Yleistä
Komission 13.7.2016 osana yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevaa toista säädöspakettia antama määritelmäasetusehdotus pohjautuu nykyiseen direktiiviin. Käsiteltävänä olevan määritelmäasetuksen on tarkoitus korvata voimassa oleva asiaa koskeva direktiivi (2003/109/EY). Asetusehdotuksen tavoitteena on yhtenäistää kansainvälisen suojelun perusteita ja kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden oikeuksia EU:n jäsenvaltioissa. Valiokunta pitää näitä tavoitteita kannatettavina.
Ehdotus liittyy kiinteästi muihin yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskeviin sää-dösehdotuksiin, joita myös käsitellään edelleen EU:n toimielimissä. Käsittelyssä on yhteensä seitsemän eri vaiheissa olevaa säädösehdotusta EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän kehittämiseksi ja jäsenvaltioiden käytäntöjen yhdenmukaistamiseksi. Säädöspohja perustuu jatkossa yhtä ehdotusta lukuun ottamatta (vastaanottodirektiivi) jäsenvaltioissa suoraan sovellettaviin asetuksiin, mikä osoittaa pyrkimystä säädösten velvoittavuuden lisäämiseen.
Säädösehdotusten tavoitteena on uudistaa EU:n yhteistä turvapaikkajärjestelmää vastaamaan muuttunutta toimintaympäristöä. Ehdotusten läpileikkaavana tavoitteena on menettelyiden tehostaminen, väärinkäytöksiin puuttuminen ja hakijoiden edelleen liikkumisen torjuminen. Samalla hakijoiden ja suojelua saavien työntekoon ja yhdenvertaiseen kohteluun liittyviä oikeuksia pyritään eräiltä osin vahvistamaan ja erityisesti yksin tulleiden alaikäisten suojaa parantamaan.
Valiokunta on aiemmissa lausunnoissaan pitänyt mahdollisena, että komission mainittuun lainsäädäntökokonaisuuteen liittyviin ehdotuksiin sisältyy yksityiskohdissa päällekkäisyyttä ja jonkin asteista ristiriitaisuutta. Valiokunta onkin korostanut tarvetta koordinoida lainsäädäntöehdotusten käsittelyä muun muassa johdonmukaisuuden ja sääntelyn yhteensopivuuden varmistamiseksi prosessin edetessä. Tästä näkökulmasta valiokunta pitää myönteisenä, että yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskevien ehdotusten toisiinsa yhteydessä olevia kysymyksiä on saadun selvityksen mukaan tarkasteltu neuvoston työryhmissä horisontaalisesti yhdessä.
Valiokunnan asiassa aiemmin antamissa lausunnoissa (HaVL 13/2017 vp ja HaVL 36/2016 vp) on kiinnitetty huomiota erityisesti asetusehdotuksen oleskelulupien pituutta ja uusittavuutta sekä palauttamista koskeviin säännöksiin. Saadun selvityksen mukaan trilogineuvottelujen pohjaksi hyväksytyssä neuvoston tekstissä todetaan muun muassa, että palautuskiellon periaatetta tulee noudattaa EU- ja kansainvälisen oikeuden mukaisesti. Määritelmäasetuksesta 19.7.2017 hyväksytyn neuvoston osittaisen yleisnäkemyksen ulkopuolelle ovat tässä vaiheessa jääneet ne asetuksen säännökset, jotka liittyvät muihin yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskeviin ehdotuksiin.
Kuten valiokunta on aiemmissa lausunnoissaan todennut, kansainvälistä suojelua hakevien laajamittainen ja hallitsematon saapuminen EU:n alueelle on kuormittanut jäsenvaltioiden ja koko unionin yhteistä turvapaikkajärjestelmää. EU:ssa on jo pitkään pyritty yhteisen turvapaikkapolitiikan luomiseen ja muuttovirtojen hallintaan. Jäsenvaltioiden järjestelmät poikkeavat kuitenkin edelleen huomattavasti toisistaan. Valiokunta pitää tästä syystä edelleen välttämättömänä, että kansainvälisen suojelun myöntämistä sekä suojeluasemia koskevan päätöksenteon ja suojelun sisältöä koskevien säännösten yhdenmukaistamista jatketaan.
Perheenjäsenen määritelmä
Komission ehdotuksessa nykyisen määritelmädirektiivin mukaista perheenjäsenten piiriä laajennettaisiin koskemaan lähtömaasta lähtemisen ja jäsenvaltioiden alueelle saapumisen välillä ns. kauttakulkumaissa muodostettuja perheitä. Valiokunta on suhtautunut kielteisesti perheenjäsenen määritelmän laajentamiseen asetuksessa (HaVL 36/2016 vp).
Perheenjäsenen määritelmän laajentamista on perusteltu kansainvälisillä ihmisoikeusvelvoitteilla ja oikeudella perheen muodostamiseen. Jäsenvaltioiden huomiota on kiinnitetty myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka on katsottu tukevan perheenjäsenen määritelmän laajentamista. Perheenjäsenen määritelmä liittyy asetusehdotuksessa perheen yhtenäisyyden säilyttämiseen (25 artikla). Mainittu artikla koskee kansainvälistä suojelua saaneiden eräiden perheenjäsenten oikeutta hakea oleskelulupaa ja pääsääntöistä velvoitetta myöntää se heille. Kyse on perheenjäsenistä, jotka ovat olleet suojelua saavan mukana suojelua myöntävän jäsenvaltion alueella jo turvapaikkahakemusta tehtäessä. Artiklaa sovelletaan vain, jos perheenjäsenelle ei voida myöntää kansainvälistä suojelua henkilökohtaisella perusteella. Tilanteet, joihin perheen yhtenäisyyden säilyttämistä koskeva artikla soveltuisi, ovat olleet toistaiseksi harvinaisia.
Perheenjäsenen määritelmän ulottaminen kauttakulkumaissa muodostuneisiin perhesiteisiin ei saadun selvityksen mukaan merkittävästi poikkea Suomen kansallisen sääntelyn nykytilasta. Ulkomaalaislain (301/2004) 37 §:n perheenjäsenen määritelmä koskee yleisesti Suomessa asuvan henkilön perheenjäseniä, eikä sillä, onko perhe muodostettu alkuperä- vai kauttakulkumaassa, ole vaikutusta määritelmän soveltamiseen. Perheen perustamisen ajankohta, paikka ja muut olosuhteet voivat kuitenkin vaikuttaa perhesiteen aitouden kokonaisarviointiin. Asetusehdotuksella ei saadun selvityksen mukaan ole vaikutusta tämän kokonaisarvioinnin tekemiseen.
Neuvoston puheenjohtajavaltion aiemmassa kompromissiehdotuksessa lähtökohtana on ollut perheenjäsenen määritelmän säilyttäminen nykyisen direktiivin määritelmän mukaisena, jolloin perheen tulisi olla muodostettu jo alkuperämaassa. Tämä on ollut myös aiemmin Suomen kanta asetusehdotuksen käsittelyssä, mitä hallintovaliokunta on tukenut (HaVL 13/2017 vp).
Jatkokirjelmän (UJ 25/2017 vp) mukaan mainittu kanta ei ole saavuttamassa riittävää tukea jäsenvaltioiden keskuudessa. Suomi onkin jatkokirjelmän mukaan valmis hyväksymään sen, että perheenjäsenen määritelmä kattaa myös kauttakulkumaissa muodostetut perheet. Saadun selvityksen mukaan määritelmän laajentaminen ei ole ristiriidassa nykyisen kansallisen soveltamiskäytännön kanssa, eikä siitä arvioida aiheutuvan lisäkustannuksia. Näin ollen hallintovaliokunta voi tukea Suomen kannan joustavoittamista tältä osin. Valiokunta kuitenkin toteaa, että jos perheenjäsenen määritelmän säilyttäminen nykyisen direktiivin mukaisena vaikuttaa jatkoneuvotteluissa mahdolliselta, tulee siihen edelleen pyrkiä.
Kansainväliseen suojeluun perustuvan oleskeluluvan uusimatta jättäminen tai peruuttaminen
Asetusehdotuksen mukaan pakolaisasema tai toissijaisen suojelun asema poistetaan, jos henkilö on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle tai yhteiskunnalle. Pakolaisen osalta edellytyksenä on, että hänet on tuomittu lainvoimaisella tuomiolla erityisen törkeästä rikoksesta. Perusteet ovat samat kuin voimassa olevassa direktiivissä. Asetusehdotuksessa kuitenkin tarkennetaan, että kyse on nimenomaan kansallisesta turvallisuudesta. Valiokunta on aiemmin (HaVL 13/2017 vp) korostanut sitä, että erityisesti asetuksen suojeluaseman lakkaamiseen ja peruuttamiseen liittyvät säännökset laaditaan huolellisesti.
Puheenjohtajavaltion aiemman kompromissiesityksen mukaan suojeluperusteinen oleskelulupa olisi peruutettu tai jätetty uusimatta, kun myös suojeluasema poistetaan tai henkilö palautetaan. Kansallisen turvallisuuden tai yhteiskunnan vaarantuminen on suojeluaseman poistamisperuste. Tästä huolimatta useat jäsenvaltiot ovat valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan nostaneet esiin tarpeen sisällyttää asetukseen direktiiviin sisältyneet yleiseen järjestykseen ja kansalliseen turvallisuuteen liittyvät syyt myös oleskeluluvan uusimatta jättämisen ja peruuttamisen perusteena.
Suomi on neuvotteluissa pyrkinyt vaikuttamaan siihen, että tästä perusteesta ei tulisi jäsenvaltioita velvoittavaa, jotta kansainvälistä suojelua saavien asema ei heikentyisi ja monimutkaistuisi nykyisestä. Useat muut jäsenvaltiot eivät kuitenkaan ole pitäneet asiaa ongelmallisena, ja perusteesta on tulossa jäsenvaltioita velvoittava. Erityisen tärkeänä neuvotteluissa on saadun selvityksen mukaan pidetty liikkumisvapauden rajoittamista ja sen varmistamista, etteivät turvallisuutta vaarantavat henkilöt pääse liikkumaan jäsenvaltiosta toiseen. Trilogineuvottelujen pohjaksi hyväksytyssä neuvoston kompromissiehdotuksessa kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvien syiden edellytetään olevan pakottavia.
Ehdotus saattaa johtaa tilanteisiin, joissa henkilön oleskelulupa jätetään uusimatta tai peruutetaan, mutta suojeluasema jää voimaan. Saadun selvityksen mukaan jäsenvaltioille jää harkintaa kansallisen turvallisuuden ja yleisen järjestyksen käsitteiden suhteen. Soveltamiskäytännössä onkin mahdollista pyrkiä siihen, että mainitun kaltaisia tilanteita voidaan välttää. Valiokunta tähdentää, että turvallisuusympäristössä on tapahtunut muutoksia, jotka liittyvät uudenlaisiin, vakaviin turvallisuusuhkiin. Tarve sisäisen turvallisuuden varmistamiseen Suomessa ja muissa jäsenvaltioissa on korostunut.
Asetusehdotuksessa kansainvälistä suojelua saavan pääsy hänelle asetuksen mukaan kuuluviin oikeuksiin on sidottu pääosin suoraan suojeluasemaan. Suomessa useat oikeudet ja etuudet perustuvat siihen, pidetäänkö henkilöä Suomessa asuvana. Näin ollen ne kytkeytyvät siihen, onko henkilöllä oleskelulupa. Oikeuksien sitominen asetuksessa suoraan suojeluasemaan merkitsee periaatteellista muutosta kansallisella tasolla. Muutoksen vaikutusten arvioidaan kuitenkin jäävän käytännössä pieniksi, koska Suomessa oleskelulupa myönnetään samanaikaisesti kuin suojelu-asema.
Edustajajärjestelmän kehittäminen
Jäsenvaltioiden on komission ehdotuksen mukaan asetettava edunvalvoja mahdollisimman pian ja viimeistään viiden työpäivän kuluessa siitä, kun ilman huoltajaa olevalle alaikäiselle on myönnetty kansainvälistä suojelua. Neuvoston trilogineuvottelujen pohjaksi hyväksytyn kompromissitekstin mukaan edunvalvoja tulisi nimetä mahdollisimman pian kansainvälisen suojelun myöntämisen jälkeen. Edunvalvoja olisi vastuussa asianmukaisesta ja rajoitetusta määrästä yksin tulleita alaikäisiä. Jäsenvaltioiden on ehdotuksen mukaan huolehdittava edustajien toiminnan valvonnan järjestämisestä. Valvovan tahon on määrä myös vastata edunvalvojista tehtyjen kantelujen käsittelystä.
Ilman huoltajaa olevien lasten edustajajärjestelmää koskevia säännöksiä ehdotetaan nyt esillä olevan määritelmäasetuksen lisäksi ns. Dublin-asetukseen, menettelyasetukseen ja vastaanottodirektiiviin. Valiokunta tukee valtioneuvoston tavoin ilman huoltajaa olevien lasten edustajajärjestelmää koskevien säännösten yhdenmukaistamista. Ehdotukset aiheuttavat muutostarpeita myös kansalliseen lainsäädäntöön. Kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa (1386/2010) ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011) ei nykyisin rajoiteta edustettavien alaikäisten määrää. Myöskään edustajien toiminnan valvonnasta ei ole kattavia säännöksiä. Edustajien toiminnan valvonnan järjestämisellä saattaa olla kustannusvaikutuksia.