Motivering
Besvärstillståndssystemet ska utvidgas när
det gäller överklagande av förvaltningsdomstolens beslut
om detaljplaner för områden där det finns en
generalplan med rättsverkningar. Besvärstillstånd
behövs när besvären har avvisats utan prövning
eller när det aktuella myndighetsbeslutet inte har ändrats
på grund av besvären. Också kommunala
myndigheters beslut om planeringsbehov och undantagsbeslut ska omfattas
av besvärstillstånd.
Förslaget är av betydelse med avseende på 21 § 1
mom. i grundlagen. Paragrafen föreskriver att var och en
har rätt att på behörigt sätt
och utan ogrundat dröjsmål få sin sak
behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig
enligt lag. En bedömning av bestämmelsen måste
utgå från att regleringen inte inskränker
rätten att få ett beslut om sina rättigheter
och skyldigheter behandlat av en domstol eller något annat
oavhängigt rättskipningsorgan. Rätten att överklaga
hos förvaltningsdomstolen inskränks inte. Däremot
begränsar förslaget möjligheten till
fortsatta besvär. Bestämmelsen anses dock inte
hindra att det genom lag föreskrivs om smärre
avsteg från de uppräknade garantierna för
rättssäkerheten, förutsatt att avstegen
inte ändrar det faktum att rättssäkerhetsgarantin är huvudregeln
och inte i enskilda fall äventyrar den enskildes rätt
att få en rättvis rättegång
(RP 309/1993 rd).
Grundlagsutskottet har inte ansett att besvärstillstånden
strider mot 21 § i grundlagen. Däremot
har det påpekat att systemet är exceptionellt
i förvaltningsprocessen och framhållit att en
viss återhållsamhet bör gälla
vid utvidgningar till nya ärendegrupper (GrUU
33/2006 rd, GrUU 37/2005 rd, GrUU
4/2005 rd och GrUU 4/2004 rd).
Vi får inte ta alltför lättvindigt på undantag
från rätten att överklaga till högsta
förvaltningsdomstolen, en rätt som är
huvudregeln i vårt förvaltningsrättsliga
rättssäkerhetssystem (GrUU 19/2002
rd, GrUU 4/2005 rd och GrUU 37/2005
rd).
De föreslagna reglerna för besvärstillstånd måste
bedömas mot bakgrunden av de generella villkoren för
att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna.
Bestämmelserna skulle troligen minska antalet mål
i högsta förvaltningsdomstolen och därmed
förkorta den totala tiden för att väcka
besvärstillståndsärenden, åtminstone
en aning. För åtgärder för att
snabba upp behandlingen talar 21 § 1 mom. i grundlagen,
som föreskriver att var och en har rätt att få sin
sak behandlad utan ogrundat dröjsmål (jfr. GrUU 2/2006
rd).
Vid en bedömning av en begränsning av rättssäkerheten,
som är en grundläggande rättighet, genom
bestämmelserna om besvärstillstånd spelar
det en roll för proportionalitetsprincipen bland annat
hur relevant ärendet är och vilken karaktär
det har. Genom reglering av besvärstillstånd bör
det enligt utskottet vara möjligt att minska den typ av
besvär till högsta förvaltningsdomstolen
som leder till beslut i ärendekategorier där de
besvärsmedel som kommer före högsta förvaltningsdomstolen
i de flesta fall kan anses vara tillräckliga med avseende
på rättssäkerheten (jfr. GrUU
37/2005 rd).
Normalt kan detaljplanebesvär inte anses vara obetydliga.
I detta sammanhang har utskottet också noterat att besvärstillståndsreglerna
bara gäller fall då myndighetsbeslutet inte materiellt sett
har ändrats eller då besvären har avvisats utan
prövning. Materiellt sett är det också mycket
relevant att de föreslagna bestämmelserna bara
gäller detaljplaner som i sin helhet gäller områden
som omfattas av en generalplan med rättsverkningar. Vid
den typen av områden har enskilda, med stöd av
den gällande lagen, haft goda möjligheter att
påverka markanvändningsbesluten redan innan detaljplanen är
klar. I själva verket fattas de flesta besluten i sak redan
på detta stadium. Därför anser utskottet
sammantaget sett det inte vara något problem med avseende
på 21 § i grundlagen att systemet med
besvärstillstånd införs i den här
typen av fall som karakteriseras av rättssäkerhetsöverväganden
i förväg.
Bestämmelserna om besvärstillstånd
ska också gälla beslut om planeringsbehov och
undantagsbeslut. För att få överklaga
till högsta förvaltningsdomstolen ska det bara
krävas tillstånd, om förvaltningsmyndigheten
och förvaltningsdomstolen har fattat likadana beslut eller om
besvären har avvisats utan prövning. Av propositionen
framgår det att det varje år kommer in så många överklaganden
till högsta förvaltningsdomstolen att antalet
måste anses vara betydande. Om besvärstillstånd
införs i de här ärendekategorierna, kommer
det att göra besvärsförfarandet mycket
snabbare. Utskottet har ingenting att anmärka mot bestämmelserna.
Enligt den nya 57 a § kan kommunen i en detaljplan
utfärda bestämmelser om anslutning av byggnader
till fjärrvärmenätet, om det är
nödvändigt med tanke på en effektiv och
hållbar energianvändning, den eftersträvade
luftkvaliteten eller andra mål för detaljplanen.
Rätten att utfärda en sådan bestämmelse
begränsar sig till hus där fjärrvärmenätet
redan när bygglov söks är ordnat så att
huset kan anslutas till nätet i omedelbar närhet
av byggplatsen. Paragrafen innehåller också särskilda
bestämmelser för situationer då anslutningsregeln
inte tillämpas.
Redan tidigare har utskottet påpekat att planläggningen är
förknippad med faktorer som hänger samman med
samhällsplaneringen men också med 20 § i
grundlagen och som återspeglar konstitutionellt sett godtagbara
och viktiga samhällsintressen. Dessutom handlar planbestämmelserna
till stora delar snarare om reglering av egendomsanvändningen,
vilket är nödvändigt i vårt
moderna samhälle, än om regelrätta begränsningar
(GrUU 38/1998 rd). Bestämmelserna
eftersträvar en effektiv och hållbar energianvändning
och en positiv utveckling av luftkvaliteten. Detta kan sägas
vara samhälleligt sett tungt vägande och godtagbara
skäl för regleringen. Anslutningsskyldigheten är
alltså bara begränsad till de fall då huset
kan anslutas till fjärrvärmenätet i omedelbar
närhet av byggplatsen. Om man dessutom ser till undantagen
från skyldigheten, uppfyller bestämmelserna proportionalitetskravet
i relation till målet och de är därmed
inget problem med avseende på 15 § i grundlagen.
Vad gäller proportionalitetsprincipen är det dessutom
nödvändigt att det också i paragrafen
precis som i motiveringen sägs ut att regeln bara gäller
hus som blir klara efter att lagen har trätt i kraft.
Också bestämmelserna om nationalstadsparker
revideras. Enligt 68 § ska i första hand områden
som ägs av kommuner, staten eller något annat
offentligt samfund avsättas för parkerna. För
andra områden krävs det samtycke av ägaren.
Men samtycke av ägaren behövs inte om det inte
i beslutet att inrätta parken eller i skötsel- och
nyttjandeplanen finns bestämmelser om att väsentliga
värden i parken måste bevaras.
Också det här förslaget bör
bedömas med avseende på egendomsskyddet i 15 § i
grundlagen. I 68 § 1 mom. sägs det att syftet
med att inrätta nationalstadsparker är att bevara
och vårda kultur- eller naturlandskapets skönhet,
naturens mångfald eller historiska särdrag inom
ett område som hör till den urbana miljön
eller anknytande värden i stadsbilden, sociala värden,
rekreationsvärden eller andra särskilda värden.
Den typen av mål medverkar till att naturens och miljöns
mångfald kan bevaras på det sätt som
20 § 1 mom. i grundlagen föreskriver. Det finns
alltså tungt vägande samhälleliga skäl
för regleringen. Lagen föreskriver att bestämmelser
enligt 70 § inte får utfärdas utan ägarens
samtycke. Följaktligen kan det inte anses oskäligt
för ägaren att områden införlivas
i en nationalstadspark. Bara byggda kulturmiljöer som redan är
skyddade genom en plan ska kunna införlivas i nationalstadsparker
mot privata ägares vilja, noterar utskottet. Villkoret
kan visserligen utläsas ur 68 § 2 mom., men utskottet
anser det ändå nödvändigt att
miljöutskottet tar ställning till om det nya 68 § 3
mom. behöver förtydligas.
Övrigt
I en tidigare ändring av markanvändnings-
och bygglagen begränsades möjligheten att överklaga
genom besvärsförbud och genom besvärstillstånd
i bygg- och åtgärdsärenden. Dessutom
inskränktes rätten för andra än
parterna att överklaga vissa ärenden som gäller ändringar
i detaljplaner. Efter reformen har högsta domstolen hunnit
avgöra bara ett fåtal mål om besvärstillstånd.
Följaktligen går det ännu inte att bedöma om ändringarna
kommer att medverka till större smidighet i planläggningen.
Reglerna för besvärstillstånd har
utvidgats utan direkta planer eller övergripande bedömning.
Besvärstillstånd i förvaltningstillståndsärenden är
principiellt sett en betydande begränsning i den enskildes
rättssäkerhet eftersom förvaltningsbesvär är
en rättssäkerhetsmekanism i bara två steg.
Utskottet anser att statsrådet bör ta ställning
till vilka rättsliga principer som ska utgöra
grunden för en framtida utveckling av reglerna för
besvärstillstånd.