Arvion lähtökohdat

Esityksessä ehdotetaan, että ympäristönsuojelulain haja-asutuksen talousjätevesien kiinteistökohtaista käsittelyä koskevaa sääntelyä kohtuullistetaan ja selkeytetään eräiltä osin.  

Ympäristönsuojelulakiin ehdotetut muutokset koskevat sääntelykohteen vuoksi perustuslain 20 §:n 1 momenttia, jonka mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen (ks. HE 309/1993 vp, s. 66/II). 

Perustuslakivaliokunta on aiemmin arvioinut mainitun perustuslain säännöksen yhteyttä omaisuudensuojaan. Valiokunta on todennut perustuslain 15 ja 20 §:n välisen suhteen olevan sellainen, että ensiksikään 20 § ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita ja että toiseksi se ei muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa omistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin tilanteessa, jossa muun muassa pyritään ihmisen ja luonnon välistä tasapainoa kestävästi edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (ks. PeVL 20/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 21/1996 vp, s. 2/I).  

Valiokunta on aiemmin arvioinut talousjätevesien kiinteistökohtaista käsittelyä koskevaa sääntelyä näistä lähtökohdista (PeVL 44/2010 vp, s. 4/I), ja samat arvioinnin lähtökohdat ovat valiokunnan mielestä sovellettavissa myös nyt käsiteltävänä olevaan tilanteeseen. Valiokunta luonnehti sääntelyä tuolloin myös siten, että ehdotuksen yhteiskunnallisena tavoitteena voitiin katsoa olevan ympäristönsuojelunäkökohtien sovittaminen yhteen sosiaalisen oikeudenmukaisuuden vaatimuksen kanssa erityisesti siltä osin kuin tarkoituksena oli luoda poikkeussäännöstö, jossa otetaan huomioon henkilö ja hänen elämäntilanteensa (PeVL 44/2010 vp, s. 5/I). Myös nyt arvioitavana olevaan ehdotukseen sisältyy sekä yleisiä että erityisiä kohtuullistamistavoitteita.  

Asian valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa on otettava huomioon myös se, että nyt muutettavaksi ehdotettava ympäristönsuojelulaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 10/2014 vp). Myös sitä edeltänyt ympäristönsuojelulaki oli säädetty valiokunnan myötävaikutuksella (PeVL 11/1999 vp), ja valiokunta on käsitellyt myös eräitä ympäristönsuojelulain muutosehdotuksia (ks. esim. PeVL 44/2010 vp ja PeVL 23/2009 vp). Vuonna 2014 arvioidussa lakiehdotuksessa ympäristönsuojelulain soveltamisala sekä keskeiset periaatteet ja velvollisuudet säilyivät pääosin ennallaan. Velvollisuuksista säädettiin kuitenkin laissa entistä täsmällisemmin, ja laissa olevia asetuksenantovaltuuksia täydennettiin ja täsmennettiin. Valiokunta tarkasteli tuolloin lakiehdotuksen yleisiä velvollisuuksia, periaatteita ja kieltoja koskevia säännöksiä sekä lupasääntelyä myös perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan sekä perustuslain 18 §:n 1 momentissa tarkoitetun elinkeinovapauden näkökulmasta. Valiokunta ei pidä nyt arvioitavana olevaa esitystä ongelmallisena tästä näkökulmasta. Valiokunta katsoi tuolloin myös, että ehdotus perustui muun ympäristöä koskevan sääntelyn tapaan laajasti lainsäädäntövallan delegoinnin varaan, joten se oli merkityksellistä perustuslain 80 §:n säännösten kannalta. 

Vastuu ympäristöstä

Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotuksessa säännelty talousjätevesien kiinteistökohtainen käsittely on merkityksellinen perustuslain 20 §:n vastuuta ympäristöstä koskevan säännöksen kannalta (ks. PeVL 40/2010 vp, s. 3/II—4/I). Valiokunta on aiemmin pitänyt ongelmallisena ympäristönsuojelulain vaikeaselkoisuutta (PeVL 44/2010 vp, s. 9/I—II). Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että haja-asutusalueiden jäteveden puhdistamisvaatimuksiin kohdistuvat poikkeus- ja lykkäysmahdollisuudet johtavat epäselvään sääntelyyn (PeVL 44/2010 vp, s. 3/II). Vaikka huomiot kohdistuivatkin sittemmin uudistettuun lainsäädäntöön, pitää valiokunta nyt arvioitavan lakiehdotuksen tavoitetta sääntelyn selkeyttämisestä perusteltuna myös perustuslain 20 §:n näkökulmasta. Valiokunta pitää tähän nähden erityisen valitettavana, että ehdotuksen mukainen sääntely johtaisi eräiltä osin entistä suurempaan epäselvyyteen voimassa olevan lainsäädännön sisällöstä.  

Valiokunnan käsityksen mukaan sääntelyn selkeyteen on syytä kiinnittää erityistä huomiota tällaisessa perusoikeuskytkentäisessä sääntelyssä, joka koskee luonnollisia henkilöitä heidän tavanomaiseen elämäänsä kuuluvissa toiminnoissa (ks. myös PeVL 41/2006 vp, s. 4/II). Valiokunnan mukaan selvää on lisäksi, että vaikka myös ympäristövastuuta koskevan perustuslain säännöksen johdosta onkin hyväksyttävää huomioida paikalliset ja kiinteistökohtaiset luonto- ja ympäristöolosuhteet lain soveltamisessa, voi huomattavan vaikeaselkoinen sääntely lukuisine poikkeuksineen johtaa tilanteeseen, jossa esimerkiksi eri kunnissa lakia sovelletaan perustuslain yhdenvertaisuusäännöksen kannalta ongelmallisesti. 

Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt arvioitavan lakiehdotuksen tavoite sääntelyn kohtuullistamisesta on sinänsä hyväksyttävä. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että lukuisat poikkeukset yhdessä sääntelyn epäselvyyden ja ympäristönsuojelulainsäädännölle ominaisen normien joustavuuden (ks. PeVL 10/2014 vp, s. 5/II) kanssa voivat soveltamiskäytännössä johtaa perustuslain 20 §:n kannalta jopa ongelmallisen laajaan poikkeamiseen jätevesien käsittelyvelvoitteesta. Lakiehdotuksen 156 d §:n mukaan talousjätevesien käsittelyvaatimuksista poikkeamisen edellytyksenä on, että ympäristöön aiheutuvaa kuormitusta on kiinteistön käyttö huomioon ottaen pidettävä huomattavan vähäisenä verrattuna käsittelemättömän jäteveden aiheuttamaan kuormitukseen tai että käsittelyjärjestelmän parantamiseksi edellytetyt toimet korkeiden kustannusten ja teknisen vaativuuden vuoksi kokonaisuutena arvioiden ovat kiinteistön haltijalle kohtuuttomat. Kyse on voimassa olevan lain sääntelyn lieventämisestä muun muassa siten, että edellytysten keskinäistä suhdetta määrittävä ja-sana muutetaan sanaksi tai. Valiokunnan mielestä sääntely olisi kuitenkin perustuslain 20 §:n säännöksen kanssa paremmin sopusoinnussa, mikäli poikkeamisen edellytykset sidotaan voimassa olevan lain tavoin molempien edellytysten yhtäaikaiseen täyttymiseen. 

Asetuksen- ja määräyksenantovaltuudet

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.  

Asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Perustuslakivaliokunta on toisaalta todennut myös edellä mainitun arvion yhteydessä ympäristölainsäädännölle olevan tyypillistä, että huomattava osa yksityiskohtaisesta sääntelystä jää lakia alemmanasteisiin säädöksiin (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, s. 3/I, PeVL 58/2010 vp, s. 3/I ja PeVL 11/1999 vp, s. 2/I). Tämä johtuu pitkälti siitä, että sääntelyn on tarpeen olla varsin yksityiskohtaista ja teknisluonteista. Lisäksi valtuudet ovat usein tarpeellisia Euroopan unionin runsaan ja yksityiskohtaisen lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi. Toimialoittain ja toiminnoittain vaihtelevista velvoitteista säätäminen asetuksen tasolla voi olla ympäristölainsäädännön yhteydessä perusteltua, koska muutoin sääntely lain tasolla muodostuisi tarpeettoman yksityiskohtaiseksi ja tapauksittaiseksi (PeVL 1/2013 vp, s. 2/II ja PeVL 58/2010 vp, s. 3/I). Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, etteivät valtuudet voi tällöinkään muun muassa velvoitteiden perusteiden osalta jäädä täysin avoimiksi (PeVL 58/2010 vp, s. 3/I).  

Perustuslakivaliokunta kiinnitti ympäristönsuojelulain säätämisen yhteydessä huomiota lakiehdotuksen 16 lukuun, jossa säädetään jätevesien käsittelystä ja johtamisesta viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla (PeVL 10/2014 vp, s. 3/II). Luvun säätämisen taustalla oli vuonna 2000 säädetyn ympäristönsuojelulain valtuussäännösten ulottuvuuden arviointi perustuslain 80 §:n kannalta. Valiokunta oli pitänyt arvioidessaan ympäristösuojelulakiin tehtäviksi ehdotettuja muutoksia vuonna 2010 välttämättömänä, että esityksen eduskuntakäsittelyssä vielä arvioidaan, miltä osin hajajätevesiasetus sisälsi sellaista normiainesta, joka perustuslain 80 § huomioon ottaen olisi kuulunut lain tasolle, sekä edellytti asiantilan saattamista perustuslain mukaiselle kannalle (PeVL 44/2010 vp, s. 4/II). 

Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan PeVL 10/2014 vp lisäksi tämänkaltaisissa yhteyksissä vakiintuneesti muistuttaneensa siitä, että perustuslain säännökset rajoittavat joka tapauksessa suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä eikä asetuksella siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (esim. PeVL 58/2010 vp, s. 3/I ja PeVL 44/2010 vp, s. 4/II). Valiokunta on nimenomaisesti arvioinut voimassa olevan ympäristönsuojelulain talousjätevesien kiinteistökohtaista käsittelyä koskevaan sääntelyyn sisältyviä valtuussäännöksiä myös tästä näkökulmasta ja muistuttanut, että valtioneuvoston on siksi kussakin tapauksessa ympäristönsuojelulain valtuuksien nojalla asetuksia antaessaan syytä tarkoin selvittää, voidaanko asioista säätää perustuslain vaatimukset täyttävällä tavalla asetuksessa vai edellyttääkö asiasta säätäminen uusia lain tasoisia perussäännöksiä, joita voidaan tarvittaessa täydentää valtuutuksella antaa tarkempia säännöksiä asetuksella (PeVL 10/2014 vp, s. 3/II—4/I). 

Perustuslakivaliokunta toistaa edelleen valtuussäännösten tulkintaa koskevat huomionsa. Valiokunta kiinnittää kuitenkin tämän lisäksi erityistä huomiota eräisiin ehdotettuihin valtuuksiin. 

Lakiehdotuksen 154 a §:ssä säädetään haja-asutuksen kuormitusluvusta. Haja-asutuksen kuormitusluvulla osoitetaan yhden asukkaan käsittelemättömien talousjätevesien keskimääräinen kuormitus orgaanisen aineen, fosforin ja typen osalta grammoina vuorokaudessa. Kuormitusluku koostuu kuormituksen alkuperästä sekä eri kuormituslajien määristä. Säännökseen sisältyvän asetuksenantovaltuuden mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä haja-asutuksen kuormitusluvusta. Valiokunnan käsityksen mukaan kuormitusluvun määrittelyllä on merkitystä yksityisen oikeuksien ja velvollisuuksien perusteiden kannalta, sillä sekä perustason puhdistusvaatimus että perustasoa ankarampi puhdistusvaatimus määräytyisivät perusteiltaan kuormitusluvun mukaan. Kun otetaan huomioon kuormitusluvun määrittelyn keskeinen merkitys oikeudellisten velvoitteiden määrittelyssä, kysymys on sellaisesta yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita koskevasta asiasta, jonka määrittelystä pitää perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan säätää lailla. Asetuksenantovaltuus on sinänsä asianmukaisesti rajattu tarkempien säännösten antamiseen. Valiokunnan käsityksen mukaan ei ole kuitenkaan aivan selvää, miten toimivalta laissa kuormitusluvun määrittelyyn määräytyy taikka miten keskimääräinen kuormitus määritellään. Kuormituslukua koskevaa perussäännöstä on syytä täsmentää. Tämä on valiokunnan mielestä erityisen tärkeää, mikäli valtuuden perusteella on tarkoitus hallituksen esityksessä viitatun hajajätevesiasetuksen muuttamisen yhteydessä antaa voimassa oleva talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla annetun valtioneuvoston asetuksen (209/2011) 2 §:ää vastaava säännös, jossa säädetään kuormitusluvun suuruudesta kiintein määrin. 

Lakiehdotuksen 156 c §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään ohjeellisesta puhdistustasosta, joka talousjätevesien puhdistuksella tulisi saavuttaa, jos kunnan ympäristönsuojelumääräyksissä annetaan perustason puhdistusvaatimusta ankarampi vaatimus. Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että ohjeellisuus merkitsee yleensä muuta kuin oikeudellista sitovuutta. Valiokunta on pitänyt yleensä esimerkiksi viranomaisohjeiden antamiseen valtuuttavia säännöksiä tarpeettomina, sillä viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman erityistä valtuutusta. Säännökset mahdollisuudesta antaa ohjeita ovat lisäksi omiaan hämärtämään lain nojalla annettavaan viranomaismääräykseen sisältyvien velvoittavien oikeussääntöjen ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa (ks. esim. PeVL 16/2016 vp, s. 4—5 ja PeVL 53/2010 vp, s. 4/II). Valiokunnan mielestä ympäristövaliokunnan on syytä tarkastella ja tarvittaessa täsmentää puhdistustason ohjeellisuuden merkitystä. 

Lakiehdotuksen 156 c §:ssä säädetään perustasoa ankarammasta puhdistusvaatimuksesta. Pykäläehdotuksen 1 momentin mukaan 154 b, 156, 156 a ja 156 b §:ssä säädetyn sijasta kiinteistön jätevesijärjestelmän olisi täytettävä perustasoa ankarampi puhdistusvaatimus, jos siitä muualla laissa säädetään tai lain nojalla säädetään tai määrätään. Pykäläehdotuksen 2 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojelumääräyksissä voidaan antaa ympäristönsuojelulain 202 §:n nojalla perustason puhdistusvaatimusta ankarampia vaatimuksia, jos ne ovat perusteltuja paikallisten ympäristöolosuhteiden vuoksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 6 §:ssä turvattu yhdenvertaisuus ei sinänsä estä paikallisten erityisolosuhteiden huomioonottamista erityisesti perustuslain 20 §:n säännös vastuusta ympäristöstä huomioiden. Yhdenvertaisuussäännös huomioiden asiallisesti samankaltaisissa paikallisissa olosuhteissa eri kunnissa ei kuitenkaan voi olla sovellettavina merkittävästi erisisältöisiä kunnallisia määräyksiä.  

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Ensi sijassa valtion viranomaisia tarkoittavassa perustuslain 80 §:n säännöksessä ilmaistut periaatteet koskevat perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan myös säädösvallan osoittamista kunnille. Perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan kunnille on vanhastaan osoitettu kunnalliseen itsehallintoon perustuvaa säädösvaltaa, eikä oikeustilaa ollut tarkoitus tältä osin olennaisesti muuttaa (HE 1/1998 vp, s. 133/II). Perustuslakivaliokunta on katsonut kuitenkin, että kunnallinen itsehallinto ei muodosta perustetta tulkita väljästi perustuslain 80 §:n 1 momentin vaatimusta säätää lailla yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista (PeVL 3/2000 vp, s. 3/II). Valiokunta on siten painottanut sitä, että kunnallisilla ympäristönsuojelumääräyksillä voi olla vain lakia täydentävä rooli (PeVL 45/2004 vp, s. 4/I). 

Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä vain määrätyistä asioista. Näiltä osin kyse on valtuuttavan lain yleistä tarkkarajaisuutta pidemmälle menevästä vaatimuksesta määritellä valtuuden piiriin kuuluvat asiat laissa. Perustuslain mukaan viranomaiselle lailla säädettävän valtuuden tulee lisäksi olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Tässäkin suhteessa säännös edellyttää valtuutukselta tavanomaista suurempaa täsmällisyyttä. Valiokunta on toisaalta pitänyt ympäristönsuojelulain mukaisia ympäristönsuojelumääräyksiä yleisluontoisia ja joustavia ilmaisuja sisältävinä säännöksinä. Kunta on ollut oikeutettu niitä antamaan huolimatta siitä, että ne jäävät jonkin verran sitä tasoa yleisluonteisemmiksi, jota perusoikeuksia koskevan sääntelyn tarkkuudelta on vaadittu (PeVL 45/2004 vp, s. 4/I, PeVL 11/1999 vp, s. 4/II). Perusteena on ollut myös se, että niiden hyväksymispäätös voidaan saattaa riippumattoman tuomioistuimen arvioitavaksi. Valiokunnan mielestä nyt arvioitavan lakiehdotuksen 156 c §:n 2 momentin mukainen määräystoimivalta valtuuttaa kuitenkin ongelmallisen väljästi lakia ankarampien määräysten antamiseen. Koska kysymys on lähtökohtaisesti lainsäädännön alaan kuuluvasta yksilön velvollisuuksien perusteiden määrittelystä, on ankarampien vaatimusten määrittely sidottava säännösperustaisesti ainakin siihen, että ne ovat välttämättömiä paikallisten ympäristöolosuhteiden vuoksi, vaikka hallinnossa yleisenä periaatteena noudatettava hallintolain 6 §:ssäkin säädetty suhteellisuusperiaate sinänsä rajaakin niiden antamista (ks. PeVL 11/1999 vp, s. 4/I—II).  

Ikään perustuva sääntely

Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn ympäristönsuojelulain 238 §:ään jäisi edelleen voimaan ns. ikäpoikkeusta koskeva sääntely. Sääntely lisättiin alun perin jo kumottuun ympäristönsuojelulakiin (86/2000) säädetyllä muutoksella 196/2011. Perustuslakivaliokunta katsoi ikärajapoikkeusta koskevassa lausunnossaan, että ehdotetulle 68 vuoden ikärajalle on olemassa perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuja hyväksyttäviä perusteita (PeVL 44/2010 vp, s. 7/II). Nyt arvioitavana olevassa esityksessä on kyse lähinnä siitä, että lain 238 §:n säännösviittaus lain 157 §:ään päivitettäisiin selvyyden vuoksi koskemaan nyt ehdotettuja 156 a ja 156 b §:ssä tarkoitetuilla alueilla sijaitsevien kiinteistöjen omistajia, jotka on vapautettu 154 b §:n vaatimuksesta.  

Muita seikkoja

Perustuslakivaliokunta on toistuvasti todennut, että valtioneuvoston on syytä kiinnittää erityistä huomiota perusoikeuksia koskevan sääntelyn asianmukaiseen käsittelyyn säätämisjärjestysperusteluissa (ks. myös PeVL 39/2016 vp, s. 6, PeVL 38/2016 vp, s. 3 ja PeVL 19/2016 vp, s. 2—3). Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että säätämisjärjestysperustelujen asianmukaisuus edellyttää myös perustuslakivaliokunnan käytännön asianmukaista huomioimista. Säätämisjärjestysperusteluissa on tehtävä selkoa ainakin viittausmaininnoilla kunkin asian kannalta tärkeimpiin valiokunnan lausuntoihin (ks. myös Hallituksen esitysten laatimisohjeet. Oikeusministeriön julkaisu 2004:4, s. 23).