YMPÄRISTÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO 7/2010 vp

YmVL 7/2010 vp - HE 273/2009 vp

Tarkistettu versio 2.1

Hallituksen esitys kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Talousvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 4 päivänä helmikuuta 2010 lähettäessään hallituksen esityksen kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 273/2009 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi talousvaliokuntaan samalla määrännyt, että ympäristövaliokunnan on annettava asiasta lausunto talousvaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

hallitusneuvos Anja Liukko ja kaivosylitarkastaja Pekka Suomela, työ- ja elinkeinoministeriö

lainsäädäntöneuvos Jari Salila, oikeusministeriö

ylijohtaja Timo Kotkasaari, maa- ja metsätalousministeriö

ympäristöneuvos Markus Alapassi, ympäristöministeriö

hallintoneuvos, oikeustieteen tohtori Kari Kuusiniemi, korkein hallinto-oikeus

tutkimusjohtaja Pekka Nurmi, Geologian tutkimuskeskus GTK

vanhempi tutkija Tytti Kontula, Suomen ympäristökeskus

ympäristönsuojeluyksikön päällikkö Tiina Kämäräinen, Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

diplomi-insinööri Mari Heikkinen, Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

johtaja Päivi Rantakoski, Turvatekniikan keskus

ohjelmajohtaja Martti Palviainen, Kainuun Etu Oy

toimitusjohtaja, OTK Aulikki Kiviranta, Maanomistajien arviointikeskus Oy

toimitusjohtaja Pekka Perä, Talvivaaran Kaivososakeyhtiö Oyj

lakiasiainjohtaja Veli-Matti Tarvainen, Yara Suomi Oy

yhteysjohtaja Maiju Hyry, Lapin liitto

asiantuntija Satu Räsänen, Elinkeinoelämän keskusliitto EK

johtaja Markku Tornberg, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry

ympäristölakimies Leena Eränkö, Suomen Kuntaliitto

pääsihteeri Olavi Paatsola, Kaivannaisteollisuus ry

kullankaivaja, FM Antti Peronius, Lapin Kullankaivajain Liitto ry

pääsihteeri Leo Stranius, Luonto-Liitto

luonnonsuojeluasiantuntija Tapani Veistola, Suomen luonnonsuojeluliitto ry

tutkija Mika Flöjt

kansalaisaktivisti Tuomo Tormulainen, Pohjois-Karjalan uraanikaivosten vastainen kansalaisliike

Lisäksi valiokunta on saanut Suomen Kaivosyrittäjät ry:n kirjallisen lausunnon.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Yleisarvio

Valiokunta pitää ehdotusta uudeksi kaivoslaiksi ympäristövaikutusten ja kansalaisten osallistumisoikeuksien toteutumisen kannalta selkeästi voimassa olevaa lakia parempana. Lakiehdotus sisältää ajanmukaiset säännökset hallinnollisista menettelyistä ja osallistumisesta ja se on kokonaisuutena sovitettu hyvin yhteen ympäristönsuojelu- ja luonnonsuojelulainsäädännön kanssa johdonmukaiseksi kokonaisuudeksi. Esityksessä on otettu huomioon kokonaisuuden kannalta tärkeät lait, kuten ympäristönsuojelulaki, luonnonsuojelulaki, erämaalaki, maankäyttö- ja rakennuslaki, työturvallisuuslaki sekä saamelaisten kotiseutualuetta, koltta-aluetta ja poronhoitoaluetta koskeva erityislainsäädäntö. Kaivoslakiehdotusta onkin tarkasteltava osana tätä kokonaisuutta.

Kaivostoiminnasta aiheutuvia ympäristöhaittoja arvioidaan pääosin ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja vesistörakentamisesta aiheutuvia haittoja vesilain lupamenettelyssä. Kaivoslupa ei yksinään oikeuta harjoittamaan kaivostoimintaa, vaan siihen tarvitaan myös useiden muiden lakien mukaiset hyväksymiset. Toiminnasta aiheutuvat pilaamisvaikutukset on tutkittava ympäristönsuojelulain mukaisesti luparatkaisussa, jonka antaa aluehallintoviranomainen. Koska ympäristönsuojelulainsäädäntöä sovelletaan kaivoslain rinnalla, ei kaivoslakiin yleensä ole tarpeen sisällyttää sen kanssa päällekkäistä sääntelyä, vaan olennaista on, että lainsäädäntö muodostaa johdonmukaisen ja aukottoman kokonaisuuden. Esimerkiksi pohjaveden pilaamiskielto ympäristönsuojelulaissa ja luonnonsuojelulakiin sisältyvät konkreettiset kiellot ja rajoitukset puolestaan voivat muodostaa esteen kaivosluvan myöntämiselle kaivoslupaharkinnassa, ja vaikka ne sisältyvät muuhun lainsäädäntöön, niitä soveltaa kaivosviranomainen eikä muun lainsäädännön mukaan toimivaltainen viranomainen. Valiokunta katsoo, että lakiehdotus on aikaisempaa selkeämmin liitetty osaksi muuta ympäristöä koskevan lainsäädännön kokonaisuutta ja siinä on otettu laajasti huomioon kaivostoiminnan ympäristövaikutusten selvittäminen ja hallinta, kun voimassa olevassa laissa on vahva elinkeino-oikeudellinen painotus. Valiokunta toteaa, että kaivoslakiehdotuksessakin elinkeino-oikeudellinen painotus osaltaan säilyy, sillä lakiehdotuksen 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueidenkäyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Toiminnan ekologinen kestävyys tulee kuitenkin paremmin otetuksi huomioon.

Lakiehdotus sisältää nykyistä täsmällisemmät säännökset kuulemismenettelystä, vireillepano-oikeudesta ja muutoksenhausta, lupaharkinnasta ja lupien edellytyksistä, lupien raukeamisesta, muuttamisesta ja peruuttamisesta sekä toiminnan lopettamisesta. Toiminnanharjoittajan vastuun korostaminen sekä lupahakemusten ja toiminnan suunnittelun tason nostaminen, valvonnan ja jälkihoidon sääntelyn tarkentaminen vaikuttavat ennaltaehkäisevästi haitallisten ympäristövaikutusten syntymiseen. Kaivoksen lopettamiseen liittyvät velvoitteet vakuuksineen ovat ajanmukaiset ja vastaavat ympäristölainsäädäntöön jo sisältyviä velvoitteita. Lakiehdotus edistää myös kuntien vaikuttamismahdollisuuksia.

Valiokunta kiinnittää huomiota samalla siihen, että edellä mainituista ansioistaan huolimatta kaivoslakiehdotus on suhteellisen vaikeasti avautuvaa lainsäädäntöä, varsinkin kun sen ymmärtäminen edellyttää käsitystä rinnakkain sovellettavasta muusta ympäristönsuojelua ja alueidenkäyttöä koskevasta lainsäädännöstä. Kaivostoimintaa koskevaa lainsäädäntöä voidaan siten pitää haasteena sekä kansalaisyhteiskunnan toimivuuden ja osallistumisoikeuksien aidon toteutumisen että pienimuotoisen yritystoiminnan kannalta.

Valiokunta toteaa, että parhaillaan on valmisteltavana mineraalistrategia osana luonnonvarastrategiaa. Hankkeessa tulee paitsi arvioida mineraalialan kansainvälisiä ja kotimaisia kehitysedellytyksiä, myös tehdä ehdotuksia alan kehittämiseksi ottaen huomioon kestävä kehitys, materiaalitehokkuus ja kokonaisympäristöhaittojen vähentäminen. Kaivostoiminnan jätteiden ja sivutuotteiden hyödyntämisessä on paljon hyödyntämätöntä potentiaalia myös neitseellisten raaka-aineiden korvaajana.

Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota seuraaviin yksityiskohtiin, joiden osalta lakiehdotusten sisältöä ja lopullista muotoilua on vielä tarpeen harkita.

Soveltamisala

Kaivoslakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan lakia sovelletaan kivilajeista marmoriin ja vuolukiveen voimassa olevan lain tapaan. Kaivoslain ja maa-aineslain soveltamisalaa on hallituksen esityksen valmistelussa pohdittu. Esityksen perusteluissa esitetään perusteita sille, miksi marmoria ja vuolukiveä ei ole siirretty maa-aineslain soveltamisalan piiriin, vaikka ne eivät poikkea louhintamenetelmien, käyttösovellutustensa tai teollisen jatkojalostuksen suhteen muista maa-aineslain soveltamisalaan kuuluvista rakennuskivistä. Perusteeksi on esitetty se, että marmoria ja vuolukiveä ei myydä juurikaan raakakivenä, vaan sitä jalostetaan edelleen. Vuolukivi koostuu pääosin talkista ja marmori pääosin karbonaattimineraaleista, joita käytetään pigmentti- ja täyteaineena. Talkki ja karbonaatit luokitellaan kaivosmineraaleiksi.

Valiokunta katsoo, että marmorin ja vuolukiven ottaminen ei olennaisesti poikkea esimerkiksi graniitin tai sepeliksi murskattavan kiviaineksen ottamisesta. Ne eivät myöskään ole malmeja, vaan niiden osalta on usein kysymys itse kiven jalostuksesta. Valiokunta katsoo, että maa-aineslain soveltaminen myös näihin rakennuskiviin voisi olla perusteltua ja siksi asiaa tulee selvittää. Uuden kaivoslain toimeenpanon seurannassa tulee kiinnittää huomiota sääntelyn toimivuuteen ja arvioida muutostarvetta.

Luvanmyöntämisedellytykset ja -esteet

Lakiehdotuksen 45 §:ään sisältyy perussäännös lupaharkinnan perusteista. Malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan myöntäminen on oikeusharkintaista, eli lupa on myönnettävä, ellei siihen ole laissa säädettyä estettä. Lakiehdotuksen 46—50 §:iin on koottu luvanmyöntämisesteet ja edellytykset, joissa kaikissa on kysymys luvan myöntämisen sisällöllisistä vaatimuksista. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä selkeänä ja ajanmukaisena ja myös ympäristönäkökulmasta perusteltuna, kun lupien sisältövaatimuksia koskeva sääntely on hyvin tarkkaa.

Valiokunta kiinnittää huomiota 48 §:n 2 momenttiin, joka sisältää ns. ehdottoman luvanmyöntämisesteen. Momentin mukaan, vaikka kaivosluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole kaivoslaissa säädettyä estettä, lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos kaivostoiminta aiheuttaa vaaraa yleiselle turvallisuudelle tai erittäin merkittäviä vahingollisia ympäristövaikutuksia tai erittäin merkittävästi heikentää paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa tai vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa. Valiokunta huomauttaa, että lausuntokierroksella ollut muotoiluehdotus säännökseksi kaivosluvan esteistä oli rakennettu ns. intressivertailun varaan, jonka mukaan kaivostoiminnnasta yleisille tai yksityisille eduille saatavan hyödyn tuli olla huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille aiheutuviin menetyksiin. Ehdotetun sääntelytavan muuttuminen on herättänyt keskustelua siitä, mikä luvanmyöntämisesteen merkitys lopulta on ja miten säännös tulisi muotoilla.

Valiokunta toteaa, että hallituksen esitykseen sisältyvä estesäännös muistuttaa vesilain 2 luvun 5 §:ää, mutta sanamuodot eivät vastaa täysin toisiaan. Toisaalta erot sanamuodoissakin ovat perusteltuja, koska kynnykset poikkeavat toisistaan, mikä puolestaan on tarkoituksenmukaista siksi, että ne koskevat eri asioita ja sisältyvät eri lakeihin. Yhtä käytettävää mallia ei siten ole. Voidaan kuitenkin todeta, että vesilain mainittua säännöstä on sovellettu ainoastaan kerran ja koska lakiehdotukseen sisältyvä muotoilu asettaa kynnyksen hyvin korkealle, olisi säännöksen soveltaminen käytännössä todennäköisesti hyvin harvinaista. Tämän käytännön merkityksen arviointi on haastavaa, sillä vesilain 2 luvun 5 § (ja esimerkiksi ympäristönsuojelulain 42 §, jossa on myös luvan myöntämisen esteitä, ja vesilain 2 luvun 6 §:n intressivertailusäännös) tulevat joka tapauksessa monissa tilanteissa sovellettavaksi ympäristö- ja vesitalouslupia koskevassa harkinnassa kaivostoiminnan ympäristövaikutuksia arvioitaessa. Pohdittava kysymys tässä suhteessa on se, onko kaivoslupaharkintaan ylipäänsä tarpeen sisällyttää itsenäisiä ympäristöä turvaavia säännöksiä, koska ympäristölainsäädäntö on joka tapauksessa rinnakkain sovellettavaa lainsäädäntöä. Valiokunta katsoo, että estesäännös voi olla signaalina tarpeen hyväksyttävän toiminnan reunaehdoista ja siksi säännöksen muotoilua tulee pohtia sen antaman periaatteellisen viestin valossa.

Valiokunta toteaa vielä, että intressivertailusääntelyn perusteena yleensä on toisen yksityiseen etupiiriin ulottuvan toiminnanharjoittamisen sääntely. Lähtökohtana on, että hyödyttömän hankkeen (hanke, jolla ei yleistä tarvetta) haitallisia vaikutuksia ei tule ulottaa toisen etupiiriin. Kaivoshankkeen edellyttäessä lunastuslupaa yleinen tarve on kuitenkin aina osoitettava, joten tilanne on toinen. Ympäristölupajärjestelmään intressivertailua ei sisälly, joten toisen alueelle kohdistuvaa pilaantumista aiheuttava lupa voidaan myöntää, jos vaikutusperusteinen estekynnys ei ylity, eikä tässä harkinnassa arvioida toiminnan hyödyttömyyttä tai hyödyllisyyttä.

Valiokunta toteaa edelliseen viitaten, että molemmat sääntelyvaihtoehdot ovat mahdollisia, eikä niissä ole merkittävää eroa. Käytännössä luvan epääminen kokonaan on hyvin harvinaista ja yleensä toiminnan harjoittamisen edellytykset konkretisoidaan lupamääräysten kautta. Toiminta rajataan laadultaan ja laajuudeltaan lupamääräyksin sellaiseksi, että lupa voidaan myöntää. Lupamääräykset ja luvan edellytykset ja esteet muodostavat käytännössä kokonaisuuden, jossa luvan edellytykset voidaan täyttää rajoittamalla hankkeesta aiheutuvia haittoja lupamääräyksin.

Valiokunta kiinnittää vielä huomiota 50 §:n 1 kohdan tekniseen muotoiluun.Valiokunta katsoo, että säännöksen tulisi kielellisellä perusteella ilmeisesti kuulua "olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa" esitykseen sisältyvän muotoilun sijaan, joka kuuluu "heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella olennaisia edellytyksiä harjoittaa".

Luvan tarkistaminen, muuttaminen, raukeaminen ja peruuttaminen

Valiokunta toteaa, että laissa tarkoitettujen lupien tarkistamista, muuttamista, raukeamista ja peruuttamista koskevat säännökset vastaavat nykyaikaista sääntelytapaa ja merkitsevät olennaista parannusta voimassa olevaan lakiin verrattuna. Esimerkiksi virheellisten tietojen antaminen tai laissa säädettyjen velvoitteiden rikkominen voi siten johtaa lakiehdotuksen 70 §:n nojalla luvan peruuttamiseen.

Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen 69 §:n nojalla lupaa voidaan muuttaa, jos toiminnasta aiheutuu laissa kielletty seuraus tai toiminnasta aiheutuvat haitalliset vaikutukset poikkeavat olennaisesti siitä, mitä lupaharkinnassa on arvioitu. Luvan muuttamista kevyempi menettely on lakiehdotuksen 62 §:ään sisältyvä luvan määräaikainen tarkistaminen. Erityisestä syystä myös määräajan voimassa olevan kaivoslain määräyksiä voidaan määrätä tarkistettavaksi määräajoin, mikä ei kuitenkaan saa vähentää kaivoshankkeesta saatavaa hyötyä. Tällaista edellytystä ei luonnollisesti ole luvan muuttamisen osalta.

Etsintätyö ja malminetsintälupa

Lakiehdotuksen mukaan kaivoslain mukainen etsintätyö on lähtökohtaisesti vapaata toisenkin alueella, jos toimenpiteistä ei aiheudu vahinkoa tai vähäistä suurempaa haittaa tai häiriötä. Etsintätyötä ei saa kuitenkaan tehdä 7 §:ssä luetelluilla erityiseen käyttöön otetuilla alueilla muuten kuin alueella toimivaltaisen viranomaisen tai asianomaisen oikeudenhaltijan suostumuksella. Jos kiinteistön omistaja ei anna suostumustaan, malminetsintään on oltava kaivosviranomaisen malminetsintälupa. Lisäksi lupa on oltava aina, jos etsinnästä voi aiheutua esimerkiksi maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä tai malminetsintä kohdistuu uraania sisältävän esiintymän paikallistamiseen.

Valiokunta toteaa, että etsintätyö on lähtökohtaisesti sallittua myös luonnonsuojelualueilla, mihin liittyy riski uhanalaisten lajien esiintymien tuhoamisesta tai muun vahingon aiheuttamisesta alueen suojeluarvoille. Etsintätyössä samoin kuin kaivostoiminnan harjoittamisessakin on kuitenkin aina noudatettava kaivoslain ohella muita lakeja, esimerkiksi luonnonsuojelulakia, johon sisältyy lukuisia huomioon otettavia säännöksiä esimerkiksi rauhoitetuista lajeista. Luonnonsuojelulain 15 §:n mukaan kansallispuistossa ja luonnonpuistossa voidaan alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen eli Metsähallituksen luvalla tehdä geologisia tutkimuksia ja etsiä malmeja. Metsähallituksella tulisi olla tieto alueella esiintyvistä uhanalaisten lajien esiintymistä, ja antaessaan luvan etsintään sen tulisi ottaa ne asianmukaisesti huomioon. Valiokunta katsoo, että etsintätyöstä luonnonsuojelualueella voi aiheutua arvokkaiden luonnonesiintymien vahingoittumista myös siksi, että uhanalaisten lajien esiintymispaikat pidetään yleensä tietoisesti salassa niiden tahallisen vahingoittamisen estämiseksi ja siten etsijällä ei yleensä voi olla tietoa arvokkaista esiintymistä. Valiokunta katsoo, että on tarpeen harkita luonnonsuojeluviranomaiselle tehtävän ilmoitusvelvollisuuden sisällyttämistä lakiehdotukseen, ellei luonnonsuojelulakiin sisältyvä sääntely ole riittävää. Valiokunta korostaa myös sitä, että etsintätyö tarkoittaa myös käsitteenä varsin vähäisiä toimia verrattuna varsinaiseen malminetsintälupaa edellyttävään malminetsintään.

Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että malminetsintätyö ja kaivostoiminta Natura 2000 -verkostoon kuuluvilla alueilla on lähtökohtaisesti vaikea kysymys, koska alueella on suojeltavia luonnonarvoja. Valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoa koskevassa periaatepäätöksessä vuodelta 1998 todetaan, että ympäristöä huomattavasti muuttava kaivostoiminta on yleensä katsottava sellaiseksi toiminnaksi, joka merkityksellisesti heikentää Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen luonnonarvoja luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kaivoksen perustaminen verkostoon sisällytetylle alueelle edellyttää siten yleensä valtioneuvoston päätöstä siitä, että hanke on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole. Valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan kaivoshanke voidaan kuitenkin monessa tapauksessa katsoa sellaiseksi hankkeeksi, joka muodostaa laissa edellytetyn perusteen poiketa Naturan suojelutavoitteista.

Lupahakemuksesta tiedottaminen

Lakiehdotuksen 40 § sisältää lupahakemuksesta tiedottamista koskevat säännökset. Lupaviranomaisen on tiedotettava malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta hakemuksesta kuuluttamalla siitä vähintään 30 päivän ajan ilmoitustaulullaan ja asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Pykälän 2 momentissa säädetään tiedottamisesta silloin, kun asianosaisia on yli 30 henkilöä tai henkilöiden lukumäärä ei ole tiedossa, jolloin asiasta voidaan tiedottaa ilmoittamalla siitä sanomalehdessä.

Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota säännöksen tarkistustarpeeseen sen suhteen, onko kysymyksessä tavallinen tiedoksianto vai yleistiedoksianto. Usein näitä tiedoksiantotapoja käytetään rinnakkain. Lakiehdotukseen sisältyvässä muodossa jää epäselväksi, miten tiedottamisen tulee tapahtua 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa, jolloin asianosaisia on yli 30. Jos tarkoituksena on ollut säätää vaihtoehtoisesta menettelystä tilanteessa, jossa asianosaisia on paljon, olisi selkeämpää siirtää 1 momentin 3. virke 2 momenttiin. Tarkistamisen yhteydessä tulee tarkistaa muissa pykälissä olevat viittaukset tähän pykälään.

Hallintopäätöksen yleiset tiedoksiantotavat ovat tavallinen ja todisteellinen tiedoksianto sekä yleistiedoksianto. Tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Todisteellisia tiedoksiantotapoja ovat tiedoksianto saantitodistusta vastaan, asiakirjan noutaminen ja haastetiedoksianto. Yleistiedoksiantoa käytetään silloin, kun tiedoksiantoa ei voida toimittaa tavallisena tai todisteellisena tiedoksiantona ja kun tiedoksianto on toimitettava yli kolmellekymmenelle tiedossa olevalle henkilölle tai kun henkilöiden lukumäärää ei tiedetä. Yleistiedoksiannossa asiakirja pidetään määrätyn ajan viranomaisessa vastaanottajan nähtävillä. Ilmoitus asiakirjan nähtävillä pitämisestä on toimitettava virallisessa lehdessä ja kuulutuksena ilmoitustaululla tai sellaisessa sanomalehdessä, josta vastaanottajan voidaan parhaiten otaksua saavan tiedon.

Valiokunta katsoo, että tavallinen tiedoksianto olisi perusteltu tiedoksiantotapa yleistiedoksiannon sijaan. Tiedottaminen alueen maanomistajille ja niille, jotka omistavat maata hankkeen vaikutuspiirissä on käytännössä toteutettavissa, koska kiinteistöjen omistajat yhteystietoineen ovat helposti selvitettävissä esimerkiksi Maanmittauslaitoksen karttapaikkapalvelusta.

Varauksen ja malminetsintäluvan laajuus ja kesto

Kaivoslakiehdotuksen 44 § sisältää säännökset varausilmoituksesta. Varauksen tarkoituksena on varmistaa etuoikeus malminetsintälupahakemuksen tekemiseen. Varausilmoitus on 55 §:n mukaan hyväksyttävä, jos se täyttää 44 §:ssä säädetyt edellytykset eikä varaukselle ole laissa säädettyä estettä. Ehdotuksen 44 §:n mukaan ilmoituksessa on esitettävä luotettava selvitys varaajasta, varausalueesta, tutkimussuunnitelman laadinnasta ja muista malminetsintälupahakemusta valmistelevista toimenpiteistä sekä niiden aikataulusta. Lisäksi säännöksessä on suojavyöhykettä koskevaa sääntelyä suhteessa siihen, kuinka lähellä esimerkiksi kaivosaluetta varausalue saa sijaita. Varauspäätös on voimassa kaksi vuotta varausilmoituksen tekemisestä.

Valiokunta kiinnittää huomiota sääntelyn riittävään tarkkuuteen tarpeettoman suurien varausalueiden hyväksymisen estämiseksi. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan varausilmoituksessa vaaditaan jonkin verran nykyistä enemmän tietoa, jonka perusteella esimerkiksi varauspäätöksen voimassaolon pituutta olisi mahdollista harkita. Vaatimus kiinteistöjä koskevista yksilöidyistä tiedoista ehkäisisi perustelujen mukaan osaltaan tarpeettoman suurien alueiden varaamisen.

Valiokunta katsoo, että säännöksen muotoilussa ei ole suoranaisesti viittausta ja menettelyä tarpeettoman suurien alueiden varaamisen rajoittamiseen tai estämiseen ja tätä on tarpeen tarkentaa.

Kaivoslakiehdotuksen 9 §:n mukaan malminetsintään on oltava malminetsintälupa, jos malminetsintää ei voida toteuttaa lain 7 §:n mukaisena etsintätyönä tai kiinteistön omistaja ei ole antanut siihen suostumustaan. Lisäksi malminetsintälupa on oltava erityisistä syistä (esimerkiksi maisemallisten tai luontoarvojen heikentyminen, uraanin etsintä). Malminetsintä on lisäksi rajoitettava välttämättömiin toimenpiteisiin, eikä siitä saa aiheutua lakiehdotuksen 11 §:n nojalla esimerkiksi harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista tai merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa. Alueen laajuutta koskevia rajoituksia ei laissa ole. Malminetsintäalueen kokoa ei ole rajoitettu, koska kokorajoituksella ei ole merkitystä, kun hakija on saattanut hakea samalla kertaa useita lähekkäin olevia alueita. Esityksen perusteluissa todetaan, että malminetsintäkorvaus ja lupahakemuksen täsmällisyydelle asetettavat vaatimukset rajoittavat malminetsintäalueen kokoa jatkossa. Valiokunta korostaa kuitenkin tarvetta harkita täsmällisempää sääntelyä malminetsintäluvan alueen laajuuden tarkoituksenmukaiseen rajaamiseen.

Kaivoslakiehdotuksen 60 §:n mukaan malminetsintälupa on voimassa enintään neljä vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Etsintäluvan voimassaoloa voidaan jatkaa 61 §:n mukaan enintään kolme vuotta kerrallaan siten, että lupa on voimassa yhteensä enintään 15 vuotta. Edellytyksenä tälle on, että etsintä on ollut tehokasta ja järjestelmällistä, lupamääräyksiä on noudatettu, hyödyntämismahdollisuuksien selvittäminen edellyttää jatkotutkimuksia eikä voimassaolon jatkamisesta aiheudu kohtuutonta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle.

Valiokunta katsoo, että 15 vuoden enimmäiskestoaika on varsin pitkä verrattuna voimassa olevan lain 8 vuoteen. Koska etsintäluvat saattavat olla alueelliselta kattavuudeltaan suuria, ne saattavat myös varsinkin sijaitessaan asutuilla alueilla rajoittaa kiinteistön omistajan alueen kehittämistä koskevia suunnitelmia. Valiokunta kuitenkin toteaa, että lakiehdotuksen 10 §:ään on otettu selvyyden vuoksi säännös siitä, että malminetsintälupa ei rajoita kiinteistön omistajan oikeutta käyttää aluettaan tai määrätä siitä, ellei 1 tai 2 momentista muuta johdu (malminetsintään liittyviä rakennelmia koskeva säännös). Milloin voimassaolon jatkamisesta aiheutuva haitta on yksityisen edun kannalta kohtuuton, on joustava määre. Valiokunta katsoo, että sääntelyä on tältä osin tarpeen harkita, erityisesti siltä osin kuin voimassaoloa voidaan jatkaa yli 10 vuotta.

Malminetsinnästä, kaivostoiminnasta, kullanhuuhdonnasta ja kaivostoimituksessa suoritettavat korvaukset sekä vahinkojen ja haittojen korvaaminen

Valiokunta pitää hyvänä, että lakiehdotus sisältää aikaisempaa huomattavasti täsmällisemmät säännökset malminetsintäkorvauksen, louhintakorvauksen, sivutuotekorvauksen ja kullanhuuhdontakorvauksen sekä lunastuskorvauksen määräytymisen perusteista. Valiokunta ei ota korvausten suuruuteen erityisesti kantaa.

Valiokunta toteaa, että kaivoslakiehdotuksen 9 luku sisältää säännökset myös vahinkojen ja haittojen korvaamisesta. Lakiehdotuksen 105 §:n nojalla on selvää, että toiminnasta aiheutuvien ympäristövahinkojen korvaaminen määräytyy eräiden ympäristövahinkojen korvaamisesta annetun lain mukaan. Tähän lakiin sisältyy säännös myös luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon korvaamisesta (384/2009).

Vakuudet malminetsintää, kullanhuuhdontaa ja kaivostoiminnan lopettamista varten

Kaivoslakiehdotuksen 107 §:n mukaan malminetsintäluvan haltijan ja kullanhuuhtojan on asetettava vakuus mahdollisen vahingon ja haitan korvaamista sekä jälkitoimenpiteiden suorittamista varten, jollei sitä pidetä tarpeettomana toiminnan laatu ja laajuus ja hakijan vakavaraisuus huomioon ottaen. Lakiehdotuksen 108 §:n mukaan kaivosluvan haltijan on asetettava kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten vakuus, jonka on oltava riittävä toiminnan laatu ja laajuus, lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen.

Valiokunta pitää ehdotettua vakuusvaatimusta ajanmukaiseen lainsäädäntöön sisältyvänä, asianmukaisena vaatimuksena. Voimassa olevan lain mukaan vakuuskäytännöt ovat vaihdelleet, sillä kaivostoiminnan harjoittajalta ei ole vaadittu vakuutta, mutta malminetsintään ja kullanhuuhdontaan vakuus on voitu edellyttää, samoin kuin muun lainsäädännön perusteella. Jälkihoitotoimenpiteet ovat eräissä tapauksissa jääneet suorittamatta kaivostoiminnan loputtua vakuussääntelyn vajavaisuuden vuoksi. Ympäristönsuojelulain mukaan vaadittava vakuus soveltuu kaivostoiminnan jätehuoltoon ja kattaa siten rikastushiekka-altaiden, sivukivialueiden ja muiden vastaavien jätehuoltoalueiden sulkemiskustannukset tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja ei pysty niistä huolehtimaan. Kaivoslakiehdotuksen vakuus kattaa siten muut jälkihoitoon liittyvät toimenpiteet.

Valiokunta pitää erityisen onnistuneena lakiehdotuksen 181 §:n 3 momenttia, jonka mukaan lain vakuus- ja jälkihoitosäännöksiä sovelletaan jo käynnissä oleviin kaivoksiin, eikä niihin siten sovelleta tältä osin vanhaa lakia, kuten yleensä.

Lakiehdotuksen 143 § koskee kaivosalueen ja kaivoksen apualueen kunnostamista. Valiokunta katsoo, että kunnostamisesta tulisi ilmoittaa myös luonnonsuojeluviranomaiselle, sillä varsinkin kalkkikivilouhoksissa ja toisinaan muidenkin kaivos- ja apualueiden vanhimmissa osissa voidaan tavata harvinaista, osin uhanalaistakin kasvilajistoa, joka tulisi ottaa huomioon kunnostustyössä eli käytännössä esimerkiksi jättää peittämättä maa-aineksilla. Tämä merkitsee kustannussäästöä toiminnanharjoittajalle, joten tilanteesta saadaan kaksoishyöty.

Kullanhuuhdonta

Hallituksen esityksessä kullanhuuhdontaa koskevat säännökset on koottu omaksi kokonaisuudekseen. Kullanhuuhtojan vastuuta ympäristövaikutusten hallinnasta lisätään, ja toiminnan lopettamista ja jälkihoitotöitä koskevat samantyyppiset ajanmukaiset säännökset kuin muutakin toimintaa. Valiokunta pitää esitettyä ratkaisua hyvänä, koska kullanhuuhdonta on hyvin erilaista toimintaa kuin laajamittainen kaivostoiminta, sillä sitä harjoittavat yksityishenkilöt, joista suurimmalle osalle kysymyksessä on elämäntapa enemmänkin kuin teollisen toiminnan harjoittamista.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vuoden 2010 alussa koneelliseen kullankaivuuseen on Lemmenjoella 15 voimassaolevaa ympäristölupaa, Ivalojoen alueella 48 lupaa, Muualla Inarissa 1 lupa ja Sodankylässä 1 lupa. Kaikki eivät harjoita toimintaa, joten todellisen toiminnan määrä on pienempi. Vuoden 1991 jälkeen lupia ei ole enää myönnetty. Vuonna 2009 toiminnanharjoittajien vuosi-ilmoitusten mukaan maa-aineksia käsiteltiin Lemmenjoen kullankaivualueilla 70 800 m3.

Lakiehdotuksen 182 §:n 2 momentin nojalla nykyinen koneellinen kullankaivuu on lopetettava 8 vuoden siirtymäajan jälkeen. Kaivoslakityöryhmän esityksessä siirtymäajaksi esitettiin neljää vuotta lain voimaantulosta ympäristösyiden ja suojelutavoitteiden perusteella.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kullanhuuhdonnan kaivospiirien raukeaminen saattaa aiheuttaa käytännössä kaivutoiminnan intensiteetin lisäämistä käytettävissä olevaksi loppuajaksi, mikä puolestaan voi johtaa paheneviin ympäristövaikutuksiin erityisesti Lemmenjoen alueella. Siirtymäajan kahdeksaan vuoteen rajaamisen perusteena on ollut välillisten vaikutusten huomioon ottaminen kuvattuun tapaan ja siihen perustuvien haitallisten ympäristövaikutusten kasvun ehkäiseminen. Koneellinen kullankaivuu aiheuttaa kiintoaineen ja ravinteiden eroosiota, joka näkyy alueen vesien korkeana rauta- ja alumiinipitoisuutena, sameutena, sedimentaation lisääntymisenä, pohjaeläimistön, pohjalevästön ja kalaston tilassa sekä kasvillisuusmuutoksina. Valiokunta korostaa, että toiminnan haitallisia ympäristövaikutuksia on rajoitettava. Toiminnasta aiheutuvia ympäristövaikutuksia voidaan tarvittaessa rajoittaa myös ympäristölupamääräyksin.

Uraani

Uraani ja torium ovat kaivoslain soveltamisalaan kuuluvia kaivosmineraaleja.

Lakiehdotuksen 9 §:n mukaan malminetsintälupa on oltava aina, jos malminetsintä kohdistuu uraania tai toriumia sisältävän esiintymän paikallistamiseen tai tutkimiseen.

Uraanin louhintaan tarvitaan sekä kaivoslain että ydinenergialain mukainen lupa. Lakiehdotuksen 33 §:n mukaan valtioneuvosto ratkaisee uraanin tai toriumin tuottamista koskevan kaivoslupa-asian. Lakiehdotuksen 43 §:n mukaan uraanin tai toriumin tuottamista koskeva lupahakemus ja samaa toimintaa tarkoittava ydinenergialain mukainen lupahakemus käsitellään yhdessä ja ratkaistaan samalla päätöksellä. Uraanin louhimislupa ratkaistaan ydinenergialain yhteiskunnan kokonaisetuun perustuvalla harkinnalla, ja menettelyjen osalta noudatetaan lisäksi kaivoslain säännöksiä. Uraanin louhimiseen ei siten ole kaivoslaissa tarkoitettua lähtökohtaista oikeutta silloinkaan, kun hanke täyttää kaikki kaivoslaissa säädetyt vaatimukset, vaan harkinnassa punnitaan yhteiskunnan kokonaisetua ja lupaviranomainen on muista kaivoslupa-asioista poiketen valtioneuvosto.

Valiokunta pitää hyvänä ydinenergialain soveltamisesta seuraavaa lähtökohtaa siitä, että uraanin louhintaan tarvitaan lisäksi sijaintikunnan puolto, mikä käytännössä merkitsee kunnanvaltuuston päätöstä. Hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen mukaan ydinenergialain 21 §:n 4 momenttiin lisätään säännös, jonka mukaan luvan myöntäminen uraanin tai toriumin tuottamiseksi harjoitettavaan kaivostoimintaan edellyttää, että suunnitellun kaivospaikan tai malminrikastuslaitoksen sijaintikunta on puoltanut luvan myöntämistä. Valiokunta toteaa, että esityksen perustelujen mukaan ydinenergialain voimassaoloaikana vuodesta 1988 alkaen Suomessa ei ole louhittu eikä rikastettu uraania tai toriumia. Uraanikaivoksia ei ole tiettävästi koko läntisen Euroopan alueella.

Uraani on kallioperässä, erityisesti graniitissa, oleva radioaktiivinen alkuaine. Luonnon uraani on pääosin matala-aktiivista isotooppia U-238. Uraani liukenee kallioperästä pohjaveteen. Suomen pehmeä hiilidioksidi- ja bikarbonaattipitoinen pohjavesi edistää uraanin liukenevuutta. Uraania on erityisesti porakaivovedessä, kun porattu reikä läpäisee uraanirikkaita kerroksia. Tavanomainen juomaveden uraanipitoisuus on alle 1 µg/litra. Sen sijaan paikkakunnilla, joiden kallioperässä on runsaasti uraania, porakaivoveden uraanipitoisuus vaihtelee tasolla 100—700 µg/litra. Suurimmat todetut uraanipitoisuudet ovat 1 500—1 900 µg/litra. Talousveden uraanipitoisuudelle ei ole Suomessa asetettu raja-arvoa kemiallisen myrkyllisyyden perusteella, mutta Säteilyturvakeskus suosittelee veden puhdistamista, jos sen uraanipitoisuus ylittää 100 µg/litrassa. Tämä uraanipitoisuus vastaa suunnilleen EU:n juomavesidirektiivissä esitettyä viitteellistä vuosiannosta 0,1 mSv/vuosi.

Uraanin terveysriskiä on toistaiseksi arvioitu lähinnä säteilyn perusteella, vaikka uraanin kemiallinen toksisuus on tunnettu jo pitkään. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ympäristöperäisen altistumisen terveysriskeihin on kiinnitetty vasta aivan äskettäin huomiota ja tutkimustietoa on vielä niukalti. Silti esimerkiksi juomaveden uraanin kemiallista toksisuutta pidetään suurempana riskinä kuin sen säteilyn aiheuttamaa riskiä. Kemiallisena aineena uraani voi olla suurina annoksina haitallista munuaisille ja luustolle. Kemiallinen toksisuus herättää huolta erityisesti, koska uraani liukenee veteen helposti.

Valiokunta toteaa, että uraanin louhinta, rikastaminen ja käsittely on sisällytetty ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen hankeluetteloon, eli tällaisesta toiminnasta on aina tehtävä YVA eli ympäristövaikutusten arviointimenettely. Tämä on johdonmukaisesti linjassa edellä kuvattujen ympäristövaikutusten johdosta. Valiokunta katsoo, että uraanin kemiallista toksisuutta koskeva tutkimustieto sen säteilyn aiheuttamien riskien ohella on yleisesti välttämätöntä, jotta uraanin louhintaa koskevia kysymyksiä voidaan käsitellä asianmukaisesti.

Valiokunta toteaa vielä, että säteilyasetuksen 29 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan säteilyturvakeskukselle on tehtävä ilmoitus toiminnasta ennen sen aloittamista, jos kyseessä on sellaisten luonnonvarojen laajamittainen hyödyntäminen, joiden uraani- tai toriumpitoisuus on suurempi kuin 0,01 % eli 0,1 kg/tn. Tätä raja-arvoa on tarpeen tarkastella uraania koskevan tiedon lisääntyessä.

Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota myös siihen, tulisiko kaivoslakiehdotuksen lupahakemuksen sisältöä koskevaan 34 §:ään sisällyttää velvollisuus liittää hakemukseen selvitys myös hakemuksen kohteena olevan, muun kaivosmineraalin kuin uraanin hyödyntämistä tarkoittavan esiintymän uraanipitoisuudesta, jotta siitä mahdollisesti tahattomasti aiheutuvia ympäristövaikutuksia voidaan hallita ja ehkäistä.

Toimivaltainen viranomainen ja resurssit

Lakiehdotuksen 33 §:n mukaan kaivosviranomainen ratkaisee varausilmoituksia, malminetsintälupia, kullanhuuhdontaa ja kaivoslupia koskevat asiat (paitsi uraanin ja toriumin tuottamista koskevat asiat, jotka ratkaisee valtioneuvosto). Voimassa olevan lain mukainen lupaviranomainen on työ- ja elinkeinoministeriö, ja Turvatekniikan keskus (Tukes) valvoo kaivosten turvallisuutta.

Lakiehdotuksessa lupaviranomaistehtävät siirretään Tukesille. Lupatoimivallan siirtäminen ministeriötasolta keskusvirastoon on johdonmukaista valtionhallinnon muun kehittämislinjan kanssa. Kaivoslain toimeenpanoon liittyvät lupamenettelyt ovat samantapaisia kuin kemikaaliturvallisuuslain mukaiset suurten teollisuuslaitosten luvat, joiden käsittelystä Tukesilla on pitkä kokemus. Tukesin tehtäviin kuuluu jo nyt muun muassa kaivosturvallisuuden valvonta.

Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota siihen, että kaivoslain toimeenpano vaatii kuitenkin uudenlaista osaamista Tukesilta. Siitä huolimatta, että esimerkiksi ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa on kaivostoiminnalle erikseen tarpeen, kaivoslakiehdotuksen säännöksiinkin sisältyy useita kaivostoiminnan ympäristövaikutuksiin liittyviä vaatimuksia, joita Tukesin tulee soveltaa. Toimivaltaisella viranomaisella tulee olla riittävä asiantuntemus myös näistä seikoista, vaikka se usein voi hyödyntää myös ympäristönsuojelun asiantuntijaviranomaisten lausuntoja. Valiokunta painottaa myös alueellisen toimintaverkoston merkitystä, sillä kaivostoiminta ja potentiaali sijoittuvat pitkälti Itä- ja Pohjois-Suomeen. Valiokunta katsoo, että lupatoimivallan keskittäminen muuhunkin viranomaiseen, esimerkiksi Pohjois-Suomen aluehallintoviranomaiseen, voisi olla perusteltua.

Valiokunta korostaa, että Tukesin säätäminen toimivaltaiseksi viranomaiseksi edellyttää riittävän asiantuntemuksen ja yleensä resurssien riittävyyden turvaamista. Valiokunta korostaa, että riittävien henkilöresurssien saaminen Tukesiin on välttämätöntä lain tavoitteiden toteutumiseksi sekä palvelukyvyn ja eri osapuolien oikeuksien varmistamiseksi. Nykyisten valtaushakemusten ja muiden lupien käsittelyajat ovat tällä hetkellä yli 2 vuotta. Lakiuudistuksen toteuttamisessa ja toimivaltaisen viranomaisen vaihtuessa on todennäköistä, että käsittelyajat ainakin tilapäisesti pitenevät edelleen. Riittävät viranomaisresurssit on välttämätöntä turvata myös lupien käsittelyaikojen pitämiseksi kohtuullisina.

Valiokunta toteaa, että kaivoslakiehdotuksen 37, 146 ja 152 §:ien viittaukset alueelliseen ympäristökeskukseen tulee muuttaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseksi.

Lausunto

Lausuntonaan ympäristövaliokunta esittää,

että talousvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon.

Helsingissä 5 päivänä toukokuuta 2010

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Susanna Huovinen /sd
  • vpj. Pentti Tiusanen /vas
  • jäs. Christina Gestrin /r
  • Timo Heinonen /kok
  • Timo Juurikkala /vihr
  • Timo Kaunisto /kesk
  • Timo Korhonen /kesk
  • Merja Kuusisto /sd
  • Markku Laukkanen /kesk (osittain)
  • Tapani Mäkinen /kok
  • Sanna Perkiö /kok
  • Janne Seurujärvi /kesk
  • Pauliina Viitamies /sd
  • Anne-Mari Virolainen /kok

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Marja Ekroos