Motivering
Integrationslagens tillämpningsområde
Regeringen föreslår att lagen om främjande
av integration (nedan integrationslagen) ska tillämpas
på alla invandrare oberoende av vistelsens karaktär
och orsaken till den. Lagförslaget innebär att
antalet invandrare som har rätt att omfattas av individuella
integrationsfrämjande åtgärder ökar
betydligt. Dessutom effektiviseras integrationen av nyanlända
invandrare på olika sätt.
Det utvidgade tillämpningsområdet och de effektivare
integrationsfrämjande åtgärderna har betydelse
för utsatta invandrargrupper. Utskottet ser särskilt
positivt på att lagförslaget förbättrar
integrationsmöjligheterna för gifta kvinnor. Här
vill utskottet peka på vikten av att lära sig språket
och menar att integrationen också blir lättare
för barnen i familjen om integrationen av kvinnor främjas.
Förslaget kan anses bidra till målen i grundlagens
6 § om jämlikhet och jämställdhet
och i FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering
av kvinnor. Det är viktigt att den här aspekten
vägs in när integrationsfrämjande åtgärder
planeras och när bl.a. kommunala integrationsprogram (33 § i
lagförslaget) utarbetas.
I analogi med detta välkomnar utskottet integrationslagens
bestämmelser om tillämpning av lagen på barn
(4 §), integrationsplaner för minderåriga
(15 §) och integrationsplaner för familjer (16 §)
med tanke på barnets rättigheter som är skyddade
enligt 6 § 3 mom. i grundlagen och i FN-konventionen om
barnets rättigheter.
Skyddet för personuppgifter
Kommunanvisningsregistret.
I 8 kap. i förslaget till integrationslag föreskrivs
det om ett kommunanvisningsregister och om hur uppgifterna i registret
får lämnas ut, strykas och förvaras.
Allmänt taget uppfyller bestämmelserna de krav som
grundlagsutskottet har brukat ställa på den här
typen av reglering utifrån skyddet för privatlivet
och personuppgifter enligt 10 § 1 mom. i grundlagen (se
t.ex. GrUU 25/2010 rd).
Utskottet uppmärksammar emellertid 60 § 2 mom.
3 punkten där det står att uppgifter om en persons
religiösa övertygelse får registreras om
det behövs för att han eller hon ska kunna anvisas
till en kommun. Religiös övertygelse kan anses
höra till de uppgifter som omfattas av skyddet för
privatlivet. Bestämmelsen är i och för
sig inte problematisk med tanke på 10 § 1 mom.
i grundlagen, eftersom uppgiften bara får registreras med
personens samtycke. Men det är en brist att motiven inte
säger något om när eller varför
uppgiften om en persons religiösa övertygelse
kan behövas för att anvisa honom eller henne till
en kommun. Med hänsyn till förbudet mot diskriminering
enligt 6 § 2 mom. i grundlagen är det enligt utskottet
självklart att enbart religiös övertygelse
inte kan ligga till grund för en anvisning till kommun,
utan åtgärden bör bygga på en
godtagbar orsak. Det kan då röra sig om t.ex.
att religions- eller livsåskådningsundervisning
ska garanteras eller om någon annan liknande grund som
tillgodoser personens grundläggande fri- och rättigheter
eller mänskliga rättigheter.
Rätt att få uppgifter.
Statliga och kommunala myndigheter och företrädare
för barn utan vårdnadshavare och privata tjänsteproducenter
har enligt 87 § 1 mom. i förslaget till integrationslag trots
sekretessbestämmelserna rätt att av andra statliga
eller kommunala myndigheter och av andra privata tjänsteproducenter
avgiftsfritt få den information som behövs för
att klara av de uppgifter som avses i lagen.
I sin praxis har grundlagsutskottet ansett att rätten
till information, som går före sekretessbestämmelserna,
i sista hand går ut på att den myndighet som är
berättigad till informationen i och med sina egna behov åsidosätter
de grunder och intressen som är skyddade med hjälp
av den sekretess som gäller myndigheten som innehar informationen.
Ju mer generella bestämmelserna om rätt till information är,
desto större är risken att sådana intressen
kan åsidosättas mycket automatiskt. Ju fullständigare
bestämmelserna kopplar rätten till information
till villkor i sak, desto mer sannolikt är det att begäran
om information måste motiveras. Då kan också den
som lämnar ut informationen bedöma begäran
med avseende på de lagliga villkoren för utlämnandet.
Genom att de facto vägra att lämna ut informationen
kan den som innehar den göra att det uppstår ett
läge där en utomstående myndighet måste
undersöka skyldigheten att lämna ut information,
det vill säga tolka bestämmelserna. Den här
möjligheten är viktig för att rätten
att få information ska harmoniseras med sekretessintressena
(GrUU 14/2002 rd, se också GrUU 7/2000
rd och GrUU 7a/2000 rd).
Den föreslagna rätten till information är
formulerad så att den är mycket omfattande. För
det första är de som omfattas av rätten
i princip inte alls preciserade i fråga om statliga och
kommunala myndigheter. Också i motiveringen definieras
myndigheterna bara genom exempel. Dessutom är det anmärkningsvärt
att rätten till information också gäller
privata serviceproducenter. De har rätt att få information
av alla statliga och kommunala myndigheter och av andra privata serviceproducenter.
Rätten till information är inte i någon
hög grad begränsad i sak. Den är bara
bunden till ett behov hos den som är berättigad
till informationen att få den information som den behöver
för att klara av sina lagstadgade uppgifter.
En så här omfattande rätt till information är
så summariskt vag och ospecificerad att den helt klart
strider mot 10 § 1 mom. i grundlagen. Vid sidan av den
omfattande rätten att få information hänger
problemen samman med att intressena när det gäller
att få information automatiskt åsidosätter
andra eventuellt mycket vägande sekretessintressen
som bara grundar sig på ett behov (jfr GrUU 7/2000
rd).
I 87 § 1 mom. i förslaget till integrationslag måste
de som har rätt till information specificeras väsentligt
exaktare. Detsamma gäller vilka uppgifter som rätten
till information gäller och vem som uppgifterna handlar
om. Gränsen för rätten till information
måste höjas genom att delgivningen förenas
med ett krav på nödvändighet i stället
för med kravet på att det ska finnas ett behov.
Lagförslagets 87 § 1 mom. måste kompletteras
med detta för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Besvärsförbuden
Beslut som kommunen eller arbets- och näringsbyrån
fattar om en integrationsplan får enligt 83 § 1
mom. i förslaget till integrationslag inte överklagas
genom besvär.
Bestämmelsen är betydelsefull med avseende på 21 § 1
mom. i grundlagen där det står att var och en
har rätt att få ett beslut som gäller
hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat
vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.
Grundlagsutskottet har i två olika sammanhang granskat
besvärsförbudet i 44 § i den gällande
lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande
av asylsökande. I sitt utlåtande GrUU
20/1998 rd ansåg utskottet att bestämmelsen
om besvärsförbud i princip inte var problematisk,
eftersom det ändå fanns möjlighet att överklaga
beslut om att bevilja eller avslå ansökningar
om arbetsmarknadsstöd och utkomststöd. Men detta
gällde bara "om det är klart att det finns möjligheter
att vid ändringssökandet på ändringssökandens
begäran också bedöma lagenligheten i
integrationsplanens innehåll".
I sitt utlåtande GrUU 52/2005 rd ansåg
utskottet att rätten till en integrationsplan eller förvägrande
av en sådan utifrån vissa bestämmelser
om integrationsplaner som då föreslogs förefaller
att i vissa fall kunna inverka på den enskildes rättigheter
och skyldigheter på ett sätt som kräver
direkt rättsskydd. Det föreslagna besvärsförbudet
sträckte sig enligt utskottet på grund av sin
ordalydelse ("i fråga om ordnandet av åtgärder
som främjar integration… får ändring
inte särskilt sökas genom besvär") i
och med grundlagens 21 § inte utan specifikation till beslut
om integrationsplaner. Riksdagens strök besvärsförbudet
när den behandlade ärendet.
Utifrån ordalydelsen i 83 § i den föreslagna integrationslagen
står det klart att besvärsförbudet avses
gälla beslut om integrationsplaner. I motiveringen till
propositionen (s. 108) motiveras besvärsförbudet
med att utarbetandet av en integrationsplan inte i sig ger invandraren
direkt rätt till åtgärder eller ekonomiskt
stöd eller bidrag. Enligt motiven är en integrationsplan
inte ett myndighetsbeslut som har direkta rättsverkningar
på invandrarens ställning, eftersom det i sista
hand beror på myndigheternas resurser och andra möjligheter
om åtgärderna och tjänsterna kan ordnas.
Utskottet påpekar att också till exempel bestämmelserna
om villkoren för rättigheter eller förmåner
som är beroende av prövning och alltså inte
omfattas av så kallad subjektiv rätt utgör ett
tillräckligt exakt underlag för att det ska uppstå ett
förhållande mellan individen och det allmänna
som kan betraktas som en rätt i den mening som 21 § 1
mom. i grundlagen avser (se GrUU 20/2005 rd och GrUU
18/2005 rd). En integrationsplan kan enligt utskottet
innehålla sådana här element till exempel
utifrån 11, 12, 14 och 17 § i lagförslaget.
I fråga om dem är det alltid inte ens möjligt
att när ett beslut om ekonomiska förmåner överklagas
bedöma om innehållet i integrationsplanen är
lagenligt, framför allt om invandrarens rätt till
en förmån i form av integrationsstöd
inte är begränsad (se 17 § 3 mom. och
82 § 2—4 mom. i lagförslaget), och då finns det
inte något behov av rättssäkerhet till
denna del. Förvaltningsutskottet bör överväga
att stryka besvärsförbudet i 83 § 1 mom.
på grund av de här faktorerna. Åtminstone
behöver det bli säkert att en vägran
att utarbeta en integrationsplan kan överklagas genom besvär.
Enligt 83 § 2 mom. i förslaget till integrationslag
får ändring heller inte sökas genom besvär
i närings-, trafik- och miljöcentralens beslut
om anvisande till en kommun. Det väsentliga för
invandraren i ett sådant beslut är att det ger
honom eller henne säkrare tillträde till integrationsfrämjande åtgärder än
om han eller hon på egen hand väljer en kommun
att bo i. Beslutet innebär inte att invandraren blir skyldig
att flytta till den anvisade kommunen. Det berör alltså inte
hans eller hennes rättigheter eller skyldigheter enligt
21 § 1 mom. i grundlagen. Av samma orsak är bestämmelserna
om anvisande till en kommun i 5 kap. i lagförslaget heller
inte problematiska med tanke på rätten att välja
bostadsort enligt 9 § 1 mom. i grundlagen.
Försöket Delaktig i Finland
I kap. 9 i förslaget till integrationslag ingår
bestämmelser om försöket Delaktig i Finland.
Det är fråga om ett tidsbegränsat försök
fram till slutet av 2013. Avsikten är att samla erfarenheter
av nya sätt att ordna integrationsutbildning för
invandrare och nytt innehåll i utbildningen för
att denna ska få bättre genomslag. Försöket
gäller bara de kommuner som deltar efter att ha blivit godkända
av inrikesministeriet utifrån ansökningar.
Regleringen måste bedömas utifrån
jämlikhetsbestämmelserna i 6 § i grundlagen.
De kräver i princip lika behandling oavsett bl.a. var man
bor. Grundlagsutskottet har dock ansett att försökslagstiftning
som leder till en viss olikhet är acceptabel med avseende
på jämlikheten. Utskottet har då understrukit
att jämlikhetsprincipen inte leder till några
strikta begränsningar av lagstiftarens prövning
när syftet är att få till stånd
bestämmelser som krävs av samhällsutvecklingen
och att ett försök åtminstone inom vissa
gränser kan vara en godtagbar grund för att pruta
på jämlikhetsprincipen i regionalt hänseende
(GrUU 11/2002 rd och GrUU 58/2001
rd).
Syftena med försöket enligt 65 § i
lagförslaget utgör enligt utskottet en acceptabel
orsak att ordna ett tidsbegränsat försök.
Därför finns det utifrån 6 § i
grundlagen inget hinder för att behandla lagförslaget
i vanlig lagstiftningsordning. Enligt motiven till propositionen
(s. 117) ska valet av de kommuner som deltar i försöket ske
så att försöket omfattar kommuner och
arbets- och näringsbyråer i hela landet. Ett urval som är
representativt på det här sättet kan
både med tanke på likabehandlingen och syftena
med försöket anses vara så viktigt att
det här målet i motiven bör läggas
till som ett av kriterierna för val till försöket
i 68 § i lagförslaget.
Kommunal självstyrelse
Den inledande kartläggning som föreslås
i 9 och 10 § i förslaget till integrationslag är
en ny uppgift för kommunerna. Bestämmelsen är
förenlig med 121 § 2 mom. i grundlagen på den
punkten att bestämmelser om uppgifter som åläggs
kommunerna ska utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet har
i sin praxis betonat att när man lagstiftar om nya uppgifter
måste man också se till att kommunerna har faktiska
möjligheter att klara av dem (GrUU 29/2009
rd, GrUU 50/2005 rd och GrUU
41/2002 rd). Enligt 50 § i lagförslaget
ska kommunerna få en kalkylerad ersättning för
kostnaderna för den inledande kartläggningen,
så det finns inga problem på den här
punkten.