Motivering
18 § 2 mom. grundlagen
Sysselsättningsfrämjande utbildning.
I 18 § 2 mom. i grundlagen ingår en förpliktelse
för det allmänna att främja en grundläggande
rättighet (GrUB 25/1994 rd,
s. 6. andra spalten). Det allmänna skall främja
sysselsättningen och verka för att alla tillförsäkras
rätt till arbete. Enligt samma moment i grundlagen utfärdas
bestämmelser om rätten till sysselsättningsfrämjande utbildning
genom lag.
Den viktigaste lagen som i nuläget reglerar den sysselsättningsfrämjande
utbildningen är lagen om arbetskraftspolitisk vuxenutbildning från
1990. Lagen stiftades före reformen av de grundläggande
fri- och rättigheterna och garanterar ingen s.k. subjektiv
rätt till sysselsättnigsfrämjande utbildning.
Förarbetena till reformen tyder inte på att lagstiftaren
har någon skyldighet att säkerställa
en subjektiv rätt till sysselsättningsfrämjande
utbildning. På samma sätt skall utskottets synpunkt
på överklagandeförbudet i lagen om arbetskraftspolitisk
vuxenutbildning ses. Utskottet har ansett att detta inte är
något problem med avseende på 21 § 1
mom. i grundlagen, där det föreskrivs att var
och en har rätt att få ett beslut somgäller
hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat
vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan (GrUU
12/1997 rd, s. 2).
Regleringsförbehållet "bestämmelser
om rättten ... utfärdas genom lag" i 18 § 2
mom. i grundlagen kräver enligt förarbetena till
reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna
att lagstiftaren inför bestämmelser om rättigheten,
men får bestämma om detaljerna i regleringen.
I sådana fall är lagstiftaren mindre bunden av
grundlagen än när själva huvudregeln
kan utläsas ur bestämmelserna om de grundläggande
fri- och rätttigheterna (GrUB 25/1994
rd, s. 6, andra spalten).
Enligt 6 kap. 1 § i lagförslaget är
möjligheterna att tillhandahålla arbetskraftspolitisk
vuxenutbildning beroende av anslag i statsbudgeten precis som nu.
Grundlagen ställer inga hinder för detta. Utskottet
påpekar dock att grundlagen ålägger lagstiftaren
en allmän skyldighet att se till att det lagstadgade utbildningssystemet
ger arbetsförmögna och arbetsvilliga personer
som på grund av bristande utbildning varit arbetslösa under
en längre tid en faktisk möjlighet att få sysselsättningsfrämjande
utbildning. Riksdagen kan inte åsidosätta denna
skyldighet för det allmänna när den fattar
beslut om statsbudgeten. Samma skyldighet blir en grundlagsinriktad princip
för lagtolkning när bestämmelserna tilllämpas.
Plan för arbetssökande (jobbsökarplan).
Enligt 4 kap. 4 § begränsas rätten
till en plan för arbetssökande till arbetslösa
arbetssökande. En mer utvidgad personkrets för
de s.k. jobbsökarplanerna skulle harmoniera bättre
med det allmännas skyldighet att främja sysselsättningen och
verka för att alla tillförsäkras rätt
till arbete. Särskilt viktigt är det att utsträcka
rätten åtminstone till personer som hotas av arbetslöshet.
Andra aspekter på de grundläggande fri- och rättigheterna
Principer inom offentlig arbetskraftsservice.
I 2 kap. finns bestämmelser om principerna inom offentlig
arbetskraftsservice. I 4 § finns bestämmelser
om befrämjande av jämställdheten mellan
könen och i 6 § om språkliga rättigheter.
Bestämmelserna har samband med 6 § 4 mom. och 17 § i
grundlagen. De är i mycket liten grad vägledande
och informativa, men måste trots detta anses vara nödvändiga.
Arbetskraftsmyndighetens rätt att få information.
Bestämmelserna om rätt att få information i
11 kap. 6 § är mycket allmänt formulerade,
särskilt när det gäller rätten
att få uppgifter om enskilda. Frågan är
av betydelse med avseende på skyddet för privatlivet
i 10 § 1 mom. grundlagen.
I förslaget gäller 1 mom. 2 punkten uppgifter som
inte är närmare specificerade. Punkten bör ändras
och gälla bara uppgifter som är nödvändiga
för en övervakning och utveckling av förmåner
som avses i momentet (GrUU 14/2002 rd,
s. 2—4). Detta är ett villkor för att
lagförslaget skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Detsamma gäller 1 punkten om den kan avse uppgifter om
enskilda. — Utskottet påpekar att rätten
att få information enligt formuleringen i förslaget
inte gäller uppgifter som skall hemlighållas.
Skydd för grundläggande försörjning.
Arbetslöshetsförmånerna i lagen om
utkomstskydd för arbetslösa (RP 115/2002
rd, första lagförslaget) är
konstitutionellt viktiga med avseende på 19 § 2
mom. i grundlagen. I 3 kap. 6 § i lagförslaget är giltighetstiden
för en arbetsansökan kopplad till att en arbetslös
måste söka arbete. Detta är ett villkor
för att få utkomstskydd vid arbetslöshet. Med
arbetssökande avser lagen om utkomstskydd för
arbetslösa en person som är registrerad som arbetssökande
och som har en giltig arbetsansökan.
Enligt 3 kap. 6 § 2 mom. skall den arbetssökande
hålla arbetsansökan i kraft på det sätt
som arbetskraftsbyrån bestämmer. Ansökan
upphör att gälla bland annat (2 punkten) om den
arbetssökande försummar att vidta de åtgärder
för att hålla ansökan i kraft som arbetskraftsbyrån
har bestämt. När en ansökan upphör
att gälla uppfyller den arbetssökande inte längre
villkoren för att få arbetslöshetsförmåner
enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Varken
bestämmelsen eller motiveringen till den säger
ut vilka åtgärder från arbetskraftsbyråns
sida som kan komma i fråga. På grund av kopplingen
till de grundläggande fri- och rättigheterna måste
förslaget kompletteras med en närmare beskrivning.
Dessutom vore det lämpligt om proportionalitetsprincipen
inom förvaltningen lyftes fram genom att paragrafen föreskriver
att en ansökan upphör att gälla bara
vid allvarliga försummelser.
I 2 mom. är det helt öppet hur snabbt en ansökan
kan bli giltig på nytt. I motiveringen till 2 kap. 8 § i
förslaget till lag om utkomstskydd för arbetslösa
(RP 115/2002 rd, första lagförslaget) går
regeringen in på situationer där människor
i egenskap av arbetssökande ställer villkor eller begränsningar
som förhindrar eller försvårar för myndigheterna
eller arbetsmarknaden att tillhandahålla arbete eller arbetskraftsservice.
Regleringen gäller dock de arbetskraftspolitiska villkoren
för en personsrätt att få arbetslöshetsförmåner.
Bestämmelserna löser inte den fråga som är
inbyggd i det gällande lagförslaget, alltså hur en
arbetsansökan skall bli giltig på nytt när
den har upphört att gälla enligt 3 kap. 6 §.
Frågan måste regleras i detta sammanhang.
Liknande problem ingår i 5 kap. 4 §, där
2 mom. gäller kompletterande uppgifter som arbetskraftsbyrån
behöver för att lägga upp en jobbsökarplan.
Försummelsen har nämligen enligt hänvisningen
i 3 mom. samband med att arbetsansökan inte längre
gäller. Dessutom föreskriver momentet att i fråga
om försummelse tillämpas vad som bestäms
i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Detta
innebär sannolikt en period på 60 dagar utan ersättning
(RP 115/2002 rd, 2 kap. 18 och 20 § i
det första lagförslaget). Det är oklart
om båda sanktionerna sätts in samtidigt. Det vore
uppenbart tvivelaktigt med avseende på proportionalitetsprincipen,
som är en begränsande faktor för de grundläggande
fri- och rättigheterna. De inexakta bestämmelserna är
ett konstitutionellt problem med avseende på 19 § 2
mom. och 80 § i grundlagen. Lagrummet bör preciseras.
Skyddet för försörjningen under den
tid som den arbetskraftspolitiska vuxenutbildningen pågår är
av betydelse med avseende på 19 § 2 mom. i grundlagen.
Vid utbildning under arbetslöshet måste en studerande
få sin försörjning tryggad på ett
sätt som är acceptabelt i den mening som lagrummet
avser. Enligt 9 kap. 1 § tryggas försörjningen
för studerande som deltar i arbetskraftspolitisk vuxenutbildning
genom utbildningsstöd i form av ett grundstöd
eller förtjänststöd alternativt med hjälp
av arbetsmarknadsstöd enligt lagen om utkomstskydd för
arbetslösa. I 10 kap. ingår bestämmelser
om ersättning för kostnader för uppehälle.
Utskottet har ingenting att anmärka mot dessa förslag.
Besvärsförbud.
I 13 kap. 4 § ingår bestämmelser om
besvärsförbud. Beträffande punkterna
1, 2 och 4 förefaller förslaget att stämma överens med
förslag som utskottet ansåg godtagbart 1997 (GrUU
12/1997 rd).
Enligt motiveringen gäller besvärsförbudet
i 2 punkten också de begränsningar av arbetsgivarens
tjänster som ingår i 3 kap. 10 § 2 mom.
och 4 kap. 7 §. Utskottet menar att ett besvärsförbud vid
denna typ av begränsningar av offentliga arbetsförmedlingstjänster
inte stämmer överens med 21 § 2 mom.
i grundlagen.
Enligt 3 punkten får beslut av arbetskraftsbyrån
som gäller beviljande av sysselsättningsstöd inte överklagas.
Sysselsättningsstöd som ges ut till arbetsgivaren är
beroende av anslag i statsbudgeten och en behovsprövad åtgärd.
Därför är besvärsförbudet
inget problem med avseende på 21 § 1 mom. i grundlagen.
Besvärsrätten i 2 mom. i samma paragraf talar
för att också dessa beslut bör omfattas
av besvärsrätten. I grund och botten handlar det
här till exempel om att besluten bör kunna överklagas
för att det skall vara möjligt att övervaka
om myndigheternas verksamhet är behörig och jämlik
och för att säkerställa att tillämpningen är
samordnad. Med hänvisning till grundlagen bör
utskottet på allvar överväga att stryka
besvärsförbudet, anser grundlagsutskottet.
Besvärsförbudet i 5 punkten gäller
beslut om att avbryta utbildningen på det sätt
som föreskrivs i 6 kap. 9 §. Beslutet fattas av
utbildningsproducenten alternativt av arbetskraftsmyndigheten, om
utbildningen inte är undanställd offentlig tillsyn.
När utbildningen avbryts upphör utbetalningen
av utbildningsstöd och andra förmåner
i enlighet med bestämmelserna i 12 kap. 3 §.
Denna förlust av en förmån som tryggar
den grundläggande försörjningen gäller
den studerandes rättigheter och skyldigheter på det
sätt som 21 § grundlagen avser. Därför
måste besvärsförbudet strykas för
att lagförslaget skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Dessutom
måste den behöriga arbetskraftsmyndigheten specificeras
i 6 kap. 9 § med hänsyn till bestämmelserna
i 1 kap. 6 §. — Vid den fortsatta behandlingen
av förslaget är det viktigt att samordna besvärsmöjligheterna.
En av de stora svagheterna med propositionen är att
den å ena sidan eftersträvar att "besvärsrätten
skall vara öppen för insyn", men att innebörden
av bestämmelserna om överklagande och å andra
sidan bara svårligen går att komma underfund med.
Dessutom kommer en del svagheter i lagberedningen fram. I 4 § 4
punkten utsträcks besvärsförbudet till
andra beslut än de beslut av arbetskrafts- och näringscentraler
och arbetskraftsbyråer som avses i 2 § 1 mom.
I hänvisningen nämns dock inte beslut av arbetskrafts-
och näringscentraler. I motiveringen sägs att
besvärsförbudet i 4 § också gäller
rättelseförfarandet enligt 1 §, men detta
strider direkt mot lagtexten.
Behörighet att utfärda förordning
1 kap. 6 § 2 mom.
Enligt den föreslagna formuleringen av bemyndigandet är
det tillåtet att genom förordning av statsrådet
utan begränsningar göra avsteg från grundprincipen
i lagen, alltså att det är arbetskraftsbyråerna
och arbetskrafts- och näringscentralerna som har hand om
verkställighetsuppgifterna i fråga om den offentliga arbetskraftsservicen.
Enligt motiveringen kan också Folkpensionsanstalten och
arbetslöshetskassorna komma ifråga när
det gäller verkställighetsuppgifter. Det är
också de som står för att bevilja och
betala ut de ekonomiska förmåner som avses i 9
och 10 kap.
Om man ser till definitionen av offentlig arbetskraftsservice
i 1 kap. 2 § står det utom allt tvivel att verkställighetsuppgifterna
redan på grundval av de saker som nämns i 9 och
10 kap. också kan gälla behörighet att
besluta om den enskildes rättigheter och skyldigheter men
också om hans eller hennes förmåner.
Bemyndigandet är följaktligen också av
betydelse med avseende på 124 § i grundlagen. Även
om lagrummet tillåter att offentliga förvaltningsuppgifter överförs
på andra än myndigheter med stöd av lag, anser
utskottet det uppenbart att grundlagen inte avser överföring
av ett så här öppet och omfattande bemyndigande.
Det föreslagna bemyndigandet stämmer inte heller överens
med 21 § 1 mom. i grundlagen, där det sägs
att var och en har rätt att få sin sak behandlad
av en myndighet som är behörig enligt lag.
Med stöd av det ovan anförda anser grundlagsutskottet
att det öppna bemyndigandet i 6 § 2 mom. strider
mot grundlagen. För att lagförslaget skall kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste bemyndigandet
strykas eller preciseras. Av preciseringen skall framgå att
verkställighetsuppgifter genom förordning av statsrådet
kan överföras på andra. Därvid
måste dessa utomstående aktörer preciseras
på ett eller annat sätt. Om bestämmelsen
preciseras kan det vara till fördel att splittra upp bemyndigandebestämmelsen
på de delar av lagen som gäller verkställighetsuppgifter
som får överföras.
Dessutom vill utskottet lyfta fram ett annat krav som beror
på grundlagen. När offentliga förvaltningsuppgifter
förs över på aktörer utanför
myndighetsapparaten måste rättssäkerheten och
god förvaltningssed i den aktuella verksamheten säkerställas
genom bestämmelser (GrUB 10/1998 rd,
s. 33, andra spalten). Denna punkt kan vara av betydelse åtminstone
med avseende på de som tillhandahåller arbetskraftspolitisk vuxenutbildning
(6 kap. 1 § 2 mom.). I den fortsatta behandlingen av propositionen är
det viktigt att lagförslaget också i detta hänseende stämmer överens
med grundlagen.
3 kap. 2 §.
I 3 mom. ingår en naturlig och modern bestämmelse
om att kunderna oavsett arbetskraftsbyråns verksamhetsområde
skall få service vid det verksamhetsställe där
servicen tillhandahålls. Däremot är det
svårt att förstå varför bestämmelsen
i den andra delen av meningen finns med. Å ena sidan ingår
där en rättsligt sett betydelselös laghänvisning
och å andra sidan ett bemyndigande att genom förordning
av statsrådet föreskriva någonting annat
om servicen. I motiveringen till paragrafen nämns att vissa
författningsbestämmelser föreskriver
att en del ansökningar om stöd eller förmåner
måste lämnas in till en bestämd arbetskraftsbyrå.
Detta verkar inte vara väl motiverat. I sådana
situationer är det i vilket fall som helst fråga
om saker som ingår i sökandens rättigheter
och skyldigheter. I dessa fall måste de grundläggande
bestämmelserna ingå i lag och kan med hänvisning
till 80 § i grundalgen inte införas genom författning.
Övriga synpunkter
Arbetskraftskommissionens sammansättning.
Med stöd av 11 kap. 3 § skall både
kvinnor och män ingå i arbetskraftskommissionen.
Med avseende på jämställdheten mellan
könen är förslaget inte lika ambitiöst
som 4 § 2 mom. i jämställdhetslagen.
Jämställdhetslagen föreskriver om kvoter.
Huvudregeln är att det skall finnas minst 40 % män
och kvinnor. Med beaktande av 6 § 4 mom. i grundlagen är
det värt att notera att förslaget avviker från
den allmänna lagen, men inte motiveras över huvud
taget.
Tillämpning av statsunderstödslagen.
Med avseende på motiveringen och 12 kap. 2 § måste
12 kap. 1 § om tillämpning av statsunderstödslagen kompletteras åtminstone
med att statsunderstödslagen också tillämpas
på återindrivning.