Motivering
Likabehandling
Åldersgränserna.
I förslaget till adoptionslag införs ett nytt ålderskrav.
Den som adopterar ett minderårigt barn får inte
vara över femtio år (6 §). Adoptionssökandena
ska fortfarande normalt vara minst 25 år, och 18 år
föreslås vara den absolut lägsta åldersgränsen.
Åldersskillnaden mellan det minderåriga barnet
och adoptionssökanden ska vara minst 18 och högst
45 år (7 §). Också detta är
ett nytt krav, men det motsvarar den praxis som tillämpas
i adoptionssammanhang. Vid gemensam adoption gäller ålderskravet
båda makarna.
Ålderskraven kan frångås vid adoption
inom familjen eller när det har uppstått en fast
relation jämförbar med förälder-barn-förhållande mellan
den som ska adopteras och sökanden eller när det
finns "synnerligen vägande skäl" att göra
avsteg från kravet med tanke på barnets bästa
(6 och 7 §). Enligt propositionen ska kravet på "synnerligen
vägande skäl" tolkas mycket strängt (s.
46—47) när ett främmande barn adopteras.
Då ska möjligheten att göra avsteg från ålderskravet
vara små. Någon som är 46 år
ska alltså inte kunna adoptera ett nyfött barn. Äkta makar
som är 35 respektive 51 år gamla får
inte heller adoptera ett främmande barn.
Åldersgränserna motiveras rent allmänt
med barnets bästa och likabehandling av alla sökande
och dessutom med effektivare användning av resurserna för
adoptionsrådgivning (s. 24, 92). Den högsta åldersgränsen
motiveras med att man vill minimera barnets upplevelser av förlust
och med att adoptivföräldrarna bör kunna
ta hand om barnet tills det är myndigt och även
kunna stödja det i tidig vuxenålder. Däremot
motiverar inte regeringen de lägsta åldersgränserna
eller den minsta åldersskillnaden på något
sätt.
Konventionen har betydligt generösare åldersgränser
och den anger inte någon högsta tilllåten ålder
för adoptionssökande eller högsta tillåtna åldersskillnad.
Den medger således stor nationell prövningsrätt
visavi ålderskraven.
Ålderskraven måste bedömas utifrån
jämlikhetsbestämmelserna i 6 § i grundlagen.
I 6 § 1 mom. säger grundlagen att alla är
lika inför lagen. Denna generella bestämmelse
kompletteras av diskrimineringsförbudet i 2 mom. som förbjuder
särbehandling utan godtagbara skäl bland annat
på grund av ålder.
I sin tolkningspraxis har grundlagsutskottet inte ansett det
konstitutionellt sett vara något problem att åldersgränser
anges, men det kräver ett godtagbart skäl med
avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna.
Skälet måste dessutom ha ett reellt och fast samband
med lagens syfte (se en samlad tolkning av åldersgränser, GrUU
44/2010 rd, s. 5—6). Som det framhålls
i förarbetena till reformen av de grundläggande
fri- och rättigheterna är kraven höga
på de förbjudna särbehandlingsgrunderna,
särskilt de som räknas upp i 6 § 2 mom.
i grundlagen (se RP 309/1993 rd).
Det finns alltså enligt grundlagsutskottets mening
godtagbara skäl enligt 6 § 2 mom. i grundlagen
att införa ålderskrav vid adoption. Men motiven
i propositionen håller inte till alla delar för
en närmare granskning, och i vissa fall saknas motivering
helt, påpekar utskottet och anser att lagutskottet måste
förtydliga dem i sitt betänkande. Utskottet har
förståelse för att administrationen kring
adoptioner förenklas av åldersgränser
när färre fall behöver prövas
enskilt, men bristande resurser i administrationen eller effektiviseringsbehov
kan inte vara ett godtagbart skäl för särbehandling
på grund av ålder. Utskottet menar att de kategoriska ålderskraven är
ogrundat stränga och intar en dominerande roll vid bedömningen
av adoptionsvillkoren. De stöder inte heller entydigt på alla
punkter målet att garantera adoptivbarn tillräcklig
omsorg, fostran och försörjning till dess att
barnet är självständigt.
Grundlagsutskottet menar att de principiella lägsta
och högsta åldersgränserna och kravet
på åldersskillnad åtminstone delvis bör
göras generösare. Ett annat alternativ är
att det tillåts fler undantag från dem. Följaktligen
kunde lagutskottet till exempel ändra undantagsvillkoret "synnerligen
vägande skäl" till "grundad anledning" och föreslå att
möjligheten att göra avsteg från ålderskravet
inte behöver gälla båda makarna.
Gemensam adoption.
I 9 § i den föreslagna adoptionslagen föreskrivs
det precis som i den gällande lagen att andra än äkta
makar inte ska kunna adoptera tillsammans. Sambor eller samkönade
personer i registrerat partnerskap får alltså inte
adoptera tillsammans. Däremot ska ensamstående
kunna adoptera precis som nu. De sökande särbehandlas
därmed på grund av rättslig status för
deras parrelation och sexuell läggning.
I utlåtandet 2001 om förslaget till lag om
registrerat partnerskap påpekade utskottet att äktenskapslagstiftningen
och med den jämförliga lagar gäller den
typen av särskilda avgöranden med effekter för
samhällets framtid och värderingar som motiverar
att äktenskap mellan kvinnor och män ges specialstatus
som parförhållande i lagstiftningen. Lagtolkningen
kan dock förändras med tiden och tolkningen av
grundlagen aktivt påverka värderingar och attityder,
framhöll utskottet (GrUU 15/2001 rd). Vidare ansåg utskottet
att särbehandling av personer i registrerat partnerskap
i relation till äkta makar bland annat beträffande
adoptionsrätten "i jämförelse med utskottets
hävdvunna tolkningspraxis" kan inordnas i den prövningsbehörighet
som lagstiftaren har. En liknande bedömning av jämlikhetskravet
gjorde utskottet vid behandlingen av villkoren för assisterad
befruktning (GrUU 59/2002 rd, GrUU
16/2006 rd och GrUU 26/2006
rd).
Konventionen om adoption (artikel 7) samt Europakonventionen
och tolkningspraxis för den ger konventionsstaterna fria
händer i dessa fall.
Utskottet hänvisar till sin tidigare tolkningspraxis
och anser att 6 § 2 mom. i grundlagen i den rådande
samhällssituationen inte ställer så absoluta
krav att andra än äkta makar också måste
få rätt till gemensam adoption. Det ligger således
på lagstiftaren att bestämma om gemensam adoption
ska tillåtas eller inte. En tillåtande inställning
kan betyda att gemensam adoption utsträcks till personer
i registrerat partnerskap och personer i etablerat samboförhållande,
till exempel om de bott i samma hushåll i minst fem år
(se definitionen på sambo och samboförhållande
i lagen om upplösning av sambors gemensamma hushåll,
26/2011, 3 §).
Hörande av barn.
I 3 § 2 mom. sägs det att barnets önskemål
och åsikter ska beaktas i enlighet med barnets ålder
och utvecklingsnivå, när ärendet avgörs.
Enligt 10 § krävs det samtycke av barnet om det är över
tolv innan adoptionen kan fastställas. Samtycke krävs
av barn under tolv år om de är så utvecklade
att deras vilja kan beaktas. Bestämmelserna stämmer överens
med 6 § 3 mom. i grundlagen som föreskriver
att barn ska bemötas som jämlika individer och
att de ska ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i
frågor som gäller dem själva.
Skydd för privatlivet
Barns rätt att få information.
Uppgifter om tidigare föräldrar ingår
i rätten till personlig identitet som i sin tur ingår
i skyddet för privatlivet enligt 10 § i grundlagen.
Följaktligen har grundlagsutskottet ansett det nödvändigt
att rätten att få information om sitt ursprung är
garanterad (GrUU 59/2002 rd och GrUU
16/2006 rd). Bestämmelserna i 93 § i
förslaget till adoptionslag och 38 § i det nionde
lagförslaget om barns rätt att få information
medför inga problem med avseende på grundlagen.
Adoptivbarns rätt till kontakt.
Domstolen kan fastställa att ett adoptivbarn har rätt
hålla kontakt med sina tidigare föräldrar
efter adoptionen (58 §). Ett villkor är att den
tidigare föräldern och adoptivföräldrarna
har kommit överens om det och att det inte finns någon
anledning att anta att det skulle strida mot barnets bästa.
När det görs på det sättet stämmer
kontakten med den tidigare föräldern överens
med skyddet för barnets familjeliv.
Adoption utan samtycke från föräldrarna.
Enligt 11 § är huvudregeln att adoption av
minderåriga barn kräver samtycke av föräldrarna.
Men adoptionen kan "av synnerligen vägande skäl" fastställas
utan samtycke från föräldrarna, trots att
de vägrat ge sitt samtycke eller har återkallat sitt
samtycke, om man anser att adoptionen "på ett uppenbart
avgörande sätt är till barnets bästa".
Ett annat villkor är att det ska finnas fullgod anledning
för föräldern att inte ge sitt samtycke
"med beaktande av barnets bästa, graden av umgänge
mellan barnet och föräldern samt arten av förhållandet
mellan dem".
Adoption utan samtycke från föräldrarna är ett
stort ingrepp i skyddet för familjelivet som ingår
i skyddet för privatlivet enligt 10 § i grundlagen
och respekten för familjelivet enligt artikel 8 i Europakonventionen.
Praxis vid europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna visar att kriterierna för att ingripa
i familjelivet på det här sättet är
mycket stränga i enskilda fall, men att de tillåter
ingrepp under extraordinära förhållanden
och vid mycket viktiga krav i samband med barnets bästa
(t.ex. Aune mot Norge, 28.10.2010).
Den föreslagna 11 § uttrycker att adoption utan
samtycke är ett mycket extraordinärt fall och
att sådana fall därför inte är
problematiska med avseende på vår grundlag eller
våra förpliktelser visavi de mänskliga
rättigheterna. Utskottet vill samtidigt påpeka
att uttrycket "av synnerligen vägande skäl", som
också förekommer i 6 och 7 § i förslaget,
inte på bästa möjliga sätt uttrycker
att kriterierna i artikel 5.3 i konventionen om adoption avser undantagsfall
(on exceptional grounds determined by law). För
att förhindra kränkningar av de mänskliga
rättigheterna i enskilda fall måste lagen kräva
att bestämmelsen tillämpas med hänsyn
till kraven på grundläggande fri- och rättigheter
och mänskliga rättigheter där respekten
för familjeliv ingår.
Rättssäkerhet
Överklagande till högsta förvaltningsdomstolen.
Ett beslut av förvaltningsdomstolen ska få överklagas
till högsta förvaltningsdomstolen om den medger
besvärstillstånd. Besvärstillstånd
gäller beslut om att avbryta adoptionsrådgivning
(29 § 2 mom.), serviceavgift eller kostnadsersättning (36 § 2
mom.), vägran att tillhandahålla internationell
adoptionstjänst eller avbruten adoptionstjänst
(37 § 2 mom.), tillstånd för adoption,
fortsatt tillstånd eller återkallat tillstånd
(50 § 2 mom.) och rätt att få uppgifter
(93 § 4 mom.).
Vid en bedömning av möjligheten att använda
besvärstillstånd för att begränsa
rättssäkerheten, som är en grundläggande
rättighet, spelar bland annat frågans betydelse
och beskaffenhet en roll med avseende på proportionalitetsprincipen
(GrUU 35/2009 rd och de utlåtanden
som nämns där). De flesta av de beslut som föreslås omfattas
av besvärstillstånd är visserligen viktiga
för individen, men trots det delvis beroende av prövning,
och därför kan det anses räcka till som
rättssäkerhetsgaranti att högsta förvaltningsdomstolen
måste bevilja besvärstillstånd om det
finns något kriterium i 13 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen
som talar för det. Bestämmelserna om besvärstillstånd
står inte i strid med grundlagens 21 § 2 mom.
Myndigheters rätt att överklaga.
Inte bara privatpersoner utan också myndigheter (eller
jämförliga privata som handhar offentliga förvaltningsuppgifter)
ska ha besvärsrätt när ett beslut av
förvaltningsdomstolen gäller vägran att
tillhandahålla internationell adoptionstjänst
eller avbruten adoptionstjänst (37 § 2 mom.) eller adoptionstillstånd
(50 § 2 mom.).
I sin praxis har grundlagsutskottet haft en återhållsam
inställning till specialbestämmelser om allmän
rätt för myndigheter att överklaga beslut
(t.ex. GrUU 47/2005 rd och GrUU
45/2006 rd). Den föreslagna rätten är
godtagbar med hänsyn till frågans natur och målet
med beslutet som är att garantera barnets bästa
och förutsatt att rätten inskränks till
vissa viktiga grupper av frågor (jfr GrUU 58/2006
rd).
Adoptionsnämnden
I 86 § ingår det bestämmelser om
adoptionsnämnden som ska vara en expert-, tillstånds-
och tillsynsnämnd knuten till Tillstånds- och
tillsynsverket för social- och hälsovården.
Nämnden kommer till stor del att regleras genom förordning
av statsrådet. På grund av 119 § 2 mom. i
grundlagen måste bestämmelserna kompletteras med
bestämmelser om hur nämnden tillsätts, vilken
sammansättning den har och vilken dess mandattid är
(t.ex. GrUU 17/2009 rd, GrUU 28/2004
rd och GrUU 12/2004 rd).
Övriga synpunkter
Adoptionsrådgivning och internationell adoptionstjänst är
offentliga förvaltningsuppgifter enligt 124 § i
grundlagen. Men det handlar inte om den typen av betydande utövning
av offentlig makt som bara kan anförtros myndigheter. Enligt
lagförslaget får adoptionsrådgivning
och internationell adoptionstjänst anförtros någon annan än
myndigheter. I det hänseendet uppfyller lagförslaget
kraven i 124 § i grundlagen på det sätt
som regeringen redogör i avsnittet om behandlingsordning
(s. 92—94).
I 98 § 1 mom. sägs det att 86 § 2
mom. 2 punkten och 94 § träder i kraft vid en
tidpunkt som bestäms genom förordning av statsrådet.
I grundlagen kräver 79 § 3 mom. att det finns
särskilda skäl för att tidpunkten för
ikraftträdande ska få bestämmas genom
förordning. I sin praxis har grundlagsutskottet ansett
att kravet på särskilda skäl uppfylls
om ikraftträdandetidpunkten har en koppling till den tidpunkt
då internationella förpliktelser träder
i kraft (GrUU 5/2004 rd, GrUU
16/2004 rd och GrUU 48/2004
rd). De paragrafer som nämns i ikraftträdandebestämmelsen
har ett direkt samband med Europarådets konvention om adoption.
Följaktligen är ikraftträdandebestämmelsen
inget problem med avseende på grundlagen.
Riksdagens samtycke och behandlingsordningen
Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen är det riksdagen
som ska godkänna fördrag och andra internationella
förpliktelser som innehåller sådana bestämmelser
som hör till området för lagstiftningen
eller annars har avsevärd betydelse, eller som enligt grundlagen
av någon annan anledning kräver riksdagens godkännande.
Grundlagsutskottet brukar också utgå från
att riksdagen genom ett explicit beslut ger sitt samtycke till reservationer,
uttalanden och förklaringar som påverkar innehållet
i en internationell förpliktelse för Finland eller
förpliktelsens omfattning i relation till själva
konventionen (se t.ex. GrUU 29/2010 rd).
Konventionen om adoption av barn kräver godkännande
av riksdagen eftersom de materiella bestämmelserna ingår
i lagstiftningsområdet (artikel 1—22, utom artikel
21). Riksdagens samtycke krävs också för
en reservation enligt artikel 27.1, eftersom den gäller
adoptivbarns rätt att av myndigheterna få information
om sina biologiska föräldrar och därför
ingår i lagstiftningsområdet.
Konventionen rör inte grundlagen på det sätt som
dess 94 § 2 mom. och 95 § 2 mom. avser. Konventionen
kan godkännas med enkel majoritet och förslaget
till ikraftsättandelag kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.