Motivering
Administrativa påföljder
Regeringen föreslår att reglerna om administrativa
påföljder i lagen om Finansinspektionen kompletteras
med bestämmelser om en ordningsavgift (24 a §)
och en påföljdsavgift (26 a §),
samtidigt som räckvidden för offentliga anmärkningar
utvidgas något. Förslaget innefattar också bestämmelser
om hur påföljdsärenden anhängiggörs
och behandlas (26 b—26 e §) samt överklagas
(26 e och 37 §).
Enligt 24 a § 1 mom. i lagförslag 3 är
det Finansinspektionen som påför ordningsavgift.
Enligt den gällande lagen är det också inspektionen
som tilldelar offentliga anmärkningar och offentliga varningar.
Den som ådömts en påföljd kan
enligt 24 a § 4 mom. och 25 § 7 mom. föra
Finansinspektionens beslut till marknadsdomstolen. Påföljdsavgifter
påförs enligt 26 a § 5 mom. av marknadsdomstolen.
Ärenden som gäller dylika administrativa påföljder
blir enligt 26 b § 1 mom. anhängiga vid marknadsdomstolen
på skriftlig ansökan från Finansinspektionen
eller den som ådömts påföljden.
Enligt 26 e § ska ärendena i regel behandlas i
enlighet med bestämmelserna om ansökningsärenden
i rättegångsbalkens 8 kap.
Den föreslagna regleringen är av betydelse med
avseende på rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen
och med avseende på grundlagens 98 och 99 § om
domstolsväsendets grundstruktur och domstolarnas uppgifter.
Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt
att på ett behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål
få sin sak behandlad av en domstol eller någon
annan myndighet som är behörig enligt lag samt
att få ett beslut som gäller hans eller hennes
rättigheter och skyldigheter behandlat av en domstol eller
något annat oavhängigt rättskipningsorgan.
Garantierna för en rättvis rättegång,
såsom offentligheten vid handläggningen, rätten
att bli hörd, rätten att få motiverade
beslut och rätten att söka ändring, ska
enligt 21 § 2 mom. tryggas genom lag.
Det framgår inte direkt av lagförslaget om
den som ådömts en påföljd över
huvud taget har rätt att överklaga marknadsdomstolens
beslut. Enligt den föreslagna 26 e § har "även
Finansinspektionen" rätt att överklaga marknadsdomstolens
beslut hos högsta domstolen genom besvär, om högsta
domstolen meddelar besvärstillstånd med stöd
av 30 kap. 3 § i rättegångsbalken. Bestämmelsen
kan förstås så att den indirekt hänvisar
till rätten att överklaga för den som ådömts en
påföljd. Det finns ingen saklig grund för
dylik indirekt reglering när frågan anknyter till
de grundläggande fri- och rättigheterna. Det torde ändå vara
meningen att den som ådömts en påföljd
ska kunna överklaga ärendet på grundval av
21 § i lagen om behandling av vissa marknadsrättsliga ärenden.
Paragrafen gäller rätten att genom besvär överklaga
marknadsdomstolens beslut i ett marknadsrättsligt ärende,
om högsta domstolen beviljat besvärstillstånd.
Att besvär över en förvaltningsmyndighets beslut
styrs till högsta domstolen är exceptionellt med
hänsyn till bestämmelserna i grundlagens 98 och
99 § om domstolsväsendets grundstruktur och domstolarnas
uppgifter (GrUU 9/2001 rd, s. 2/II, GrUU
12/2001 rd, s. 3/I, GrUU 54/2001
rd, s. 5/II). Enligt 99 § 1 mom. i grundlagen
utövas den högsta domsrätten i tviste-
och brottmål av högsta domstolen och i förvaltningsmål
av högsta förvaltningsdomstolen. Besvär över
en förvaltningsmyndighets beslut att ådöma
en administrativ påföljd ska enligt utskottet anses
vara ett förvaltningsmål och inte ett tviste- eller
brottmål. I lagstiftningspraxis har besvär i dylika ärenden
vanligenSe t.ex. 21 § i lagen om konkurrensbegränsningar
och 12 § i lagen om offentlig upphandling. styrts
till högsta förvaltningsdomstolen.
I förslaget är rätten att överklaga
knuten till att högsta rättsinstans meddelar besvärstillstånd.
Tillstånd krävs också när man överklagar ett
beslut som marknadsdomstolen meddelat i första instans
om att påföljdsavgift ska påföras.
Grundlagsutskottet har inte ansett att systemet med besvärstillstånd
i sig strider mot 21 § i grundlagen. Å andra sidan
har utskottet påpekat att det rör sig om en exceptionell
lösning i förvaltningsprocessen och understrukit
att det finns anledning att vara återhållsam med
att utvidga rätten till nya områden (GrUB
4/1998 rd, s. 3, GrUU 23/1998
rd, s. 5/II, GrUU 19/2002 rd,
s. 3/II, GrUU 4/2004 rd, s.
10/I). Utskottet har utgått från att
det inte finns någon anledning att lättvindigt
göra avsteg från huvudregeln i vår förvaltningsrättsliga
rättssäkerhet, dvs. rätten att överklaga
till högsta förvaltningsdomstolen (GrUU
19/2002 rd, s. 4/I). I propositionen
ser bestämmelserna om besvärstillstånd
ut att baseras endast på att besvären styrs till
högsta domstolen. Särskilt problematiskt är
att det enligt förslaget kommer att krävas besvärstillstånd också när
någon vill överklaga ett beslut som marknadsdomstolen
i första instans meddelat om påföljdsavgift.
Enligt 26 e § kan även Finansinspektionen med
stöd av ett besvärstillstånd överklaga
marknadsdomstolens beslut. Grundlagsutskottet har ansett att det är
exceptionellt med besvärsrätt för en
myndighet i förvaltningsprocessystemet, framför
allt att en myndighets allmänna besvärsrätt
kan bli ett problem med tanke på kravet på behörigt
förfarande i grundlagens 21 § 1 mom., eftersom
myndigheten då kan betraktas som en parts formella motpart
(GrUU 4/2004 rd, s. 10/I, GrUU
36/2004 rd, s. 4/II, GrUU 37/2004
rd, s. 3/II). Å andra sidan har utskottet
ansett att en myndighets rätt att överklaga inte är
ett problem med tanke på grundlagen om den genom lag begränsas
t.ex. så att den ska bidra till en enhetlig rättspraxis
(GrUU 4/2004 rd, s. 10/I).
I detta avseende är bestämmelsen i 26 e § om
en myndighets rätt att överklaga på grundval
av ett besvärstillstånd inte problematiskt med
tanke på grundlagen.
Med tanke på ett behörigt förfarande är
det däremot problematiskt att överklagandet av myndighetsbeslut
enligt 26 b § 1 mom. anhängiggörs vid
marknadsdomstolen på ansökan och att man enligt
26 e § i regel behandlar ärenden i enlighet med
bestämmelserna om behandling av ärenden i rättegångsbalkens
8 kap. Utskottet anser att en mer summarisk civilprocess som är lämplig
för behandlingen av tvistemål mellan jämbördiga
parter inte är det rätta förfarandet med
avseende på rättsskyddet när överklagandet gäller
ett på utövandet av offentlig makt baserat beslut
om ådömande av en administrativ påföljd.
Det förfarande som ska tillämpas i dylika fall
anges i förvaltningsprocesslagen.
Med stöd av det ovan anförda kan det konstateras
att de föreslagna bestämmelserna totalt sett — med
undantag av Finansinspektionens rätt att överklaga — är
problematiska med avseende på grundlagens 21, 98 och 99 §.
De berörda bestämmelserna (24 a § 4 mom.,
25 § 7 mom., 26 a § 5 mom., 26 b § 1
mom. och 26 e §) måste därför ändras
så att myndighetsbeslut ska överklagas hos marknadsdomstolen
i enlighet med förvaltningsprocesslagen och att marknadsdomstolens beslut
också överklagas i enlighet med den lagen, dvs.
genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen.
Dessa ändringar måste göras för
att lagförslag 3 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. — I
lagförslag 9 måste hänvisningarna till
lagen om Finansinspektionen i 3 § 1 mom. 9 punkten
och 17 a § ändras i enlighet med ändringarna
i lagförslag 3.
Pressens självreglering
Enligt 4 kap. 4 § 4 mom. i lagförslag 1 ska
en värdepappersförmedlare uppge vilka eventuella intressen
och intressekonflikter han eller hon har beträffande de
aktuella värdepapperen. Denna skyldighet gäller
enligt 10 § 2 mom. i samma kapitel inte en upphovsman till
ett meddelande som gjorts tillgängligt för allmänheten,
om upphovsmannen har utfäst sig att iaktta regler som en
organisation som fackmässigt företräder
personer som utarbetar meddelanden i publikations- och programverksamhet
utarbetat för yrkeskåren eller som utgivaren eller
den som utövar programverksamhet utarbetat. Det krävs
dock att reglernas verkningar ska motsvara verkningarna av EG-direktivet
om marknadsmissbruk och de regler som Europeiska kommissionen utfärdat
med stöd av det. Förbudet på grundval
av 5 kap. 12 § 1 mom. och 2 mom. 4 punkten att offentliggöra eller
sprida falsk eller vilseledande information tillämpas inte
heller enligt 3 mom. i samma paragraf på en upphovsman
som förbundit sig att iaktta reglerna, såvida
inte upphovsmannen själv drar fördel eller nytta
av att informationen offentliggörs eller sprids.
Dessa bestämmelser är relevanta med avseende
på yttrandefriheten, som garanteras i grundlagens 12 § 1
mom. De föreslagna bestämmelserna om obligatoriskt
uppgivande av intressen och intressekonflikter samt om förbud
mot att offentliggöra falsk eller vilseledande information är
i och för sig acceptabla begränsningar av yttrandefriheten
som är tillräckligt väl avgränsade och
uppfyller proportionalitetskravet. Däremot är
det inte av nöden att utsträcka dessa begränsningar
till journalister som förbundit sig till självregleringen
inom mediebranschen, eftersom målen med lagstiftningen även
annars ser ut att kunna uppnås. Bestämmelserna
kommer inte att utgöra något problem ur grundlagssynvinkel. — För
tydlighetens skull kan det ändå vara skäl att
komplettera sista meningen i 5 kap. 12 § 3 mom. så att
förbudet enligt lagen tillämpas bara om det är
fråga om synnerlig fördel eller nytta för
upphovsmannen.
Finansinspektionens rätt att få uppgifter
Enligt 15 a § 1 mom. i lagförslag 3 har Finansinspektionen
utan hinder av sekretessbestämmelserna rätt att
av tillsynsobjekt och andra finansmarknadsaktörer samt
deras anställda få för tillsynen över
iakttagandet av den i momentet nämnda lagstiftningen relevanta
uppgifter samt handlingar och dokument och kopior av dessa. När
det gäller specificerade affärstransaktioner utvidgas
Finansinspektionens rätt att få information i
2 mom. så att inspektionen har rätt att få uppgifter
av den som handlar på ett tillsynsobjekts eller en annan
finansmarknadsaktörs vägnar eller för
deras räkning och också av en person som av grundad
anledning kan antas förfoga över uppgifter, handlingar
eller dokument som avses i 15 a § 1 mom.
Förslaget gäller främst andra uppgifter än
sådana som är viktiga för det skydd av
privatlivet som 10 § 1 mom. i grundlagen garanterar. Grundlagsutskottet
har även när det gäller sådan reglering
ansett att myndigheternas rätt att få uppgifter
bara gäller uppgifter som är nödvändiga
för tjänsteutövningen (GrUU
9/2004 rd, s. 6/I, GrUU 45/2004
rd, s. 4/II). En sådan precisering bör
göras framför allt i bestämmelsen i 15
a § 2 mom. om myndighetens rätt att få uppgifter
"av en annan person". Tydligheten kräver att lagen också anger
att myndigheten måste återlämna eventuella överlämnade
originalhandlingar och originaldokument.
Normgivningsbemyndigande
Enligt 2 kap. 7 § 6 mom. i lagförslag 1 kan
Finansinspektionen utfärda de närmare föreskrifter
om tillämpning av bestämmelserna i den paragrafen
som behövs för att genomföra de rättsakter
som kommissionen utfärdat med stöd av direktivet
om marknadsmissbruk. Ett liknande bemyndigande finns i 4 kap. 4 § 4
mom. och 5 kap. 15 §.
Grundlagsutskottet har flera gånger bedömt bestämmelser
om Finansinspektionens behörighet att utfärda
föreskrifter (se GrUU 17/2004 rd, s.
3/II, och de däri nämnda utlåtandena)
och då ansett att denna myndighet kan ges bemyndiganden
av föreslagen typ. Den verksamhet som regleras har många
sådana yrkesmässiga särdrag som i utskottets
praxis betraktats som det slag av särskilda skäl
som avses i 80 § 2 mom. i grundlagen. Bemyndigandena är
tillräckligt noggrant bundna genom bestämmelser
i lag med hänsyn till den reglerade verksamhetens karaktär
och särdrag. Bemyndigandena har dessutom begränsats
genom att de kopplats till Europeiska gemenskapens lagstiftning
(GrUU 17/2004 rd, s. 3/II).
Bemyndigandena påverkar inte den ordning som lagförslaget
ska behandlas i.
Utskottet vill peka på ordalydelsen i bemyndigandena.
Enligt dem ser det ut som om Finansinspektionen skulle kunna utfärda
föreskrifter på grundval av det direktiv som nämns
i bemyndigandet och inte med stöd av lag. Avsikten är ändå att
hänvisa till rättsakter som kommissionen antagit
med stöd av direktivet. Dessutom är det tveksamt
att ge en myndighet rätt att utfärda föreskrifter
om tillämpningen av en lag, menar utskottet. I fråga
om de föreslagna bemyndigandena räcker det med
att Finansinspektionens behörighet att utfärda
föreskrifter binds upp genom ett omnämnande av
närmare bestämmelser om genomförandet
av rättsakter som kommissionen antagit. Ordalydelsen i
bemyndigandena bör ändras i enlighet med detta.