Sääntelyn tavoite
Ehdotettu sääntely toteuttaa julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädettyä tehtävää edistää väestön terveyttä. Sääntelyn tarkoituksen kannalta merkityksellisiä ovat myös esimerkiksi perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattu oikeus elämään sekä 18 §:n 2 momentissa ja 20 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle asetetut velvollisuudet huolehtia työvoiman suojelusta ja turvata oikeus terveelliseen ympäristöön.
Ehdotetun uuden tupakkalain (jäljempänä myös tupakkalakiehdotus) 1 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on ihmisille myrkyllisiä aineita sisältävien ja riippuvuutta aiheuttavien tupakkatuotteiden ja muiden nikotiinipitoisten tuotteiden käytön loppuminen. Tavoite on valiokunnan mielestä hyväksyttävä perusoikeuksien näkökulmasta (ks. myös PeVL 21/2010 vp, s. 2/I, PeVL 19/2006 vp, s. 2/I).
Perustuslakivaliokunta on arvioinut vuonna 2010 vastaavaa säännösehdotusta tupakkalain osittaismuutoksen yhteydessä. Valiokunta piti sitä tuolloin ongelmallisena ja katsoi valtiosääntöoikeudellisista syistä tärkeäksi, että tällainen yleisen poliittisen linjauksen luonteinen säännös poistetaan tai sitä ainakin olennaisesti muokataan lain sisältöä paremmin vastaavaksi.
Perustuslakivaliokunta piti säännöksen vaarana perusoikeuksien kannalta sen mahdollista käyttöä perusoikeuksia rajoittavien tulkintojen tukena sen sijaan, että ongelmatilanteissa turvauduttaisiin perusoikeusmyönteiseen tulkintaan (PeVL 21/2010 vp, s. 6/II). Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihenkin, että lakia soveltava viranomainen on sidottu myös perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin sekä erityisesti hallintolain 6 §:ssä säädettyihin tarkoitussidonnaisuuden ja suhteellisuuden vaatimuksiin (PeVL 17/2004 vp, s. 5/I). Viranomaisen toimien on hallintolain 6 §:n mukaan oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden, ja viranomainen voi käyttää toimivaltaansa yksinomaan lain nojalla ja lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Tämän johdosta tupakkalakiehdotuksen 1 §:n 1 momentin yleistä tavoitesäännöstä ei ole mahdollista käyttää ainoastaan perusoikeuksia rajoittavien tulkintojen tukena.
Perustuslakivaliokunta kuitenkin painottaa, että edellä mainituista, lain soveltamista koskevista näkökohdista huolimatta sääntelyn merkitessä perusoikeuden rajoittamista on kaikkien yleisten rajoittamisedellytyksien täytyttävä myös lakia säädettäessä (PeVL 10/2016 vp, s. 2, PeVL 67/2010 vp, s. 3/I ja PeVL 5/1999 vp, s. 2/II).
Tupakointikiellot
Tupakointikiellon määrääminen asuntoyhteisöön
Tupakkalakiehdotuksen 79 §:n 1 momentti sisältää säännöksen tupakointikiellon määräämisestä ehdotuksen 2 §:n 42 kohdassa tarkoitetussa asuntoyhteisöissä. Asuntoyhteisö voisi hakea kunnalta tupakointikiellon määräämistä asuntoyhteisön rakennuksen huoneistoihin kuuluville parvekkeille, huoneistojen käytössä oleviin ulkotiloihin ja huoneistojen sisätiloihin kuultuaan tilojen haltijoita. Kunnan on 79 §:n 2 momentin mukaan määrättävä tupakointikielto, jos hakemuksessa tarkoitetuista tiloista voi niiden rakenteiden tai muiden olosuhteiden vuoksi kulkeutua tupakansavua toiselle parvekkeelle, toiseen huoneistoon kuuluvan ulkotilan oleskelualueelle tai toisen huoneiston sisätiloihin eikä savun kulkeutumista ole mahdollista rakenteiden korjaamisella tai muuttamisella kohtuudella ehkäistä ja asuintilan haltijalle on ennen kiellon määräämistä varattu mahdollisuus ehkäistä savun kulkeutuminen omilla toimenpiteillään. Kunnan velvollisuudesta peruuttaa päätös säädetään 79 §:n 3 momentissa.
Sääntely on merkityksellistä henkilön itsemääräämisoikeuden ja sitä kautta perustuslain 7 §:n 1 momentissa suojatun henkilökohtaisen vapauden samoin kuin 10 §:n 1 momentissa turvatun yksityiselämän suojan kannalta (ks. PeVL 21/2010 vp). Perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän suojan lähtökohtana on, että yksilöllä on oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten tahojen mielivaltaista tai aiheetonta puuttumista hänen yksityiselämäänsä (ks. HE 309/1993 vp, s. 52/II ja esim. PeVL 53/2005 vp, s. 2/I). Toisaalta sääntely toteuttaa julkiselle vallalle perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädettyä tehtävää edistää väestön terveyttä.
Perustuslakivaliokunta ei pidä poissuljettuna sitä, että lainsäätäjä kieltää haitallisia vaikutuksia aikaansaavan tupakoinnin kotirauhan suojan piirissä. Kun kysymys on muiden perusoikeuksien suojaan puuttuvasta järjestelystä, on säädettävän lain kuitenkin täytettävä tällaiselle laille asetettavat, erityisesti välttämättömyyttä, suhteellisuutta ja tarkkarajaisuutta koskevat vaatimukset.
Tupakkalakiehdotuksen 2 §:n 42 kohdan mukaan asuntoyhteisöllä tarkoitetaan muun ohella yhteishallinnosta vuokrataloissa annetun lain 2 §:ssä tarkoitettua vuokrataloa sekä muuta vuokratalokantaa. Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että säännöksessä käytetty ilmaisu asuntoyhteisö on tulkinnanvarainen ja avoin, minkä vuoksi sitä on syytä täsmentää.
Ehdotettu asuntoyhteisöjä koskeva tupakointikielto merkitsee verraten syvälle käyvää puuttumista henkilön itsemääräämisoikeuteen ja yksityiselämään. Tähän nähden perustuslakivaliokunta pitää epäkohtana, että kiellon määräämisen kynnys on asetettu hyvin matalaksi. Tupakointikielto on tupakkalakiehdotuksen 79 §:n 2 momentin mukaan määrättävä, jos säännöksessä tarkoitetuista tiloista "voi" kulkeutua tupakansavua toiseen säännöksessä mainittuun tilaan. Kiellon muut edellytykset koskevat sitä, mihin tiloihin ja minkä seikkojen vuoksi kulkeutuminen tapahtuu. Säännöksessä ei ole mitenkään kvalifioitu savun kulkeutumista esimerkiksi sen määrän taikka häiritsevyyden, haitallisuuden tai olennaisuuden suhteen; satunnainen ja vähäinenkin tupakansavun kulkeutuminen voi johtaa tupakointikiellon määräämiseen. Kysymys on siis tilanteista, joissa tupakansavu voi kulkeutua toiselle parvekkeelle, toiseen huoneistoon kuuluvan ulkotilan oleskelualueelle tai toisen huoneiston sisätiloihin ja joissa kulkeutuminen tapahtuisi rakenteiden tai muiden olosuhteiden vuoksi. Säännöksen mukaan kielto on määrättävä, jos säädetyt edellytykset täyttyvät, mikä tekee kiellon määräämistä koskevasta harkinnasta ns. sidottua harkintaa. Tämä tarkoittaa käytännössä, että jos tietystä paikasta voi kulkeutua tupakansavua toiseen paikkaan, kunnan on määrättävä kielto, jos sitä haetaan.
Kun kiellon määräämisen edellytyksenä on ainoastaan se, että tiloista voi kulkeutua tupakansavua tiettyihin tiloihin ilman mitään kytkentää savun määrän, häiritsevyyden, voimakkuuden tai toistuvuuden kaltaisiin tekijöihin, jää täysin avoimeksi se, kuinka merkittävästä epäkohdasta pitää olla kysymys. Ottaen huomioon tämän ja sääntelyn merkityksen verraten syvälle käyvänä perusoikeusrajoituksena perustuslakivaliokunta katsoo, että tupakkalakiehdotuksen 79 §:ään kiellon määräämiselle tulee lisätä edellytykset, jotka liittyvät tupakansavun kulkeutumisen haitallisiin vaikutuksiin toisille ja tämän aiheuttaman asumishaitan merkittävyyteen ja olennaisuuteen.
Kiellon kohteena olevan asunnon haltijan perusoikeuksiin liittyvistä syistä johtuen on myös perusteltua, että tupakkalakiehdotuksen 79 §:n 3 momentin sääntelyä tupakointikiellon peruuttamisesta täydennetään säännöksellä siitä, että asuinyhteisön on haettava tupakointikiellon peruuttamista, jos kiellolle ei muuttuneiden olosuhteiden vuoksi ole enää perusteita. Perustuslakivaliokunta myös huomauttaa, että asunto-osakeyhtiölain yleissäännöksiä päätöksenteosta asunto-osakeyhtiössä ja muita yleissäännöksiä sovelletaan tupakointikiellon määräämiseen ja kiellon rikkomiseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan tulee harkita, tulisiko tupakkalakiin lisätä informatiivinen viittaussäännös asunto-osakeyhtiölain asian kannalta merkityksellisiin säännöksiin.
Kielto tupakoida autossa
Tupakkalakiehdotuksen 74 §:ään ehdotetaan täydentävässä hallituksen esityksessä uutta 2 momenttia, jossa kielletään tupakointi yksityisessä käytössä olevan kulkuneuvon sisällä, kun siellä oleskelee alle 15-vuotias. Kielto ei koske kulkuneuvossa mahdollisesti olevaa asuintilaa, sen rikkomista ei ehdoteta säädettävän rangaistavaksi, eikä tupakkalakiehdotuksen 86 §:n mukainen tarkastustoimivalta ulotu kulkuneuvoihin.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin katsonut tupakkalain muutosta koskevaa hallituksen esitystä (HE 180/2009 vp) arvioidessaan, että tupakoinnin kielto muiden kuin yleisten kulkuneuvojen sisätiloissa silloin, kun tilassa oleskelee alle 18-vuotias, puuttuu liikaa perustuslaissa turvattuihin henkilökohtaiseen vapauteen sekä yksityiselämän ja kotirauhan suojaan (PeVL 21/2010 vp). Perustuslakivaliokunta arvioi lausunnossaan tupakkalain noudattamiseen perustuvaa tarkastusta, joka olisi ulottunut yksityisauton sisätiloihin. Tämä oli toimenpide, joka ei olisi ollut valiokunnan mukaan oikeassa suhteessa sillä tavoiteltavaan päämäärään nähden. Valiokunta piti kiellon poistamista edellytyksenä tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämiselle.
Ehdotettu kielto koskee tilannetta, jossa suojeluobjektina on alle 15-vuotias henkilö. Lisäksi kieltoon liittyy tutkimustiedon valossa selviä passiivisesta tupakoinnista aiheutuvia terveysriskejä. Kokonaan vailla merkitystä rajoituksen sallittavuuden kannalta ei ole sekään, että täysi-ikäisellä henkilöllä on lasta paremmat edellytykset, lähes täydet mahdollisuudet, myötävaikuttaa siihen, tupakoidaanko autossa vai ei. Tupakoivalla henkilöllä on myös mahdollisuus pysäyttää auto ja poistua sen sisätiloista tupakoinnin ajaksi. Sen sijaan lapsilla ei välttämättä ole samanlaisia mahdollisuuksia tai toisintoimimisen edellytyksiä.
Perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Perustuslain 6 §:n 3 momentin säännös muodostaa toisaalta perustan lasten vajaavaltaisena ja aikuisväestöä heikompana ryhmänä tarvitsemalle erityiselle suojelulle ja huolenpidolle (ks. HE 309/1993 vp, s. 45/I ja PeVL 58/2006 vp).
Perustuslakivaliokunta katsoo, että edellä todetut näkökohdat ja nyt ehdotetun autotupakointikiellon erot valiokunnan vuonna 2010 arvioimaan esitykseen vähentävät kokonaisharkinnassa olennaisesti kiellon valtiosääntöoikeudellista ongelmallisuutta perusoikeuksien yleisten rajoi-tusedellytysten kannalta. Täydentävän hallituksen esityksen autotupakointia koskeva 74 §:n 2 momentin säännös voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että hallituksen esitys sisältää ylisääntelyn piirteitä: kaikkea, mitä yhteiskunnassa ei pidetä hyväksyttävänä tai suotavana, ei ole perusteltua lailla kieltää. Sellaisia symbolisia kieltoja, joiden valvontakin on lähinnä symbolista, tulisi välttää.
Tietojensaantioikeus
Tupakkalakiehdotuksen 88 §:n mukaan Valvira tai kunta saa luovuttaa toiselle valvontaviranomaiselle lain noudattamista valvottaessa tai valvontaan liittyvää tehtävää suoritettaessa saatuja tietoja liike- tai ammattisalaisuudesta salassapitosäännösten estämättä, jos tiedot ovat tarpeen kyseiselle viranomaiselle säädetyn valvontatehtävän hoitamiseksi.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä yleensä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, s. 6/II ja siinä viitatut lausunnot).
Perustuslakivaliokunta on katsonut myös, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvan salassapidon avulla suojataan. Mitä yleisluonteisempi tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin automaattisesti. Mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tosiasiallisesti tietojen antamisesta saada aikaan tilanteen, jossa tietojen luovuttamisvelvollisuus eli säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin yhteensovittamiseksi (PeVL 12/2014 vp, s. 2/II—3/I ja PeVL 62/2010 vp, s. 3/II—4/I ja niissä viitatut lausunnot).
Edellä todetun vuoksi tupakkalakiehdotuksen 88 §:ää on muutettava siten, että tietojensaantioikeus joko kytketään välttämättömyysvaatimukseen tai tietosisällöt täsmennetään. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Henkilötietojen suoja
Tupakkalakiehdotuksen 94 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi tuotevalvontaa koskevien tietojen tallentamisesta ja julkaisemisesta ja 95 §:ssä vähittäismyyntilupien ja tukkumyynti-ilmoitusten rekisteristä. Molempien pykäläehdotusten mukaan eräät säännöksissä luetteloidut henkilötiedot voidaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentissa säädetyn estämättä saattaa rekisterissä sellaisinaan julkisiksi. Tarkoitus on julkaista tiedot internetissä.
Ehdotus merkitsee puuttumista yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan. Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan tällaista sääntelyä yleensä katsonut, että sääntelyä on tarkasteltava perustuslain 10 §:n kannalta. Sen 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan lainsäätäjän liikkumavaraa rajoittaa tämän säännöksen lisäksi myös se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Valiokunta on käytännössään pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa. Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista (ks. esim. PeVL 13/2016 vp, s. 3—4 ja siinä viitatut lausunnot).
Perustuslakivaliokunta on pitänyt lisäksi yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta olennaisena, että ehdotetun kaltaisesta internetiin sijoitettavasta henkilörekisteristä tietoja ei voida hakea erilaisina massahakuina, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisinä hakuina. Tällaista rajausta pidettiin edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä arvioitaessa varsin laajan terveydenhuollon ammattihenkilöiden tietoja sisältävän tietopalvelun luomisen mahdollistavaa esitystä (PeVL 32/2008 vp, s. 3/I). Vaikka luovutettavien tietojen sisältö ja sääntelykonteksti poikkeavat tuolloin arvion kohteena olleesta, pitää perustuslakivaliokunta tärkeänä, että nyt arvioitavana olevan rekisterin sisällön ja tarkoituksen kannalta perusteltu rajaus sisällytetään tupakkalakiin.
Kunnallinen itsehallinto
Tupakkalakiehdotuksen 93 §:n mukaan valtio korvaa kunnalle aiheutuneet kustannukset eräistä laissa Valviralle osoitetuista tehtävistä, jotka Valvira on ohjannut kuntien toimeenpantaviksi. Kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla.
Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että kunnan tehtävien lakisääteisyyden vaatimus sulkee pois sen mahdollisuuden, että kunnille voitaisiin antaa tai määritellä tehtäviä valtion viranomaisen ohjauksella. Säännöstä ei valiokunnan mielestä voi tulkita siten, että Valvira voisi sen perusteella ohjata virastolle lain mukaan kuuluvia tehtäviä kunnan toimeenpantavaksi. Viranomaisen ohjaukseen perustuva toimeenpanovallan määrittely ja viranomaisen lakisääteisten tehtävien siirtäminen toiselle viranomaiselle olisi ongelmallista myös perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädetyn kannalta. Sen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia (ks. myös PeVL 14/2003 vp, s. 3/I). Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä arvioida säännöksen tarpeellisuutta.
Muita seikkoja
Tupakkalakiehdotuksen 97 §:n mukaan kunta voi tietyin edellytyksin korvauksetta peruuttaa 44 §:ssä tarkoitetun vähittäismyyntiluvan. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännös näyttäisi perustuvan ajatukseen, jonka mukaan viranomaisen tulisi yleensä korvata vähittäismyyntiluvan peruuttaminen säännösehdotuksessa mainittujen edellytysten perusteella. Maininta peruuttamisen korvauksettomuudesta on syytä poistaa säännöksestä.