Motivering
Tidsfristerna för verkställigheten
I 2 kap. 24 och 25 § i förslaget till utsökningslag ingår
bestämmelser om tidsfrister för verkställigheten
av en betalningsskyldighet som förelagts en fysisk person.
Utsökningsgrunden föreslås vara verkställbar
i 15 års tid. Men tidsfristen är 20 år
om även borgenären är en fysisk person
eller om en ersättningsfordran grundar sig på ett
brott som skall anses allvarligt. Motsvarande bestämmelse
gäller också konkurs enligt det 12:e lagförslaget.
Bestämmelsen inskränker borgenärens rätt
att fullfölja sina rättigheter av förmögenhetsvärde
vid utsökning och konkurs. Därför bör
förslagen bedömas med hänsyn till det
egendomsskydd som 15 § 1 mom. i grundlagen garanterar alla.
Enligt hävdvunnen uppfattning kan verkställighetsrättsliga
bestämmelser av detta slag i regel sättas i kraft
genom vanlig lag också när de gäller
egendomsskyddet (GrUU 9/1998 rd). Tidsfristerna är
tillräckligt långa med tanke på bestämmelsernas
proportionalitet och därmed är bestämmelserna
inte oskäliga ur borgenärens synvinkel.
I 3 mom. i lagens ikraftträdelsebestämmelse sägs
att bestämmelserna om tidsfristerna för verkställigheten
tillämpas också på utsökningsgrunder
som givits innan lagen träder i kraft och på utsökningsärenden
som är anhängiga när lagen träder
i kraft, men de föreslagna tidsfristerna kan verka högst
10 år retroaktivt innan lagen träder i kraft.
En sammanslutning som borgenär har således minst
5 år på sig att driva in en fordring genom utsökning
efter det att lagen har trätt i kraft och en fysisk person
har minst 10 år på sig att driva in en fordring
och en ersättningsfordring. Bestämmelserna gäller
alltså också konkurs.
Bestämmelserna avser att förhindra en livslång
eller oskäligt utdragen utsökning och därmed
att hjälpa upp situationen främst för
fysiska personer som på grund av lågkonjunkturen
i början av 1990-talet blivit djupt skuldsatta och som varken
genom skuldreglering eller på annat sätt får
sin stora skuld under kontroll eller sitt skuldproblem löst. Åtgärder
för att förhindra djup skuldsättning
och för att minska olägenheterna med den är
med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna
godtagbara grunder för att inskränka egendomsskyddet
(se också GrUU 5/2002 rd, s.
2/II). Förslaget är motiverat också därför
att en livslång eller oskäligt utdragen utsökning
i väsentlig grad kan hindra den som är föremål
för utsökningen att leva ett människovärdigt
liv.
Med hänsyn till proportionaliteten i en bestämmelse
som ingriper i en grundläggande rättighet är
det betydelsefullt att de tidsfrister som skall möjliggöra
verkställighet i minst 5 eller 10 år är
tillräckligt långa i övergångsfasen
för att garantera en effektiv utsökning. Tidsfristerna gäller
bara betalningsskyldigheter för fysiska personer. Borgenärens
faktiska förväntningar om avkastning i samband
med dem minskar ju längre utsökningen drar ut
på tiden. Det betyder att tidsfristerna för verkställigheten
inte försvagar borgenärens faktiska situation
i nämnvärd grad. Det spelar också en
viss roll att propositionen innehåller ett flertal förslag
till ett effektivare utsökningsförfarande. De
föreslagna bestämmelserna är skäliga
med tanke på borgenären.
Tidsfristen för verkställighet är
betydelsefull också med hänsyn till borgenärens
rättssäkerhet. I 21 § 1 mom. i grundlagen
föreskrivs att var och en har rätt att få sin
sak behandlad av en domstol och att få ett beslut som gäller
hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat
vid domstol. För att rättssäkerheten
skall förverkligas i praktiken är det viktigt
att domstolens beslut till exempel om fastställande av
en rättighet kan verkställas på åtgärd
av det allmänna. Av samma skäl som ovan betyder
de föreslagna bestämmelserna ändå inte
oskäliga inskränkningar i verkställigheten
med tanke på borgenärens rättssäkerhet.
Bestämmelserna om tidsfrister för verkställigheten
eller retroaktiv verkställighet påverkar inte
lagförslagets behandlingsordning. — Men utskottet
föreslår att man överväger om
inte bestämmelserna bör utesluta sådana
gäldenärer som av grundad anledning kan misstänkas
ha dolt egendom eller annars ha handlat i strid med lagen till skada
för borgenärerna.
Verkställighetsåtgärder i bostad
Enligt 3 kap. 22 § 1 mom. i förslaget till
utsökningslag kan utsökningsförrättningen
utan medgivande av svaranden eller en utomstående hållas
i dennes bostad i enlighet med vad som bestäms i 49 och
51 §, liksom också en annan förrättning,
om det är nödvändigt för verkställigheten.
Egendom som behövs för utsökningen får med
stöd av 49 § 2 mom. eftersökas i gäldenärens
bostad, om det finns skäl att anta att där finns
utmätningsbar egendom och utmätningsmannen inte
känner tillräckligt med annan egendom som ostridigt
tillhör gäldenären. Egendom kan eftersökas
i en utomståendes bostad, om det finns grundad anledning
att anta att det i hans bostad finns egendom som tillhör
gäldenären. Enligt 51 § får
inom ramen för hemfriden också utredningsmaterial
som behövs i ett utsökningsärende eftersökas.
Med stöd av 3 kap. 82 § i utsökningslagen
har utmätningsmannen rätt att öppna eller
låta öppna lås och dörrar och
använda andra motsvarande maktmedel i den mån
de med hänsyn till omständigheterna kan anses
motiverade.
Vars och ens hemfrid är tryggad enligt 10 § 1 mom.
i grundlagen. Enligt samma paragrafs 3 mom. kan det genom lag bestämmas
om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är
nödvändiga för att de grundläggande
fri- och rättigheterna skall kunna tryggas eller för
att brott skall kunna utredas. Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis
ansett att en åtgärd som ingriper i hemfriden
kan godkännas "för att brott skall kunna utredas"
om åtgärden i bestämmelsen kopplas till
att det finns en konkret och specificerad anledning att misstänka
att brott mot lagen har begåtts eller kommer att begås
(GrUU 12/2001 rd, s. 3/II).
Vid utsökning är det av hävd fråga
om verkställighet, i sista hand med tvång, av
en lagbaserad skyldighet som fastställts i en dom eller
någon annan utsökningsgrund. Inte minst utsökning
för att verkställa en privaträttslig
fordring bidrar till att trygga borgenärens egendomsskydd.
Det är nödvändigt också med
tanke på borgenärens rättssäkerhet
att t.ex. en dom inte blir utan faktisk effekt, utan att den är
effektivt verkställbar av det allmänna. Därmed är
verkställighetsåtgärder som gör
intrång i hemfriden acceptabla i syfte att trygga de grundläggande fri-
och rättigheterna.
Vid utmätning av offentligrättsliga penningfordringar är
det likaså fråga om verkställighet av
lagbaserade skyldigheter. Det gäller vanligen prestationer
till staten eller något annat offentligt samfund i dess
egenskap av skattetagare. I praktiken är det besvärligt
att skilja åt utsökningsåtgärder
enligt de rättsliga grunderna, speciellt när det
gäller fordringar som skall drivas in hos en och samma
gäldenär. I en rättsstat är
det inte motiverat att vidta olika åtgärder mot
gäldenärerna beroende på fordringarnas
i och för sig slumpmässiga rättsliga
karaktär. Dessutom kan behovet av verkställighetsåtgärder
som gör intrång i hemfriden ha samband med att
det finns anledning att misstänka att gäldenären
i strid med 3 kap. 52 § i den föreslagna lagen
lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter om sin egendom
eller med att det finns anledning att misstänka att gäldenären
döljer egendom på ett straffbart sätt
till skada för borgenärerna.
Av dessa orsaker och med hänsyn till utsökningens
speciella karaktär som sistahandsförfarande för
att verkställa lagbaserade skyldigheter menar utskottet
att det är acceptabelt med tanke på 10 § 3
mom. i grundlagen att utsökningsåtgärder
får göra intrång också i hemfriden
för att offentligrättsliga fordringar skall kunna
drivas in. Men det är viktigt att bestämmelserna
förutsätter en viss grad av klandervärt
beteende hos gäldenären för att verkställighetsåtgärder
i bostaden skall kunna vidtas.
De föreslagna bestämmelserna om eftersökning
i bostad gäller enligt 3 kap. 49 § 2 mom. också en
utomstående, om det finns grundad anledning att anta att
det i hans bostad finns egendom som tillhör gäldenären.
Den utomstående skall dock i första hand ges tillfälle
att överlämna sådan egendom. På grund
av det vidlyftiga begreppet utomstående är den
föreslagna befogenheten olämpligt omfattande.
Den lösa formuleringen i bestämmelsen om förutsättningarna för
eftersökning begränsar inte heller tillräckligt noggrant
eftersökningen till situationer som är nödvändiga
med tanke på verkställigheten. För att
lagförslaget på denna punkt skall kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning måste bestämmelsen
om villkoren för eftersökning i en utomståendes
bostad preciseras med att eftersökning är ett
exceptionellt förfarande för att bestämmelsen
skall uppfylla kravet på proportionalitet.
I 3 kap. 51 § sägs att vad som föreskrivs
i 49 § om eftersökning i bostad också gäller
eftersökande av utredningsmaterial som behövs
i ett utsökningsärende. På denna punkt
motsvarar förslaget inte de krav på exakthet och
noggrannhet som ställs på en lag som inskränker
skyddet för hemfriden. Därmed blir också kraven
på åtgärdernas proportionalitet bristfälligt
uppfyllda. Problemen med bestämmelsen har åtminstone delvis
med hänvisningstekniken i förslaget att skaffa.
För att lagförslaget i dessa delar skall kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning bör bestämmelserna
i 3 kap. 51 § om eftersökning av utredningsmaterial
i bostad preciseras. I lagen bör det föreskrivas
tillräckligt utförligt om villkoren för
eftersökning och om åtgärdens subsidiära
karaktär t.ex. så att eftersökning företas
i bostaden bara om det på grund av att de uppgifter som
gäldenären lämnat eller någon
annan tillgänglig utredning är bristfälliga
och om eftersökningen är nödvändig
för att utreda förekomsten av utmätningsbar
egendom.
Problematisk i sin öppenhet är också bestämmelsen
i 3 kap. 22 § 1 mom. om att hålla "en annan förrättning"
i bostaden. Enligt förslaget är det enda villkoret
att det är nödvändigt för verkställigheten
att förrättningen hålls i bostaden. Som
exempel på andra förrättningar nämner
propositionen vräkning och utsökningsutredning. Enligt
propositionens motivering är en utsökningsutredning
i bostaden exceptionell och kräver normalt att gäldenären
har hållit sig undan och att det är fråga
om ett stort intresse. Villkor av detta slag som har med gäldenärens
klandervärda beteende att göra och inskränkningarna
i åtgärden med hänvisning till att den är
exceptionell framgår inte av de föreslagna bestämmelserna.
Lagförslaget måste absolut preciseras för
att det skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Av
lagen måste framgå vilka andra förrättningar
som kan hållas i en bostad. Det måste också finnas
tillräckligt exakta bestämmelser om villkoren
för och begränsningarna i förrättningar
i bostäder.
I 3 kap. 82 § i förslaget till utsökningslag
ingår bestämmelser om den rätt som utmätningsmannen
av hävd har haft att tillgripa maktmedel för verkställigheten.
I förslaget inskränks rätten till att öppna
lås och dörrar och att använda andra
motsvarande maktmedel. Bestämmelsens formulering om andra
motsvarande maktmedel skall tolkas snävt dvs. så att
rätten gäller föremål. Vid allvarligare
användning av maktmedel bör utmätningsmannen
be polisen om handräckning. Tolkad på detta sätt
inverkar bestämmelsen om användning av maktmedel
inte på förslagets behandlingsordning.
Skyddet för den personliga integriteten
Med stöd av 3 kap. 50 § i förslaget
till utsökningslag får utmätningsmannen
ta om hand egendom av mer än obetydligt värde
som gäldenären bär på sig eller
i sina kläder och då, med begränsningarna
i 83 §, använda sådana maktmedel som
behövs för att bryta eventuellt motstånd.
Förslaget är betydelsefullt med tanke på 7 § i
grundlagen som garanterar vars och ens personliga integritet. Där
sägs att den personliga integriteten inte får
kränkas godtyckligt eller utan laglig grund.
I lagförslaget anges som villkor för kroppsvisitation
att gäldenären inte har hörsammat utmätningsmannens
uppmaning att överlämna egendom av mer än
obetydligt värde och att utmätningsmannen vet
eller har grundad anledning att anta att gäldenären
bär sådan egendom på sig eller i sina
kläder och att utmätningsmannen inte känner
till tillräckligt med annan egendom som ostridigt tillhör
gäldenären. Egendomen bör tas om hand
utan att det kränker gäldenärens personliga
integritet. Av 7 § i grundlagen och förbudet att
kränka den personliga integriteten följer att
utmätningsmannens befogenhet bara sträcker sig
så långt som till gäldenärens
ytterkläder och föremål som han synligt
bär på sig. Tillämpad på detta
sätt inskränker befogenhetsbestämmelsen
i tillräcklig grad också utmätningsmannens
rätt att självständigt använda maktmedel.
Den föreslagna bestämmelsen inverkar inte på behandlingsordningen.
Andra omständigheter
Skyddet för personuppgifter.
Bestämmelserna om utsökningsregistret i 1
kap. 24—35 § är viktiga med tanke på 10 § 1
mom. i grundlagen. Där sägs att närmare
bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas
genom lag. Utskottet har i sin praxis ansett det viktigt att reglera
registreringens syfte, innehållet i de registrerade personuppgifterna,
tillåtna användningsändamål,
möjligheterna att lämna ut uppgifterna och bevaringstiden
för dem samt den registrerades rättsskydd och
hur omfattande och detaljerad regleringen av dem skall vara på lagnivå (se GrUU 25/1998
rd, s. 2/II). Kravet på bestämmelser
i lag gäller också möjligheten att överlåta
uppgifter via en teknisk anslutning.
I 1 kap. 35 § i utsökningslagen föreslås
bli föreskrivet att justitieministeriet kan besluta om inrättande
av en teknisk anslutning och om utlämnande av uppgifter
ur utsökningsregistret med hjälp av den, om den
som tar emot uppgifterna enligt lag har rätt att av utsökningsmyndigheterna
få uppgifter i elektronisk form. Av personuppgiftslagen
följer att justitieministeriet i sådana situationer
skall vidta behövliga åtgärder för
att skydda personuppgifter mot olaglig hantering. Men utskottet
menar att det är viktigt att bestämmelsen kompletteras
med att den som begär uppgifter, innan en teknisk anslutning öppnas,
skall lägga fram en utredning om behörigt skydd
för uppgifterna.
I sista meningen i 3 kap. 64 § hänvisas till möjligheten
att lämna utmätningsmannen uppgifter via en teknisk
anslutning. Utskottet understryker att utmätningsmannen
kan få uppgifter på detta sätt bara om
det har föreskrivits i lag om rätt för
utmätningsmannen att få eller för den som
lämnar ut uppgifter att lämna uppgifter via en
teknisk anslutning. Formuleringen i paragrafens första
mening ("... om han anser ...") bör ses över så att
den avser en bedömning på objektiva grunder.
Näringsfriheten.
I 1 kap. 22 § i utsökningslagen föreslås
bli föreskrivet om begränsningar i en utmätningsmans
eller en underordnad tjänstemans näringsverksamhet.
Förslaget är betydelsefullt med tanke på de
rättigheter som tryggas i 18 § 1 mom. i grundlagen.
Begränsningarna gäller privat indrivning av fordringar.
De gäller personer som på grund av sin tjänst
utför uppgifter som innebär utövande
av offentlig makt och för vilka det av denna orsak kan
uppstå konfliktsituationer i förhållande
till den privata indrivningsåtgärden (se GrUU
28/2001 rd, s. 7/I). De föreslagna
begränsningarna grundar sig på godtagbara skäl
och är inte osakligt stränga. Dessutom är
bestämmelserna tillräckligt exakta. De inverkar
inte på lagförslagets behandlingsordning.
Rättsskyddet.
Ändring i utmätningsmannens beslut om vitesföreläggande
får enligt föreslagna 3 kap. 77 § inte
sökas genom besvär. Men vitesföreläggande är
ett sådant beslut om den enskildes rättigheter
och skyldigheter enligt 21 § 1 mom. i grundlagen som han
bör få behandlat vid domstol eller något
annat oavhängigt rättskipningsorgan (se GrUU
5/1997 rd, s. 6/II). Besvärsförbudet
måste strykas för att lagförslaget skall kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Ett beslut med anledning av en invändning eller ett
yrkande som utmätningsmannen ger i förväg
får inte överklagas separat enligt 3 kap. 30 § 1
mom. Beslutet kan överklagas när utmätningsmannen
har gett sitt egentliga utmätningsbeslut. Ett beslut som
ges i förväg t.ex. om en invändning som
rör äganderättsförhållandet
till någon egendom kan dock i vissa fall — som
när förberedelserna för ett utmätningsbeslut
drar ut på tiden — inverka på den enskildes
rättigheter och skyldigheter på ett sätt
som kräver direkt rättsskydd. Sett ur konstitutionell
synvinkel vore det klaraste att stryka besvärsbegränsningen
i lagförslaget.
Kraven på en rättvis rättegång
och god förvaltning.
Grundlagens 21 § 2 mom. förutsätter
att garantierna för en rättvis rättegång
och god förvaltning tryggas genom lag. I bestämmelsen
räknas de viktigaste områdena för dessa
garantier upp, dvs. offentlighet vid handläggningen, rätten
att bli hörd, rätten att få motiverade
beslut och rätten att söka ändring. Förteckningen
avser inte att vara uttömmande. Till exempel rätten
att få rättslig hjälp ingår
i garantierna. Om detaljerna kring garantierna för en rättvis
rättegång och god förvaltning och om
eventuella begränsningar och avvikelser från dem
kan föreskrivas i lag. Å andra sidan får
ingens rättsskydd äventyras genom lagstiftning
(se RP 309/1993 rd). Samma principer gäller också utsökning.
Utmätningsmannen skall enligt föreslagna 3 kap.
32 § ge parterna eller utomstående tillfälle att
bli hörda, om ärendet bedöms vara av
stor betydelse för dem och hinder för hörande
inte finns. Formuleringen av rätten att bli hörd
bör förstärkas genom att ordet "stor",
som i onödan höjer gränsen för
skyldigheten att höra behöriga personer, stryks
i paragrafen. Bestämmelserna om hörande i samband
med föreläggande och utdömande av vite
bör också ses över. Utskottet anser att
rätten att bli hörd inte gärna bör
begränsas på grunder som avser en effektiv verkställighet,
som i 3 kap. 75 § 1 mom. och 78 § 2 mom. Bestämmelserna
bör formuleras så att möjligheten att
bli hörd framgår av dem som en klar huvudregel.
Ett biträdes närvaro vid utsökningsutredningen
kan enligt 3 kap. 60 § 1 mom. förbjudas eller villkoras,
om det finns skäl att anta att biträdets närvaro
kännbart försvårar verkställigheten.
Det finns ingen anledning att begränsa rätten
att anlita biträde utifrån myndighetens antagande.
Orden "... det finns skäl att anta att ..." bör
strykas i bestämmelsen.
I 3 kap. 28 § 1 mom. räknas de situationer
upp där utmätningsmannen skall upprätta
ett skriftligt beslut. Det är skäl att se över
lydelsen också i denna bestämmelse. Det är
helt korrekt att rätten att få ett motiverat beslut
anges som huvudregeln som det går att avvika från
bara i vissa situationer som är mindre viktiga med tanke
på rättsskyddet.
Bemyndigande att utfärda förordning.
Enligt 3 kap. 100 § föreskrivs att utmätningsmannen
kan avstå från att driva in ett belopp som är
mindre än vad som anges i förordning av statsrådet.
I 4 kap. 15 § 2 mom. föreskrivs att utmätningsmannen
kan ge sökanden ett hinderintyg, om han bedömer
att det av gäldenärens egendom inte skulle inflyta
det minimibelopp som fastställts genom förordning
av statsrådet. Likaså kan det föreskrivas
genom förordning av statsrådet om den utdelning
som enligt 6 kap. 23 § kan lämnas obeaktad om
den inte inflyter till fastställt belopp.
Bemyndigandet att utfärda förordningar är öppen
på ett problematiskt sätt med tanke på det som
bestäms om området för lag i 80 § 1
mom. i grundlagen. Där sägs att bestämmelser
om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter och
frågor som enligt grundlagen i övrigt hör
till området för lag skall utfärdas genom
lag. Det föreslagna bemyndigandet gäller borgenärens
rätt att få betalning av de medel som influtit
vid utsökningen och därför är
det nödvändigt att komplettera bemyndigandebestämmelserna
med uttryck som ger den som utfärdar förordningar
begränsad prövningsrätt t.ex. i fråga
om hur små beloppen i bestämmelserna får
vara.
Enligt 3 kap. 48 § 2 mom. bestäms om minimiåtgärder
vid eftersökande av egendom och utredande av svarandens
vistelseort genom förordning av statsrådet. Utskottet
understryker att bestämmelsen om området för
lag i 80 § 1 mom. grundlagen begränsar både
innehållet i bestämmelser som utfärdas
direkt genom förordning och tolkningen av bemyndigandebestämmelserna
(se t.ex. GrUU 47/2001 rd, s. 3/I).
Genom förordning av statsrådet kan det således
inte utfärdas bestämmelser om vare sig grunderna
för den enskildes rättigheter och skyldigheter
eller frågor som i övrigt hör till området
för lag, som om utmätningsmannens befogenheter
som avser enskilda personer. Om bemyndigandebestämmelsen
förstås på detta sätt är
den inte problematisk med tanke på grundlagen.
Utsökningslagen tillämpas också vid
utsökning av en offentligrättslig fordran, om
inte något annat föreskrivs i den lag som avses
i det andra lagförslaget eller i förordning av
statsrådet som utfärdats med stöd av
den. Subsidiaritetsklausulen i föreslagna 2 § är
missvisande, för där hänvisas till en
möjlighet att genom förordning utfärda
bestämmelser som avviker från utsökningslagen.
Hänvisningen i paragrafen måste strykas.