtimaan hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta. Tästä syystä valtionhallinnon vuokralaisen on tehtävä selvitys mahdollisuuksista käyttää hyväksi valtion jo omistamia tai valtiolta vapautuvia kiinteistöjä Senaatti-kiinteistöjen kanssa. Toimitilastrategiaehdotuksen mukaan on suositeltavaa hyödyntää ko. palveluja tarvittaessa silloinkin, kun tarkoituksena on vuokrata muita kuin valtion omistamia toimitiloja. Valtion kokonaisetua varmistettaessa tilaratkaisuja ei voida rajoittua tarkastelemaan vain yksittäisen toimijan kannalta. Tilatarpeen edellyttäessä uudisrakentamista toimijana on valtion tilanhankinnan yksikkönä pääsääntöisesti Senaatti-kiinteistöt.

Valtion toimitilastrategiaehdotus 2020:n mukaan pitkät vuokrasopimusmallit, joissa hankkeen rakennuskustannus tulee pitkän vuokra-ajan kuluessa pääosin kuoletetuksi, mutta valtio jää ilman vastaavaa omistusoikeutta, eivät yleensä ole valtion taloudellisen edun mukaisia, kun kyse on luonteeltaan pysyvästä valtion toiminnasta. Tällaisia sopimusmalleja voidaan pitää valtioneuvoston asetuksessa säädettyjä haltijaoikeuksia kiertävinä.

Valtiovarainministeriö katsoo valtion omistamien tilojen käytön olevan ensisijaista samalla todeten, että virastoilla ei ole pakkoasiakkuutta ja ne voivat vuokrata tiloja muiltakin kuin Senaatti-kiinteistöiltä.

Asiantuntijakuulemisen mukaan on syntynyt tilanteita, joissa vuokralaisen on valtion kokonaisedun nimissä hyväksyttävä Senaatti-kiinteistöjen muita vuokranantajia korkeampi vuokrataso. Ulkoasiainministeriön kotimaan toimitiloista n. 90 % on vuokrattu Senaatti-kiinteistöiltä. Ongelmana on, että vuokratasoon ei voi vaikuttaa, koska kiinteistöjen vuokria ei voi kilpailuttaa.

Senaatti-kiinteistöjen käyttämät vuokrasopimukset

Senaatti-kiinteistöillä on käytössään kolme vuokrasopimusmallia:

  1. Kokonaisvuokramallissa vuokranantaja vastaa toimitilojen ylläpidosta ja peruskorjauksista. Vuokraan sisältyy erittelemättä pääomakustannusten lisäksi tavanomainen ylläpito. Vuokramalli on tavanomainen toimistotilojen vuokraamisessa.
  2. Jaetussa kokonaisvuokramallissa vastuu tilojen ylläpidosta on sama kuin kokonaisvuokramallissa, mutta vuokra on jaettu kiinteään ja muuttuvaan ylläpitovuokraan. Muuttuva ylläpitovuokra tarkistetaan vuosittain toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Senaatti-kiinteistöt katsoo, että malli lisää sopimuksen läpinäkyvyyttä ja antaa vuokralaiselle mahdollisuuden omalla toiminnallaan vaikuttaa ylläpitovuokran suuruuteen. Tätä sopimusmallia käytetään pääasiassa erityiskiinteistöissä.
  3. Pääomavuokramallissa vuokranantaja vastaa uudisinvestoinnista ja peruskorjauksista. Vuokralainen vastaa toimitilojen ylläpidosta. Tämä malli on käytössä pääosin puolustusvoimien kohteissa.

Uudet sopimukset tehdään pääosin erilaisia energiansäästöratkaisuja sisältävinä Green Lease -sopimuksina.

Valtion toimitilastrategiaehdotuksen 2020 perusteella valtion yleisin vuokramalli on kokonaisvuokra, jossa vuokranantaja huolehtii kiinteistöjen yllä- ja kunnossapidosta ja vuokralainen omista kiinteistöpalveluistaan (esim. siivous- ja turvapalvelut).

Senaatti-kiinteistöjen tuottovaatimus

Senaatti-kiinteistöistä annetun asetuksen (1292/2010) 2 §:n mukaisesti Senaatti-kiinteistöjen hallituksen tehtävänä on päättää palveluiden hinnoittelun perusteista ja muista palveluihin liittyvistä yleisistä periaatteista. Senaatti-kiinteistöjen hallitus vahvistaa vuosittain kokonaistuottovaatimuksen ja hinnoitteluperiaatteet.

Valtiovarainministeriön mukaan Senaatti-kiinteistöjen hallitus vahvistaa vuosittain erikseen kokonaistuottovaatimuksen, vuokraustoiminnan tuottovaatimuksen ja palveluiden hinnoittelun perusteet. Perustana on käytetty valtion kiinteistöuudistuksen myötä sisäiseen vuokrajärjestelmään siirryttäessä v. 1996 käyttöönotettua vuokran laskentatapaa. Tuolloin valtiovarainministeriö antoi ohjeen, jonka perusteella vuokra määräytyy kustannusperusteisesti ja myös pääomakustannukset otetaan huomioon.

Senaatti-kiinteistöjen mukaan tuottovaatimus (7 %) on sama kuin vuokrahinnoittelulaskelma, joka muodostuu pääoman korosta (3—3,5 %), kulumisesta aiheutuvista kustannuksista (2,5—3 %) ja kiinteistöliiketoiminnan riskistä (1 %). Senaatti-kiinteistöjen ja valtiovarainministeriön tietojen perusteella tuottovaatimus koostuu samoin perustein kuin Senaatti-kiinteistöjen pääomavuokra ja kokonaisvuokran pääomaosuus.

Valtionhallinnon ja Senaatti-kiinteistöjen välisissä vuokraneuvotteluissa tuottovaatimus on vakiintunut käsite, ja se vaihteli valtionhallinnossa n. 6,5—11 %:n välillä.

Tarkastusvaliokunta pitää Senaatti-kiinteistöjen pääomalle asetettua korkotuottotavoitetta korkeana nykyiseen matalaan korkotasoon verraten. Valiokunta pitää myös ongelmallisena, että korkotuottotavoite on pidetty muuttumattomana viimeiset 20 vuotta, vaikka markkinakorot ovat vaihdelleet suuresti. Tämä ei valiokunnan käsityksen mukaan ohjaa ja kannusta Senaatti-kiinteistöjä suunnittelemaan ja toteuttamaan esim. investointeja optimaalisesti.

Korjausten vuokravaikutteisuus

Senaatti-kiinteistöjen mukaan asiakkaan pyynnöstä tehtävät toiminnalliset ja laatutasoa korottavat muutos- ja korjaustyöt ovat täysimääräisesti vuokravaikutteisia ja niistä sovitaan tarkemmin erikseen. Laaja peruskorjaus ja perusparannus edellyttävät aina uuden vuokrasopimuksen tekemistä.

Asiantuntijakuulemisessa esitettiin, että peruskorjaushankkeissa ei ole pelisääntöjä siitä, kuinka vuokralaisen osuus ja omistajan vastuu määräytyvät. Peruskorjausten yhteydessä Senaatti-kiinteistöjen tekemien pääomavuokrien tarkistusten perusteet ovat epäselviä. Peruskorjaukset toteutetaan vuokranantajan investointiaikataulun mukaisesti, mutta Senaatti-kiinteistöt saattaa edellyttää vuokran tarkistamista enemmän, kuin mihin vuokralaisen esityksestä tehtävät vuokravaikutteiset toiminnalliset muutokset antavat aihetta. Senaatti-kiinteistöt perustelee vuokran korotuksia käyvällä markkinatasolla tai 7 %:n tuottotavoitteella. Peruskorjauksen ja perusparannuksen rajaa ei ole määritelty sellaisella tarkkuudella, ettei se aiheuttaisi jatkuvasti ongelmia ja tarvetta jatkuvaan keskusteluun. Ainakin joillakin hallinnonaloilla Senaatti-kiinteistöt tulkitsee peruskorjauksen vuokravaikutuksettomaksi ja perusparannuksen vuokravaikutteiseksi.

Valtionhallinnossa katsottiin, että omistajalähtöisiä peruskorjaushankkeita on toteutettu liian vähän. Merkittävänä ongelmana peruskorjaushankkeiden toteutumisen kannalta ovat näkemyserot vuokralaisen ja Senaatti-kiinteistöjen välillä siitä, kenen vastuulla ovat hankkeiden viranomaismääräyksistä aiheutuvat kustannukset. Senaatti-kiinteistöjen mukaan viranomaismääräyksistä johtuvat korjaustoimenpiteet parantavat kohteen alkuperäistä tasoa ja ovat näin ollen vuokravaikutteisia eli perusparannushankkeita, vaikka korjaustoimenpiteet eivät olekaan vuokralaisen toiminnan muutoksesta johtuvia.

Esimerkiksi Rikosseuraamuslaitoksen käsitys on, että vankiloiden palopelti- ja savunpoistojärjestelmien sekä sammutusjärjestelmien investointivastuut ovat selkeästi omistajan vastuulla. Näkemyserosta johtuvat ristiriidat aiheuttavat hankkeiden viivästymisen vaarantaen näin vankien ja vankiloissa työskentelevän henkilökunnan turvallisuuden. Laitos katsoo, että omistajalähtöisten investointien vähäisyys on johtanut tilanteeseen, jossa sille aiheutuu vuokrakustannusten nousua myös peruskorjausluonteisista hankkeista. Tämän hetkisen toimintamallin mukaan Senaatti-kiinteistöt odottaa, että käyttäjä ilmoittaa toiminnalliset muutostarpeensa ja liittää rakennushankkeeseen myös omistajalähtöiset korjaustarpeet. Näin kaikki muutokset vaikuttavat vuokraa korottavasti ottamatta huomioon sitä, että peruskorjausosuuden pitää olla vuokravaikutukseton. Lopputuloksena Senaatti-kiinteistöt voi määrittää vuokrakustannukset toteutuneiden kokonaiskustannusten perusteella ilman omaa riskinottoa.

Rikosseuraamuslaitoksen mukaan nykyinen tilahallinnan toimintamalli ei kaikilta osin toteudu alkuperäisten perusperiaatteiden mukaisesti. Toimintamalliin syntyneet ongelmat tulisi korjata siten, että kiinteistöuudistuksen omistajataho ottaa nykyistä paremmin vastuulleen sille alun perin omistajana kuuluneen omistajaluonteisen peruskorjausvastuun kustannuksineen. Vankiloiden osalta Senaatti-kiinteistöt ei ota vastuuta hankkeen hinnasta, vaan vuokra määräytyy kustannusten perusteella. Ongelmaksi on koettu se, että Senaatti-kiinteistöillä ei ole toimivaltaansa perustuvaa vastuuta. Vuokranantajan vastuun pitäisi olla standardi. Osin ongelma on nähty myös Senaatti-kiinteistöjen puutteelliseen ammattitaitoon perustuvana.

Rikosseuraamuslaitoksessa vuokralaisen on erittäin vaikeaa varmistua vuokran oikeellisuudesta, koska kohdekohtaisten vuokrasopimusten vuokran määräytymiseen liittyvien laskentaperusteiden on ilmoitettu olevan salaisia. Tämä on muutos aiempien vuosien käytäntöön. Laitos katsoo, että vuokrasopimusprosenttien muodostumisen epäselvyys on poistettavissa siten, että jokaisen hankkeen vastuut ja sitä kautta vuokran määräytymisperusteet näytetään läpinäkyvästi Talo-80-laskentamallin mukaisesti. Näin voidaan yhteisymmärryksessä laskennallisesti määrittää omistajan ja vuokralaisen vastuut rakentamishankkeessa sekä laskea niiden prosentuaalinen vaikutus eri vuokriin.

Poliisihallinnossa uudisrakennusten vuokrasopimuksissa vuokra määräytyy yleensä toteutuneiden kustannusten mukaan. Riskit ovat asiakkaalla, mutta ohjausvalta on hankintayksikkö Senaatti-kiinteistöillä. Hankkeissa ilmenneiden ongelmien johdosta Senaatti-kiinteistöjen investointi- ja rakennuttamisprosessia on pyritty vahvistamaan, mutta korjaavat toimenpiteet ovat kohdistuneet kiinteistöriskien torjumiseen ja ne nostavat vuokria, jotka asiakas maksaa.

Vuokrasopimusten pituus ja joustavuus

Ruotsissa valtio kontrolloi vuokrasopimusten pituutta vuonna 1993 annettuun säädökseen perustuen. Säädöksen tarkoituksena on kontrolloida sitä, kuinka valtion viranomaiset sitovat vuokrasopimuksillaan valtion resurssien käyttöä. Perussääntönä on se, että vuokrasopimusten pituuden tulee olla alle kuusi vuotta, muutoin vuokrasopimuksen tekoon vaaditaan hallituksen hyväksyntä. Yliopistojen ja korkeakoulujen osalta vastaava raja on kymmenen vuotta. Tavanomaisten toimistotilojen osalta vuokrasopimusten pituus on normaalisti kolme vuotta yleisen toimitilamarkkinoiden käytännön mukaisesti. Toimitilamuutosten yhteydessä mahdollisesti syntyviin lisäkustannuksiin vaaditaan myös hallituksen hyväksyntä. Pyyntö hyväksynnästä esitetään viranomaisen laatimassa budjettiehdotuksen perustelussa.

Valtiovarainministeriö katsoo, että pitkä vuokrasopimus on ollut taloudellisesti edullisin ja toiminnallisesti vakain vaihtoehto, koska esim. investointien kustannusten kuolettaminen jaksottuu pitkälle aikavälille. Nykyisin muutostahti edellyttää lisää joustavuutta, mutta se tulee toteuttaa vaarantamatta toimivaa vuokrajärjestelmää. Senaatti-kiinteistöt tekee jatkuvasti uusia korvaavia sopimuksia, kun asiakkaiden tarpeet muuttuvat ja muuttunut tilanne vaatii uudet toimivammat tilat. Nykyisellään suurin osa sopimuksista on irtisanottavissa 6—12 kk:n irtisanomisajalla.

Valtiovarainministeriö näkee keinoina lisätä joustavuutta hyödyntämällä talouspoliittisen ministerivaliokunnan 20.11.2012 mukaisia linjauksia vuokrasopimusten ennenaikaisesta päättämisestä yllätyksellisissä muutostilanteissa, jolloin kustannusvastuuta voidaan jakaa. Monikäyttöisten ja vähemmän räätälöityjen tilojen suosiminen mahdollistaa ministeriön mukaan uusien joustavampien sopimuskäytäntöjen käyttöönoton. Vuokrasopimusten ehtoja voidaan muokata nykyistä joustavammiksi, jos sovitaan hinta vuokrasopimuksen ennenaikaiselle päättämiselle.

Valtion toimitilastrategiaehdotus 2020:n mukaan vuokrasopimusten suositeltavia maksimipituuksia ovat 10 vuotta ja uudisrakennusten osalta 15 vuotta, ellei tilaan sisälly merkittäviä erityispiirteitä.

Useat ministeriöt ja valtionhallinnon virastot katsovat, että pitkät vuokrasopimukset ovat muutostilanteissa ongelmallisia, ne hankaloittavat toiminnan rationaalista järjestämistä ja mahdollisuuksia saavuttaa säästöjä toimitilakustannuksissa. Pitkät vuokrasopimukset sitovat turhaan niukkoja voimavaroja myös tyhjistä toimitiloista maksettavina vuokrina.

Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus (MTT) maksoi 889 648 euroa tyhjiksi jääneistä tiloistaan kolmen vuoden ajalta (1.1.2011—31.12.2013) eli n. 300 000 euroa vuodessa, mikä on noin prosentti vuosittaisesta tutkimuskeskuksen budjettirahoituksesta. Senaatti-kiinteistöt ja MTT teettivät valtiovarainministeriön aloitteesta kolme riippumatonta arviota vuokratasosta MTT:n Jokioisten vuokrakohteista. Vuokra-arvioiden mukaan MTT maksoi kaikista Jokioisten vuokratiloista keskimäärin 36 % yli markkinahinnan, mistä aiheutuu vuositasolla n. 600 000 euron kustannus. Yhden kohteen osalta vuokrataso ylitti 69 %:lla markkinahinnan.

Valtionhallinto pyrkii vuokraamaan edelleen tyhjiksi jääneet toimitilansa, mihin sitoutuu valtionhallinnon työpanosta. Esimerkiksi Teknologian tutkimuskeskus VTT:n mukaan tilankäyttöä tiivistämällä ei osasta rakennusta voi päästä eroon kokonaan, vaan ainoaksi vaihtoehdoksi jää alivuokraus eteenpäin.

Valtionhallinnosta vapautuu tulevina vuosina runsaasti tarpeetonta toimitilaa. Tyhjiksi jäävien toimitilojen hallinnointi ja edelleen vuokraus tulisi antaa tehtäväksi esim. Senaatti-kiinteistöille tai yksityiselle toimijalle. Tällä hetkellä tyhjien tilojen edelleen vuokrauksessa ei ole selkeää menettelyä. Toimitilojen edelleenvuokrauspankki saattaisi olla yksi varteenotettava mahdollisuus.

Tarkastusvaliokunta pitää erityisen ongelmallisena nykyisen vuokrasopimuskäytännön mukaisia sopimuksia, joissa vuokralainen sidotaan peruskorjauksissa ja uudisrakennuksissa 15 vuoden pituisiin sopimuksiin. Valtionhallinnon rakennemuutosten ennakointi ei ole näin pitkällä aikajänteellä mahdollista. Valtionhallinnon rakennemuutosten ja toimitilojen käytön elinkaaren yhteensovittaminen edellyttää vuokrasopimusten pituuden perusteellista uudelleenarviointia, jossa tulee ottaa huomioon myös eri hallinnonalojen erityistarpeet.

Vuokraneuvottelut

Valtionhallinnon asiantuntijakuulemisen perusteella Senaatti-kiinteistöjen ja valtionhallinnon vuokraneuvottelujen ei ole koettu perustuneen osapuolten tasa-arvoiseen asemaan. Neuvotteluja luonnehdittiin myös tiukoiksi.

Valiokunnan saamien tietojen perusteella vuokraneuvottelut ovat usein hallinnollisesti raskaita ja pitkäkestoisia ja yksittäisissä tapauksissa myös tuloksettomia. Esimerkkinä mainittiin Verohallinnon ja Senaatti-kiinteistöjen neuvottelu Kakolan entisen vankilan tilojen vuokraamisesta. Senaatti-kiinteistöt aloitti neuvottelut Verohallinnon kanssa tilaratkaisusta syksyllä 2009, ja niitä jatkettiin 26.9.2012 saakka. Neuvotteluita pidettiin Senaatti-kiinteistöjen ja Verohallinnon välillä lähes 20 kertaa. Verohallinto ja Senaatti-kiinteistöt solmivat 26.9.2012 vuokrasopimuksen, ja Verohallinnon oli tarkoitus muuttaa tiloihin peruskorjauksen ja uudisrakennuksen valmistuttua syksyllä 2014. Vielä keväällä 2013 Verohallinto vakuutti pitävänsä kiinni tehdystä vuokrasopimuksesta. Kun Senaatti-kiinteistöt ryhtyi tutkimaan rakennusten todellista kuntoa, rakenteissa ilmeni merkittäviä vaurioita. Tilaratkaisu osoittautui kohtuuttoman kalliiksi vaihtoehdoksi, ja sen käyttöönotosta luovuttiin.

Rajavartiolaitos toteaa, että sen pääkaupunkiseudulla sijaitsevien toimintojen keskittäminen yhteiseen toimitilaan tulee viivästymään yli vuodella, koska Rajavartiolaitosta yritetään saada Tilastokeskuksen kanssa yhteisiin huonosti soveltuviin toimitiloihin. Senaatti-kiinteistöt on kilpailutuksen aikana neuvotellut kiinteistön omistajan kanssa saadakseen tarjouksen edullisemmaksi, koska Rajavartiolaitos kertoi enimmäisvuokratasonsa ja kiinteistön omistajien tarjous oli tätä suurempi. Rajavartiolaitos pitää toimintaa arveluttavana, koska se oli sopinut Senaatti-kiinteistöjen kanssa toimivansa itse hankintayksikkönä.

Erityistilojen vuokrien hinnoittelu

Tarkastusvaliokunta totesi lausunnossaan (TrVL 4/2012 vpVNS 1/2012 vp) seuraavaa: "Valtion virastoilta ja laitoksilta saamien vuokratuottojen voitot Senaatti-kiinteistöt tulouttaa valtiolle. Tarkastusvaliokunta kyseenalaistaa tällaisen valtiolta valtiolle tapahtuvan rahojen kierrätyksen etenkin silloin, kun kysymyksessä ovat erityistilat (kuten esim. teatterit, museot, vankilat ja tutkimuslaitokset), joille ei ole vertailukelpoista markkinahintaa tai tosiasiallisesti saatavissa olevaa toista toimitilaa."

Valtiovarainministeriö ja Senaatti-kiinteistöt katsovat, että nykyinen vuokrausjärjestelmä on erityistilojen osalta toimiva. Tilojen vuokrahinnoittelu perustuu tehdyn investoinnin vaatiman pääoman kustannukseen, rakennuksen kulumiseen (poistot) ja investointiin liittyvään riskiin ja sopimuksen pituuteen. Vuokran määrään vaikuttavat lisäksi ylläpitokustannukset (kiinteistönhoito ja kunnossapito).

Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa, että kulttuuri- ja taidelaitokset toimivat erityiskiinteistöissä, joilla ei ole käytännössä markkina-arvoa, joten Senaatin vuokrakäytäntöä tulisi muuttaa siten, että rakennusten erityisluonne otettaisiin huomioon tuottovaatimusta määritettäessä.

Kulttuuri- ja taidevirastot ovat pääosin kulttuurihistoriallisesti arvokkaita erityistiloja, ja useat ovat lisäksi tilaintensiivisiä. Niiden lainmukaisena tehtävänä on laajentua ja kerätä museo- ja arkistomateriaalia. Näissä virastoissa varsinaiset toimistotilat ovat usein vähäisiä muuhun, varsinaisen toiminnan tilamäärään nähden. Näistä syistä toimitilojen supistaminen on usein mahdotonta tai äärimmäisen hankalaa sekä saattaa edellyttää myös huomattavaa lisärahoitusta toimintaan. Opetus- ja kulttuuriministeriön mielestä erityistilojen, kuten museoiden, taidemuseoiden ja arkistojen toimitilakustannusten kasvu tulisi kompensoida jatkuvasti ja täysimääräisesti valtion budjetissa.

Rajavartiolaitoksen käytössä olevista operatiivisista kiinteistöistä pääosa sijaitsee sellaisissa paikoissa tai ne ovat rakenteeltaan sellaisia, ettei niille ole todellisuudessa olemassa markkinahintaista vertailukohtaa. Tästä syystä ns. markkinahintainen pääomavuokra ei ole järkevä kustannusperuste vuokrille.

Rikosseuraamuslaitoksen toimitilat ovat pääosin erityiskiinteistöjä. Vankilaverkosto muodostuu kiinteistöistä, joiden pääomavuokra- ja ylläpitokustannukset sekä energiakustannukset ovat poikkeuksellisen suuria. Markkinoilta ei ole yleensä löydettävissä tarvittavia tiloja, eikä vankilakiinteistöille ole juurikaan markkinoita. Rikosseuraamuslaitoksella on vain rajatusti mahdollisuuksia vuokrata tilojaan muilta tahoilta kuin Senaatti-kiinteistöiltä. Edellä mainituista syistä vuokrahinnan tulisi perustua muuhun kuin markkinaperusteisen vuokrahinnan soveltamiseen.

Maanmittauslaitos katsoo, että Senaatti-kiinteistöjen käyttämien vuokrien keskeinen ongelma on se, ettei vuokrahinnoittelu perustu omakustannusarvoon muun valtionhallinnon tavoin. Vuokratilojen hinnoitteluperusteena on markkinavuokra tai aiemmin sovittu vuokrataso inflaatiotarkistuksilla ja mahdollisilla remontointien lisävuokrilla korjattuna. Koska hinnoitteluperusteena on kokonaiskannattavuus, vuokrakustannuksia voidaan kasvattaa mm. tuottovaatimuksella, joka on Senaatti-kiinteistöjen toimistot-toimialalla lähtökohtaisesti 6—9 %, käytännössä usein 7 %. Tällaisessa rakenteessa laitoksen maksamat vuokrat joustavat aina vain ylöspäin, eikä omakustannusarvon mukaista kustannusten läpinäkyvyyttä ole. Maanmittauslaitos itse esittää tilinpäätöksessään toteumat omakustannusarvoon perustuvina kustannusvastaavuuslaskelmina, esim. kirjaamisasioissa.

Tarkastusvaliokunta toteaa, että on ryhdyttävä toimiin erityistilojen vuokramallin muuttamiseksi esim. kustannusperusteiseksi.

Yliopistokiinteistöt

Yliopistouudistuksen yhteydessä perustettiin kolme yliopistokiinteistöyhtiötä: Aalto-yliopistokiinteistöt Oy (AYK), Helsingin yliopistokiinteistöt Oy (HYK) ja Suomen yliopistokiinteistöt Oy (SYK). Yliopistot omistavat kiinteistöyhtiöistä kaksi kolmasosaa ja Senaatti-kiinteistöt kolmasosan.

Kiinteistöyhtiöiden perustamisen yhteydessä tehtiin osakassopimus, jonka yleisinä tavoitteina oli, että 1) yliopistolla on käytettävissään toiminnan edellyttämät tarkoituksenmukaiset ja kohtuuhintaiset toimitilat, 2) kiinteistöjen arvo säilyy myös pitkällä aikavälillä ja kiinteistöjen hoito ja hallinta on kustannustehokasta, 3) yliopistojen tasapuolinen kohtelu otetaan huomioon ja 4) järjestely tukee yliopistouudistuksen tavoitteita.

Asiantuntijakuulemisessa todettiin, että valittu toimintamalli on johtanut vaikeaan tilanteeseen erityisesti pääkaupunkiseudulla, jossa AYK:lla on vain yksi pääasiakas ja HYK:llä kolme pääasiakasta. Yliopistot toimivat samaan aikaan sekä tiukkaan osakassopimukseen sidottuina pääomistajina että pääasiakkaina. Aalto-yliopisto vuokraa yli 95 % AYK:n omistamista tiloista, ja kyseessä on molemminpuolinen monopolitilanne. Aalto-yliopisto on keskittämässä kaikki toimitilatarpeensa AYK:n tiloihin, ja tämän vuoksi olisi järkevää luopua markkinavuokratason käytöstä, koska molemminpuolinen monopoli ei aiheuta markkinahäiriötä. Nykyisenlaista järjestelyä ei ole käytössä muissa Suomeen vertautuvissa maissa.

Yliopistokiinteistöjen toiminta on markkinaehtoista, ja siihen kuuluu myös kiinteistöliiketoimintaan liittyvät riskit. Tavoitteena on jakaa vuosittain osinkona terveen pääomarakenteen säilyttäen vähintään 60 % tilikauden tuloksesta. Yliopistojen kiinteistötoiminta on pitkäjänteistä, ja yliopistojen kampuksia rakennetaan kymmeniksi tai sadoiksi vuosiksi.

Nykyinen kiinteistöyhtiöiden toimintamalli ja osakassopimus eivät asiantuntijakuulemisen mukaan ota huomioon oikealla tavalla markkinaehtoisuuden keskeisen perustavan mekanismin eli riskin ja tuoton yhteyttä. Tuottotavoitteeksi yhtiöissä on asetettu yleisillä kiinteistömarkkinoilla tavoiteltu taso, joka perustuu vuokramarkkinoilla noin 90 prosentin käyttöasteeseen ja normaaliin vuokralaiseen liittyvään liikeriskiin. Todellisuudessa tilojen vuokrausaste on lähes 100 % ja liikeriskikin on merkittävästi vuokramarkkinoiden normaalia liikeriskiä alhaisempi. Alemman riskin tulisi heijastua myös tuottotasoon, ja sen tulisi todentua alhaisempana vuokrana. Tosiasiallisesti tällä hetkellä toimitaan kuitenkin osin markkinavuokratasoja korkeammilla vuokratasoilla.

Asiantuntijoiden mukaan peruskorjaukset johtavat korkeampiin vuokratasoihin kuin kokonaan uuden tilan rakentaminen tai uusien tilojen vuokraaminen ulkoisilta vuokramarkkinoilta. Esimerkiksi Aalto-yliopistojen Otaniemen kampuksen entisen Teknillisen korkeakoulun päärakennuksen nykyiset neliövuokrat (14 euroa) ovat nousemassa peruskorjauksen jälkeen 25 euroon, kun korjausinvestointien kustannukset lisätään investointivuokrana aiempaan vuokraan. Osassa peruskorjausta vaativista rakennuksista on erittäin korkea pohjavuokrataso ajalta, jolloin kiinteistöt olivat Senaatti-kiinteistöjen omistuksessa.

Valiokunta katsoo perustelluksi harkita, voisiko yliopistokiinteistöyhtiöiden toiminta olla kustannusperusteista tietyin reunaehdoin, jolloin yliopistoasiakkailta perittävillä vuokrilla katettaisiin yhtiön investointien rahoituskustannukset, poistot ja muut kulut ilman voiton tuloutustavoitetta.

Valtiovarainministeriö on asettanut Senaatti-kiinteistöille tavoitteen huolehtia siitä, että se ei toiminnassaan kilpaile yliopistokiinteistöyhtiöiden kanssa yliopistotilojen tarjoajana. Asiantuntijoiden mukaan Senaatti-kiinteistöjen kaksoisrooli yliopistokiinteistöyhtiöiden omistajana ja samalla kilpailevana toimijana kiinteistömarkkinoilla on ongelmallinen. Aidot ja neutraalit omistajakeskustelut ovat vaikeita. Yliopistokiinteistöjen maksamat osingot ja verot ovat suora siirto korkeakoulutukseen ja tutkimukseen tarkoitetuista varoista Senaatti-kiinteistöille ja valtiolle.

Valiokunnan mukaan on syytä selvittää, miten ja millä edellytyksillä voidaan luopua Senaatti-kiinteistöjen omistuksista yliopistokiinteistöyhtiöissä.

Kiinteistöjen myynti

Valtioneuvoston periaatepäätöksessä valtion kiinteistöstrategiaksi (21.12.2010) kiinteistöstrategian päämääränä on valtion kiinteistövarallisuuden hallinta ja hoitaminen tehokkaalla, tuottavalla ja valtion kokonaisedun varmistavalla tavalla nykyisissä ja muuttuvissa olosuhteissa. Valtion kiinteistöstrategian tavoitteet tulee varmistaa kaikissa valtion omistuksessa tai määräysvallassa olevaa kiinteistövarallisuutta koskevissa ratkaisuissa.

Valtion kiinteistövarallisuuden omistus- ja omistajahallintajärjestelyissä tulee aina ottaa huomioon valtion kokonaisedun toteutuminen. Valtion kokonaisedulla tarkoitetaan taloudellisten vaikutusten lisäksi myös sosiaalisia, ympäristöllisiä ja kulttuuriperinnön vaalimiseen liittyviä seikkoja sekä muita yhteiskunnallisia näkökohtia, kuten yhdyskuntarakenteen eheyttämistä, elinkaariajattelua, kestävää kehitystä, energiatehokkuuden edistämistä sekä toimivia kiinteistömarkkinoita. Kokonaisedun harkinta tulee tehdä lyhyellä ja pitkällä aikajänteellä koko valtiontalouden kannalta. Harkinnan tulee tapahtua tarvittaessa valtakunnalliset, alueelliset ja paikalliset vaikutukset huomioon ottaen.

Senaatti-kiinteistöjen bruttomyynti on laskenut selvästi vuodesta 2011 (runsaat 180 milj. euroa) vuoteen 2013 (100 milj. euroa). Myyntitoiminnasta vastaa pääsääntöisesti Senaatti-kiinteistöjen oma henkilökunta erityisesti arvokkaimpien ja vaikeimmin myytävien kohteiden osalta. Myyntityössä hyödynnetään mahdollisimman laajaa ja avointa ilmoitusmenettelyä. Myyntiajat vaihtelevat muutamasta kuukaudesta vuosiin. Kohteiden myyntiaikaa pidentävät myynnin edellyttämä kaavoitus ja lupahakumenettelyt Museovirastolta ja ympäristöministeriöltä suojeltavien ja ympäristölupia edellyttävien kohteiden osalta.

Senaatti-kiinteistöt korostaa, että myytävät kohteet on usein suunniteltu nimenomaan valtion käyttöön ja niiden muuttaminen muuhun käyttöön soveltuvaksi on haastavaa, mikä heijastuu myös myyntiaikoihin ja käypään hintaan. Yleensä lähtökohtana on kokonaisuuksien myynti, jota arvioidaan tapauskohtaisesti valtion kokonaisetu huomioiden. Senaatti-kiinteistöt myy asuntotuotantoon soveltuvat alueet ensisijassa kunnille ARA-hinnalla edellyttäen kauppojen yhteydessä sitoutumista sosiaalisen asuntotuotannon edistämiseen.

Tarkastusvaliokunta kiinnittää huomioita siihen, että Senaatti-kiinteistöjen myyntitoiminta on ollut yksittäisissä tapauksissa passiivista ja myyntiajat pitkiä. Tällainen toiminta ei edistä valtion kokonaisetua.

Kokoavat johtopäätökset

Tarkastusvaliokunta on, perehdyttyään perusteellisesti aihealueeseen, kuultuaan asiantuntijoita ja hankittuaan mittavan määrän selvityksiä asianosaisilta, tullut siihen johtopäätökseen, että Senaatti-kiinteistöjen toimintaa on merkittävästi kehitettävä jäljempänä esitetyt epäkohdat huomioon ottaen. Valtion virastojen ja laitosten toimitilojen vuokraus ja siihen liittyvä toimitilapalveluiden järjestäminen keskitetysti Senaatti-kiinteistöjen toimesta on valiokunnan mielestä periaatteessa tarkoituksenmukaista ja perusteltua, kunhan tässä mietinnössä tunnistetut epäkohdat korjataan. Vuokrausjärjestelmään ja sen ohjaukseen liittyy valiokunnan mukaan ongelmia, jotka vaarantavat valtion kokonaisedun toteutumisen ja vaikeuttavat yksittäisten virastojen ja laitosten toimintaa kasvattamalla kustannuksia, joihin ne eivät voi omalla toiminnallaan vaikuttaa. Valiokunta katsoo, että nykyaikainen ja hyvä tapa toimia tulee jatkossa olla sellainen, että osapuolet ja myös vuokralainen voivat kokea aidosti olevansa neuvottelutilanteessa, jossa Senaatti-kiinteistöillä on intressi ja asiantuntemus tarjota yksittäistapauksessa kokonaistaloudellisesti kustannustehokkainta vaihtoehtoa ja että vuokralainen voi tähän lähtökohtaan luottaa.

Senaatti-kiinteistöt tulouttaa valtion virastoilta ja laitoksilta saamansa vuokratuottojen voitot valtiolle. Vuonna 2013 tuloutus oli 120 milj. euroa. Voitontuloutus lisää painetta vuokrien korotukseen. Valiokunta pitää tällaista keinotekoista voitontuloutusta perusteettomana ja samalla virastojen toimintamenoihin kohdistuvana piiloleikkauksena, jonka läpinäkymättömyys on eduskunnan budjettivallan kannalta ongelmallinen.

Valiokunnan mukaan perusajatus, jonka mukaan Senaatti-kiinteistöt noudattaa toiminnassaan liiketaloudellisia periaatteita, mutta ei kilpaile markkinatoimijoiden kanssa, näkyy käytännön työssä ristiriitaisena ja hämmentävänä. Senaatti-kiinteistöjen toimintaan liittyy selkeitä monopolipiirteitä, jotka valiokunnan mielestä ovat osin jopa voimistuneet. Senaatti-kiinteistöjen toiminta vapailla markkinoilla on sen erityisasemasta johtuen (valtiokonsernin ns. in-house-yksikkö) rajattu enintään 10 %:iin liikevaihdosta. Senaatti-kiinteistöt toimii suljetuilla markkinoilla, eikä sen vuokraamille kohteille ole aina saatavissa markkinahintaa, varsinkaan erityistilojen (esim. museot, vankilat, Poliisin, Rajavartiolaitoksen ja Tullin tilat, tutkimuslaitokset) osalta. Järjestelmä on myös joustamaton hinnoittelun suhteen eikä ota huomioon Suomessa vallitsevia erilaisia alueellisia olosuhteita ja vuokramarkkinoita. Valiokunnan mukaan erityistilojen osalta on perusteltua luopua ns. markkinahinnoittelusta ja siirtyä kustannusperusteisiin malleihin.

Senaatti-kiinteistöjen erityisasemasta johtuen sen toiminnan takaajana on viime kädessä valtio, jolloin Senaatti-kiinteistöt toimii käytännössä ilman markkinariskiä. Valtiovuokralaisten vuokranmaksun takaajana on myös valtio. Senaatti-kiinteistöjen hallitus on pitänyt lähes kaksikymmentä vuotta sijoitetulle pääomalle asetetun korkotuottotavoitteen (3—3,5 %) muuttumattomana, vaikka markkinakorot ovat tänä aikana vaihdelleet suuresti. Vuokrasopimukset ovat olleet pitkiä, ja niiden purkaminen on osoittautunut joustamattomaksi ja erityistilojen osalta jopa mahdottomaksi. Muutostilanteissa pitkät vuokrasopimukset vaikeuttavat säästöjen aikaansaamista mm. tyhjiksi jäävistä toimitiloista maksettavina vuokrina tai osavuokrina.

Tarkastusvaliokunta pitää tilatehokkuuden parantamista toimistotiloissa perusteltuna. Tilatehokkuuden toteutuminen kuitenkin edellyttää, että valtiovarainministeriöllä ja eduskunnalla on käytössään riittävän kattava ja seikkaperäinen tieto mm. toimitilojen määristä, kuluista ja muista tilatehokkuuteen vaikuttavista tekijöistä, jotka perustuvat yhtenäiseen kustannusten seurantaan ja raportointiin. Nyt näin ei ole, ja toimitilakustannusten osalta esim. valtion toimitilastrategian ja valtionhallinnon vuokralaisten välillä näkemyseroa on satoja miljoonia euroja. Vuokrien neliöhintojen nousu on ollut erityisen voimakasta viime vuosien (2008—2012) aikana etenkin erityiskiinteistöjen kohdalla (63 %). Myös vuokrakustannusten osuus toimintamenoista eri hallinnonaloilla ja nousutrendi kiinnittävät valiokunnan erityistä huomiota, samoin kuin perusparannuksesta ja uudisrakentamisesta johtuva kustannusten kasvu.

Senaatti-kiinteistöjen käyttämän raportoinnin tietopohjaa ja raportoinnin sisältöä on valiokunnan mielestä olennaisesti parannettava. Valiokunta pitää vuokrasopimustietojen julkisuutta ja avoimuutta välttämättömänä. Tämä kuitenkin edellyttää yksittäistapauksissa viranomaisten tietoturvavaatimusten huomioon ottamista.

Hallitus päätti tehdä kehyspäätöksen yhteydessä keväällä 2014 vuosittain virastojen toimintamenomäärärahoihin toimitilamenojen indeksikorotuksia vastaavan laskennallisen lisäyksen, jonka seurauksena vuonna 2015 osa virastoista saa osittaisen korvauksen, osa jää ilman ja osa jopa menettää. Valiokunnan mielestä myönteistä asiassa on, että indeksikorotukset tulevat jatkossa budjetissa näkyviin.

Valiokunnan mielestä erityistilojen ja toimistotilojen indeksikorotuksiin on jatkossa syytä suhtautua eri periaattein. Erityistilojen osalta valiokunta pitää indeksikorotusten täysimääräistä korvaamista välttämättömänä. Toimistotilojen osalta valiokunta pitää puolestaan perusteltuna, että kun asetettu tilatehokkuustavoite on saavutettu, tulee indeksikorotus korvata täysimääräisesti.

Valiokunta on arvioinut Senaatti-kiinteistöjen asemaa ja pitää sen toimintaa yliopistokiinteistöyhtiöiden osaomistajana ongelmallisena. Valiokunnan mukaan on syytä selvittää, miten ja millä edellytyksin voidaan luopua Senaatti-kiinteistöjen omistuksista yliopistokiinteistöyhtiöissä.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella tarkastusvaliokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavan kannanoton:

Eduskunta edellyttää, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin ja selvittää riippumattomalla tavalla, millä tavoin edellä mietinnössä valiokunnan esittämät kannanotot havaittujen epäkohtien korjaamiseksi voidaan toteuttaa valtion kokonaisetua korostavalla tavalla ja tekee tarvittavat muutosehdotukset.

Erityisen tärkeänä on pidettävä muutoksia koskien vuokrasopimusten ehtoja ja pituutta sekä mietinnössä vaadittuja indeksikorotusten ja voitontuloutuksen muutoksia.

Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 2014

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Tuija Brax /vihr
  • vpj. Heli Paasio /sd
  • jäs. Sirkka-Liisa Anttila /kesk
  • Olli Immonen /ps (osittain)
  • Merja Kyllönen /vas (osittain)
  • Eero Lehti /kok
  • Mika Lintilä /kesk
  • Pirkko Ruohonen-Lerner /ps
  • Matti Saarinen /sd
  • Kari Tolvanen /kok
  • Anu Urpalainen /kok
  • vjäs. Kauko Tuupainen /ps

Valiokunnan sihteereinä ovat toimineet

valiokuntaneuvos Nora  Grönholm

valiokuntaneuvos Matti  Salminen

​​​​