2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten yhteistyö
Ympäristöasioita hoidetaan neljässä aluehallintovirastossa ja 13:ssa ELY-keskuksessa, jotka vastaavat toimialueensa tehtävistä. Valtion ympäristöviranomaisten voimavarat ja osaaminen on jaettu alueellisesti, kuitenkin siten, että eräitä tehtäviä on keskitetty esimerkiksi tietyn ELY-keskuksen hoidettavaksi. Valtionhallinnon ympäristötehtäviä, niiden päällekkäisyyttä ja rinnakkaisuutta, tai sijoittumista eri virastoihin sekä virastojen organisatorisia ratkaisuja on selvitetty useasti edellisten hallituskausien aikana vuodesta 2012 lähtien. Kaikille selvityksille yhteistä on, että virastojen alueellisesti rajattu toimivalta ja työmäärään nähden riittämätön henkilöstömäärä aiheuttaa ympäristöhallinnon lupa- ja valvontatehtäville selkeitä ongelmia. Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten alueellinen toimivalta ja tehtäväjako ei ole optimaalinen lupa- ja muiden hallinnollisten menettelyjen sujuvuuden, asiantuntijuuden, asiakkaan tai yhden luukun palveluiden näkökulmasta ja aiheuttaa haasteita hakijoiden yhtenäisen ja tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi.
Ympäristöministeriön OHKE-hankkeiden myötä aluehallintovirastoissa ja ELY-keskuksissa on otettu laajasti käyttöön Luova-viraston valmistelun yhteydessä havaittuja ja myöhemmissä OHKE-hankkeissa edelleen kehitettyjä hyviä toimintatapoja. Tämän toiminnan tukemiseksi ympäristöministeriö myös lähetti 16.6.2020 aluehallintovirastoille ja ELY-keskuksille kirjeen, jossa kannustettiin yhteistyön ja vuorovaikutuksen lisäämiseen aluehallintovirastoissa ja ELY-keskuksissa sekä niiden välillä. Kirjeessä esitettiin toimintatapoja, joita aluehallintovirastoja ja ELY-keskuksia kannustettiin ottamaan yhtenäisesti käyttöön osaamisen ja asiantuntemuksen tehokkaaksi hyödyntämiseksi, viranomaismenettelyjen tehostamiseksi sekä toiminnan asiakaslähtöisyyden lisäämiseksi. Hallintolain (434/2003) 10 §:n mukaan viranomaisten on toimivaltansa rajoissa ja asian vaatimassa laajuudessa avustettava toista viranomaista hallintotehtävän hoitamisessa sekä pyrittävä edistämään viranomaisten välistä yhteistyötä. Hallintolain esitöissä HE 72/2002 vp. s.65—66 on mainittu viranomaisten väliset neuvottelut, lausunnot ja kaikenlaiset selvitykset sekä yhteistyön ajoittuminen mihin tahansa hallintoasian käsittelyn vaiheeseen. Säännöksen tarkoituksena on tehostaa hallinnon toimivuutta vähentämällä viranomaisten hallinnonalakohtaisesta ja organisatorisesta eriytymisestä aiheutuvia käsittelyn viiveitä. Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten yhä tiiviimpää yhteistyötä ja toimintatapojen uudistamista tarvitaan, jotta ympäristöön liittyvä viranomaistoiminta ja menettelyt olisivat niin tehokkaita ja sujuvia kuin mahdollista nykyisessä virastorakenteessa ja nykyisillä henkilövoimavaroilla, ja jotta asiantuntemusta ja erityisosaamista voitaisiin hyödyntää laajasti yli organisaatiorajojen. Toimintatavat ovat vaihdelleet eri puolilla maata osin käsiteltävän asian luonteen, kiireellisyyden tai virkamiesten vakiintuneiden käytäntöjen mukaisesti. Tiiviimmällä yhteistyöllä erityisesti ympäristölupamenettelyn ja lupaharkinnan aikana olisi mahdollista varmistaa aiempaa paremmin myös se, että viranomaiset tulkitsevat lupapäätöksen sisältöä samalla tavalla. Vaikka esimerkiksi ELY-keskukset hakevat muutosta aluehallintovirastojen päätöksiin verrattain harvoin, voisi aiempaa tiiviimmällä viranomaisten välisellä yhteistyöllä lupa-asiassa olla mahdollista jopa vähentää ELY-keskuksen muutoksenhakuja.
Viranomaisten välisestä yhteistyöstä säädetään tällä hetkellä muun muassa hallintolain 10 §:ssä ja ympäristönsuojeluasetuksen 39 §:ssä, asian selvittämisestä hallintolain 31 §:ssä, ja hakijan neuvonnasta ympäristönsuojelulain 39 a §:ssä. Tässä esityksessä ehdotettu säännös tarkentaa ja täydentää edellä mainittuja säännöksiä viranomaisten yhteydenpidosta ja yhteistyöstä siten, että vahvistettaisiin viranomaisten välisen yhteydenpidon toteuttamista säännönmukaisesti ympäristölupa- ja ilmoitusasioissa. Hallintolain 10 §:n perustelujen mukaan yhteydenpito viranomaisten välillä voi ajoittua mihin tahansa hallintoasian käsittelyn vaiheeseen. Tämä ei kuitenkaan ole vakiintunut ympäristöviranomaisissa toimintatavaksi, ja tästä syystä on tarpeen ehdotuksen mukaisesti säätää hallintolakia yksityiskohtaisemmin yhteydenpidon mahdollisuudesta missä tahansa menettelyvaiheessa. Ympäristönsuojelulain 39 a §:ssä säädetään, että lupaviranomainen voi hakijan pyynnöstä tai omasta aloitteestaan järjestää tapaamisen lupa-asiasta hakijan ja viranomaisen välille neuvonnan järjestämiseksi. Säännöksen nojalla on käyty niin sanottuja ennakkoneuvotteluja vireille tulevasta hankkeesta, jossa viranomainen neuvoo hakijaa asiaan liittyvissä kysymyksissä. Erotuksena ennakolliselle neuvonnalle tässä esityksessä säädetään lupamenettelyn ja lupaharkinnan aikaisesta viranomaisten yhteistyöstä.
Ympäristönsuojeluasetuksen 13 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voi lupa- tai ilmoitusasian selvittämiseksi tarvittaessa järjestää neuvotteluja asianomaisen valvontaviranomaisen ja hakijan kanssa. Asian selvittämiseksi voidaan lisäksi järjestää yleisön kuulemistilaisuus, jossa voidaan esittää muistutuksia ja mielipiteitä. Asian selvittämiseen liittyy hakijan hakemusvaiheessa toimittama riittävä selvitys asian käsittelemiseksi, ja sen lisäksi tarpeellisissa määrin viranomaisten mahdollisuus keskustella tai neuvotella toistensa kanssa, taikka keskustella yhdessä hakijan kanssa seikoista, jotka ovat vielä epäselviä kulloisessakin asian käsittelyvaiheessa. Viranomainen voi myös järjestää ympäristönsuojeluasetuksen 13 §:n mukaisesti yleisön kuulemistilaisuuden, jos asian selvittämisen katsotaan vaativan laajemman yleisön kuulemista tai asiasta keskustelemista. Viranomaisella tarkoitetaan säännöksessä ympäristönsuojelulaissa- ja asetuksessa tarkoitettuja yleisiä viranomaisia, eli aluehallintoviraston sekä ELY-keskuksen lisäksi myös kuntien ympäristönsuojeluviranomaisia. Ehdotettavaa yhteistyötä ei kuitenkaan rajattaisi vain valtion viranomaisiin, vaan yhteydenpitoa tulisi tarpeen mukaan toteuttaa myös muiden asianomaisten viranomaisten kanssa, kuntien ympäristönsuojeluviranomaisen lisäksi esimerkiksi Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kanssa. Lupa- ja valvontaviranomaisen välinen neuvottelu lupa-asiasta asian käsittelyn ja lupaharkinnan eri vaiheissa on mahdollista jo nykyisen ympäristönsuojeluasetuksen 13 §:n 2 momentin sääntelyn mukaan. Aloite neuvottelulle voi tulla paitsi lupaviranomaiselta itseltään myös valvontaviranomaiselta. Neuvotteluissa on mahdollista pyrkiä selvittämään asiaan liittyviä kysymyksiä, ja valvonnassa kertyvä tieto luvanvaraisesta toiminnasta on mahdollista hyödyntää täysimääräisesti lupa-asian käsittelyssä ja lupaharkinnassa. Neuvottelussa esiin tulleet keskeiset asiat voidaan kirjata tarpeellisessa laajuudessa mukaan lupa-asian asiakirjoihin. Ympäristönsuojeluasetuksen 13 §:n sääntely koskee viranomaisten ja myös hakijan välistä yhteydenpitoa lupa-asian käsittelyssä, eikä sillä korvata tai muuteta virallista lausuntomenettelyä, jossa valvontaviranomaisen tulee tuoda esiin ne näkökohdat, jotka ovat asian ratkaisemisen kannalta merkittäviä. Aluehallintovirasto ja ELY-keskus tekevät jo nykyään yhteistyötä ympäristölupa-asioissa toistensa kanssa. Tätä yhteistyötä on kuitenkin tarpeen edelleen syventää, sillä ELY-keskusten ja aluehallintovirastojen tehtävät ovat toisistaan erilliset, ja ne ovat hallinnollisesti eri viranomaisia. Ympäristölupamenettelyssä myös lupakokoonpanon riippumattomuus on johtanut pohdintaan, millä laajuudella valvontaviranomaisen asiantuntemusta on mahdollista hyödyntää. ELY-keskuksen valvonnallista ympäristöasioiden osaamista tulisi käyttää nykyistä enemmän hyödyksi lupamenettelyssä ja tukemassa lupaharkintaa. Lisäksi lain eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta (764/2019) 14 §:n 1 momentissa säädetään, että viranomaisten on tarpeen mukaan tehtävä yhteistyötä lupamääräysten yhteensovittamisen varmistamiseksi.
Useissa viime vuosien selvityshankkeissa on todettu, että ympäristölupamenettelyyn liittyvien viranomaisten välistä yhteistyötä on tarpeen tiivistää niin viranomaisten menettelyjen parantamiseksi kuin päätösten yksiselitteisyyden ja ymmärrettävyyden varmistamiseksi. Tällaisia selvityshankkeita ovat esimerkiksi Investointihankkeiden tehokas lupamenettely (INTELU), Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:29 (linkki julkaisuun), sekä Aluehallintovirastojen ympäristölupavastuualueita koskeva selvitys VN/1300/2019.
2.2
Suomen ympäristökeskuksen hylkyjä ja likaantuneita eläimiä koskevat tehtävät
Suomen aluevesillä ja talousvyöhykkeellä Itämeren pohjassa on lukuisia ympäristövahingon vaaraa aiheuttavia hylkyjä, joissa on joko polttoaineena tai lastina öljyä. Ympäristövahingon vaaraa aiheuttaviksi hylyiksi katsotaan sellaiset hylyt, joista korroosion ja hylyn haurastumisen vuoksi saattaa vuotaa mereen öljyä muodostaen joko äkillisen tai pitkäaikaisen pilaantumisvaaran meriympäristölle. Näiden hylkyjen seurantaa tai saneerausta ei tällä hetkellä ole säädetty minkään viranomaisen vastuulle, ainoastaan akuutissa vuototilanteessa pelastusviranomaisena toimivat Rajavartiolaitos tai pelastuslaitos aloittavat välittömät pelastustoimet vuotavan öljyn torjumiseksi pelastuslain mukaisesti.
Vastatessaan alusöljy- ja aluskemikaalivahinkojen torjunnasta ennen torjuntavastuun siirtoa Rajavartiolaitokselle Suomen ympäristökeskus myös seurasi, tutki ja saneerasi riskihylkyjä sekä vastasi ympäristövahingon seurauksena likaantuneiden eläinten hoitamisen järjestämisestä. Tehtävien siirtämisen yhteydessä nämä kokonaisuudet jäivät vaille nimenomaisesti nimettyä vastuuviranomaista.
Ympäristövahingon vaaraa aiheuttavia hylkyjä on tutkittu ja saneerattu Suomen ympäristökeskuksessa yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa viime vuosina Vesiensuojelun tehostamisohjelman Hylky-hankkeen rahoituksella (linkki julkaisuun). Hankkeessa Suomen ympäristökeskus on tutkinut ja saneerannut eli pienentänyt hylyn aiheuttamaa ympäristöriskiä poistamalla sen tankeista ja säiliöistä öljyä. Riskihylkyjen pitkäaikaista öljyvuotojen seurantatyötä ei ole laajemmassa mittakaavassa aikaisemmin tehty. Ennen saneerausta hylystä kerätään erityyppistä tietoa sen sijainnista, lastista, kunnosta ja öljypäästön mahdollisuudesta. Hylkyjen tilaa seurataan ja kohteet öljynpoistosaneeraukseen valitaan riskiperusteisesti tutkimusten ja seurantatietojen perusteella. Suomen merenhoitosuunnitelman toimenpideohjelmassa vuosille 2022–2027 on yhdeksi toimenpiteeksi meriympäristön tilaan kohdistuvien riskien hallitsemiseksi kirjattu ongelmahylkyjen tilan arviointi ja saneeraus sekä tarve nimetä vastuuviranomainen toiminnalle (linkki julkaisuun).
Likaantuneilla eläimillä tarkoitetaan pääasiassa öljyyntyneitä lintuja, mutta myös muita eläimiä ja muilla kemikaaleilla likaantuneita eläimiä voidaan joutua hoitamaan. Erityisesti öljyyntyneiden eläinten hoitamisen tueksi on valmisteltu hoitosuunnitelma Suomen ympäristökeskuksen johdolla. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä (linkki julkaisuun) ympäristövahinkojen torjunnan strategiasta vuoteen 2025 todetaan, että Suomi on varautunut öljyyntyneiden eläinten, pääosin lintujen, hoitoon. Suomessa toimintatapa on ottaa kiinni, hoitaa ja vapauttaa mahdollisimman suuri osa öljyyntyneistä linnuista.
6
Lausuntopalaute
6.1
Johdanto
Lausuntoja pyydettiin 39 taholta, joihin kuuluivat aluehallintovirastot ja ELY-keskukset, eräitä ministeriöitä ja keskushallinnon virastoja sekä sidosryhmiä. Myös jakelulistan ulkopuolisilla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa. Esityksestä annettiin 19 lausuntoa. Aluehallintovirastojen Y-vastuualueet, Liikenne- ja viestintävirasto Traficom, Matkailu- ja ravintolapalvelut MaRa ry, Metsäteollisuus ry, Museovirasto, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus, Pohjois-Savon ELY-keskus, Puolustusministeriö, Rajavartiolaitos, Suomen Kalankasvattajaliitto ry, Suomen Kuntaliitto, ry, Suomen luonnonsuojeluliitto, Suomen ympäristökeskus, Työ- ja elinkeinoministeriö, Varsinais-Suomen ELY-keskus ja WWF Suomi lausuivat esityksestä. Sisäministeriöllä, Metsähallituksella ja Väylävirastolla ei ollut lausuttavaa esityksestä.
6.2
Ympäristönsuojelulain 21 §:n 4 momentti
Liikenne- ja viestintävirasto Traficom, Museovirasto, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus, Rajavartiolaitos, Suomen Kuntaliitto ry, Suomen ympäristökeskus ja WWF Suomi kannattivat ympäristönsuojelulain 21 §:n 4 momenttiin ehdotettuja lisäyksiä Suomen ympäristökeskuksen roolista ympäristövahingon vaaraa aiheuttavien hylkyjen seurannan ja saneerauksen sekä öljy- tai kemikaalivahingon seurauksena likaantuneiden eläinten hoitamisen järjestämisen vastuuviranomaisena. Työ- ja elinkeinoministeriö esitti lisäksi, että kuvausta ”öljy- tai kemikaalivahingon seurauksena likaantunut eläin” olisi aiheellista tarkentaa. Puolustusministeriö kannattaa ehdotusta ja katsoo, että ympäristönsuojelulain virka-apua koskevaa 187 §:ä olisi tarkennettava siten, että siinä säädettäisiin puolustusvoimien antamasta virka-avusta, kun on kysymys öljynpoistosta aluksista. Puolustusvoimien virka-apu tulisi rajata tähän tehtävään ja siitä aiheutuvat kustannukset pitäisi varmistaa.
Esitykseen lisättiin jatkovalmistelussa täsmennys 187 §:ä koskien, sekä tarkennetaan öljy- tai kemikaalivahinko-termiä korvaamalla se öljy- tai muu kemikaalivahinko –termillä. Puolustusvoimien velvollisuus virka-avun antamisesta hylkyjen saneeraukseen liittyvässä tehtävässä lisättiin 187 §:än mahdollistaen Puolustusvoimien toimivallan asiassa sekä rajaten virka-avun tähän kyseiseen tehtävään. Hylkyjen saneeraukseen liittyvän virka-avun kustannukset katettaisiin yksittäisen hylyn saneeraukseen valtion talousarviosta haettavalla määrärahalla. Öljy- tai muu kemikaalivahinko -termi on yleisesti vakiintunut termi ympäristövahinkojen yhteydessä.
6.3
Ympäristönsuojelulain 44 b ja 115 e §
Aluehallintovirastojen Y-vastuualueet, Liikenne- ja viestintävirasto Traficom, Matkailu- ja ravintolapalvelut MaRa ry, Metsäteollisuus ry, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus, Pohjois-Savon ELY-keskus, Puolustusministeriö, Rajavartiolaitos, Suomen Kalankasvattajaliitto ry, Suomen Kuntaliitto ry, Suomen luonnonsuojeluliitto, Työ- ja elinkeinoministeriö sekä Varsinais-Suomen ELY-keskus lausuivat ehdotettavasta uudesta ympäristönsuojelulain 44 b §:stä. Kaikki lausunnonantajat kannattivat ympäristönsuojelulakiin ehdotetun 44 b §:n lisäämistä ympäristönsuojelulakiin, sekä viranomaisten yhteistyön edistämistä lupa-asian käsittelyssä, joskin esityksestä heräsi eräitä lausunnoissa erikseen esitettyjä huomioita.
Lausunnoissa katsottiin, että tiedon jakamisella voidaan lisätä ymmärrystä käsiteltävänä olevista asioista ja entistä velvoittavampi sääntely yhteistyöstä voi yhdenmukaistaa ja parantaa käytäntöjä viranomaisten välillä. Viranomaisten riippumattomuutta ei kuitenkaan tule vaarantaa. Aluehallintovirastojen y-vastuualueet ja Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus katsoivat, että säätämällä laissa viranomaisten yhteistyön toimintatavasta, tuo se lupaprosessiin yhden lisävaiheen, eikä se välttämättä sujuvoita ja nopeuta lupamenettelyä. Muutoksella voi olla jonkin verran asian käsittelyaikaa pidentävä vaikutus. Myös matkailu- ja ravintolapalvelut MaRa ry katsoi aluehallintovirastojen tavoin, että neuvottelujen ja keskustelujen ei voida katsoa korvaavavan lausuntomenettelyä.
Liikenne- ja viestintävirasto Traficom, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus, Kuntaliitto ja työ- ja elinkeinoministeriö lausuivat, että perusteluissa olisi selkeytettävä mitä viranomaisia ehdotettavan 44 b §:n yhteistyövelvoitteet koskevat. Säännöstä ei sovellettaisi vain aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten välillä, vaan se soveltuisi myös muiden viranomaisten toimintaan, jotka samanaikaisesti käsittelevät toiminnan muita lupa-asioita ja suunnitelmia. Esimerkiksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen roolia olisi selkeytettävä perusteluissa.
Metsäteollisuus ja aluehallintovirasto katsoivat, että keskustelut, neuvottelut ja kuulemistilaisuudet tulisi järjestää vain tarvittaessa ja sujuvampien menettelyjen toteuttamiseksi. Lausunnoissa tuotiin esille, että neuvotteluja asian selvittämiseksi käydään tarvittaessa sekä valvontaviranomaisen että hakijan kanssa ja valvontaviranomaisen ja lupaviranomaisen väliset epäviralliset keskustelut asian selvittämiseksi ovat myös tavanomaista toimintaa. Kuntaliiton ja aluehallintovirastojen lausunnoissa esitettiin, että esityksestä ei selkeästi käy esille mikä viranomainen on aloitteellinen neuvottelujen ja keskustelujen käymiselle.
Lausunnossa kiinnitettiin myös huomiota muistion laatimisen tarpeeseen, kun on kysymys viranomaisten neuvotteluista tai keskusteluista, sekä esitettyjen huomioiden suhteesta lausunto- ja kuulemismenettelyissä esitettyihin asioihin. Kalankasvattajaliiton mukaan, jos yhteistyö on lupamenettelyn lähtökohta, voisi tämä vaarantaa luvanhakijan oikeusturvan toteutumisen, ja ehdotettu muutos olisi myös lupamenettelyn avoimuuden kannalta heikennys, varsinkin jos viranomaisneuvotteluista ei olisi edes välttämätöntä laatia muistiota. Hakijalle tulisi varata tilaisuus tulla kuulluksi muistioista tai neuvottelujen sisällöistä.
Suomen luonnonsuojeluliiton mukaan ehdotettu säännös on ongelmallinen valvontaviranomaisen yleisen edun valvontatehtävän ja valitusoikeuden kannalta. Ehdotuksesta tulisi poistaa neuvotteluvelvollisuus valvontaviranomaiselta.
Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus lausui, että ehdotettavalta uudelta 115 e §:n 9 kohdalta puuttuu säännöskohtainen perustelu.
Ehdotusta on tarkennettu jatkovalmistelussa siten, että ehdotettavasta 44 b §:stä poistetaan viranomaisen mahdollisuus neuvotella hakijan kanssa, sillä hallintopäätöksen tekeminen on yksipuolista julkista valtaa käyttävän viranomaisen tehtävä suhteessa hakijaan. Lisäksi toimintatavan säätämisestä lakitasolla on perusteltu paremmin suhteessa hallinnon yleislakeihin sekä suhteessa tavanomaisiin lausunto- ja kuulemismenettelyihin. Ehdotuksessa on lisäksi perusteltu selkeämmin säännöksen soveltumista myös muihin viranomaisiin kuin aluehallintovirastoon ja ELY-keskuksiin. Lisäksi ehdotuksen säätämisjärjestysperusteluja on tarkennettu, ja 115 e §:n 9 kohdalle on kirjoitettu säännöskohtaiset perustelut.
7
Säännöskohtaiset perustelut
21 §. Valtion viranomaiset. Pykälässä säädetään ympäristönsuojelulain mukaisista viranomaisista. Pykälän 4 momenttia muutettaisiin tarkentamalla siihen Suomen ympäristökeskuksen tehtäviä. Suomen ympäristökeskus vastaisi ympäristövahingon vaaraa aiheuttavien hylkyjen seurannasta ja saneerauksesta, ellei muualla laissa toisin säädetä. Suomen ympäristökeskus vastaisi myös öljy- tai muun kemikaalivahingon seurauksena likaantuneiden eläinten hoitamisen järjestämisestä.
Suomen ympäristökeskuksen olisi yhteensovitettava viranomaistoimintaa ja järjestettävä ympäristövahingon vaaraa aiheuttavien hylkyjen seuranta sekä tarpeen vaatiessa ennaltaehkäisevästi hylkyjen saneeraus silloin, kun muualla lainsäädännössä ei toisin säädetä. Merilain (674/1994) 11 a luku sääntelee merenkulkuonnettomuudesta aiheutuvan hylyn poistamiseen liittyviä vastuita Nairobin yleissopimuksen (SopS 13/2017 ja 14/2017) perusteella. Merilaissa säädetään tällaisen hylyn poistamiseen liittyvistä velvollisuuksista sen rekisteröidylle omistajalle sekä liikenne- ja viestintäministeriölle. Muinaismuistolain (295/1963) 20 §:n mukaan merestä tai vesistöstä tavattu sellaisen laivan tai muun aluksen hylky, jonka uppoamisesta voidaan olettaa olevan vähintään sata vuotta, tai tällaisen hylyn osa, on rauhoitettu. Jos rauhoitettu hylky olisi tarpeen saneerata, pitäisi sitä varten hakea kajoamislupa Museovirastolta. Kajoamisluvasta säädetään muinaismuistolain 11 §:ssä. Lisäksi eri maiden sotalaivojen hylkyihin ja niihin jääneisiin räjähtämättömiin ammuksiin liittyy rajoitteita, joista säädetään puolustusvoimille kuuluneen tavaran löytämisestä ja pelastamisesta annetussa asetuksessa (84/1983).
Tietyn hylyn saneerauksen valmistelu aloitettaisiin riskiperusteisesti hyödyntäen hylyn seurantatietoa sekä hylystä tehtävää riskiarviota. Saneeraustoimenpiteiden valmistelun aloittamisesta päätettäisiin käytännössä yhteistyöryhmässä, joka koostuisi keskeisistä viranomaisista. Hylkytehtävään olisi laadittava toimintasuunnitelma, jossa sovitetaan yhteen tehtävään liittyvät viranomaisroolit sekä laaditaan kriteerit saneerauspäätökselle. Yksittäisten hylkyjen varsinaiseen saneeraukseen haettaisiin määrärahaa erikseen valtion talousarviosta asian tullessa ajankohtaiseksi.
Suomen ympäristökeskus myös vastaisi öljy- tai muun kemikaalivahingon seurauksena likaantuneiden eläinten, lähinnä öljyyntyneiden lintujen, hoitamisen järjestämisestä ja siihen varautumisesta. Myös muita eläimiä ja muilla kemikaaleilla kuin öljyllä likaantuneita eläimiä voidaan joutua hoitamaan. Käytännössä vahinkotilanteessa Suomen ympäristökeskus toimisi eläinten hoidosta vastaavana viranomaisena, jonka alaisuudessa toimisivat vapaaehtoiset. Eri viranomaisten ja vapaaehtoisten roolit sovitetaan yhteen toimintasuunnitelmassa, joka laaditaan Suomen ympäristökeskuksen johdolla. Varautumiseen kuuluisi eläinten hoidon koulutusta ja harjoittelua, sekä hoito-organisaation ja toimintasuunnitelman ylläpitoa.
44 b §. Viranomaisten yhteistyö lupa-asian käsittelyssä. Pykälässä säädettäisiin viranomaisten yhteistyöstä lupa-asian käsittelystä. Säännöksen mukaan viranomaisen on lupahakemusta käsitellessään huolehdittava tarvittavasta yhteydenpidosta niihin viranomaisiin, jotka samanaikaisesti käsittelevät toiminnan muita lupa-asioita ja suunnitelmia. Viranomaisen on lupa-asian selvittämiseksi ja lupaharkintaa varten tarvittaessa neuvoteltava asianomaisen valvontaviranomaisen kanssa sekä tarvittaessa käytävä keskusteluja asianomaisen valvontaviranomaisen ja myös hakijan kanssa. Asian selvittämiseksi voidaan lisäksi järjestää yleisön kuulemistilaisuus, jossa voidaan esittää muistutuksia ja mielipiteitä. Pykälä vastaa pääosin voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 13 §:ssä säädettyä, mutta siitä poistettaisiin ilmoituksia koskeva sääntely. Pykälän säännökset siirrettäisiin asetuksesta lain tasolle. Pykälästä samalla poistettaisiin tarpeettomana viittaukset hallintolain 10, 23, 31 ja 38 §:iin sekä ympäristönsuojelulain 115 b §:n 3 momenttiin. Pykälän voimassa olevaa otsikkoa ”Lupa-asian ja ilmoituksen käsittely” muutettaisiin vastaamaan paremmin sen sisältöä, ja uuden 44 b §:n otsikko olisi ”Viranomaisten yhteistyö lupa-asian käsittelyssä”. Säännöksestä voitaisiin poistaa tarpeettomana sääntely ilmoituksen käsittelemisestä, sillä sääntely yhteistyöstä ilmoitusasian käsittelemisessä toteutuu, kun lain 115 e §:än lisätään viittaussäännös uuteen 44 b §:än.
Säännöstä täsmennettäisiin ensiksi siten, että neuvotteluja ja keskusteluja olisi käytävä tarvittaessa, kun voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 13 §:n säännöksen mukaan neuvotteluja voidaan järjestää tarvittaessa. Säännöksen sanamuodon muuttamisella velvoite neuvottelujen ja keskustelujen käymiseen olisi aikaisempaa selkeämpi, ja lähtökohtaisesti lupa-asiasta tulisi neuvotella tai keskustella valvontaviranomaisen kanssa. Kuitenkaan jokaisen lupa-asian yhteydessä neuvotteluja tai keskusteluja ei ole tarpeellista käydä, ja sen vuoksi säännöksessä on voimassa olevan pykälän tavoin sana tarvittaessa. Esimerkiksi rutiiniluontoisissa tai hyvin selkeissä tapauksissa neuvottelut ja keskustelut eivät välttämättä olisi tarpeellisia. Toisaalta, vähäistä merkittävämpien muutosten ollessa kyseessä lupaviranomaisten ja valvontaviranomaisten olisi hyvä vakiinnuttaa käytäntö, jossa lupa-asiasta neuvoteltaisiin tai keskusteltaisiin säännönmukaisesti.
Toiseksi säännöstä tarkennettaisiin siten, että neuvotteluja ja keskusteluja käytäisiin lupa-asian selvittämisen lisäksi lupaharkintaa varten. Lupamenettely katsotaan yhdeksi kokonaisuudeksi asian vireille tulosta luvan antamiseen saakka, ja viranomaisten yhteydenpitoa on jo hallintolain 10 §:n ja sen esitöiden mukaan tehtävä missä tahansa hallintoasian käsittelyvaiheessa (HE 72/2002 s. 65—66). Kuitenkin selkeyden vuoksi säännökseen on lisätty erikseen maininta lupaharkinnasta. Asian selvittäminen liittyy asiaa koskevien tietojen ja selvitysten hankkimiseen, joka on hakijan vastuulla lupahakemusta laadittaessa. Asian selvittämiseen voi liittyä myös viranomaisten väliset ja viranomaisen sekä hakijan väliset keskustelut. Säännöksessä olisi kuitenkin tarpeen täsmentää, että keskusteluja ja neuvotteluja olisi tarpeen käydä myös lupaharkintaa varten. Esimerkiksi lupamääräysten yhdenmukaisen ymmärtämisen kannalta keskustelut lupaviranomaisen ja valvontaviranomaisen välillä voivat olla tarpeen.
Kolmanneksi säännöstä täsmennettäisiin siten, että keskusteluja voitaisiin käydä asianomaisen valvontaviranomaisen lisäksi myös hakijan kanssa. Hakijan kanssa ei kuitenkaan neuvoteltaisi, sillä hallintopäätöksen tekeminen on itsenäiselle viranomaiselle säädetty tehtävä, jossa viranomainen käyttää yksipuolisesti julkista valtaa hallintopäätöstä tehdessään suhteessa hakijaan. Päätöksestä neuvotteleminen hakijan kanssa ei näin ollen olisi asianmukaista. Ympäristölupaviranomainen voisi kuitenkin käydä keskusteluja joko valvontaviranomaisen ja hakijan kanssa yhdessä, tai erikseen vain valvontaviranomaisen taikka hakijan kanssa. Pääsääntöisesti lupaviranomainen neuvottelee tai keskustelee lupa-asiasta valvontaviranomaisen kanssa. Viranomaiset voivat esimerkiksi käydä lupaluonnosta yhdessä läpi tarkastellen lupamääräyksiä niiden selkeyden ja valvottavuuden näkökulmasta. Lupa-asiasta voidaan keskustella myös hakijan kanssa, erityisesti tilanteissa, jolloin aluehallintoviraston ja ELY-keskuksen neuvottelujen ja keskustelujen pohjalta nousee esille asioita, joita on syytä käydä läpi asian selkeyden ja ymmärrettävyyden vuoksi myös hakijan kanssa. Kaikki sellaiset huomiot, joilla on vaikutusta asian käsittelyn sisältöön, tulee kuitenkin tuoda esiin laissa säädettyjen kuulemis- ja lausuntomenettelyjen mukaisesti.
Neljänneksi pykälän säännöstä viranomaisten välisestä yhteydenpidosta lupa-asiasta täsmennettäisiin siten, että säännöksen mukaan viranomaisten tulisi tarpeen mukaan joko neuvotella tai käydä keskusteluja. Lupamenettelyn ja lupaharkinnan aikaisessa neuvottelussa voitaisiin käydä nykytilannetta vastaavasti läpi asiaa koskevia kysymyksiä ja epäselvyyksiä. Neuvottelussa esiin tulleet keskeiset asiat, erityisesti sellaiset, joilla voi olla vaikutusta asian ratkaisemiseen, voitaisiin kirjata tarpeellisessa laajuudessa mukaan lupa-asian asiakirjoihin. Keskustelut ovat puolestaan neuvottelua vapaamuotoisempaa ja epävirallisempaa yhteydenpitoa esimerkiksi asian yksityiskohtien selventämiseksi. Viranomaisten olisi keskusteluissa mahdollista pyrkiä selvittämään asiaan liittyviä epäselvyyksiä. Esimerkiksi valvonnassa kertynyttä tietyn toiminnan tai laitoksen tuntemusta ja esiin tulleita seikkoja olisi mahdollista hyödyntää lupapäätöksen tai lupamääräysten selkeyden varmistamiseksi. Keskustelusta voitaisiin tarpeen mukaan kirjata muistio asian käsittelyaineistoon.
Säännöksen mukainen lupa- ja valvontaviranomaisten välinen neuvottelu ja keskustelu täydentäisivät, selkeyttäisivät ja parantaisivat lupa-asian ymmärtämistä yhdenmukaisella tavalla, tai yhteistyö mahdollistaisi lupa-asian selkeyttämistä, jos siihen olisi tarvetta. Ennen lausuntomenettelyä tapahtuva neuvottelu tai keskustelu voi johtaa esimerkiksi ELY-keskuksen antaman lausunnon tarkentumiseen. Jos lausuntomenettelyn jälkeen neuvotteluissa tai keskusteluissa tulee esiin uusia asioita, olisi lupaviranomaisen arvioitava, tulisiko asiassa kuulla hakijaa ja asianosaisia uudelleen.
Ympäristönsuojeluasetukseen aiemmin sisällytettyä, voimassa olevaa yhteistyömahdollisuutta on sitä säädettäessä perusteltu seuraavasti: ”Lupaharkintaa helpottavan tiedonvaihdon lisäämiseksi pykälän 2 momenttia täydennettäisiin säännöksellä, jonka mukaan lupaviranomainen voisi lupa-asian selvittämiseksi tarvittaessa järjestää neuvotteluja asianomaisen valvontaviranomaisen ja myös hakijan kanssa. Neuvotteluilla voitaisiin esimerkiksi pyrkiä selvittämään hakemukseen mahdollisesti liittyviä puutteellisuuksia tai epäselvyyksiä. Neuvottelujen kautta myös valvonnassa kertyvä tieto luvanvaraisesta toiminnasta voitaisiin hyödyntää täysimääräisesti lupa-asian käsittelyssä. Neuvottelualoite voisi tulla paitsi lupaviranomaiselta itseltään myös valvontaviranomaiselta tai hakijalta. Neuvotteluista olisi laadittava muistio, joka liitettäisiin lupa-asiaa koskeviin asiakirjoihin.” Perustelu on edelleen paikkansa pitävä ja asianmukainen myös tässä esityksessä viranomaisten yhteistyön näkökulmasta. Kuitenkin neuvottelumahdollisuudesta hakijan kanssa luovuttaisiin. Viranomaiselle jätetään harkintavaltaa keskusteluista laadittavan muistion tarpeellisuudesta. Muistio epämuodollisemmista keskusteluista, esimerkiksi puhelinkeskusteluista tai sähköposteista, voidaan laatia ja lisätä asian käsittelyaineistoon, mutta tämä ei olisi pakollista. Ehdotettavan säännöksen nojalla viranomaisten yhteistyö olisi lupamenettelyn lähtökohta.
On huomattava, että jo nykyään viranomaiset sekä neuvottelevat että käyvät keskusteluja lupa-asioista asian eri käsittelyvaiheissa. Tällä säännöksellä ja sen sanamuotojen tarkentamisella pyritään siihen, että viranomaisten väliset vapaamuotoiset viranomaisrooliin pohjautuvat keskustelut tulisivat entistä tavanomaisemmaksi, jopa säännönmukaiseksi, toimintatavaksi lupa- ja valvontaviranomaisten välillä lupa-asian käsittelyssä. Keskustelujen tarkoituksena on tiedon vaihtaminen ja jakaminen sekä lupapäätöksen informatiivisuuden parantaminen. Tämän esityksen perusteella ei muuteta tai korvata muita menettelyjä tai yhteistyömuotoja.
Viranomaisten välisillä neuvotteluilla ja keskusteluilla alustavasta lupaluonnoksesta, sisältäen sen kertoelmaosan, luparatkaisun ja lupamääräykset, voidaan mahdollisesti varmistaa aiempaa paremmin se, että lupaviranomainen ja valvontaviranomainen tulkitsevat lupapäätöksen sisältöä samalla tavalla ja keskustelujen avulla lupaluonnos voisi täsmentyä. Myös lupien valvottavuus voisi parantua. Lupaluonnoksen läpikäyminen ja valvontaviranomaisen tiedot ja näkemykset asiasta tuovat lupaan laajempaa viranomaisnäkemystä sekä kyseisen toiminnan tai hankkeen tuntemiseen perustuvaa tietoa. Ympäristönsuojelulaissa ELY-keskus valvontaviranomaisena ja yleistä etua valvovana viranomaisena ei ole hakijan vastapuoli, joten hakijan oikeusturva ei vaarannu viranomaisten yhteistyön lisäämisellä. Selvyyden vuoksi todetaan lisäksi, ettei tällä ehdotuksella ole vaikutusta eikä sillä muuteta viranomaisten yleisen edun valvontaan liittyviä menettelyjä tai vastuita. Neuvottelut ja keskustelut lupaluonnoksesta lupamenettelyn ja lupaharkinnan aikana eivät korvaa lausuntomenettelyä, jossa ELY-keskuksen pitää tuoda esiin ne seikat, joiden se katsoo olevan tarpeellisia huomioida lupaharkinnassa. Lausuntomenettely sekä hakijan oikeus vastineessaan vastata esitettyihin lausuntoihin on keskeinen osa päätöksenteon avoimuutta. Muiden asianosaisten oikeus esittää mielipiteensä on turvattu osana ympäristönsuojelulain mukaista kuulemismenettelyä. Neuvotteluilla ja keskusteluilla ei vaaranneta lupakäsittelyn riippumattomuutta, sillä aluehallintoviraston kokoonpano vastaa asian ratkaisemisesta sen jälkeen, kun asia on riittävästi selvitetty. Säännöksellä ei myöskään ole vaikutusta tavanomaisiin oikeusturvakeinoihin, esimerkiksi muutoksenhakuoikeuteen. Säännöksellä ei muuteta nykyistä asioiden käsittelytapaa, vaan vahvennetaan viranomaisten yhteistyön muotoja säännöksen sanamuotoja tarkentamalla sekä siirtämällä säännös asetuksesta lakiin.
Neuvotteluja ja keskusteluja voitaisiin järjestää eri viranomaisten kanssa lupa-asiasta tai ilmoituksenvaraisesta asiasta, toimintaan liittyvistä muista lupa-asioista tai suunnitelmista. Valvontaviranomaisella on usein toiminnasta sellaista valvonnassa käytännössä saatua tietoa, josta voi olla apua päätöksenteossa, ja myös ELY-keskuksen muuta asiantuntemusta tulisi voida hyödyntää täysimääräisesti lupa-asian käsittelyssä. Valvontaviranomaisella oleva tieto voi olla esimerkiksi tarkka hankkeen tai toiminnan tuntemus, toiminta-alueen tuntemus tai viranomaisessa oleva luonnontieteellinen tieto ja asiantuntemus alueen luonnonolosuhteista, pintavesien ja pohjavesien olosuhteista, alueen kaavoitustilanteesta, mahdollisesta tehdystä ympäristövaikutusten arvioinnista, maaperästä, ilmanlaadusta, luonnonsuojelu- ja vesiensuojelunäkökohdista tai muusta toimintaan liittyvistä tarpeellisista asioista. Nykyisin valvontaviranomaisella olevaa tietoa käsiteltävänä olevasta asiasta tai hankkeesta saattaa tulla esiin vasta lupamenettelyn loppupuolella, mikä voi johtaa uuteen kuulemiseen. Valvontaviranomaisen tiedon hyödyntäminen asian käsittelyssä ja uuden kuulemisen järjestäminen on kuitenkin tarkoituksenmukaisempaa kuin päätöksenteko puutteellisempien tietojen nojalla, sillä tällä tavalla esimerkiksi mahdollisia muutoksenhakuja voitaisiin välttää, kun asia olisi ratkaistu mahdollisimman täydellisten ja ajantasaisten tietojen perusteella.
115 e §. Hallintomenettely ilmoitusasioissa. Pykälään lisättäisiin uusi 9 kohta, jossa viitattaisiin ehdotettavaan 44 b §:än. Myös ilmoitusasioissa ja ilmoituspäätöstä valmisteltaessa olisi vastaavalla tavalla kuin lupa-asioissa, mahdollisuus tarvittaessa neuvotella viranomaisten kesken, ja keskustella tarvittaessa viranomaisten ja myös hakijan kanssa.
187 §. Virka-apu. Pykälässä säädetään virka-avun antamisesta. Pykälän 1 momenttia tarkennettaisiin lisäämällä Puolustusvoimille velvollisuus tarvittaessa antaa virka-apua tämän lain 21 §:n 4 momenttiin ehdotettavassa hylkyjen seurantaan ja saneeraukseen liittyvässä tehtävässä. Lisäämällä puolustusvoimille virka-avun antamista koskeva velvollisuus ympäristönsuojelulakiin varmistettaisiin se, että Puolustusvoimilla olisi laissa säädetty velvollisuus ja toimivalta tarvittaessa antaa virka-apua, ja sitä voitaisiin pyytää Puolustusvoimilta silloin, kun hylkyjen seurantaan ja saneeraukseen tarvittaisiin Puolustusvoimien osaamista ja apua. Virka-avusta, sen ajankohdasta ja sisällöstä sovittaisiin Suomen ympäristökeskuksen ja Puolustusvoimien kesken yhteistyössä. Puolustusvoimilla on osaamista ja kalustoa saneerausoperaatioiden suorittamiseen. Hylkyjen saneeraukseen liittyvän virka-avun kustannukset katettaisiin yksittäisen hylyn saneeraukseen valtion talousarviosta haettavalla määrärahalla.
11
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Tämän hallituksen esityksen suhdetta perustuslakiin arvioidaan niistä lähtökohdista, jotka ovat merkityksellisiä ehdotuksessa ympäristönsuojelulakiin lisättäväksi ehdotettavien säännösten kannalta.
Esityksen kannalta merkittävin perustuslain säännös on perustuslain 21 §:n oikeusturvaa ja hyvän hallinnon takaamista koskeva säännös.
Ehdotuksen kannalta tulee tarkastella perustuslain 21 §:ä, jonka 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Hallintolaissa säädetään niistä säännöistä ja menettelyistä, joilla toteutetaan tätä perustuslain 21 §:n hyvän hallinnon takaavaa sääntelyä. Ympäristönsuojelulaissa on kuitenkin hallinnonalan ominaispiirteiden vuoksi säädetty hallintolakia tarkemmin esimerkiksi ympäristölupamenettelyä koskevista menettelyistä. Hallintolain esitöissä viitataan siihen, että hallinnonalakohtaiset erityispiirteet voivat vastaisuudessakin edellyttää hallintolaista poikkeavaa sääntelyä (ks. HE 72/2002 vp, s. 58). Hallintolain esitöissä mahdollistettua poikkeamisvaltuutta tulisi kuitenkin käyttää harkiten ja vain silloin, kun poikkeavaan sääntelyyn on asiallisesti hyväksyttäviä perusteita. Tällä lakimuutoksella on kytkentä perustuslain 21 §:än, ja esityksessä ehdotettu 44 b § täydentäisi ympäristönsuojelulain menettelysäännöksiä siten, että lain tasolla säädettäisiin viranomaisten välisestä yhteydenpidosta. Tällä säännöksellä osaltaan toteutetaan hyvän hallinnon vaatimuksia.
Ehdotuksen osalta on tarkasteltava perustuslain 2 §:n 3 momentissa olevaa hallinnon lainalaisuusperiaatetta. Perustuslain 2 §:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Valtion ympäristölupaviranomaiset sekä valtion valvontaviranomaiset ja Suomen ympäristökeskus hylkyjä ja likaantuneita eläimiä koskevissa tehtävissä käyttävät julkista valtaa, josta tulee säätää lailla.
Valtion ympäristölupaviranomaisten sekä valtion valvontaviranomaisten yhteistyön syventämiseksi ehdotettava sääntely, eli ympäristölupa-asioissa käytävistä keskusteluista laintasolla säätäminen, tarkoittaa viranomaisten toiminnan ja yhteistyön, eli menettelytapoja koskevien säännösten tarkempaa määrittämistä lakitasolla. Sääntely kuuluu näin ollen perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaisesti lain alaan. Tästä syystä ehdotettu säännös lupa- ja valvontaviranomaisten välisistä keskusteluista lupa-asiassa on perusteltua sisällyttää lain tasolle.
Esityksellä myös välillisesti edistetään perustuslain 20 §:ssä säädetyn ympäristöperusoikeuden toteutumista, kun ympäristöviranomaisten välinen yhteistyö parantuisi, ja sitä kautta myös päätösten laatu parantuisi. Esityksellä ei muuteta yleisen edun valvontaan kytkeytyviä viranomaisten oikeuksia tai tehtäviä.
Esitetyillä perusteilla esityksen on katsottava olevan sopusoinnussa perustuslain oikeusturvanäkökohtien sekä hyvän hallinnon vaatimusten kanssa. Edellä esitetyn perusteella ehdotus laiksi ympäristönsuojelulain muuttamisesta voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.