Motivering
Tillståndsregleringen
Radiotillstånd.
Innehav och användning av radiosändare är
enligt huvudregeln i 7 § 1 mom. tillståndspliktiga.
Tillståndsplikten begränsar den enskildes rätt
att uttrycka, offentliggöra och ta emot information, åsikter
och andra meddelanden utan att hinder ställs i vägen.
Förslaget måste därför bedömas
med avseende på 12 § 1 mom. grundlagen som garanterar
yttrandefriheten.
Det finns godtagbara skäl för tillståndsplikten
och de beror i sista hand på att radiofrekvenserna är
så få (se GrUU 19/1998 rd).
Tillståndsplikten avser att säkerställa
störningsfri radiokommunikation, vilket också är
viktigt med avseende på yttrandefriheten i praktiken. Förslaget begränsar
räckvidden för tillståndsplikten. Det betyder
att till exempel att sändare i omfattande och normal användning
inte berörs av kravet på tillstånd. I
motiveringen till propositionen redogör regeringen för
varför tillståndsreglerna behövs för
störningsfri användning och övervakning
av radiosändare som skall omfattas av lagen. Med avseende
på regleringsobjektets särdrag innehåller
lagen tillräckligt tydliga bestämmelser om villkoren
för tillstånd och om tillståndsförfarandet. Tillståndsmyndighetens prövningsrätt
är
bunden i rättsligt avseende. De föreslagna tillståndsreglerna
påverkar således inte i sig behandlingsordningen
för radiolagen.
Innehav av radiosändare skall inte vara tillståndspliktig
om innehavaren visar att det är uppenbart att innehavet
inte syftar till att sändaren skall användas för
radiokommunikation. Det godtagbara syftet med bestämmelsen är
att befria den som innehar en radiosändare i försäljningssyfte
eller för något annat liknande överlåtelseändamål
från skyldigheten att skaffa tillstånd. Med avseende
på kravet att tillståndsarrangemanget skall vara
exakt avgränsat och rätt avvägt vore
det enligt utskottet bäst att ändra förslaget
så att denna typ av vanliga undantag från obligatoriskt
tillstånd för innehav av radiosändare
inte kopplas till att innehavaren är skyldig att framlägga
bevis.
Enligt förslagets 7 § 5 mom. behöver
en utlänning som inte har hemort i Finland tillstånd
för innehav av radiosändare, om inte något
annat bestäms genom en förordning av statsrådet
på grund av statens säkerhet, den allmänna
ordningen, undvikande av radiostörningar eller någon
annan motsvarande orsak. Medborgarskap och hemort skall anses vara
sådana i 6 § 2 mom. grundlagen avsedda orsaker
som gäller en person på vilka ingen utan godtagbart
skäl får särbehandlas. Det finns inga
grundlagsfästa godtagbara skäl för den
föreslagna regleringen som innebär särbehandling,
och förslaget kan på den punkten inte behandlas
i vanlig lagstiftningsordning.
Det finns goda skäl till att förslaget syftar
till att förhindra att myndigheterna i onödan
ingriper i innehav av radiosändare när sändaren
inte är avsedd att användas i Finland. Målet
kan uppfyllas på ett tillfredsställande sätt
med avseende på grundlagen till exempel om innehav av sändare
som bara tillfälligt tas in till Finland befrias från
tillståndsplikten.
Tillståndsvillkoren.
Enligt 8 § 1 mom. kan Kommunikationsverket förena
radiotillståndet med villkor som är nödvändiga
bland annat för att frekvenserna skall användas ändamålsenligt
och kommunikationsmarknaden vara effektiv. Med hänvisning
till yttrandefriheten och kravet på koppling till ändamålet
anser utskottet det vara klart att Kommunikationsverkets kompetens bara
kan utsträcka sig till att ställa upp nödvändiga
tekniska tillståndsvillkor för radiokommunikation.
Tolkat på detta sätt medför förslaget inga
problem med avseende på grundlagen.
Enligt 3 mom. kan Kommunikationsverket ändra tillståndvillkoren
då planerna på radiofrekvenser ändras
eller på grundval av frekvensföreskrifter eller
förpliktelser i internationella fördrag eller
för att förebygga eller avhjälpa störningar. Ändringar
i villkoren för radiotillstånd måste
anses vara godtagbara omständigheter som har med de tekniska
förutsättningarna att göra. Men det kan
vara befogat att uttryckligen skriva in i lagen att villkoren inte
får ändras, om ändringen inte är
nödvändig för att uppnå syftena
i momentet.
Återkallande av radiotillstånd.
Enligt förslagets 12 § 1 punkt kan
Kommunikationsverket återkalla radiotillstånd
om det förekommer väsentliga brott mot tillståndsvillkoren.
Att återkalla ett tillstånd är ett
radikalt ingrepp i utövningen av den grundlagsfästa
yttrandefriheten (GrUU 19/1998 rd).
Därför är det viktigt att "väsentliga"
brott mot tillståndsvillkoren krävs för
att radiotillstånd skall få återkallas. Med
avseende på proportionaliteten är det samtidigt
nödvändigt att ta hänsyn till olika typer
av tillståndsvillkor och deras betydelse. Att återkalla
ett tillstånd vid brott mot villkoren kan anses vara en
rätt avvägd påföljd främst
i situationer när innehavaren trots anmärkningar
från tillsynsmyndigheten upprepade gånger gör
sig skyldig till allvarliga brott mot tillståndsvillkor som är
väsentliga för störningsfri radiokommunikation.
Lagförslaget bör ses över i detta hänseende.
Identifiering och lokalisering av orsaken till störningar
Enligt 30 § 1 mom. 1 punkten skall Kommunikationsverket
kunna få uppgifter som behövs för att
identifiera en radiosändning för att avhjälpa skadliga
störningar i radiokommunikationen. I 2 punkten finns bestämmelser
om verkets rätt att kontrollera radiokommunikation och
det tekniska utförandet för att säkerställa
att radiofrekvenserna är tillräckligt störningsfria
och att de används effektivt. Med stöd av 2 mom.
kan Kommunikationsverket använda uppgifterna för
att identifiera och lokalisera orsaken till störningar. Men
uppgifterna om innehållet i ett radiomeddelande får
inte användas, om det inte är nödvändigt
för att identifiera eller lokalisera orsaken till störningar
på radiokommunikation i säkerhetssyfte eller någon
annan skadlig störning. Bestämmelserna gäller
också konfidentiell radiokommunikation. Därför
måste bestämmelserna bedömas med avseende
på hemligheten för konfidentiella meddelanden
som tryggas i 10 § grundlagen.
Enligt 10 § 3 mom. grundlagen kan det genom lag bestämmas
om sådana begränsningar i meddelandehemligheten
som är nödvändiga vid utredning av brott
som äventyrar bl.a. individens eller samhällets
säkerhet. Grundlagsutskottet har ansett att utredning av
brott i den mening som bestämmelserna anser också kan
komma i fråga när det finns en konkret och specificerad misstanke
om brott (se t.ex. GrUU 2/1996 rd). Identifieringsuppgifterna
omfattas inte av kärnområdet i den grundläggande
fri- och rättigheten för sekretess i fråga
om konfidentiella meddelanden. Därför har utskottet
ansett det möjligt att rätten att få identifieringsuppgifter
inte binds till vissa typer av brott, om bestämmelserna
i övrigt uppfyller de allmänna kraven på begränsningar
av de grundläggande fri- och rätttigheterna (GrUU
7/1997 rd).
Av propositionen framgår inte klart om 30 § 1 mom.
2 punkten avser att bara gälla Kommunikationsverkets rätt
att kontrollera innehållet i radiokommunikation eller bara
det tekniska utförandet. Formuleringen i 2 mom. tyder på att kontrollen
också kan gälla själva innehållet
i konfidentiella radiomeddelanden.
Om straffbestämmelserna i förslagets 37 § beaktas
kan det enligt utskottets uppfattning genom lagen föreskrivas
om Kommunikationsverkets rätt att kontrollera innehållet
i radiokommunikation när kontrollen är nödvändig
för att identifiera eller lokalisera orsaken till störning
på radiokommunikation. När det gäller
att identifiera och lokalisera andra skadliga orsaker är
det där-emot inte fråga om utredning av brott
som äventyrar den enskildes eller samhällets säkerhet. Förslaget
kan därför inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning
om inte "eller någon annan skadlig störning" stryks
i 30 § 2 mom.
Grundlagsutskottet påpekar att förslaget har en
del andra brister på grund av den otydliga formuleringen
i 30 §. Enligt 1 mom. 1 punkten får identifieringsuppgifterna
"meddelas" Kommunikationsverket. Formuleringen ger således
inte Kommunikationsverket rätt att få uppgifterna. Dessutom
förpliktar lagtexten ingen att lämna uppgifterna
till verket. Lagen har inga bestämmelser om destruering
av uppgifterna. Bestämmelserna måste absolut preciseras.
Dessutom måste "utan hinder av vad som någon
annanstans i lag bestäms om kommunikationens konfidentiella
natur" absolut strykas i 30 §, eftersom formuleringen ger
en missvisande bild av lagens förhållande till
grundlagens bestämmelser om skydd för konfidentiella
meddelanden.
Egendomsskydd
Den föreslagna lagen har en del bestämmelser som
ingriper i skyddet för egendom enligt 15 § grundlagen.
Bestämmelserna är viktiga också med avseende
på yttrandefriheten.
I 32 § 1 mom. föreskrivs om kontrollörens
rätt att ta en radioanläggning för undersökning
och förbjuda att den används, saluförs, överlåts,
går förlorad eller förstörs
under tid som undersökningen pågår. I
2 mom. ingår bestämmelser om ersättning
för den händelse värdet på radioanläggningen
har sjunkit på grund av undersökningen. Med stöd
av 3 mom. kan Kommunikationsverket förplikta tillverkaren
eller importören att ersätta undersökningskostnaderna
och dra bort radioanläggningen från marknaden,
om den på ett väsentligt sätt strider
mot kraven i radiolagen eller mot bestämmelser som utfärdats
med stöd av den. Genom 34 § 1 mom. får
Kommunikationsverket rätt att förbjuda import,
saluföring, försäljning, överlåtelse
och användning av en radioanläggning, om den har
orsakat skadliga störningar eller om det på sannolika
grunder kan antas att den orsakar skadliga störningar.
Dessutom har Kommunikationsverket rätt att tillfälligt
sätta en radioanläggning ur funktion på de villkor
som föreskrivs i 3 mom.
De föreslagna begränsningarna i användningen
av egendom avser att säkerställa störningsfri radiokommunikation.
Detta är en godtagbar grund för en begränsning
med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna.
Bestämmelserna är tillräckligt exakta
och noggrant avgränsade. Utskottet menar att otillbörligt
stränga begränsningar i användningen
av egendom inte kan göras med stöd av dem. Med
avseende på yttrandefriheten handlar det här om
närmare bestämmelser angående de tekniska
förutsättningar för radiokommunikation,
alltså en form av utövning av yttrandefriheten.
Bestämmelserna påverkar inte lagstiftningsordningen.
Påvisande av behörighet
I 15 § föreskrivs att den som använder
en radiosändare för maritim radiokommunikation
skall ha behörighetsintyg eller behörighetsbevis.
Bestämmelserna är av betydelse med avseende på 18 § 1
mom. grundlagen som föreskriver om frihet att arbeta och
utöva ett yrke.
Enligt 15 § 3 mom. krävs det examen som påvisar
behörighet för att få behörighetsbevis.
I enlighet med tidigare uttalanden från grundlagsutskottet
(se GrUU 31/1998 rd) måste
lagen absolut vara mer exakt och ange vilken typ av behörighet
en examen skall påvisa. Dessutom vore det på sin
plats att lagen får en bestämmelse om att examensförrättarna
skall stå i tjänste- eller arbetsförhållande
till Kommunikationsverket. Detta syfte framgår av motiveringen
till propositionen (s. 28—29).
Kontrollbefogenheter
31 § 2 mom. radiolagen.
Enligt förslaget får kontroller enligt 31 § inte
utföras på en hemfridsskyddad plats, om det inte
finns särskilt skäl att misstänka överträdelser
av bestämmelserna i 37 § 1 mom., 1, 2 eller 3
punkten eller i 38 kap. 5—7 § strafflagen.
Förslaget utgör inget problem med avseende på bestämmelserna
om hemfridsskydd i 10 § grundlagen, eftersom villkoret för
kontroller som ingriper i hemfriden är att det skall finnas
en konkret och specificerad misstanke om brott (se GrUU
47/1996 rd).
35 § 2 mom. radiolagen.
Förslaget medger att husrannsakan och kroppsvisitation
företas utan hinder av vad som föreskrivs om villkoren
i tvångsmedelslagen. Åtgärderna får
vidtas om det finns sannolika skäl att misstänka
att brott som avses i 38 kap. 7 § strafflagen eller i 37 § 1 mom.
2 eller 3 punkten i den föreslagna lagen har begåtts.
[Lagförslagets
finska text hänvisar också till ett förbud i
22 § 4 mom. radiolagen trots att 22 § inte har
något sådant moment.]
Förslaget är
av betydelse med avseende på hemfridsskyddet i 10 § grundlagen och
den i 7 § 1 mom. grundlagen tryggade personliga integriteten.
Straffet vid gärningarna ovan är böter.
Villkoren för husrannsakan i 5 kap. 1 § tvångsmedelslagen
uppfylls således inte i dessa fall. Grundlagen ställer
inga särskilda kvalifikationskrav på de brott
som får undersökas med hjälp av husrannsakan.
Utskottet har å andra sidan ansett det klart att husrannsakan
inte kan tillåtas vid hur små brott som helst
(se GrUU 6/1998 rd).
Befogenheterna att med stöd av tvångslagen företa
husrannsakan bör enligt utskottet inte utvidgas onödigt
mycket. Det måste alltid finnas ett godtagbart särskilt
skäl med hänvisning till de grundläggande
fri- och rättigheterna. Utskottet påpekar att
de kontrollbefogenheter i 31 § 2 mom. som sträcker
sig ända till hemfriden delvis överlappar de föreslagna
befogenheterna att företa husrannsakan. Befogenheterna
att företa husrannsakan är inte nödvändiga,
anser utskottet. Vidare påpekar utskottet att husrannsakan
i enlighet med tvångsmedelslagen kan företas vid störning
av datakommunikation i enlighet med 38 kap. 5 § strafflagen.
Utskottet har ingenting att anmärka mot 35 § 2
mom. som gäller kroppsvisitation.
Bedömningsorgan
I 39 § finns bestämmelser om ett bedömningsorgan.
Men organets uppgifter anges bara indirekt i lagbestämmelserna.
Enligt definitionen i 4 § 8 punkten tillsätts
ett bedömningsorgan för att bedöma radioanläggningars överensstämmelse med
uppställda krav i enlighet med radiolagen. Av 19—21 § följer
att överensstämmelsen med kraven är en
förutsättning för att en radioanläggning
skall släppas ut på marknaden. Enligt motiveringen
till propositionen (s. 39, andra spalten) skall tillverkaren inhämta
ett utlåtande av ett bedömningsorgan, om han inte
kan påvisa att radioanläggningen uppfyller de
väsentliga kraven. Ett yttrande från bedömningsorganet
anses där-emot inte vara rättsligt bindande för
tillverkaren.
De föreslagna bestämmelserna om att radioanläggningarna
måste stämma överens med kraven är
viktiga när det gäller utsläppande på marknaden.
I det här fallet kan bedömningsorganets åtagande
att lämna utlåtande jämställas
med en offentlig förvaltningsuppgift i den mening som 124 § grundlagen
avser, menar grundlagsutskottet.
Bestämmelserna i 39 § kräver inte
att bedömningsorganet skall vara en myndighet. Det har varit
grundlagsutskottets vedertagna tolkning att kravet på rättssäkerhet
och god förvaltning skall skrivas in i lag när
förvaltningsuppgifter förs över på någon
annan än en myndighet (se t.ex. GrUU 2/2001
rd). Därför måste lagförslaget kompletteras
med bestämmelser om att de allmänna reglerna för
förvaltningsförfarande, offentlighet i myndigheternas
verksamhet och språket vid myndigheter skall tillämpas
på bedömningsverksamhet. Dessutom är
det här viktigt att lagen får grundläggande
bestämmelser om god bedömningssed och gott utlåtandeförfarande.
Utskottet påpekar att bestämmelserna om bedömningsorgan är
bristfälliga. Det behövs exaktare bestämmelser
om bedömningsorganens uppgifter och utlåtandenas
rättsliga karaktär. På grund av 80 § 1
mom. grundlagen är det uppenbart att skyldigheten för
en tillverkare av radioanläggningar att inhämta
utlåtande från ett bedömningsorgan måste
skrivas in i lag. Dessutom måste lagen ha åtminstone
generella beskrivningar av de krav, begränsningar och andra
villkor som med stöd av 39 § 2 mom. kan ställas
på verksamheten. Lagen måste också säga
ut vem som utfärdar närmare bestämmelser
och föreskrifter när lagen bara har grundläggande
bestämmelser.
Kommunikationsverkets rätt att utfärda normer
Lagförslaget innehåller ett flertal bestämmelser om
Kommunikationsverkets rätt att meddela föreskrifter.
I grundlagen föreskriver 80 § 2 mom. att också andra
myndigheter genom lag kan bemyndigas att utfärda rättsnormer
i bestämda frågor, om det med hänsyn
till föremålet för regleringen finns
särskilda skäl och regleringens betydelse i sak
inte kräver att den sker genom lag eller förordning.
Befogenheten måste ha ett exakt avgränsat tillämpningsområde.
Dessutom kräver grundlagen att de frågor som befogenheten
avser definieras noggrant i lag (GrUU 34/2000
rd).
Utskottet påpekar att bestämmelserna i 80 § 1 och
2 mom. grundlagen direkt begränsar dels innehållet
i föreskrifter från myndigheterna, dels tolkningen
av bemyndigandebestämmelsen. Kriterier för den
enskildes rättigheter och skyldigheter får således
inte anges genom föreskrifter av myndigheter. Detsamma
gäller andra frågor som hör till området
för lagen. På grund av motiveringen till lagstiftningsordningen
understryker utskottet att kriterier som hänför
sig till den enskildes rättsliga ställning inte
kan meddelas genom föreskrifter ens när det gäller
det nationella genomförandet av EG:s rättsakter.
Lagbestämmelser som innehåller ett bemyndigande
att meddela föreskrifter måste överlag
tolkas mycket restriktivt.
Kommunikationsverkets befogenheter att meddela föreskrifter
gäller huvudsakligen specifikt radiotekniska och radioadministrativa
frågor. Föreskrifterna är i mycket liten
grad kopplade till lämplighetsprövning. Bemyndigandebestämmelserna
i lagen är å andra sidan delvis mycket generellt
utformade. Därför framgår inte alltid
de begränsningar som finns inskrivna i motiveringen av
själva lagtexten.
Enligt 6 § 1 mom. bestämmer kommunikationsverket
om användningen av radiofrekvenser för olika ändamål.
I motiveringen till propositionen (s. 21, första spalten)
sägs bland annat att Kommunikationsverkets befogenheter
att meddela föreskrifter begränsas av internationella
förpliktelser. Begränsningarna bör rimligen skrivas
in i lag, påpekar utskottet.
I den sista meningen i 8 § 2 mom. sägs
att Kommunikationsverket meddelar närmare föreskrifter
om "förutsättningarna för godkännande av
ibruktagandet". I motiveringen sägs (s. 26, första
spalten) att föreskrifterna gäller frågor som
hänför sig till regleringen av sändarna.
Bestämmelsen måste preciseras i överensstämmelse
med detta ändamål.
Enligt 20 § 1 mom. måste en radioanläggning uppfylla
de väsentliga krav som nämns i 1 punkten "såsom
särskilt bestäms om dem". Denna hänvisningsbestämmelse är
inte ett bemyndigande i den mening som 80 § grundlagen
avser och som medger att bestämmelser får utfärdas
genom förordning eller genom föreskrifter av någon
myndighet. De grundläggande bestämmelserna om
väsentliga krav måste således föreskrivas
i lag. Lagen kan ha ett bemyndigande om hur närmare bestämmelser
eller föreskrifter meddelas.
Enligt 34 § 2 mom. meddelar Kommunikationsverket
föreskrifter om de kategorier eller typer av anläggningar
som omfattas av förbudet i 1 mom. I förslaget
har förhållandet mellan enskilda förvaltningsbeslut
och allmänna normer fördunklats på ett
konstigt sätt. Bestämmelsen i 2 mom. bör
ses över så att Kommunikationsverket till exempel
skall anmäla vilka kategorier eller typer av anläggningar
som omfattas av förbudet.
Övriga omständigheter
Enligt 2 § 3 mom. kommer radiolagen att tillämpas
på innehav och användning av radioanläggningar
som nämns i den sista meningen i momentet såsom
statsrådet bestämmer genom förordning.
De grundläggande bestämmelserna om lagens tilllämpningsområde
bör enligt utskottet ingå i lag (GrUU
4/2000 rd). I motiveringen sägs (s.
20, första spalten) att avsikten är att genom förordning
av statsrådet bestämma om ett förbud
mot rundradiosändare ombord på utländska fartyg.
Med hänsyn till 80 § 1 mom. grundlagen måste
bestämmelserna finnas i lag. Dessutom måste lagbestämmelsen
formuleras så att den inte bryter mot diskrimineringsförbudet
i 6 § 2 mom. grundlagen.
I andra meningen i 5 § måste "kan ... tillämpas" ändras
till "tillämpas".
Bestämmelsen i sista meningen i 33 § 2 mom. bör
preciseras så att det framgår vilken typ av "andra åtgärder"
Kommunikationsverket kan ålägga innehavaren och ägaren
till radioanläggning att vidta.
I 33 § 4 mom. och 35 § 2 mom. hänvisas
felaktigt till andra punkter i lagen.