Yleistä
Valtion työ- ja elinkeinopalveluiden uudistamiseksi käynnistettiin vuonna 2016 työ- ja elinkeinopalveluiden digitalisaatiohanke, jonka tarkoituksena on parantaa työntekijöiden ja työpaikkojen kohtaantoa sekä digitalisaation ja tekoälyn hyödyntämistä julkisissa työvoima- ja yrityspalveluissa. Hankkeen tarkoituksena on lisäksi rakentaa kokonaan uudet, digitaaliset työ- ja elinkeinohallinnon viranomaispalvelut henkilö- ja yritysasiakkaiden sekä asiantuntijoiden käyttöön. Uusilla työ- ja elinkeinohallinnon viranomaispalveluilla korvataan nykyisin käytössä oleva työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmä, jonka käyttöikä on päättymässä, sekä asiakkaiden ja asiantuntijoiden asiointipalvelut.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain ja kolmen muun lain muuttamista asiakastietojen käsittelyä koskevan sääntelyn uudistamiseksi ja uusien työ- ja elinkeinohallinnon valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen käyttöönottamiseksi. Uudet tietojärjestelmäpalvelut sisältävät valtakunnallisen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden, palvelualustan (Työmarkkinatori) ja asiakastietovarannon. Uuteen palvelualustaan liittyy uusi työnhakuprofiilin laatimis- ja julkaisumahdollisuus sekä näiden työnhakuprofiilien tietovaranto. Esityksessä ehdotetaan myös, että työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevat kunnat määritellään yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetuiksi rekisterinpitäjiksi omien asiakkaidensa tietojen osalta. Lisäksi ehdotetaan työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta vastaavien viranomaisten määrittelemistä rekisterinpitäjiksi omiin lakisääteisiin tehtäviinsä liittyvien asiakastietojen osalta.
Esityksen mukaan KEHA-keskus kehittää ja ylläpitää uusia työ- ja elinkeinohallinnon tietojärjestelmäpalveluja kuten nykyisin. Se vastaa niiden tietosuojaan ja -turvaan liittyvistä yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisista rekisterinpitäjän velvoitteista sekä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa säädetyistä tietojärjestelmästä vastaavan viranomaisen tehtävistä. Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta vastaavien viranomaisten sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilussa mukana olevien kuntien on esityksen mukaan käytettävä asiakastietojen käsittelyyn työ- ja elinkeinohallinnon tietojärjestelmäpalveluja kuten nykyisin.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja kannattaa siinä esitettyjä tavoitteita. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitettävin muutoksin ja huomioin.
Tiedonsaantioikeus
Perustuslakivaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossaan (PeVL 14/2022 vp) huomiota siihen, että 1. lakiehdotuksen 12 luvun 6 §:n 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että myös työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa sovitun työ- ja elinkeinotoimiston tai kunnan järjestämän työllistymistä tukevan palvelun tuottajalla on momentissa tarkoitettu tiedonsaantioikeus. Perustuslakivaliokunnan mukaan lainkohdan perustelujen valossa vaikuttaa siltä, että tiedonsaannin on käytännössä tarkoitus kattaa vain henkilöasiakkaiden nimi- ja yhteystiedot. Perustuslakivaliokunta toteaa, että jos tämä on sääntelyn tarkoituksena, on säännöksen sanamuotoa syytä rajata kattamaan vain nämä tiedot.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että säännöksen tarkoituksena ei ole rajata tiedonsaantioikeutta yksinomaan nimi- ja yhteystietoihin. Vaikka hallituksen esityksen perusteluissa todetuin tavoin tyypillisesti välttämättömiä tietoja ovatkin henkilön nimi ja yhteystiedot, joissain tapauksissa on mahdollista, että myös jokin muu henkilöasiakasta koskeva tieto on välttämätön momentissa tarkoitetun julkisen työvoima- ja yrityspalvelun ja työllistymistä tukevan palvelun tuottajalle. Edellä mainitun perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, ettei 12 luvun 6 §:n 2 momentissa säädettyä tiedonsaantioikeutta ole tarkoituksenmukaista rajata yksinomaan nimi- ja yhteystietoihin.
Henkilötietojen käsittely
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossa ehdotetun sääntelyn olevan merkityksellistä ennen muuta perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan on vielä syytä varmistua sääntelyn sisällöllisestä yhteensopivuudesta EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa kiinnittäen erityistä huomiota poikkeamiseen EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 18 artiklassa säädetystä oikeudesta tietojen käsittelyn rajoittamiseen (1. lakiehdotuksen 13 luvun 5 § ja 3. lakiehdotuksen 9 a §).
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa ehdotettujen säännösten vastaavan voimassa olevan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvun 4 §:n 2 momenttia, jota nykyisin sovelletaan myös monialaisen yhteispalvelun asiakasrekisteriin mainitun luvun 1 §:n 1 momentin nojalla. Esityksessä ehdotetaan rekisterikohtaisesta sääntelystä luopumista, minkä vuoksi esityksessä ehdotetaan, että työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annettuun lakiin lisätään säännökset monialaisen yhteispalvelun asiakastietoaineistosta ja -järjestelmästä sisältäen myös voimassa olevan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvun 4 §:n 2 momenttia vastaavan säännöksen, jolla poiketaan henkilön oikeudesta rajoittaa tietojensa käsittelyä.
Voimassa oleva säännös, jolla poiketaan yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetusta henkilön oikeudesta rajoittaa tietojensa käsittelyä, on lisätty julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvun 4 §:n 2 momenttiin vuonna 2020 annetulla muutoslailla 447/2020. Säännöksen yhteensopivuutta yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa on arvioitu edellä mainittua säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 12/2020 vp) erityisesti yleisen tietosuoja-asetuksen 23 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetty huomioiden.
Yleisen tietosuoja-asetuksen 23 artiklan 1 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus lainsäädännöllä rajoittaa muun muassa 18 artiklassa säädettyjen velvollisuuksien ja oikeuksien soveltamisalaa, jos kyseisessä rajoituksessa noudatetaan keskeisiltä osin perusoikeuksia ja -vapauksia ja rajoitus on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätön ja oikeasuhtainen toimenpide, jotta voidaan taata esimerkiksi jäsenvaltion yleiseen julkiseen etuun liittyvät tärkeät tavoitteet. Poikkeamista yleisen tietosuoja-asetuksen 18 artiklassa tarkoitetusta oikeudesta tietojen käsittelyn rajoittamiseen on perusteltu hallituksen esityksessä (HE 12/2020 vp) seuraavasti: ”Julkiseen työvoimapalveluun, työttömyysturvaan tai vuorotteluvapaaseen liittyvän tehtävän hoitaminen ei voi sen tavoitteet huomioon ottaen olla riippuvainen rekisteröidyn päätöksestä rajoittaa tietojensa käsittelyä. Asiakastietojärjestelmän ylläpidon sekä työttömyysturvan ja vuorottelukorvauksen maksamisen kannalta ei ole mahdollista, että henkilö voisi rajoittaa tietojensa käsittelyä esimerkiksi rekisterinpitäjän tietojenkäsittelyn oikeusperusteen selvittämisen taikka tietojen tai niiden käsittelyn virheellisyyttä koskevan väitteen käsittelyn ajan. Tämä voisi vaarantaa etuusasian käsittelyn ja tietojen oikeellisuuden. Ylläpidettävien tietojen tulee olla paikkansa pitäviä ja täydellisiä, eivätkä ne voi olla riippuvaisia henkilötietojen suojaa koskevien väitteiden käsittelystä ennen kuin päätös edellä tarkoitetun väitteen johdosta on tehty. Jos henkilön tietoja ei voitaisi käsitellä, hänelle ei voitaisi myöskään järjestää palveluita eikä maksaa etuuksia.”
Voimassa olevan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvun 4 §:n 2 momentin perusteluissa on lisäksi todettu, että yleisen tietosuoja-asetuksen 23 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset rekisteröidyn oikeuden rajoittamiselle täyttyvät, koska rajoitus on välttämätön ja oikeasuhtainen, jotta työllisyyden edistämiseen, työttömyysturvaan ja vuorotteluvapaaseen liittyvät jäsenvaltion tavoitteet voidaan täyttää. Rajoituksessa noudatetaan keskeisiltä osin perusoikeuksia ja -vapauksia, sillä käsittelystä säädetään laissa, ja rekisteröidyllä on oikeus hakea muutosta päätöksiin. Myös muut hyvän hallinnon takeet on lainsäädännössä turvattu. Lisäksi asetuksen 23 artiklan 2 kohdassa säädetyt edellytykset rajoitukselle täyttyvät.
Voimassa olevassa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvussa säädetään käsittelytarkoituksesta ja käsiteltävistä henkilötietoryhmistä, ja lisäksi rajoituksen soveltamisalaksi on rajattu henkilöasiakasrekisterin tiedot. Suojatoimista (käyttöoikeudet, niiden myöntäminen, muuttaminen ja poistaminen) säädetään puolestaan voimassa olevan lain 13 luvun 4 a, 5 ja 5 a §:ssä. Lisäksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain sisältämä salassapitoa ja tietosuojalain sisältämä vaitiolovelvollisuutta ja sen sanktiointia koskeva sääntely sekä julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain tietoturvallisuuden varmistamista koskeva sääntely samoin kuin hallinnon yleislakien soveltaminen on katsottava suojatoimiksi, joilla estetään väärinkäyttö ja lainvastainen pääsy tietoihin tai niiden siirtäminen. Lisäksi laki sisältää rekisterinpitäjiä ja säilytysaikoja koskevat säännökset.
Myös ehdotettu lainsäädäntö sisältää säännökset henkilötietojen käsittelytarkoituksista, käsiteltävistä henkilötiedoista, ja rajoituksen soveltamisalaksi on määritelty henkilöasiakasta koskevat tiedot (13 luvun 2 §:n 1 momentti). Suojatoimista säädetään ehdotetuissa 13 luvun 6—8 §:ssä. Edellä esitetyn perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että ehdotetut julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 13 luvun 5 §:n ja työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain 9 a §:n säännökset ovat yhteensopivia EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa.
Yleiset huomiot valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista
Perustuslakivaliokunta on työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa kiinnittänyt yleisellä tasolla huomiota siihen, että osa hallituksen esityksessä mainituista toiminnallisuuksista vaikuttaa itse asiassa olevan viranomaisen tehtäviä ja että osaan liittyy menettelyitä, joilla voi olla vaikutusta työvoimapalvelujen asiakkaan etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Lausunnossa todetaan, että kehitettäessä hallinnon toimintaa esimerkiksi hallituksen esityksessä hahmotetuilla tavoilla on huolehdittava siitä, että julkisen vallan käyttö perustuu lakiin ja että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään lailla. Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan tärkeänä, että uudistuksia valmisteltaessa hahmotetaan, mistä asiassa on oikeudellisesti kyse, ja että tästä myös tehdään selkoa valmistelumateriaalissa. Perustuslakivaliokunta toteaa suhtautuneensa pidättyvästi siihen, että vakiintuneet ja voimassa olevaan oikeuteen perustuvat käsitteet korvataan lainsäädännössä selvästi epätäsmällisemmillä ja tulkinnallisiin epäselvyyksiin herkästi johtavilla uuskäsitteillä.
Saamansa selvityksen perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta, että lausunnossa viitataan toiminnallisuuksien osalta hallituksen esityksen kohtaan, jossa käsitellään esityksen taloudellisia vaikutuksia (s. 32). Toiminallisuudella tarkoitetaan uuden asiakkuudenhallintajärjestelmän teknisiä toimintoja ja sitä, missä järjestyksessä tietojärjestelmän uudet toiminnallisuudet on tarkoitus ottaa käyttöön, kun uuden järjestelmän käyttöönotto toteutetaan vaiheittain. Asiakkuudenhallintajärjestelmän toiminnallisuudet perustuvat viranomaisille julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa, työttömyysturvalaissa sekä eräissä muissa laeissa säädettyihin julkisiin työvoimapalveluihin liittyvien tehtävien hoitamiseen, ja järjestelmän tekniset toiminnallisuudet on kehitetty tukemaan viranomaisille laissa säädettyjen tehtävien hoitamista ja mahdollistamaan näiden tehtävien toimeenpano.
Palvelualusta
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan asiantuntijakuulemisissa tuotiin esiin huoli automatisoidun päätöksenteon vaikutuksista yhdenvertaisuuteen ja oikeusturvaan. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella selvyyden vuoksi, ettei esitys sisällä automaattista päätöksentekoa koskevia ehdotuksia.
Tietosuojavaltuutetun toimiston valiokunnalle antamassa lausunnossa todetaan kohtaantotoiminnallisuuteen liittyen, että ”tietosuojavaltuutetun toimiston käsityksen mukaan kyse on sellaisesta profilointia koskevasta toiminnallisuudesta, jolla voi olla häntä koskevia oikeusvaikutuksia ja joka voi vaikuttaa merkittävästi rekisteröityyn. Käyttöönoton voidaan arvioida edellyttävän uutta sääntelyä muun muassa kohtaantotoiminnallisuudesta ja niiden julkaisemisesta rekisteröidylle. Tietosuojavaltuutetun toimisto katsoo, että asiasta olisi tullut olla säännökset lakiehdotuksessa”.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että palvelualustan uusi kohtaantotoiminnallisuus hyödyntää profilointia. Palvelualustalla tapahtuvaa profilointia ei kuitenkaan käytetä päätöksenteon perusteena, eikä kyse ole myöskään automaattisesta päätöksenteosta. Profiloinnista ei seuraa henkilölle velvollisuuksia, kuten velvollisuutta reagoida työmahdollisuuksiin, eikä työnhakuprofiilin näkyminen työnantajalle tulostuvassa sopivimpien profiilien listauksessa myöskään aiheuta profiilin laatineelle henkilölle oikeusvaikutuksia. Valiokunta toteaa lisäksi, ettei perustuslakivaliokunnan lausunnossa ole edellytetty säädettävän profilointia koskevasta toiminnallisuudesta. Edellä esitetyn perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, ettei kohtaantotoiminnallisuuden käyttöönotto edellytä uutta sääntelyä.
Asiantuntijakuulemisissa tuotiin esille, että työnhakuprofiili ei saa olla edellytys laadukkaan työnhakua tukevan palvelun saamiselle. Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen. Tärkeänä pidettiin myös sitä, että ilman profiilin laatimistakin voi hyödyntää kohtaantotoiminnallisuutta. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että työnhakuprofiilin laatiminen ei ole edellytys työnhaun käynnistymiselle tai muutoinkaan TE-palveluissa asioimiselle, eikä sillä ole vaikutusta asiakkaalle tarjottavaan palveluun. Asiakkaalla on jatkossakin mahdollisuus asioida myös TE-toimistossa tai työllisyyden edistämisen kuntakokeilun ajan myös kokeilukunnassa. Valiokunta toteaa lisäksi, että työnhakuprofiili on uusi mahdollinen väline etsiä ja löytää sopiva työpaikka tai työntekijä. Työpaikkoja voi hakea eri kriteerein, vaikka ei laadi työnhakuprofiilia. Kohtaantotoiminnallisuus yhdistää laadittuja profiileja ja työpaikkailmoituksia, joten sen hyödyntäminen edellyttää profiilin laatimista.
Asiantuntijakuulemisissa pidettiin yksilön tietoturvan näkökulmasta vahvaa digitaalista tunnistautumista perusteltuna, mutta todettiin samalla sen herättävän kysymyksiä yhdenvertaisesta pääsystä palvelujen äärelle. Yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnossa todettiin vahvaan tunnistautumiseen liittyen, että valtuutettu pitää tärkeänä, että esimerkiksi käynnissä olevassa henkilöllisyystunnuksia koskevassa lainsäädäntöuudistuksessa edistetään ja sujuvoitetaan henkilötunnusten saamista muun muassa ulkomaalaisille. Yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnossa todettiin lisäksi, että myös tarvittavin lainsäädännön ja käytännön ohjauksen keinoin on varmistettava vahvan tunnistautumisen toteutuminen yhdenvertaisesti kaikille. Valiokunta toteaa, että vahva tunnistautuminen vaaditaan, jotta voidaan varmistua siitä, että profiilin on laatinut kyseinen henkilö itse. Myös nykyisessä henkilöasiakkaan Oma Asiointi -verkkopalvelussa käytetään vahvaa tunnistautumista. Valiokunta pitää tärkeänä, että työ- ja elinkeinoministeriö seuraa valmisteilla olevia henkilön tunnistamiseen liittyvien hankkeiden etenemistä ja niiden mahdollisia vaikutuksia hallinnonalaansa. Valiokunta korostaa lisäksi, että palvelualustan saavutettavuudessa tulee ottaa huomioon muun muassa eri kieliversiot ja sopivuus maahanmuuttajille sekä se, että palvelualusta vastaa erilaisiin alakohtaisiin tarpeisiin (esimerkiksi kohtaantotoiminnot taide-, kulttuuri- ja luovien alojen osalta).
Palvelualustan käytön valvonta
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että työnhakuprofiilin voi 1. lakiehdotuksen 13 a luvun 2 §:n mukaan laatia, jos on hyväksynyt alustan käyttöehdot. Alustaa ylläpitävä viranomainen voi saman luvun 5 §:n mukaan kehottaa palvelualustan käyttäjää määräajassa poistamaan julkaisemastaan sisällöstä lain, käyttöehtojen tai hyvän tavan vastaisen sisällön. Laissa ei ehdoteta säädettävän käyttöehtojen sisällöstä. Myös hyvän tavan vastaisuus jää lakiehdotuksen ja sen perustelujen valossa varsin epäselväksi. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että ehdotettu sääntely ei siten vaikuta aivan ongelmattomalta perustuslain 2 §:n 3 momentissa julkisen vallan lakisidonnaisuudesta säädetyn kannalta ja sääntelyä on syytä täsmentää. Edellä mainitun perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvattuja muutoksia 1. lakiehdotuksen 13 a luvun 5 §:n 1 ja 2 momenttiin.
Uuden asiakastietojärjestelmän käyttöönotto
Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa useampi taho toi esiin huolen järjestelmäkokonaisuuden ensimmäisen vaiheen käyttöönoton ajoittumisesta samaan ajankohtaan uuden työvoimapalvelumallin käynnistymisen kanssa. Lisäksi esiin nousi huoli riittävistä resursseista uuden asiakastietojärjestelmän vaiheistetun käyttöönoton kouluttamiseen, jotta asiakkaille ei aiheudu tarpeettomia viivästyksiä taikka suoranaisia virheitä heidän asioidensa käsittelyssä. Käytännön viranomaistyön kannalta koulutusta vaativat myös erilaiset tiedolla johtamisen, tilastoimisen ja palveluhankintojen tarpeet. Kuntien osalta korostuu erityisesti riittävän ja oikea-aikaisen tuen tarve KEHA-keskukselta muutoksessa ja uuden järjestelmän käyttöönotossa. Valiokunta pitää tärkeänä kiinnittää huomiota edellä mainittuihin seikkoihin ja korostaa, että valtioneuvoston tulee varmistaa asiakastietojärjestelmän käyttöönoton kannalta riittävät resurssit, riittävän ja oikea-aikaisen viestinnän ja perehdytyksen toteuttaminen sekä henkilöstön jaksamisesta huolehtimisen erityisesti siirtymävaiheen aikana. Valiokunta korostaa, että asiakkaiden perusoikeuksien toteutumisen kannalta on välttämätöntä, että heidän asiansa käsitellään ja mahdolliset virheet korjataan viivytyksettä myös käyttöönottoprosessin aikana.