Motivering
Arbetspension för löntagare inom den privata sektorn
Allmänt.
Den konstitutionella bedömningen av ändringar
i pensionslagstiftningen har av hävd utgått framför
allt från 15 § i grundlagen om egendomsskydd och
19 § 2 mom. om rätten till social trygghet.
Egendomsskyddet i fråga om pensioner utgår enligt
praxis i utskottet från tanken att en viss inkomstrelaterad
förmån, framför allt rätten
till arbetspension, tjänas in under pågående
anställning. En förmån som tjänas
in på detta sätt men som betalas ut först
senare betraktas som en del av vederlaget för en arbetsprestation
(GrUU 9/1999 rd, GrUU 60/2002
rd, s. 2/I).
Grundlagsutskottet har konstaterat att det vid grundlagsskyddade
pensionsrättigheter uttryckligen handlar om en intjänad
konkret ekonomisk förmån, men däremot
inte t.ex. om att skydda ett visst gällande pensionssystem.
Den konstitutionella utgångspunkten har därmed
ansetts vara att det går att föreskriva om pensionssystemet
genom en vanlig lag så att det inverkar också på dem
som står i ett anställningsförhållande.
Bestämmelser om bl.a. pensionsåldern, pensionstillväxten
och pensionernas målnivå har hört till dem
som kan införas inom vanlig lag, om inte något
annat följer av särskilda skäl. Sådana
särskilda skäl har ansetts vara framför
allt att ändringarna i pensionssystemet genomförs
på ett sätt som i vissa delar kan leda till en
oskälig försämring av intjänade
pensionsförmåner (GrUU 13/1995
rd, GrUU 60/2002 rd, s. 2/II).
I propositionen är det huvudsakligen fråga
om en lagstiftningsteknisk justering av arbetspensionsreformen som
trädde i kraft i början av 2005. Meningen är
att tydliggöra lagstiftningen genom att samla bestämmelserna
om pensionstryggheten för löntagare i den privata
sektorn i en enda lag. De föreslagna ändringarna
i pensionsskyddet spelar bara en obetydlig roll. I det andra lagförslaget
ingår övergångsbestämmelser
som på lämpligt sätt dämpar
effekterna av de föreslagna ändringarna för
pensionstagarna. Utskottet har i ljuset av hävdvunnen praxis
inga anmärkningar mot bestämmelserna med tanke
på egendomsskyddet.
Utifrån 19 § 2 mom. i grundlagen ska var och en
garanteras rätt att få sin grundläggande
försörjning tryggad bl.a. vid arbetslöshet
och under ålderdomen och vid förlust av en försörjare. Grundlagen
förpliktar lagstiftaren att garantera var och en som är
i behov av grundläggande försörjning
en subjektiv rätt till detta slag av trygghet som ordnas
av det allmänna (GrUB 25/1994 rd).
De system som ska trygga en grundläggande försörjning
bör vara på så vis heltäckande
att det inte uppstår några marginalgrupper (RP 309/1993
rd). Men 19 § 2 mom. i grundlagen tryggar t.ex.
inte något arbetspensionssystem i sig utan den enskildes
rätt till en tryggad grundläggande utkomst över
lag (GrUU 60/2002 rd, s. 4/I).
Ur denna synvinkel är den föreslagna lagstiftningen
inte något problem.
Arbetspensionsreformen som trädde i kraft i början
av 2005 har kommit till med grundlagsutskottets medverkan (GrUU
60/2002 rd). Utskottet bedömde då användningen
av t.ex. livslängds- och lönekoefficienter som
grund för bestämmelserna. Det som föreskrivs
om de här koefficienterna i 82 och 83 samt 96—100 § i
det första lagförslaget motsvarar utskottets tidigare ståndpunkter.
Arbetspensionsförsäkringavgiften.
Arbetspensionsskyddet för löntagare
i den privata sektorn föreslås bli bekostat precis
som nu med en arbetspensionsförsäkringsavgift
som består av arbetsgivarens avgift och arbetstagarens
avgift (152 § i det första lagförslaget).
Arbetsgivaren ska ha det huvudsakliga ansvaret för att
finansiera pensionsskyddet.
Grundlagsutskottet har ansett att det räcker med en
vanlig lag för delning av arbetsgivarnas och arbetstagarnas
kostnadsansvar på detta sätt inom arbetspensionssystemet.
Vidare har utskottet varit av den åsikten att pensionsavgifter
enligt detta system inte kan betraktas som skatter i statsförfattningsrättsligt
hänseende (GrUU 8/1992 rd).
Det handlar om en kombination av partiella vederlag för
i princip privaträttsliga försäkringsavgifter
och arbete och de medel som pensionsanstalterna tjänar
in på dem redovisas i sista hand till de försäkrade
i form av intjänade pensioner (se också GrUU
7/2005 rd, s. 7—8).
Pensionsskyddscentralen
Enligt 1 § i det tredje lagförslaget är
Pensionsskyddscentralen ett gemensamt organ för verkställigheten
och utvecklingen av den privata sektorns arbetspensionsskydd och
har med stöd av 2 § en lång
rad offentliga förvaltningsuppgifter. En del av dem involverar
utövande av offentlig makt.
Pensionsskyddscentralen är inte en myndighet. Det är
därmed fråga om överföring av
en offentlig förvaltningsuppgift på någon
annan än en myndighet, vilket i detta fall — med
hänsyn till Pensionsskyddscentralens historia och nuvarande
ställning i arbetspensionssystemet för den privata
sektorn — i princip "behövs för en ändamålsenlig
skötsel av uppgifterna" på det sätt som avses
i 124 § i grundlagen, menar utskottet.
Pensionsskyddscentralen infattas av allmänna förvaltningslagar
typ förvaltningslagen, språklagen och
lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. I lagförslagen
finns bestämmelser om rätt att söka ändring
i Pensionsskyddscentralens beslut (3 § i det tredje lagförslaget
och 128 § i det första) och dessutom står de
som handlägger ärenden vid Pensionsskyddscentralen
under straffrättsligt tjänsteansvar. Lagstiftningen
uppfyller de formella kraven på grundläggande
rättigheter, rättsskydd och god förvaltning
i 124 § i grundlagen.
Med tanke på kraven på en god förvaltning har
utskottet fäst sig vid att de pensionsanstalter i den privata
sektorn som står under Pensionsskyddscentralens tillsyn
(2 § 2 mom. 11 punkten i det tredje lagförslaget)
svarar för centralens kostnader (5 § i det tredje
lagförslaget och 180 § i det första).
Det här arrangemanget är i sin helhet inte helt
problemfritt med tanke på kraven på en opartisk,
trovärdig och i övrigt tillbörlig tillsyn.
Ju mer Pensionsskyddscentralens uppgifter ökar och ju tydligare
de förvandlas från ett för pensionsanstalterna
gemensamt organs uppgifter till offentliga förvaltningsuppgifter,
desto mer börjar pensionsanstalternas ansvar för
kostnaderna för centralens verksamhet likna skatteplikt.
Därför har regeringen enligt utskottets mening
all anledning att utreda hur Pensionsskyddscentralens finansiella
system kan läggas om eller centralens förvaltningsuppgifter
föras över till statliga myndigheter eller centralen
införlivas i det statliga myndighetsmaskineriet.
Skyddet för personuppgifter
Allmänt.
Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen utfärdas närmare
bestämmelser om skydd för personuppgifter genom
lag. Grundlagsutskottet har i sin tolkningspraxis ansett att det
med tanke på skyddet för personuppgifter är
viktigt att reglera åtminstone registreringens syfte, innehållet
i de registrerade personuppgifterna, tillåtna användningsändamål,
inbegripet uppgifternas tillförlitlighet och bevaringstiden
för uppgifterna i personregistren samt den registrerades
rättsskydd. Regleringen av de här faktorerna på lagnivå ska dessutom
vara omfattande och detaljerade (GrUU 14/2002
rd, s. 2).
Betydelsefulla bestämmelser för skyddet av personuppgifter
ingår inte minst i 14 kap. i det första lagförslaget
där det föreskrivs om utlämnande, erhållande
och hemlighållande av uppgifter. Förslaget uppfyller
i det stora hela de krav som grundlagsutskottet i sin tidigare praxis
har ställt på bestämmelser av detta slag
(GrUU 14/2002 rd, s. 2—6, GrUU
15/2002 rd, s. 2).
Rätten att få uppgifter.
Pensionsanstalterna, Pensionsskyddscentralen och besvärsinstanser har
utifrån 198 § i det första lagförslaget
rätt att utan hinder av sekretessbestämmelserna
och andra begränsningar som gäller erhållande
av uppgifter av aktörerna i paragrafens 1 punkt få uppgifter
som är nödvändiga inte bara för
att avgöra ett ärende utan också för
att verkställa uppdrag enligt 1 punkten.
I ljuset av grundlagsutskottets tidigare tolkningspraxis är
det inga problem med bestämmelsen till den del som den
begränsar rätten att få uppgifter till
sådana uppgifter som är nödvändiga
för att avgöra ett ärende. I övrigt
gäller rätten uppgifter som är nödvändiga
för att verkställa ett uppdrag. Grundlagsutskottet
har sett det som särskilt viktigt att formuleringen av
rätten att få uppgifter i ett så här
fritt och brett sammanhang inte tänjs ut ytterligare och
att den avgränsas till enbart nödvändiga
uppgifter. Villkoret för att lagförslaget ska
kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning är att paragrafen
ses över på detta sätt (GrUU
14/2002 rd, s. 3—4, GrUU 15/2002
rd, s. 2/I). — Samma anmärkning
om lagstiftningsordningen gäller för 199 § 1
mom. i det första lagförslaget.
Utifrån 198 § i det första lagförslaget
omfattar rätten att få uppgifter också uppgifter
om den pensionssökandes journalhandlingar, rehabilitering,
hälsotillstånd, vård och arbetsförmåga
som finns hos läkare och andra liknande aktörer
i 2 punkten. Det framgår nog av lagrummet att
det handlar om nödvändiga uppgifter, men däremot inte
ur vilken synvinkel uppgifterna är nödvändiga.
Paragrafen bör ses över till denna del (GrUU
14/2002 rd, s. 4/I).
I 199 § 1 och 2 mom. i det första lagförslaget föreskrivs
att Pensionsskyddscentralen för tillsynen över
arbetsgivarna och pensionsanstalterna har rätt att få vissa
uppgifter av skattemyndigheterna i form av massinformation. Av propositionens
motivering framgår att uppgifterna ska användas
bl.a. för jämförande gallringar. Detta betyder
i sin tur i praktiken att massinformationen från skattemyndigheterna
kombineras med uppgifterna i andra register som är tillgängliga för
Pensionsskyddscentralen. Utskottet har tidigare ansett att det inte
räcker som grund för en kombinering av registeruppgifter
med att bara nämna dem i motiveringen utan att det krävs
en lag om det (GrUU 14/2002 rd, s. 5/II).
Lagförslaget måste därför kompletteras
med bestämmelser om att det är möjligt
att kombinera registeruppgifter för att vissa, i lagen
nämnda acceptabla syften ska uppnås. I lagen behövs
dessutom bestämmelser om hur länge kombinerade uppgifter
får förvaras och om förbud mot att överlåta
kombinerade personuppgifter vidare.
Förvaring av handlingar.
Med stöd av 218 § i det första lagförslaget
kan det genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet
föreskrivas om en sådan förvaringstid
för handlingar som inte äventyrar arbetstagarens
eller dennes företrädares rätt till pension.
Grundlagsutskottet har i sin tolkningspraxis ansett att förvaringstiderna
för uppgifter som tas in i personregister är faktorer
som det enligt 10 § 1 mom. i grundlagen måste
lagstiftas om (t.ex. GrUU 35/2004 rd,
s. 2/II). Till denna del är villkoret för
vanlig lagstiftningsordning alltså att bemyndigandet att
utfärda förordning stryks i lagförslaget.
Eventuella specialbestämmelser om förvaringstiderna
för handlingar med personuppgifter bör utfärdas
genom lag.
Rättelse av registeruppgifter.
Enligt 145 § i det första lagförslaget
rättas uppgifter om när ett arbetsförhållande
har börjat eller slutat endast på basis av arbetsgivarens
anmälan. Förslaget är ett avsteg från
29 § i personuppgiftslagen om rättelse av en oriktig
uppgift. Där sägs nämligen att den registeransvarige
utan obefogat dröjsmål på eget initiativ
eller på yrkande av den registrerade ska rätta,
utplåna eller komplettera en personuppgift som ingår
i ett personregister och som med hänsyn till ändamålet
med behandlingen är oriktig, onödig, bristfällig
eller föråldrad.
Förslaget är problematiskt med tanke på artiklarna
5 och 8 i den Europeiska konventionen om skydd för enskilda
vid automatisk databehandling av personuppgifter till den del det
gäller korrekta personuppgifter och rätten att
få en oriktig registeruppgift korrigerad. Lagstiftningen
måste därför kompletteras med bestämmelser om
en registrerads rätt till rättelse. Alternativt måste
145 § strykas i förslaget. Det betyder att de
allmänna bestämmelserna i personuppgiftslagen
till denna del gäller som lagstiftning.
Inskränkningar i besvärsrätten
Ändring i pensionsanstaltens beslut som gäller den
yrkesinriktade rehabiliteringens innehåll och rehabiliteringsunderstöd
får enligt 128 § 4 mom. i det första
lagförslaget inte sökas genom besvär.
På de villkor som nämns i lagförslagets
25 § har en arbetstagare under 63 år rätt
att få ändamålsenlig yrkesinriktad rehabilitering
för förhindrande av arbetsoförmåga
eller förbättrande av arbets- och förvärvsförmågan.
Vad rehabiliteringen ska omfatta föreskrivs i 26 §.
Pensionsanstaltens beslut om den yrkesinriktade rehabiliteringens
innehåll är på grund av 25 och 26 § till den
grad förknippade med individens rättsskydd enligt
21 § 1 mom. i grundlagen att besvärsförbudet
enligt utskottets mening måste strykas i lagförslaget.
Rehabiliteringsstöd är en behovsprövad
förmån som utifrån föreslagna
31 § kan beviljas för tiden från rehabiliteringsbeslutet
till rehabiliteringens början och för tiden mellan
rehabiliteringsperioder. Eftersom förmånen är
behovsprövad bereder besvärsförbudet
inte i sig problem med tanke på 21 § 1 mom. i
grundlagen. Grundlagsutskottet har ändå i sin
tolkningspraxis ansett att den i 21 § 2 mom. i grundlagen
tryggade besvärsrätten talar för att
beslut om också denna typ av förmåner
bör omfattas av besvärsrätt (t.ex. GrUU
55/2002 rd, s. 4/I, GrUU 13/2005 rd,
s. 3—4). I sak handlar det t.ex. om att det behövs
en besvärsmöjlighet för att övervaka
att myndigheterna beter sig på ett behörigt och
i övrigt opartiskt sätt och för att säkerställa
en enhetlig tillämpningspraxis. Därför
bör man allvarligt överväga att slopa
besvärsförbudet.
Andra synpunkter
Diskrimineringsförbud.
I 19 § i det andra lagförslaget föreskrivs
om rätten till efterlevandepension för en änka
som är född den 1 juli 1950 eller tidigare. Förslaget
innebär att en änkling inte har samma rätt.
Grundlagsutskottet har tidigare ansett att en bestämmelse
som den här är könsdiskriminerande och
att det inte finns någon acceptabel grund för
den enligt 6 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 13/1995
rd). Bestämmelsen måste göras
könsneutral för att det andra lagförslaget till
denna del ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Tillsynen över ordnandet av försäkring.
I 186 § 1 mom. i det första lagförslaget
föreskrivs att Pensionsskyddscentralen står för
den allmänna tillsynen över att arbetsgivarna
fullgör sin skyldighet att ordna försäkring.
Enligt 187 § 1 mom. ska varje pensionscentral i sin tur övervaka
att en arbetsgivare som har ordnat pensionsskydd i pensionsanstalten
fullgör sina skyldigheter enligt lagen.
Bestämmelserna föranleder inte i sig några kommentarer
med tanke på 124 § i grundlagen. Men utifrån
formuleringen i 187 § 1 mom. förefaller det att
bli en mycket omfattande uppgift för pensionsanstalten
i och med att där — i motsats till 186 § 1
mom. — hänvisas allmänt till arbetsgivarens
skyldigheter enligt lagen om pension för arbetstagare.
Enligt motiveringen är det ändå meningen
att pensionsanstalten bara ska övervaka att försäkringsskyldigheten
fullgörs för dess egna försäkrade.
Formuleringen måste preciseras för att den bättre
ska stämma överens med propositionens syfte.
Pensionsanstalten och Pensionsskyddscentralen kan enligt 187 § 2
mom. komma överens om den närmare verkställigheten
av tillsynen. Utskottet anser att överenskommelsen bara
kan gälla t.ex. praktiska frågor kring hur tillsynen lämpligen
ordnas. På grund av 2 § 3 mom. i grundlagen medger
bestämmelsen däremot inte överenskommelser
t.ex. om pensionsanstaltens och Pensionsskyddscentralens befogenheter
eller uppgifter (GrUU 52/2001 rd, s.
5). Om bestämmelsen förstås och tillämpas
på detta sätt är den inget problem med
tanke på grundlagen.
Hemfridsskyddet.
Av 188 § i det första lagförslaget
framgår indirekt att granskning enligt paragrafen i praktiken
inte kan gälla lokaler som omfattas av den i 10 § 1
mom. i grundlagen tryggade hemfriden. Utskottet har tidigare ansett
att en sådan avgränsning av granskningsobjektet
bör nämnas i lag (GrUU 36/2004
rd, s. 4/II, GrUU 37/2004 rd,
s. 3/II). Det är viktigt att komplettera förslaget
på detta sätt, inte minst som man genom en vanlig
lag bara kan ge myndigheter fullmakter för granskning i
en bostad (GrUU 46/2001 rd, s. 4—5, GrUU
48/2001 rd, s. 3/II).
Utredning av om arbetsoförmågan fortgår.
I 46 § i det första lagförslaget
sägs att pensionstagaren på pensionsanstaltens
förordnande är skyldig att för utredning
av om arbetsoförmågan fortgår låta
undersöka sig hos en legitimerad läkare eller
i en undersökningsinrättning som nämns
i paragrafen, om pensionsanstalten har skäl att anta att
pensionstagaren åter är arbetsförmögen.
Bestämmelsen ingriper i pensionstagarens självbestämmanderätt
och i hans eller hennes personliga frihet och integritet som är
tryggade i 7 § i grundlagen (t.ex. GrUU 39/2001
rd, s. 2/I). Därför är
det inte lämpligt att pensionstagarens skyldighet grundar
sig som föreslås på pensionsanstaltens
antagande. Enligt motiveringen kommer åläggandet
att låta undersöka sig i fråga bara i
exceptionella fall. Det är skäl att komplettera bestämmelsen
i detta syfte t.ex. med att åläggandet förutsätter
motiverad anledning.
Anvisningar.
Försäkringsinspektionen kan med stöd
av 15 § 3 mom. i det tredje lagförslaget ge anvisningar
om tillämpningen av 1 mom. Utskottet har ansett bestämmelser
av denna typ onödiga eftersom myndigheterna inom ramen för
sitt lagfästa uppdrag kan ge anvisningar också utan
särskilt bemyndigande (GrUU 6/2003 rd, s.
4/I, GrUU 20/2004 rd, s. 4/I).
Bestämmelser om anvisningar bidrar dessutom till att fördunkla
skillnaden mellan förpliktande rättsregler och anvisningar
av rekommendationstyp i myndighetsföreskrifter som ges
med stöd av lag. Bestämmelsen om anvisningar bör
lämpligen strykas i lagförslaget. Alternativt
bör den ses över så att myndigheten med
stöd av den i förekommande fall kan meddela närmare
bestämmelser än i 1 mom.
Av samma orsaker bör bestämmelserna om Pensionsskyddscentralens
uppgift att meddela anvisningar i 183 § 4 mom. i det första
lagförslaget och 2 § 1 mom. 6 punkten i det tredje
lagförslaget strykas. Fullmakterna är speciellt
problematiska för att anvisningar som meddelats med stöd
av lag kan uppfattas som bindande bestämmelser och Pensionsskyddscentralen
inte är en sådan annan myndighet som utifrån
80 § 2 mom. i grundlagen kan bemyndigas att utfärda
rättsnormer.