4.2.1
Pitkäaikainen viisumi opiskelijalle, tutkijalle, sertifioidun työnantajan työntekijälle, yrityksen johtotehtävissä toimivalle sekä edellä mainittujen perheenjäsenille
Kansainvälisen työvoiman ja osaajien liikkuvuudella on kasvava elinkeinopoliittinen merkitys Suomen osaamispääoman ja kilpailukyvyn vahvistamiseen sekä uusien työpaikkojen ja innovaatioiden syntyyn. Suomi tarvitsee opiskelijoiden ja työvoiman maahanmuuttoa kestävän hyvinvoinnin turvaamiseksi.
Valtiovarainministeriön mukaan osaavan työvoiman saatavuus on merkittävä kasvun este. Suomella on OECD-maista suurin pula korkeakoulutetuista työntekijöistä. Väestörakenteen muutos ja syntyvyyden lasku huomioon ottaen työllisten määrän tulisi kasvaa noin 160 000 hengellä, jotta 75 prosentin työllisyysasteen saavuttaminen olisi mahdollista. Työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan 65 000 työsuhdetta jäi syntymättä vuonna 2019 osaajapulan takia.
Osaajapula on kiihtyvä ja globaali. Selvitettäessä osaajien kysyntää ja saatavuutta keskeisillä toimialoilla 20 maassa eri puolilla maailmaa tultiin johtopäätökseen, että globaali osaajapula (talent deficit) on jopa 85 miljoonaa henkeä vuonna 2030. Niillä aloilla, joiden osaajatarpeeseen koulutusjärjestelmällä ei pystytä riittävässä määrin vastaamaan, työnantajat kohtaavat voimakasta kilpailua kansainvälisessä rekrytoinnissa. Vain väkirikkaat, kasvavat valtiot, kuten Intia, voivat luottaa osaajien kotoperäiseen riittävyyteen. Etenkin kaikissa länsimaissa kuilu osaamisen kysynnän ja tarjonnan välillä kasvaa jatkuvasti.
Koulutus ja työvoiman kysyntä 2035 -raportin ennakointitulosten mukaan työllisten määrän kasvun ja työvoimapoistuman seurauksena Suomessa avautuu vuosina 2017–2035 noin 1,15 miljoonaa työpaikkaa. Avautuvien työpaikkojen määrä on keskimäärin 60 600 vuodessa. Nuorisoikäluokista saatavalla työvoimalla ei voida tyydyttää kuin 80–85 prosenttia avautuviin työpaikkoihin tarvittavasta työvoimasta. Loput 15–20 prosenttia pitää saada muista lähteistä. Poistuma työllisestä työvoimasta vuoteen 2035 mennessä olisi keskimäärin yli 54 600 vuosittain. Raportin mukaan nuorista saatava työvoima riittänee työvoiman poistuman korvaamisen, mutta ei työvoiman tarpeen kasvusta johtuvaan kysyntään, jolloin osaajapula muodostuu kasvun esteeksi.
Tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan (TKI) tiekartassa linjataan, että kotimaisen osaamis- ja koulutustason noston lisäksi Suomen tulee olla entistä houkuttelevampi kansainvälisille tutkijoille, asiantuntijoille ja TKI-ammattilaisille. Työ- ja koulutusperusteista maahanmuuttoa ja sektoreiden välistä liikkuvuutta on helpotettava. Osaamisemme ja tutkimus- ja innovaatioympäristömme on houkuteltava myös kansainvälistä tutkimusrahoitusta ja investointeja Suomen ulkopuolelta.
Tässä hallituksen esityksessä ehdotettu pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen nopeuttaisi opiskelijoiden, tutkijoiden, sertifioitujen työnantajien työntekijöiden, yritysten johtotehtävissä toimivien sekä edellä mainittujen henkilöryhmien perheenjäsenten maahantulomenettelyä omalta osaltaan ja tehostaisi siten osaajien maahanmuuttoa. Maahantulon arvioidaan nopeutuvan esityksen tavoitteen mukaisesti runsaalla viikolla.
Esityksen ei arvioida kuitenkaan ratkaisevasti lisäävän Suomeen tulevien opiskelijoiden, tutkijoiden, sertifioitujen työnantajien työntekijöiden tai yritysten johtotehtäviin tulevien määrää. Sen sijaan on todennäköistä, että pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen lisää sekä korkeakoulujen, tutkimuslaitosten että yritysten halua hyödyntää kansainvälistä rekrytointia, että ulkomaisten potentiaalisten osaajien kiinnostusta tulla Suomeen. Nopealla aikataululla käynnistyvien opintojen, tutkimusprojektien ja projektiluontoisten työtehtävien kohdalla maahantulomenettelyn nopeus voi olla ratkaiseva tekijä.
Pitkäaikaisen viisumin käyttö ei vaikuta oleskelulupahakemusten käsittelyyn eikä niiden käsittelyaikaan, vaan ainoastaan siihen, kuinka nopeasti hakijat pääsevät käytännössä Suomeen oleskeluluvan saatuaan. Maahantulon tosiasialliseen nopeutumiseen vaikuttaakin se, miten tehokkaasti pitkäaikainen viisumi otetaan käyttöön. Tietojärjestelmien toimivuus ja riittävän tehokas tiedotus, ohjeistus ja viestintä ovat merkittäviä tekijöitä tässä kokonaisuudessa.
Esityksen laajempi tavoite siitä, että Suomen houkuttelevuus lisääntyisi nopeutetun maahantulomenettelyn avulla ja Suomeen saataisiin enemmän osaajia, riippuu kuitenkin myös monesta muusta tekijästä, kuten Suomen vetovoimasta yleisesti. Arvioitaessa esityksessä määriteltyjen henkilöryhmien hakeutumista Suomeen, määräävässä merkityksessä ovat siten myös Suomen muut vetovoimatekijät ja myös ne tekijät, jotka vähentävät Suomen kiinnostavuutta. Kansainvälisen osaavan työvoiman liikkuvuutta selvittävän tutkimuksen Decoding Global Talent 2018 mukaan Suomi ja muut Pohjoismaat eivät mahdu toivemaiden kärkijoukkoon. Konsulttiyhtiö Boston Consulting Groupin kansainvälisestä raportista, käy ilmi, että Suomi on maailman 22. houkuttelevin maa kansainväliselle työvoimalle. Yksiselitteistä syytä Suomen heikolle houkuttelevuudelle ei ole onnistuttu tunnistamaan. Syitä voi hakea heikosta maabrändistä, ilmastosta, kielestä, korkeasta elinkustannustasosta, korkeasta ansiotulojen verotuksesta, ulkomaalaisille haastavista työmahdollisuuksista ja monimutkaisista oleskelulupaprosesseista. Lisäksi on huomattava se, että ihmiset painottavat ja arvostavat erilaisia asioita. Yksi syy kuitenkin on, että globaali kilpailu osaajista on koventunut. Jokainen kehittynyt maa kehittää vetovoimaansa määrätietoisesti. Samalla osaajien muuttohalut ovat globaalisti vähentyneet esimerkiksi kotimaan vetovoiman parannuttua. Muuttohalujen laskuun vaikuttaa myös digitalisaatio, joka mahdollistaa aiempaa paremmin työskentelyn ilman maantieteellisiä rajoitteita.
Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisun Ulkomaiset tutkinto-opiskelijat suomalaisissa korkeakouluissa (2021:14) mukaan korkeakouluopiskelijoiden osalta suomalaisen koulutusjärjestelmän hyvä maine ja toiveet työskennellä Suomessa ovat merkittäviä tekijöitä saapua Suomeen. Suurin osa niistä ulkomaisista korkeakouluopiskelijoista, jotka eivät suunnitelleet jäävänsä Suomeen, olivat epäileväisiä tulevan työllistymisensä suhteen. Maasta muuttivat helpommin myös ne, joilla ei ollut perhettä Suomessa. Erityisen usein maahan aikoivat jäädä ne, jotka olivat kohdanneet vaikeuksia opiskeluissaan, mutta kokeneet saaneensa niihin apua. Ammattikorkeakouluista valmistuneista EU- ja ETA-maiden kansalaisista reilu kolmannes (38 %) oli muuttanut maasta vuosi valmistumisen jälkeen. Yliopistoista valmistuneista maasta muuttaneita oli 43 prosenttia. Muiden maiden kansalaisista poismuuttaneita oli noin neljännes. Korkeakouluopiskelijoiden kohdalla kokemus siitä, että he ovat saaneet tarvittaessa tukea ja apua opintoja koskeviin ongelmiinsa, on Suomeen jäämistä edeltävä tekijä. Suomen työmarkkinoiden tarvitsemien tulevaisuuden osaajien maahan houkutteleminen ja maassa pitäminen on tulevaisuuden työmarkkinoiden toimimisen kannalta tärkeää ja sitä voidaan edesauttaa antamalla opiskelijoille kuva, että maahan saapuminen ja eläminen Suomessa on sujuvaa.
Suomen Akatemian Tieteen tila- tilastojen mukaan yliopistosektorin opetus- ja tutkimushenkilöstö kokonaisuudessaan on entistä kansainvälisempää, mutta vaihtelu ulkomaalaisen opetus- ja tutkimushenkilöstön osuuksissa yliopistojen välillä on suuri. Ulkomainen opetus- ja tutkimushenkilöstö teki vuonna 2019 noin 4 300 henkilötyövuotta. Tutkijoiden osalta korostuu liikkuminen maasta toiseen, jolloin hyvä maine sujuvien maahantulomenettelyjen osalta on tärkeä tekijä houkuteltaessa ulkomaisia tutkijoita maahan. Globaali kilpailu osaavista tutkijoista on kovaa, mutta laadukkaan TKI-toiminnan ylläpitäminen ja parantaminen on välttämätöntä Suomen kansainvälisen kilpailukyvyn kannalta.
Pitkäaikaisen viisumin avulla henkilön ei tarvitsisi jäädä odottamaan oleskelulupakorttia lähtömaahan, vaan hän voisi oleskeluluvan myöntämisen yhteydessä myönnettävällä viisumilla matkustaa Suomeen välittömästi sen jälkeen, kun oleskelulupa on myönnetty. Ajallinen säästö olisi noin 7–14 vuorokautta, joka on keskimääräinen oleskelulupakortin lähettämiseen ulkomaille kuluva aika. Ajallinen säästö voi toteutua vain sillä edellytyksellä, että pitkäaikaista viisumia haetaan samanaikaisesti oleskeluluvan hakemisen kanssa sähköisessä asiointipalvelussa. Vain näin hakemuksia voidaan käsitellä samanaikaisesti. Lain muutoksen toimeenpanossa hakijoita on tarkoitus ohjeistaa jättämään hakemukset samanaikaisesti. Oleskelulupaa hakevan tulisi siten tehdä jo hakuvaiheessa päätös siitä, toimitetaanko hänen oleskelulupakorttinsa lähtömaahan vaiko Suomeen. Jos hakija haluaisi hyödyntää nopeamman prosessin, hänen tulisi valita oleskelulupakortin toimitus Suomeen ja hakea samalla pitkäaikaista viisumia maahantulon mahdollistamiseksi.
Vaikka oleskelulupahakemuksen jättäminen ja käsittelymaksun maksaminen on mahdollista sähköisesti, on hakijan asioitava henkilökohtaisesti edustustossa tai ulkoisen palveluntarjoajan luona henkilöllisyyden tarkistamista varten sekä biometristen tunnisteiden antamiseksi oleskelulupakorttia varten. Tätä varten hänen on varattava aika ja matkustettava edustustoon tai ulkoisen palveluntarjoajan luokse henkilökohtaisesti. Saadakseen nopeutetun maahantulomenettelyn, hakijan tulisi saada käyntiaika edustustosta tai ulkoisen palveluntarjoajan luona joustavasti ja viivytyksettä. Tämä edellyttää, että käyntiaikoja henkilöllisyyden tarkistamiseksi ja biometristen tunnisteiden ottamiseksi oleskelulupaa varten voidaan tarjota riittävästi. Erityisesti niissä valtioissa tai maanosissa, joissa etäisyydet ovat pitkät, aiheutuu matkustamisesta myös kustannuksia hakijalle.
Maahanmuuttoviraston suoritteet on määritelty maksullisiksi ja hinta määräytyy lähtökohtaisesti omakustannusperiaatteella. Pitkäaikaisen viisumin käsittelymaksusta on säädetty sisäministeriön asetuksella Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta. Sähköisestä hakemuksesta peritään erityisasiantuntijalta, kasvuyrittäjältä ja heidän perheenjäseniltään 95 euroa ja paperisesta 120 euroa. Käsittelymaksu tullee olemaan sama niiden henkilöryhmien osalta, joihin pitkäaikaisen viisumin käyttöä laajennettaisiin tällä esityksellä, ja sähköinen hakemus tullee olemaan paperista edullisempi. Muissa EU-maissa pitkäaikaista viisumia koskevat käsittelymaksut vaihtelevat 60 eurosta 150 euroon. Taloudellinen vaikutus pitkäaikaisen viisumin maksusta kohdistuisi pitkäaikaisen viisumin hakijaan yksilönä, sikäli kuin hän haluaisi nopeuttaa maahantuloaan pitkäaikaisen viisumin avulla. Hakijan näkökulmasta maahantulon nopeuttaminen pitkäaikaisen viisumin avulla lisäisi maahantulon kustannuksia. Tällä voi arvioida olevan kielteinen merkitys erityisesti kehitysmaista tuleville opiskelijoille ja käsittelymaksu voi muodostua haasteeksi osalle hakijoista. Hakija maksaisi sekä oleskelulupamaksun että pitkäaikaista viisumia koskevan maksun. Toisaalta nopeampi saapuminen Suomeen mahdollistaisi myös opintojen, tutkimustyön ja työskentelyn aloittamisen aikaisemmin, millä taas voidaan arvioida olevan myönteisiä taloudellisia vaikutuksia yksilön kannalta.
Hakija voisi myös kääntyä edustuston sijasta ulkoisen palveluntarjoajan puoleen niissä maissa, joissa pitkäaikaista viisumia koskevia tehtäviä on ulkoistettu. Palveluntarjoajalla olisi ulkoministeriön kanssa sopimansa mukaisesti oikeus periä pitkäaikaiseen viisumiin liittyvistä palveluistaan kohtuullinen palvelumaksu. Tehtävien ulkoistamisella olisi siten taloudellisia vaikutuksia pitkäaikaisen viisumin hakijaan, sillä hänen tulisi maksaa viisumimaksun lisäksi ulkoisen palveluntarjoajan veloittama palvelumaksu, jos hän kääntyisi ulkoisen palveluntarjoajan puoleen. Ulkoisen palveluntarjoajan veloittama palvelumaksu oleskelulupahakemuksiin liittyvien avustavien tehtävien hoitamisesta on ollut kohdemaasta riippuen 70–100 euroa. Tehtävien ulkoistaminen merkitsisi kuitenkin joustavampaa asiointia asiakkaalle. Hän saisi hoidettua viisumia koskevaan hakemukseen liittyvät toimet samanaikaisesti oleskelulupahakemusta koskevan asiansa yhteydessä. Lisäksi on huomattava, että pitkäaikaisen viisumin hakijalla on samalla tavoin kuin oleskelulupa-asiassa, mahdollisuus kääntyä suoraan Suomen edustuston puoleen ja näin välttyä palvelumaksun maksamiselta.
Esityksen vaikutusta yksilön asemaan on arvioitava myös siitä näkökulmasta, että saapuessaan Suomeen pitkäaikaisella viisumilla henkilölle on jo myönnetty Suomeen ja EU-alueelle saapumiseen ja Suomessa oleskeluun oikeuttava oleskelulupa. Oleskelulupa oikeuttaa maahantulon ja maassa oleskelun lisäksi työntekoon. Pitkäaikainen viisumi oikeuttaa maahantuloon ja maassa oleskeluun 100 vuorokauden ajan. Sen sijaan oikeutta työntekoon pitkäaikaisen viisumin perusteella ei ole. Sosiaaliturvaoikeuksien kannalta edellytetään lähtökohtaisesti laillista oleskelua maassa sekä työskentelyä tai vakinaista asumista Suomessa. Oleskeluluvan ja pitkäaikaisen viisumin oikeusvaikutukset olisivat siten osin päällekkäiset esityksessä tarkoitetuilla henkilöryhmillä heidän saapuessaan Suomeen ja oleskellessaan täällä ensimmäiset 100 vuorokautta. Tällä ei kuitenkaan ole vaikutusta yksilön oikeudelliseen asemaan, sillä oleskeluluvan ja pitkäaikaisen viisumin oikeusvaikutukset eivät ole ristiriidassa keskenään ja ne olisivat voimassa yhtä aikaa vain rajoitetun ajan.
Oleskeluluvan yhteydessä myönnettävän pitkäaikaisen viisumin avulla henkilöllä olisi mahdollisuus matkustaa Suomeen nopeammin ja aloittaa opinnot, tutkimustyö tai työskentely Suomessa nopeammin. Hän saisi pitkäaikaisen viisumin edustustosta tai ulkoisen palveluntarjoajan välittämänä sen jälkeen, kun myönteinen oleskelulupapäätös on tehty tietojärjestelmässä. Esityksen voidaan siten arvioida tukevan yksilön oikeutta työhön ja elinkeinonharjoittamiseen. Tällä tavoin esityksellä arvioidaan olevan positiivisia perusoikeusvaikutuksia yksilön kannalta.
Opiskelijoiden osalta on erityisesti otettava huomioon opiskeluun liittyvien hakemusten painottuminen tiettyihin kausiin, mikä aiheuttaa ruuhkautumista kaikkien opiskelijoiden asioidessa edustustoissa samanaikaisesti. Kansainväliset korkeakouluopiskelijat hakeutuvat Suomeen tutkinto-opiskelijoiksi joko yhteishaun tai korkeakoulujen omien erillishakujen kautta. Yli 80 % hakee syksyllä alkaviin opintoihin, keväällä alkaviin opintoihin hakee vain noin 18 %. Arviolta puolet kansainvälisistä opiskelijoista hakeutuu Suomeen yhteishaun kautta. Tyypillisesti opiskelijoiden oleskelulupahakemusten koko vuoden määrästä vireille tulee touko-elokuun välisenä aikana noin 65–70 %. Osuus oli 67 % vuonna 2018 ja 68 % vuonna 2019. Kokonaiskäsittelyaika vuonna 2018 oli keskiarvoltaan 26 ja mediaani 15 vuorokautta. Kokonaiskäsittelyaika vaihtelee tyypillisesti niin, että käsittelyaika on pidempi loppuvuodesta ja alkuvuodesta ja lyhimmillään kesäkuukausina.
Yhteishaun osalta syksyllä alkavissa opinnoissa on tarjolla enemmän koulutusaloja ja opiskelupaikkoja, ja vieraskieliselle koulutukselle on oma yhteishakunsa. Opiskelupaikka syksyllä alkaviin opintoihin tulee ottaa vastaan viimeistään heinäkuun puolivälissä, minkä jälkeen korkeakoulut voivat tarvittaessa hyväksyä opiskelijoita jonotuslistalta vielä elokuun alkuun saakka. Monessa korkeakoulussa kansainvälisten opiskelijoiden opinnot käynnistyvät orientaatioviikolla jo elokuun lopussa. Käytännössä opiskelijalle voi jäädä tällöin 3–5 viikkoa aikaa käynnistää oleskeluluvan haku ja saada oleskelulupapäätös Suomeen saapumista varten. Oleskelulupakortti on mahdollista saada kotiosoitteeseen maksullista kuriiripalvelua käyttäen. Yhteishaun lisäksi opiskelijat voivat hakeutua myös erillishakujen kautta opiskelemaan Suomeen. Pääosin erillishauissa opiskelupaikka tulee ottaa vastaan viimeistään heinäkuun puolivälissä, mutta joissakin erillishauissa takaraja on jo huomattavasti aiemmin. Lisäksi korkeakoulut voivat järjestää erillishakuja jatkuvana hakuna, jolloin opiskelijaksi hyväksytään kaikki tietyn ehdon täyttävät hakijat ja aikataulu voi olla hyvinkin nopea.
Myös ammatilliseen koulutukseen voi hakeutua Suomen ulkopuolelta. Suomeen ulkomailta saapuvien opiskelijoiden hakeutuminen ammatilliseen koulutukseen tapahtuu pääsääntöisesti jatkuvan haun kautta. Jatkuvassa haussa koulutuksen järjestäjä päättää hakuajoista ja -menettelyistä. Opiskelijaksi voidaan ottaa hakija, joka on suorittanut perusopetuksen oppimäärän tai sitä vastaavan aikaisemman oppimäärän, tai jolla koulutuksen järjestäjä muutoin katsoo olevan riittävät edellytykset tavoitteena olevan osaamisen hankkimiseen tai tutkinnon suorittamiseen. Opiskelija, jolla ei ole lainkaan suomen tai ruotsin kielen taitoa, voi osallistua englannin kielellä järjestettyyn ammatilliseen koulutukseen. Yhteensä 18 ammatillisen koulutuksen järjestäjällä on järjestämisluvassaan yhteensä 44 englanninkielistä tutkintoa ja yksi venäjänkielinen tutkinto. Pääosa englanninkielisestä tarjonnasta on Uudellamaalla ja kasvukeskuksissa. Vieraskielisten koulutusten opiskelijamäärä on ollut kasvussa vuoden 2018 jälkeen. Vuonna 2020 näissä vieraskielisissä koulutuksissa oli noin 800 opiskelijaa. Kansainvälisiä opiskelijoita voi kuitenkin olla myös suomen tai ruotsin kielellä tai monikielisesti järjestetyssä ammatillisessa koulutuksessa.
Myös lukiokoulutukseen voi hakeutua Suomen ulkopuolelta. Lukion oppimäärää suorittamaan hakeudutaan pääsääntöisesti keväisin järjestettävän yhteishaun kautta. Yhteishaun valintatulokset julkaistaan kesäkuun alkupuolella ja opinnot alkavat elokuun puolivälissä, joten ehdotettu muutos olisi myös lukio-opiskelijoiden kannalta tärkeä sen varmistamiseksi, että opinnot on mahdollista aloittaa ajallaan. Ulkomailta hakeutuvien lukiokoulutuksen opiskelijoiden määrä on tällä hetkellä vähäinen ja vuosittain lukion oppimäärän suorittamisen aloittaa muutamia kymmeniä ulkomaisia opiskelijoita. Lukiokoulutukseen voi osallistua myös ulkomaisia vaihto-opiskelijoita. Vaihto-opiskelijat eivät hakeudu lukiokoulutukseen yhteishaun kautta, vaan koulutuksen järjestäjät päättävät tältä osin hakeutumiseen liittyvistä menettelyistä.
Ammatillisen koulutuksen ja erityisesti lukiokoulutuksen opiskelijat voivat usein olla alaikäisiä opinnot aloittaessaan. Henkilön alaikäisyyteen ja lapsen etuun liittyvät seikat otetaan huomioon oleskeluluvan myöntämisen yhteydessä, eikä tässä esityksessä ehdotetulla pitkäaikaisen viisumin käytön laajentamisella opiskelijoihin arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia alaikäisten lasten ja nuorten asemaan tai oikeuksiin.
Myönteisen oleskelulupapäätöksen yhteydessä myönnettävä pitkäaikainen viisumi mahdollistaisi opiskelijan matkustamisen Suomeen ilman, että hänen tulisi odottaa oleskelulupakorttia. Ajallinen hyöty voisi olla noin 1–2 viikkoa, kun huomioidaan oleskelulupakortin painatuksen ja toimituksen nykyisin vaatima aika. Ottaen huomioon tavoite kolminkertaistaa kansainvälisten opiskelijoiden määrä, on pitkäaikaisen viisumin kautta saavutettava hyöty merkityksellinen opintojen aloittamiseksi ajallaan. Lisäksi maahantulon nopeutumisesta olisi hyötyä tilanteissa, joissa opiskelija ottaa paikan vastaan viime hetkellä tai hauissa, joissa on nopea aikataulu, kuten jatkuva haku tai erillishaku.
Esityksen tarkoituksena on edistää hallittua maahanmuuttoa perusoikeuksia kunnioittaen ja Suomea velvoittavat kansainväliset sopimukset huomioon ottaen.
Suomi on sitoutunut kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti ehkäisemään ulkomaisten työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä syrjivää kohtelua ja hyväksikäyttöä. Perustuslain 6 §:n sääntely yhdenvertaisuuden edistämiseksi ja syrjinnän kieltämiseksi koskee myös ulkomaisia työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään.
Tätä esitystä valmisteltaessa on otettu huomioon pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan työvoiman maahanmuuttoa kehitettäessä tulee ottaa huomioon ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäisy. Esityksessä ehdotetun ei katsota lisäävän työntekijän riskiä joutua hyväksikäytön kohteeksi. Esityksessä tarkoitettu pitkäaikainen viisumi myönnetään oleskeluluvan perusteella ja työntekijän hyväksikäytön riski arvioidaan oleskelulupahakemusta ratkaistaessa. Ulkomaalaislain 36 §:n 4 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä työnantajan tai toimeksiantajan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen oleskelulupaa haettaessa. Tämä hallituksen esitys linkittyy työ- ja elinkeinoministeriössä (TEM007:00/2020) valmisteltavaan ulkomaalaislain 5 luvun muuttamista koskevaan lakiesitykseen, jolla pyritään edistämään lupamenettelyn sujuvoittamista samalla työvoiman hyväksikäyttö ehkäisten. Työ- ja elinkeinoministeriön hankkeessa valmisteltava työnantajan sertifiointi perustuu työnantajan tietynlaiseen luottamusasemaan oleskelulupaprosessissa. Työnantajien sertifiointi edellyttäisi tiettyjen kriteerien täyttämistä, minkä voi osaltaan katsoa ehkäisevän työvoiman hyväksikäyttöä. Sertifiointi voidaan myös peruuttaa.
Esityksen perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia on valmistelussa arvioitu perustuslain 10 §:ssä säädettyyn yksityisyyden suojaan ja erityisesti sen 1 momentin mukaiseen henkilötietojen suojaan liittyen. Pitkäaikaisen viisumin käsittely edellyttää henkilötietojen käsittelyä. Pitkäaikaisen viisumin myöntämisen ja viisumitarran tulostamisen yhteydessä käsiteltävät tiedot eivät sisällä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja tai rikostietoja, sillä tarvittavat rekisteritarkistukset on suoritettu jo myönnettäessä oleskelulupaa, joka on pitkäaikaisen viisumin myöntämisen edellytys. Maahanmuuttovirasto ja edustustot käsittelisivät vain niitä tietoja, jotka ovat tarpeen niiden esityksessä ehdotettujen lakisääteisten tehtävien suorittamiseksi. Maahanmuuttohallinnon henkilötietolain muutoksilla on mahdollistettu henkilötietojen käsittely pitkäaikaisen viisumin käyttöön ottamiseksi niin, että henkilötietojen käsittely täyttää Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus), tietosuojalain (1050/2019) sekä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) edellytykset.
Enemmistö opiskelijan tai tutkijan oleskelulupaa hakeneista ja luvan saaneista henkilöistä on miehiä. Vuonna 2021 opiskelijan luvan saaneista henkilöistä 51 prosenttia oli miehiä ja vastaavasti naisia 49 prosenttia. Tutkijan luvan saaneista miehiä oli 61 prosenttia ja naisia 39 prosenttia.
Edellä mainittuun sukupuolijakaumaan vaikuttaa se, miten koulutuksen ja ammattien sukupuolen mukainen jako on toteutunut lähtömaassa. Se, miten lähtömaassa koulutus- ja työelämä on sukupuolen mukaan eriytynyt eli segregoitunut, riippuu puolestaan siitä, kuinka sukupuolten välinen tasa-arvo toteutuu asianomaisessa maassa ja maan organisaatioiden käytännöistä, asianomaisen maan kulttuurista sekä yhteiskunnan tasolla esimerkiksi poliittisista ratkaisuista.
Suomessa oli kaikista korkeakouluopiskelijoista 55 % naisia vuonna 2021. Tutkimus- ja kehittämistoiminnan henkilöstöstä puolestaan naisia oli vähemmistö, 35,1 % (Opetustoimen tilastopalvelu Vipunen, vuosi 2021). Alakohtaisesti ilmenee segregoitumista.
Ehdotetun lain voimaantultua on tärkeää korostaa viestinnässä sitä, että Suomi toivottaa yhtä lailla naiset ja miehet tervetulleiksi. Esityksen tosiasialliset vaikutukset sukupuolijakauman tasaamiseksi opiskelijoiden ja tutkijoiden osalta ja eri ammattiryhmissä ovat kuitenkin hyvin vähäiset.
Taloudelliset vaikutukset valtion kannalta
Pitkäaikaisen viisumin käyttö mahdollistaa sen, että oleskeluluvan saanut henkilö pääsee matkustamaan Suomeen välittömästi myönteisen oleskelulupapäätöksen saatuaan ja aloittamaan opintonsa, tutkimuksensa ja työnsä Suomessa aiempaa nopeammin. Tällä voidaan arvioida olevan positiivinen vaikutus koulutus- ja työperusteisen maahanmuuton lisäämiseksi ja tätä kautta esitys edistää omalta osaltaan suomalaisten korkeakoulujen, tutkimuslaitosten ja yritysten kilpailukykyä ja Suomen houkuttelevuutta. Ulkomaisen työvoiman rekrytoinnin sujuvoittamisella on kansantaloudellisesti myönteisiä vaikutuksia.
Eduskunta hyväksyi 8.12.2021 lainmuutokset (HE 122/2021 vp), joilla otetaan käyttöön pitkäaikainen viisumi Suomessa. Ennen lain voimaantuloa 1.6.2022 toteutettiin kertaluonteisia kustannuksia aiheuttavia tietojärjestelmämuutoksia. Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen uusiin asiatyyppeihin tässä ehdotuksessa esitetyllä tavalla aiheuttaa valtiolle pienempiä kertaluonteisia lisäkustannuksia. Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen aiheuttaa valtiolle myös pysyviä kustannuksia.
Taloudelliset vaikutukset kohdistuvat sisäasiainhallinnonalalla Maahanmuuttovirastoon. Kustannukset ovat jaoteltavissa tietojärjestelmäkustannuksiin ja lisätyön aiheuttamiin henkilöstökustannuksiin.
Kertaluonteiset kustannukset
Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen uusiin asiatyyppeihin tässä ehdotuksessa tarkoitetulla tavalla aiheuttaa maltillisia kertaluonteisia kustannuksia ulkomaalaisasioiden sähköisen asiankäsittelyjärjestelmän (UMA-tietojärjestelmä) tietoteknisten muutostöiden vuoksi. Muutokset on tarkoitus toteuttaa siten, että toiminnallisuudet ovat käytössä huhtikuussa 2023.
Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentamisen osalta tietojärjestelmäkustannusten arvioidaan olevan 400 000 euroa. Kehitys toteutetaan olemassa olevan kehyksen puitteissa.
Pysyvät kustannukset
Pitkäaikainen viisumi aiheuttaa pysyviä kustannuksia ja nämä lisämenot kohdentuvat hallinnonalojen maksulliseen toimintaan, jolloin ne tulee valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti kattaa täysimääräisesti pitkäaikaisesta viisumista perittävillä maksuilla. Pysyvät kustannukset koostuvat lisätyön aiheuttamista henkilöstökustannuksista.
Lisätyön aiheuttamien henkilöstökustannusten määrän arvioinnissa on hyödynnetty Maahanmuuttoviraston tilastotietoja opiskelijoiden ja tutkijoiden sekä edellä mainittujen perheenjäsenten ulkomailla jätettyjen oleskelulupahakemusten määristä. Vuosien 2019 ja 2021 aikana opiskelijan oleskelulupaa haki ulkomailla vuosittain keskimäärin noin 6 000 hakijaa ja tutkijan oleskelulupaa noin 900 hakijaa. Edellä mainittujen perheenjäsenistä haki perhesiteen perusteella ensimmäistä oleskelulupaa ulkomailla vuosien 2019 ja 2021 aikana keskimäärin noin 1 000 perheenjäsentä vuosittain. Vuonna 2020 hakemusten määrää laski merkittävästi koronapandemia.
Opiskelijoiden, tutkijoiden sekä edellä mainittujen perheenjäsenten oleskelulupahakemusten määrän arvioidaan tulevina vuosina kasvavan, mikä vaikuttaisi myös pitkäaikaisen viisumin hakijoiden määrään. Hakijamäärien kasvua on vaikea arvioida etukäteen. Epävarmaa on myös se, kuinka suuri osa hakisi oleskeluluvan lisäksi pitkäaikaista viisumia itselleen ja perheenjäsenilleen nopeuttaakseen Suomeen tuloaan runsaalla viikolla. Lisäksi on otettava huomioon, että kaikki perhesiteen perusteella oleskeluluvan saaneet perheenjäsenet eivät hae pitkäaikaista viisumia, koska perheenjäsenillä ei välttämättä ole vastaavaa kiirettä saapua Suomeen. Pitkäaikaisen viisumin hakijamääriä arvioitaessa ei myöskään voida käyttää vertailuaineistona muiden EU-maiden tilastoja, koska EU-mailla on käytössä hyvin erilaisia kriteerejä pitkäaikaisen viisumin myöntämiselle.
Edellä esitetty huomioon ottaen on vaikea arvioida oleskelulupahakemusten määrän kasvua ja pitkäaikaisen viisumin hakijoiden määrää. Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentamisen ei sinällään arvioida vaikuttavan opiskelijoiden ja tutkijoiden oleskelulupahakemusten määrään merkittävästi. Samaan aikaan on kuitenkin vireillä useita muita lainsäädännön ja tietojärjestelmien kehittämistoimia, kuten oleskelulupahakemusten käsittelyyn liittyvän lainsäädännön muuttaminen työ- ja elinkeinoministeriössä (TEM007:00/2020) ja lupamenettelyjen tehostaminen sekä tietojärjestelmien kehitystyö Maahanmuuttovirastossa. Hallitus on Koulutus- ja työperusteisen maahanmuuton tiekartassa asettanut tavoitteeksi kolminkertaistaa uusien kansainvälisten korkeakoulujen tutkinto-opiskelijoiden määrän 2030 mennessä siten, että kasvu olisi noin 1 000 opiskelijaa vuodessa. Tavoitteena on myös lisätä toisen asteen ammatillisen koulutuksen vieraskielistä koulutustarjontaa. Eri toimien yhteisvaikutuksen voidaan arvioida nostavan hakemusmäärää. Jos oleskelulupahakemusten määrä lisääntyisi 50 prosentilla seuraavien kolmen vuoden aikana, mikä vastaisi opiskelijoiden osalta hallituksen tahtotilaa, tarkoittaisi se, että opiskelijoiden oleskelulupahakemusten määrä kasvaisi 3 000 ja tutkijoiden hakemusmäärä 450. Arvioon sisältyy kuitenkin paljon edellä todettuja epävarmuustekijöitä.
Jos edellä esitetty arvio oleskelulupahakemusten määrän prosentuaalisesta kasvusta osoittautuu oikeaksi, voidaan opiskelijoiden ja tutkijoiden oleskelulupia arvioida haettavan kolmen vuoden kuluttua yhteensä noin 10 350 vuosittain ja oleskelulupia perhesiteen perusteella noin 1 500 vuosittain. Jos yksi kolmasosa oleskelulupaa hakevista hakisi myös pitkäaikaista viisumia maahantulon nopeuttamiseksi, viisumia koskevia hakemuksia jätettäisiin karkeasti arvioiden noin 3 500 vuosittain.
Maahanmuuttoviraston osalta pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen edellyttäisi pysyväisluonteista lisäresursointia lupatyypin käsittely- ja päätöksentekotyön lisääntyessä. Viisumin käsittelyyn arvioidaan Maahanmuuttovirastossa kuluvan keskimäärin 20 minuuttia, jos hakemus on jätetty sähköisesti yhdessä oleskelulupahakemuksen kanssa tai vähintään 30 minuuttia, jos hakemus on jätetty omana paperihakemuksena ilman oleskelulupahakemusta. Pitkäaikaisen viisumin käyttö ja arvioitu oleskelulupahakemusten lisääntyminen aiheuttaisi lisätyötä arviolta kolmen henkilötyövuoden verran. Yhden henkilötyövuoden vuosittainen kustannus on noin 65 000 euroa. Maahanmuuttoviraston tarvitseman henkilöstötarpeen kattaminen aiheuttaisi siten noin 195 000 euron vuosittaiset lisäkustannukset.
Sikäli kuin Suomeen oleskelulupaa hakevien ja Suomeen muuttavien määrä lisääntyy, vaikuttaa se välillisesti eri viranomaisten, mukaan lukien hakemuksia vastaanottavien edustustojen ja kotikuntamerkinnän myöntävän Digi- ja väestötietoviraston toimintaan, ja aiheuttaa pidemmällä tähtäimellä lisäresursoinnin tarvetta.
Hallitus tavoittelee myös työperusteisen maahanmuuton vähintään kaksinkertaistamista nykytasosta vuoteen 2030 mennessä. Osana tähän tavoitteeseen tähtäävien toimien kokonaisuutta työ- ja elinkeinoministeriön hankkeessa (TEM007:00/2020) on valmisteltu ulkomaalaislain 5 luvun sääntelyn, mukaan lukien oleskelulupien myöntämisen edellytysten, muuttamista tarkoituksena sujuvoittaa ja nopeuttaa lupamenettelyä. Hankkeessa on myös valmisteltu säännökset työnantajien sertifioinnin käyttöön ottamiseksi ja jatkossa oleskelulupaa voisi hakea sertifioidun työnantajan työntekijänä kevennetyin menettelyin. Näiden muutosten arvioidaan lisäävän sekä oleskelulupahakemusten että pitkäaikaista viisumia koskevien hakemusten määrää.
Oleskelulupaa yritysten johtotehtävissä toimimista varten hakee Maahanmuuttoviraston arvioiden mukaan vuosittain alle 40 henkilöä eikä määrän arvioida kasvavan merkittävästi pitkäaikaisen viisumin käyttöön ottamisen myötä. Näin ollen yritysten johtotehtäviin tulevien pitkäaikaisten viisumien käsittelyn ei arvioida aiheuttavan lisäresursoinnin tarvetta.
Maahanmuuttoviraston lisäresursointitarpeen aiheuttamat kustannukset voidaan sisällyttää pitkäaikaisen viisumin hintaan. Pitkäaikaista viisumia koskevien hakemusten volyymia ja pitkäaikaisen viisumin hinnoittelua arvioidaan vuosittain Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta annetun sisäministeriön asetuksen valmistelun yhteydessä. Lähtökohta on, että pitkäaikaisen viisumin käsittelyn kustannukset katetaan käsittelymaksuilla. Valtion maksuperustelain (150/1992) 6 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellisesta suoritteesta valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannusarvo). Sähköisestä hakemuksesta peritään erityisasiantuntijalta, kasvuyrittäjältä ja heidän perheenjäseniltään 95 euroa ja paperisesta 120 euroa. Voi arvioida, että vastaavaa hinnoittelua sovelletaan myös niihin henkilöryhmiin, joihin pitkäaikaisen viisumin käyttöä laajennettaisiin tällä esityksellä.
Lupaprosessien nopeuttaminen lisää ulkomaisen työvoiman tarjontaa ja kysyntää. Työvoiman tarjonta kasvaa, kun ulkomaiset työntekijät pääsevät maahan nopeammin. Sujuvat lupaprosessit voivat myös lisätä halukkuutta hakeutua Suomeen töihin. Vastaavasti lupaprosessien nopeutuminen todennäköisesti lisää yritysten halukkuutta rekrytoida ulkomaista työvoimaa, sillä se voi laskea rekrytoinnin kuluja, lyhentää odotusaikoja ja vähentää epäonnistuneita rekrytointeja. Osaavan työvoiman kasvulla on myös välillisiä vaikutuksia, jotka näkyvät yritysten kasvussa, innovaatiokyvyssä ja tuottavuudessa.
Uudistuksen suorat työllisyysvaikutukset ovat pienet. Työllisyysvaikutus syntyy siitä, että työvoiman tarjonta kasvaa, koska uudistuksen jälkeen työsuhteet pääsevät alkamaan noin viikkoa aiemmin nopeutuneen maahantulon myötä. Jos ajatellaan uudistuksen nopeuttavan maahantuloa keskimäärin viikolla, voidaan kertaluontoinen työllisyysvaikutus henkilötyövuosissa laskea arvioimalla vuotuinen maahan tulevien määrä ja kertomalla se yhdellä viikolla (= 1/52). Esimerkiksi yritysten johtotehtäviin vuosittain tulevien arviolta 40 henkilön osalta tämä suora kertaluonteinen työllisyysvaikutus olisi noin 0,8 (40*1/52) henkilötyövuotta.
Työllisyysvaikutus ei kumuloidu samassa mittakaavassa tuleville vuosille, sillä merkittävä osa työn perusteella muuttavista ei jää maahan pysyvästi ja nopeampi työsuhteen aloitus voi tarkoittaa myös aikaisempaa poistumista Suomen työmarkkinoilta. Toisaalta osa tulevina vuosina työn perusteella muuttavista myös jää maahan pysyvästi. Näiden henkilöiden työllistyminen viikkoa aiemmin lisää työllisyyttä myös tulevina vuosina vähintään muutamalla henkilötyövuodella vuosittain.
Uudistuksen välilliset vaikutukset ovat kuitenkin mahdollisesti suoria työllisyysvaikutuksia suuremmat. Nopean maahantulon edellytykset voivat parantaa Suomen maakuvaa potentiaalisten muuttajien näkökulmasta ja voivat lisätä yritysten halua rekrytoida työvoimaa ulkomailta.
Ulkomaisen työvoiman kasvulla voi olla lyhyellä aikavälillä alakohtaisia kielteisiä vaikutuksia suomalaisen työvoiman kysyntään. Nämä vaikutukset voivat näkyä matalampana työllisyytenä ja/tai palkkojen laskuna (esim. Kuosmanen & Meriläinen, 2020). Osaavan työvoiman maahanmuutto voi kuitenkin myös nostaa suomalaisten työntekijöiden palkkoja. Sveitsissä korkeasti koulutetun työvoiman maahanmuuton kasvun havaittiin nostavan korkeasti koulutettujen sveitsiläisten palkkoja (Beerli ym., 2021). Syynä palkkojen nousuun oli osaavan työvoiman maahanmuutosta seurannut yritysten nopeampi kasvu, parantunut tuottavuus ja innovatiivisuus sekä sveitsiläisten työntekijöiden siirtyminen johtotehtäviin.
Pitkällä aikavälillä koulutus- ja työperusteisen maahanmuuton vaikutukset kohdemaan kansalaisten työllisyyteen ja palkkoihin ovat kuitenkin todennäköisesti pienet ja heterogeeniset. Keskeinen merkitys on sillä, ovatko maahantulijat osaamiseltaan substituutteja vai komplementteja kotimaisille työntekijöille. Maahanmuutto vaikuttaa kielteisesti niiden henkilöiden työllisyyteen ja palkkoihin, jotka kilpailevat suoraan muuttajien kanssa, mutta myönteisesti työllisyyteen ja palkkoihin muilla sektoreilla, sillä maahan tulevat työntekijät lisäävät suomalaisten tuotteiden ja palveluiden kysyntää. Työperusteisen maahanmuuton kielteiset työllisyys- ja palkkavaikutukset ovat oletettavasti kuitenkin hyvin pienet jo siitä syystä, että usein maahanmuuttajat ja kohdemaan työntekijät eivät ole täydellisiä substituutteja. Jos kotimaista työvoimaa on tarjolla riittävästi, yrityksen kannustimet lähteä kalliiseen ja aikaa vievään rekrytointiprosessiin ulkomailta ovat pienet.
Yrityksiin kohdistuvia vaikutuksia on vaikea arvioida tarkasti. Hyötyjä voidaan kuitenkin arvioida siltä kannalta, että sikäli kuin yritys joutuisi teetättämään oleskelulupaprosessin odotusaikana ulkomailta rekrytoitavan henkilön työn ylityönä toisilla jo Suomessa olevilla työntekijöillä, voidaan esimerkiksi neljän viikon maahantulon viivästyksen arvioida maksavan yritykselle 50 % rekrytoitavan henkilön kuukausipalkasta. Täten prosessin nopeutuminen viikolla säästäisi yksityisen sektorin mediaanipalkkaisen työntekijän kohdalla yritykseltä noin 400 euroa.
Toinen yrityksiin kohdistuva vaikutus on työvoiman saatavuuden parantuminen. Työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan 65 000 työpaikkaa jäi syntymättä vuonna 2019 siksi, että niihin ei ollut osaavaa työvoimaa saatavilla. Lakimuutoksen seurauksena työn tarjonta kasvaa hieman ja vaikutus kohdistuisi erityisesti niihin yrityksiin, joiden toiminnan kannalta ulkomaisen osaavan työvoiman nopean saatavuuden merkitys on suuri.
Pitkäaikainen viisumi vähentäisi osaltaan oleskelulupamenettelyn pitkittymisen aiheuttamia epäonnistumisia rekrytoinnissa. Oleskelulupaprosessin pitkittyminen voi johtaa siihen, että rekrytoitava opiskelija valitsee toisen opiskelupaikan tai työntekijä toisen työnantajan. Kansainvälinen rekrytointi edellyttää usein esimerkiksi rekrytointikonsulttien käyttöä, mainostamista sekä haastatteluja ulkomailla.
Lakiuudistus voi vaikuttaa hieman yritysten tuottavuuteen. Monimuotoisuuden vaikutuksia koskeva tutkimus on antanut näyttöä siitä, että korkeasti koulutettujen ulkomaisten työntekijöiden määrän kasvu yrityksessä on yhteydessä korkeampaan tuottavuuteen (esim. Mitaritonna ym., 2016). Erityisesti korkeasti koulutetun työvoiman maahanmuuton on havaittu myös lisäävän innovaatioita patenttien määrällä mitattuna sekä nopeuttavan työmarkkinoiden rakennemuutosta (uusien työpaikkojen syntymistä ja tuhoutumista) (Burchardi ym., 2020).
On kuitenkin varsin epätodennäköistä, että tällä esityksellä olisi merkittäviä epäsuoria tuottavuusvaikutuksia yrityksille ja sitä kautta edelleen epäsuoria vaikutuksia työllisyyteen ja verotuloihin, sillä esityksen odotetaan nopeuttavan suhteellisen rajatun henkilöryhmän maahantuloa runsaalla viikolla sillä edellytyksellä, että oleskeluluvan saaneet hyödyntävät pitkäaikaista viisumia ja matkustavat Suomeen aiemmin.
Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen vaikuttaa Maahanmuuttoviraston ja Suomen edustustojen toimintaan.
Maahanmuuttovirasto
Maahanmuuttovirasto olisi toimivaltainen viranomainen päätettäessä pitkäaikaisen viisumin myöntämisestä. Pitkäaikaisen viisumin käyttö aiheuttaisi virastossa lisätyötä. Maahanmuuttovirasto olisi myös toimivaltainen peruuttamaan pitkäaikaisen viisumin. Ottaen huomioon pitkäaikaiselle viisumille tässä esityksessä ehdotettu voimassaolo, voidaan arvioida, että peruuttamista koskevia tehtäviä olisi varsin vähäisessä määrin.
Esitys edellyttää muutoksia Maahanmuuttoviraston UMA-tietojärjestelmään. Lisäksi Maahanmuuttoviraston on huolehdittava ajantasaisesta tiedottamisesta, kouluttamisesta sekä tilastointiin aiheutuvista muutoksista.
Ulkoasiainhallinto
Ehdotuksen vaikutukset ulkoasiainhallintoon määräytyvät pitkälti sen mukaan, ulkoistetaanko pitkäaikaista viisumia koskevia tehtäviä ulkomaalaislain mahdollistamalla tavalla.
Pitkäaikaista viisumia koskevien tehtävien ulkoistaminen tarkoittaa sitä, että Suomen edustustojen tehtävät rajautuvat lähinnä Maahanmuuttoviraston antaman myönteisen päätöksen jälkeen edustustossa suoritettavaan pitkäaikaisen viisumin viisumitarran tulostamiseen kansallisesta viisumitietojärjestelmästä sekä viisumin kiinnittämiseen matkustusasiakirjaan. Tehtävä ei sisällä harkintaa siitä, voidaanko viisumitarra kiinnittää matkustusasiakirjaan. Lisäksi edustuston tehtävänä on matkustusasiakirjan ja siihen liitetyn pitkäaikaisen viisumin antaminen ulkoiselle palveluntarjoajalle edelleen hakijalle toimitettavaksi. Ulkoisen palveluntarjoajan ohjaus ja valvonta kuuluu ulkoministeriön ja edustustojen tehtäviin.
Jos pitkäaikaista viisumia koskevia tehtäviä ei ulkoisteta ulkoiselle palveluntarjoajalle, on hakijan jätettävä hakemus henkilökohtaisesti edustustoon, missä edustuston virkailija tarkistaa hakijan henkilöllisyyden sekä hakemuksen ja kirjaa sen UMA-tietojärjestelmään.
Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen edellyttää Maahanmuuttoviraston henkilökunnan, ulkoasiainhallinnon henkilökunnan, Rajavartiolaitoksen sekä ulkoisen palveluntarjoajan henkilökunnan koulutusta. Lisäksi pitkäaikaisen viisumin käyttö edellyttää tiedottamista yleisesti sekä erityisesti niissä maissa, joista opiskelijoita, tutkijoita, sertifioitujen työnantajien työntekijöitä ja yritysten johtotehtävissä toimivia Suomeen pääsääntöisesti tulee. On huomioitava, että uuden säännöskokonaisuuden käyttö edellyttää myös jatkuvaa osaamisen ylläpitoa. Erityisesti alkuvaiheessa tiedotus- ja neuvontatehtävät lisäisivät sekä Maahanmuuttoviraston että ulkoasiainhallinnon henkilöstön työmäärää. Maahanmuuttovirastolle ja ulkoasiainhallinnolle tästä aiheutuvan lisätyön arvioidaan kuitenkin muodostuvan vähäiseksi.
Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019, jäljempänä tiedonhallintalaki) säädetään muun muassa tiedonhallinnan järjestämisestä ja kuvaamisesta, tietovarantojen yhteentoimivuudesta, teknisten rajapintojen ja katseluyhteyksien toteuttamisesta sekä tietoturvallisuuden toteuttamisesta. Tiedonhallintalailla varmistetaan viranomaisten tietoaineistojen yhdenmukainen hallinta ja tietoturvallinen käsittely julkisuusperiaatteen toteuttamiseksi.
Pitkäaikaisen viisumin hakija voi Enter Finland (EF) -järjestelmässä tapahtuvan hakemuksen tekemisen jälkeen täydentää edustustossa tai ulkoisella palveluntarjoajalla hakemustaan ja hakemustiedostoon lisätään hakijan kasvokuva. Edustustot tallentavat tiedot suoraan ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmään. Ulkoisilla palveluntarjoajilla sen sijaan ei ole pääsyä ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmään. Tietojen luotettavan ja tehokkaan täydentämisen mahdollistamiseksi ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmän ja ulkoisten palveluntarjoajien käyttämän OLEDES-alustan välillä on turvaväylä, jota pitkin ulkoiset palveluntarjoajat voivat lähettää tiedot ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmään ilman, että heillä on pääsyä itse järjestelmään. Pitkäaikaista viisumia koskevan myönteisen päätöksen jälkeen Maahanmuuttovirasto luovuttaa pitkäaikaista viisumia koskevat hakijan perustiedot kansalliseen viisumitietojärjestelmään viisumitarran tulostamiseksi. Luovutettavat henkilötiedot rajataan viisumitarraan tulostettaviin tietoihin, jotka on määritelty komission 14.1.2020 antaman täytäntöönpanopäätöksen C (2020) 34 final liitteessä. Tietojen luovuttamiseksi ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyjärjestelmästä kansalliseen viisumitietojärjestelmään järjestelmien välillä on turvaväylä. Edustusto puolestaan luovuttaa Maahanmuuttovirastolle tulostamansa viisumitarran numeron.
Turvaväylät mahdollistavat vakiosisältöisen tiedon liikkumisen tiedonhallintalain mukaisella tavalla teknistä rajapintaa hyödyntäen. Oikeus tietojen käsittelyyn, mukaan lukien tiedon saantiin, perustuu maahanmuuttohallinnon henkilötietolain 13 §:ään.
Esityksessä ei ehdoteta muutoksia voimassa olevaan asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevaan sääntelyyn.
4.2.2
Pitkäaikainen viisumi oleskelulupakortin menettäneelle
Ulkomailla oleskelevat oleskeluluvan haltijat, jotka ovat menettäneet oleskelulupakorttinsa, ovat joutuneet pääsääntöisesti hakemaan uudestaan ensimmäistä oleskelulupaa ulkomaalaislain 45 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan muun erityisen syyn perusteella. Ainoastaan poikkeuksellisesti erityisestä syystä oleskelulupakorttinsa menettäneelle on myönnetty lyhtyaikainen viisumi. Nykyistä menettelyä ei yksilön kannalta ole pidettävä tarkoituksenmukaisena. Ehdotetulla sääntelyllä arvioidaan olevan positiivisia perusoikeusvaikutuksia yksilöön. Jos oleskeluvan haltija menettää oleskelulupakorttinsa ulkomailla ollessaan, pääsisi hän pitkäaikaisella viisumilla nopeammin matkustamaan takaisin Suomeen hakemaan uutta oleskelulupakorttia ulkomaalaislain 60 g §:ssä säädetyssä menettelyssä ja jatkamaan esimerkiksi perhe-elämäänsä ja työntekoaan Suomessa.
Sisäministeriön asetuksessa Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta oleskelulupa muusta syystä on hinnoiteltu 520 euroksi. Oleskeluvan maksun lisäksi ulkomailla oleskelulupakorttinsa menettäneen oleskeluluvan haltijan on maksettava kadonneen oleskelulupakortin kaksoiskappaleen hakemisesta erikseen 120 euroa. Näin ollen pääsääntöisesti oleskeluvan haltijan maksettavaksi tulee 640 euroa silloin, jos hän on ulkomailla ollessaan menettänyt oleskelulupakorttinsa. Mikäli oleskeluluvan haltijalle myönnetään Suomen edustuston viisumisäännöstön 25 artiklan mukainen alueellisesti rajoitettu lyhtyaikainen viisumi olisi kustannus 80 euroa.
Pitkäaikaisen viisumin käsittelymaksusta säädetään erityisasiantuntijoiden, kasvuyrittäjien ja heidän perheenjäsentensä osalta sisäministeriön asetuksella Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta. Sähköisestä hakemuksesta peritään 95 euroa ja paperisesta 120 euroa. Vaikka pitkäaikaisen viisumin maksua ei ole vielä määritelty oleskelulupakortin menettäneiden osalta, voidaan arvioida, että pitkäaikainen viisumi vähentäisi oleskelulupakorttinsa menettäneen henkilön maahantulon kustannuksia erityisesti niissä tilanteissa, kun hän hakee uutta oleskelulupaa ulkomailla. Sääntelyllä voidaan arvioida olevan myönteisiä taloudellisia vaikutuksia yksilön kannalta.
Ehdotetulla sääntelyllä saatetaan Suomessa ja ulkomailla oleskelevat oleskelulupakorttinsa menettäneet oleskeluluvan haltijat keskenään nykyistä yhdenvertaisempaan asemaan. Niissä tilanteissa, joissa oleskeluluvan haltija menettää korttinsa ollessaan ulkomailla, hänen ei tarvitsisi enää hakea uutta oleskelulupaa päästäkseen takaisin Suomeen, vaan hänellä olisi mahdollisuus tulla Suomeen pitkäaikaisella viisumilla hakemaan uutta oleskelulupakorttia Maahanmuuttovirastolta ulkomaalaislain 60 g §:n mukaisesti. Ehdotettu sääntely pitkäaikaisesta viisumista oleskelulupakorttinsa menettäneille saattaisi myös kaikki ulkomailla oleskelevat oleskelulupakorttinsa menettäneet oleskeluluvan haltijat keskenään nykyistä yhdenvertaisempaan asemaan, kun menettely kaikille olisi sama eikä enää edes yksittäistapauksissa myönnettäisi lyhytaikaista viisumia oleskelulupakorttinsa menettäneelle oleskeluluvan haltijalle.
Yhdenvertaisuusvaikutusta on syytä arvioida myös siitä näkökulmasta, että ehdotettavalla sääntelyllä saatetaan Suomen myöntämän oleskeluluvan haltijat samaan asemaan niiden oleskeluluvan haltioiden kanssa, joilla on toisen EU-maan myöntämä oleskelulupa. Pääsääntöisesti EU-maiden ulkoasiainhallinnot myöntävät näissä tapauksissa pitkäaikaisen viisumin oleskeluluvan haltijalle. Esityksellä voidaan arvioida olevan yhdenvertaisuutta edistävä vaikutus.
Edustustoilta saatujen vastausten perusteella enemmistö oleskeluluvan haltijoista, joiden oleskelulupakortti on kadonnut, varastettu tai tuhoutunut, on miehiä. Edellä mainittuun sukupuolijakaumaan vaikuttavat tekijät voivat olla moninaisia. Oleskelulupakortin katoamisen, anastuksen tai turmeltumisen aiheuttaa ennalta-arvaamaton tapahtuma. Tämän vuoksi esityksen tosiasialliset vaikutukset sukupuolijakauman tasaamiseksi oleskelulupakorttinsa menettäneiden oleskeluluvan haltijoiden henkilöryhmässä ovat hyvin vähäiset.
Ehdotetulla sääntelyllä yhdenmukaistetaan viranomaismenettely ja keskitetään päätöksenteko yhdelle viranomaiselle eli Maahanmuuttovirastolle niissä tilanteissa, joissa ulkomailla oleskelevan oleskeluvan haltijan oleskelulupakortti on kadonnut, anastettu, vanhentunut tai se ei muusta vastaavasta syystä ole hakijan hallussa tai käytettävissä. Ehdotettu sääntely pitkäaikaisen viisumin myöntämisestä oleskelulupakorttinsa menettäneille selkeyttäisi viranomaismenettelyä sekä Maahanmuuttovirastossa että ulkoasiainhallinnossa. Jatkossa Maahanmuuttovirasto olisi vastuutaho kaikissa niissä tilanteissa, joissa oleskeluluvan haltija on ulkomailla ollessaan menettänyt oleskelulupakorttinsa. Suomen edustustojen tehtäviksi rajautuisi pitkäaikaista viisumia koskevan hakemuksen vastaanottaminen ja pitkäaikaisen viisumin tulostaminen edustustossa sen jälkeen, kun Maahanmuuttovirasto on tehnyt myönteisen päätöksen pitkäaikaisen viisumin myöntämisestä.
Vaikka Maahanmuuttovirasto on tähänkin saakka käsitellyt oleskelulupakorttinsa menettäneiden oleskeluluvan haltijoiden oleskelulupahakemuksia, voidaan arvioida uuden menettelyn käyttöönottamisen ja hakemusten keskittämisen myötä Maahanmuuttoviraston tehtävien hoitamiseen vaadittavan ajan kasvavan jossain määrin.
Ulkoministeriön ja Suomen edustustojen työmäärä vastaavasti vähenisi, kun kaikkien oleskelulupakorttinsa menettäneiden oleskeluluvan haltijoiden pitkäaikaista viisumia koskevat hakemukset käsiteltäisiin jatkossa Maahanmuuttovirastossa. Toisaalta Suomen edustustot ottaisivat näissä tilanteissa pitkäaikaista viisumia koskevat hakemukset ja niiden liitteenä olevat selvitykset vastaan, mikä sitoisi edustustojen asiakaspalveluresursseja kuitenkin jonkin verran. Hakemusten vastaanottaminen edellyttäisi käyntiasiointia edustustossa tai ulkoisen palveluntarjoajan tiloissa.
Pitkäaikainen viisumin käytön laajentaminen ulkomailla oleskeleviin oleskelulupakorttinsa menettäneisiin oleskeluluvan haltijoihin ei edellytä laajempia tietoteknisiä muutostöitä ulkomaalaisasioiden sähköiseen asiankäsittelyjärjestelmään eikä viisumitietojärjestelmään lukuun ottamatta mahdollista tilastointia varten tehtäviä teknisiä muutoksia, jotka ovat kustannuksiltaan vähäisiä.
Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentamisella niihin oleskeluluvan haltijoihin, jotka ulkomailla ollessaan menettävät oleskelulupakorttinsa, olisi vain vähäisiä taloudellisia vaikutuksia.
Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen oleskelulupakorttinsa menettäneisiin oleskeluluvan haltijoihin edellyttää Maahanmuuttoviraston ja ulkoasiainhallinnon henkilökunnan koulutusta sekä tiedottamista yleisesti. Erityisesti alkuvaiheessa kouluttautuminen sekä tiedotus- ja neuvontatehtävät lisäisivät sekä Maahanmuuttoviraston että ulkoasiainhallinnon henkilöstön työmäärää. Maahanmuuttovirastolle ja ulkoasiainhallinnolle tästä aiheutuvan lisätyön arvioidaan kuitenkin muodostuvan vähäiseksi.
Esityksellä pitkäaikaisen viisumin käytön laajentamisesta oleskeluluvan haltijoihin, jotka ulkomailla ollessaan ovat menettäneet oleskelulupakorttinsa, ei vaikuteta maahantulon yleisiin edellytyksiin, vaan ainoastaan siihen, että oleskeluluvan haltija tällaisessa tilanteessa pääsee matkustamaan aikaisempaa nopeammin ja helpommin Suomeen hakemaan uutta oleskelulupakorttia ja jatkamaan elämäänsä Suomessa. Tämän arvioidaan toteutuvan esityksessä esitetyn pitkäaikaisen viisumin käyttöönotolla.
Esitystä on arvioitava myös siitä näkökulmasta, johtaisiko pitkäaikaisen viisumin käyttöönotto, joka on yksinkertaisempi ja edullisempi kuin nykyisin voimassa oleva pääsääntöinen menettely oleskeluluvan hakemisesta, mahdollisiin väärinkäytöksiin. Yleisesti voidaan arvioida, että sääntelyllä pitkäaikaisen viisumin käytön laajentamisesta ei voida poissulkea mahdollisia väärinkäytöksiä. Sääntelyllä siitä, että asianosaisen olisi annettava kortin katoamisesta selvitys, voidaan kuitenkin arvioida olevan ennaltaehkäisevä vaikutus mahdollisiin väärinkäytöksiin.