Motivering

Tidsfristerna för verkställigheten

I 2 kap. 24 och 25 § i förslaget till utsökningslag ingår bestämmelser om tidsfrister för verkställigheten av en betalningsskyldighet som förelagts en fysisk person. Utsökningsgrunden föreslås vara verkställbar i 15 års tid. Men tidsfristen är 20 år om även borgenären är en fysisk person eller om en ersättningsfordran grundar sig på ett brott som skall anses allvarligt. Motsvarande bestämmelse gäller också konkurs enligt det 12:e lagförslaget. Bestämmelsen inskränker borgenärens rätt att fullfölja sina rättigheter av förmögenhetsvärde vid utsökning och konkurs. Därför bör förslagen bedömas med hänsyn till det egendomsskydd som 15 § 1 mom. i grundlagen garanterar alla.

Enligt hävdvunnen uppfattning kan verkställighetsrättsliga bestämmelser av detta slag i regel sättas i kraft genom vanlig lag också när de gäller egendomsskyddet (GrUU 9/1998 rd). Tidsfristerna är tillräckligt långa med tanke på bestämmelsernas proportionalitet och därmed är bestämmelserna inte oskäliga ur borgenärens synvinkel.

I 3 mom. i lagens ikraftträdelsebestämmelse sägs att bestämmelserna om tidsfristerna för verkställigheten tillämpas också på utsökningsgrunder som givits innan lagen träder i kraft och på utsökningsärenden som är anhängiga när lagen träder i kraft, men de föreslagna tidsfristerna kan verka högst 10 år retroaktivt innan lagen träder i kraft. En sammanslutning som borgenär har således minst 5 år på sig att driva in en fordring genom utsökning efter det att lagen har trätt i kraft och en fysisk person har minst 10 år på sig att driva in en fordring och en ersättningsfordring. Bestämmelserna gäller alltså också konkurs.

Bestämmelserna avser att förhindra en livslång eller oskäligt utdragen utsökning och därmed att hjälpa upp situationen främst för fysiska personer som på grund av lågkonjunkturen i början av 1990-talet blivit djupt skuldsatta och som varken genom skuldreglering eller på annat sätt får sin stora skuld under kontroll eller sitt skuldproblem löst. Åtgärder för att förhindra djup skuldsättning och för att minska olägenheterna med den är med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna godtagbara grunder för att inskränka egendomsskyddet (se också GrUU 5/2002 rd, s. 2/II). Förslaget är motiverat också därför att en livslång eller oskäligt utdragen utsökning i väsentlig grad kan hindra den som är föremål för utsökningen att leva ett människovärdigt liv.

Med hänsyn till proportionaliteten i en bestämmelse som ingriper i en grundläggande rättighet är det betydelsefullt att de tidsfrister som skall möjliggöra verkställighet i minst 5 eller 10 år är tillräckligt långa i övergångsfasen för att garantera en effektiv utsökning. Tidsfristerna gäller bara betalningsskyldigheter för fysiska personer. Borgenärens faktiska förväntningar om avkastning i samband med dem minskar ju längre utsökningen drar ut på tiden. Det betyder att tidsfristerna för verkställigheten inte försvagar borgenärens faktiska situation i nämnvärd grad. Det spelar också en viss roll att propositionen innehåller ett flertal förslag till ett effektivare utsökningsförfarande. De föreslagna bestämmelserna är skäliga med tanke på borgenären.

Tidsfristen för verkställighet är betydelsefull också med hänsyn till borgenärens rättssäkerhet. I 21 § 1 mom. i grundlagen föreskrivs att var och en har rätt att få sin sak behandlad av en domstol och att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol. För att rättssäkerheten skall förverkligas i praktiken är det viktigt att domstolens beslut till exempel om fastställande av en rättighet kan verkställas på åtgärd av det allmänna. Av samma skäl som ovan betyder de föreslagna bestämmelserna ändå inte oskäliga inskränkningar i verkställigheten med tanke på borgenärens rättssäkerhet.

Bestämmelserna om tidsfrister för verkställigheten eller retroaktiv verkställighet påverkar inte lagförslagets behandlingsordning. — Men utskottet föreslår att man överväger om inte bestämmelserna bör utesluta sådana gäldenärer som av grundad anledning kan misstänkas ha dolt egendom eller annars ha handlat i strid med lagen till skada för borgenärerna.

Verkställighetsåtgärder i bostad

Enligt 3 kap. 22 § 1 mom. i förslaget till utsökningslag kan utsökningsförrättningen utan medgivande av svaranden eller en utomstående hållas i dennes bostad i enlighet med vad som bestäms i 49 och 51 §, liksom också en annan förrättning, om det är nödvändigt för verkställigheten. Egendom som behövs för utsökningen får med stöd av 49 § 2 mom. eftersökas i gäldenärens bostad, om det finns skäl att anta att där finns utmätningsbar egendom och utmätningsmannen inte känner tillräckligt med annan egendom som ostridigt tillhör gäldenären. Egendom kan eftersökas i en utomståendes bostad, om det finns grundad anledning att anta att det i hans bostad finns egendom som tillhör gäldenären. Enligt 51 § får inom ramen för hemfriden också utredningsmaterial som behövs i ett utsökningsärende eftersökas. Med stöd av 3 kap. 82 § i utsökningslagen har utmätningsmannen rätt att öppna eller låta öppna lås och dörrar och använda andra motsvarande maktmedel i den mån de med hänsyn till omständigheterna kan anses motiverade.

Vars och ens hemfrid är tryggad enligt 10 § 1 mom. i grundlagen. Enligt samma paragrafs 3 mom. kan det genom lag bestämmas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna skall kunna tryggas eller för att brott skall kunna utredas. Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis ansett att en åtgärd som ingriper i hemfriden kan godkännas "för att brott skall kunna utredas" om åtgärden i bestämmelsen kopplas till att det finns en konkret och specificerad anledning att misstänka att brott mot lagen har begåtts eller kommer att begås (GrUU 12/2001 rd, s. 3/II).

Vid utsökning är det av hävd fråga om verkställighet, i sista hand med tvång, av en lagbaserad skyldighet som fastställts i en dom eller någon annan utsökningsgrund. Inte minst utsökning för att verkställa en privaträttslig fordring bidrar till att trygga borgenärens egendomsskydd. Det är nödvändigt också med tanke på borgenärens rättssäkerhet att t.ex. en dom inte blir utan faktisk effekt, utan att den är effektivt verkställbar av det allmänna. Därmed är verkställighetsåtgärder som gör intrång i hemfriden acceptabla i syfte att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna.

Vid utmätning av offentligrättsliga penningfordringar är det likaså fråga om verkställighet av lagbaserade skyldigheter. Det gäller vanligen prestationer till staten eller något annat offentligt samfund i dess egenskap av skattetagare. I praktiken är det besvärligt att skilja åt utsökningsåtgärder enligt de rättsliga grunderna, speciellt när det gäller fordringar som skall drivas in hos en och samma gäldenär. I en rättsstat är det inte motiverat att vidta olika åtgärder mot gäldenärerna beroende på fordringarnas i och för sig slumpmässiga rättsliga karaktär. Dessutom kan behovet av verkställighetsåtgärder som gör intrång i hemfriden ha samband med att det finns anledning att misstänka att gäldenären i strid med 3 kap. 52 § i den föreslagna lagen lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter om sin egendom eller med att det finns anledning att misstänka att gäldenären döljer egendom på ett straffbart sätt till skada för borgenärerna.

Av dessa orsaker och med hänsyn till utsökningens speciella karaktär som sistahandsförfarande för att verkställa lagbaserade skyldigheter menar utskottet att det är acceptabelt med tanke på 10 § 3 mom. i grundlagen att utsökningsåtgärder får göra intrång också i hemfriden för att offentligrättsliga fordringar skall kunna drivas in. Men det är viktigt att bestämmelserna förutsätter en viss grad av klandervärt beteende hos gäldenären för att verkställighetsåtgärder i bostaden skall kunna vidtas.

De föreslagna bestämmelserna om eftersökning i bostad gäller enligt 3 kap. 49 § 2 mom. också en utomstående, om det finns grundad anledning att anta att det i hans bostad finns egendom som tillhör gäldenären. Den utomstående skall dock i första hand ges tillfälle att överlämna sådan egendom. På grund av det vidlyftiga begreppet utomstående är den föreslagna befogenheten olämpligt omfattande. Den lösa formuleringen i bestämmelsen om förutsättningarna för eftersökning begränsar inte heller tillräckligt noggrant eftersökningen till situationer som är nödvändiga med tanke på verkställigheten. För att lagförslaget på denna punkt skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste bestämmelsen om villkoren för eftersökning i en utomståendes bostad preciseras med att eftersökning är ett exceptionellt förfarande för att bestämmelsen skall uppfylla kravet på proportionalitet.

I 3 kap. 51 § sägs att vad som föreskrivs i 49 § om eftersökning i bostad också gäller eftersökande av utredningsmaterial som behövs i ett utsökningsärende. På denna punkt motsvarar förslaget inte de krav på exakthet och noggrannhet som ställs på en lag som inskränker skyddet för hemfriden. Därmed blir också kraven på åtgärdernas proportionalitet bristfälligt uppfyllda. Problemen med bestämmelsen har åtminstone delvis med hänvisningstekniken i förslaget att skaffa. För att lagförslaget i dessa delar skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning bör bestämmelserna i 3 kap. 51 § om eftersökning av utredningsmaterial i bostad preciseras. I lagen bör det föreskrivas tillräckligt utförligt om villkoren för eftersökning och om åtgärdens subsidiära karaktär t.ex. så att eftersökning företas i bostaden bara om det på grund av att de uppgifter som gäldenären lämnat eller någon annan tillgänglig utredning är bristfälliga och om eftersökningen är nödvändig för att utreda förekomsten av utmätningsbar egendom.

Problematisk i sin öppenhet är också bestämmelsen i 3 kap. 22 § 1 mom. om att hålla "en annan förrättning" i bostaden. Enligt förslaget är det enda villkoret att det är nödvändigt för verkställigheten att förrättningen hålls i bostaden. Som exempel på andra förrättningar nämner propositionen vräkning och utsökningsutredning. Enligt propositionens motivering är en utsökningsutredning i bostaden exceptionell och kräver normalt att gäldenären har hållit sig undan och att det är fråga om ett stort intresse. Villkor av detta slag som har med gäldenärens klandervärda beteende att göra och inskränkningarna i åtgärden med hänvisning till att den är exceptionell framgår inte av de föreslagna bestämmelserna. Lagförslaget måste absolut preciseras för att det skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Av lagen måste framgå vilka andra förrättningar som kan hållas i en bostad. Det måste också finnas tillräckligt exakta bestämmelser om villkoren för och begränsningarna i förrättningar i bostäder.

I 3 kap. 82 § i förslaget till utsökningslag ingår bestämmelser om den rätt som utmätningsmannen av hävd har haft att tillgripa maktmedel för verkställigheten. I förslaget inskränks rätten till att öppna lås och dörrar och att använda andra motsvarande maktmedel. Bestämmelsens formulering om andra motsvarande maktmedel skall tolkas snävt dvs. så att rätten gäller föremål. Vid allvarligare användning av maktmedel bör utmätningsmannen be polisen om handräckning. Tolkad på detta sätt inverkar bestämmelsen om användning av maktmedel inte på förslagets behandlingsordning.

Skyddet för den personliga integriteten

Med stöd av 3 kap. 50 § i förslaget till utsökningslag får utmätningsmannen ta om hand egendom av mer än obetydligt värde som gäldenären bär på sig eller i sina kläder och då, med begränsningarna i 83 §, använda sådana maktmedel som behövs för att bryta eventuellt motstånd. Förslaget är betydelsefullt med tanke på 7 § i grundlagen som garanterar vars och ens personliga integritet. Där sägs att den personliga integriteten inte får kränkas godtyckligt eller utan laglig grund.

I lagförslaget anges som villkor för kroppsvisitation att gäldenären inte har hörsammat utmätningsmannens uppmaning att överlämna egendom av mer än obetydligt värde och att utmätningsmannen vet eller har grundad anledning att anta att gäldenären bär sådan egendom på sig eller i sina kläder och att utmätningsmannen inte känner till tillräckligt med annan egendom som ostridigt tillhör gäldenären. Egendomen bör tas om hand utan att det kränker gäldenärens personliga integritet. Av 7 § i grundlagen och förbudet att kränka den personliga integriteten följer att utmätningsmannens befogenhet bara sträcker sig så långt som till gäldenärens ytterkläder och föremål som han synligt bär på sig. Tillämpad på detta sätt inskränker befogenhetsbestämmelsen i tillräcklig grad också utmätningsmannens rätt att självständigt använda maktmedel. Den föreslagna bestämmelsen inverkar inte på behandlingsordningen.

Andra omständigheter

Skyddet för personuppgifter.

Bestämmelserna om utsökningsregistret i 1 kap. 24—35 § är viktiga med tanke på 10 § 1 mom. i grundlagen. Där sägs att närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Utskottet har i sin praxis ansett det viktigt att reglera registreringens syfte, innehållet i de registrerade personuppgifterna, tillåtna användningsändamål, möjligheterna att lämna ut uppgifterna och bevaringstiden för dem samt den registrerades rättsskydd och hur omfattande och detaljerad regleringen av dem skall vara på lagnivå (se GrUU 25/1998 rd, s. 2/II). Kravet på bestämmelser i lag gäller också möjligheten att överlåta uppgifter via en teknisk anslutning.

I 1 kap. 35 § i utsökningslagen föreslås bli föreskrivet att justitieministeriet kan besluta om inrättande av en teknisk anslutning och om utlämnande av uppgifter ur utsökningsregistret med hjälp av den, om den som tar emot uppgifterna enligt lag har rätt att av utsökningsmyndigheterna få uppgifter i elektronisk form. Av personuppgiftslagen följer att justitieministeriet i sådana situationer skall vidta behövliga åtgärder för att skydda personuppgifter mot olaglig hantering. Men utskottet menar att det är viktigt att bestämmelsen kompletteras med att den som begär uppgifter, innan en teknisk anslutning öppnas, skall lägga fram en utredning om behörigt skydd för uppgifterna.

I sista meningen i 3 kap. 64 § hänvisas till möjligheten att lämna utmätningsmannen uppgifter via en teknisk anslutning. Utskottet understryker att utmätningsmannen kan få uppgifter på detta sätt bara om det har föreskrivits i lag om rätt för utmätningsmannen att få eller för den som lämnar ut uppgifter att lämna uppgifter via en teknisk anslutning. Formuleringen i paragrafens första mening ("... om han anser ...") bör ses över så att den avser en bedömning på objektiva grunder.

Näringsfriheten.

I 1 kap. 22 § i utsökningslagen föreslås bli föreskrivet om begränsningar i en utmätningsmans eller en underordnad tjänstemans näringsverksamhet. Förslaget är betydelsefullt med tanke på de rättigheter som tryggas i 18 § 1 mom. i grundlagen. Begränsningarna gäller privat indrivning av fordringar. De gäller personer som på grund av sin tjänst utför uppgifter som innebär utövande av offentlig makt och för vilka det av denna orsak kan uppstå konfliktsituationer i förhållande till den privata indrivningsåtgärden (se GrUU 28/2001 rd, s. 7/I). De föreslagna begränsningarna grundar sig på godtagbara skäl och är inte osakligt stränga. Dessutom är bestämmelserna tillräckligt exakta. De inverkar inte på lagförslagets behandlingsordning.

Rättsskyddet.

Ändring i utmätningsmannens beslut om vitesföreläggande får enligt föreslagna 3 kap. 77 § inte sökas genom besvär. Men vitesföreläggande är ett sådant beslut om den enskildes rättigheter och skyldigheter enligt 21 § 1 mom. i grundlagen som han bör få behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan (se GrUU 5/1997 rd, s. 6/II). Besvärsförbudet måste strykas för att lagförslaget skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Ett beslut med anledning av en invändning eller ett yrkande som utmätningsmannen ger i förväg får inte överklagas separat enligt 3 kap. 30 § 1 mom. Beslutet kan överklagas när utmätningsmannen har gett sitt egentliga utmätningsbeslut. Ett beslut som ges i förväg t.ex. om en invändning som rör äganderättsförhållandet till någon egendom kan dock i vissa fall — som när förberedelserna för ett utmätningsbeslut drar ut på tiden — inverka på den enskildes rättigheter och skyldigheter på ett sätt som kräver direkt rättsskydd. Sett ur konstitutionell synvinkel vore det klaraste att stryka besvärsbegränsningen i lagförslaget.

Kraven på en rättvis rättegång och god förvaltning.

Grundlagens 21 § 2 mom. förutsätter att garantierna för en rättvis rättegång och god förvaltning tryggas genom lag. I bestämmelsen räknas de viktigaste områdena för dessa garantier upp, dvs. offentlighet vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring. Förteckningen avser inte att vara uttömmande. Till exempel rätten att få rättslig hjälp ingår i garantierna. Om detaljerna kring garantierna för en rättvis rättegång och god förvaltning och om eventuella begränsningar och avvikelser från dem kan föreskrivas i lag. Å andra sidan får ingens rättsskydd äventyras genom lagstiftning (se RP 309/1993 rd). Samma principer gäller också utsökning.

Utmätningsmannen skall enligt föreslagna 3 kap. 32 § ge parterna eller utomstående tillfälle att bli hörda, om ärendet bedöms vara av stor betydelse för dem och hinder för hörande inte finns. Formuleringen av rätten att bli hörd bör förstärkas genom att ordet "stor", som i onödan höjer gränsen för skyldigheten att höra behöriga personer, stryks i paragrafen. Bestämmelserna om hörande i samband med föreläggande och utdömande av vite bör också ses över. Utskottet anser att rätten att bli hörd inte gärna bör begränsas på grunder som avser en effektiv verkställighet, som i 3 kap. 75 § 1 mom. och 78 § 2 mom. Bestämmelserna bör formuleras så att möjligheten att bli hörd framgår av dem som en klar huvudregel.

Ett biträdes närvaro vid utsökningsutredningen kan enligt 3 kap. 60 § 1 mom. förbjudas eller villkoras, om det finns skäl att anta att biträdets närvaro kännbart försvårar verkställigheten. Det finns ingen anledning att begränsa rätten att anlita biträde utifrån myndighetens antagande. Orden "... det finns skäl att anta att ..." bör strykas i bestämmelsen.

I 3 kap. 28 § 1 mom. räknas de situationer upp där utmätningsmannen skall upprätta ett skriftligt beslut. Det är skäl att se över lydelsen också i denna bestämmelse. Det är helt korrekt att rätten att få ett motiverat beslut anges som huvudregeln som det går att avvika från bara i vissa situationer som är mindre viktiga med tanke på rättsskyddet.

Bemyndigande att utfärda förordning.

Enligt 3 kap. 100 § föreskrivs att utmätningsmannen kan avstå från att driva in ett belopp som är mindre än vad som anges i förordning av statsrådet. I 4 kap. 15 § 2 mom. föreskrivs att utmätningsmannen kan ge sökanden ett hinderintyg, om han bedömer att det av gäldenärens egendom inte skulle inflyta det minimibelopp som fastställts genom förordning av statsrådet. Likaså kan det föreskrivas genom förordning av statsrådet om den utdelning som enligt 6 kap. 23 § kan lämnas obeaktad om den inte inflyter till fastställt belopp.

Bemyndigandet att utfärda förordningar är öppen på ett problematiskt sätt med tanke på det som bestäms om området för lag i 80 § 1 mom. i grundlagen. Där sägs att bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter och frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag skall utfärdas genom lag. Det föreslagna bemyndigandet gäller borgenärens rätt att få betalning av de medel som influtit vid utsökningen och därför är det nödvändigt att komplettera bemyndigandebestämmelserna med uttryck som ger den som utfärdar förordningar begränsad prövningsrätt t.ex. i fråga om hur små beloppen i bestämmelserna får vara.

Enligt 3 kap. 48 § 2 mom. bestäms om minimiåtgärder vid eftersökande av egendom och utredande av svarandens vistelseort genom förordning av statsrådet. Utskottet understryker att bestämmelsen om området för lag i 80 § 1 mom. grundlagen begränsar både innehållet i bestämmelser som utfärdas direkt genom förordning och tolkningen av bemyndigandebestämmelserna (se t.ex. GrUU 47/2001 rd, s. 3/I). Genom förordning av statsrådet kan det således inte utfärdas bestämmelser om vare sig grunderna för den enskildes rättigheter och skyldigheter eller frågor som i övrigt hör till området för lag, som om utmätningsmannens befogenheter som avser enskilda personer. Om bemyndigandebestämmelsen förstås på detta sätt är den inte problematisk med tanke på grundlagen.

Utsökningslagen tillämpas också vid utsökning av en offentligrättslig fordran, om inte något annat föreskrivs i den lag som avses i det andra lagförslaget eller i förordning av statsrådet som utfärdats med stöd av den. Subsidiaritetsklausulen i föreslagna 2 § är missvisande, för där hänvisas till en möjlighet att genom förordning utfärda bestämmelser som avviker från utsökningslagen. Hänvisningen i paragrafen måste strykas.