Motivering
Konstitutionell bedömning av förslaget till viltförvaltningslag
och till ändring av jaktlagen
Organisationen enligt viltförvaltningslagen
Regeringen föreslår en heltäckande översyn
av den rikstäckande organisationen för jakt och viltvård.
Finlands viltcentral blir en självständig offentligrättslig
inrättning och den ska vara den centrala enheten. På grund
av sin organisation och bakgrund kan den anses ingå i statsförvaltningen, även
om den styrs av jord- och skogsbruksministeriet och trots att viltcentralen årligen
ska förhandla med ministeriet om ett resultatkontrakt (jfr
GrUU 55/2002 rd). Styrelsen är centralens högsta
beslutande organ och bestämmelser om detta ingår
i 3 § i det första lagförslaget. Dessutom
ska centralen ha en direktör och en chef för offentliga
förvaltningsuppgifter. Enligt lagförslaget ska
chefen vara oberoende i sina offentliga förvaltningsuppgifter
och det betyder enligt motiven till propositionen (s. 31) att han eller
hon inte är underställd direktörens rätt
att leda arbetet. Vidare kommer viltcentralen att ha ett antal regionala
kontor.
Riksviltvårdsrådet ska vara knutet till viltcentralen
och dess uppgift är att behandla jaktärenden.
Dessutom ska det finnas regionala viltråd med
uppgift att behandla jaktärenden och stödja, styra
och bistå regionkontoren i annan verksamhet än
offentliga förvaltningsuppgifter och personaladministration.
Vidare ingår jaktvårdsföreningarna
i viltvårdens förvaltningsstruktur. Enligt definitionen är en
jaktvårdsförening en självständig
aktör och dess verksamhet grundar sig på eget
initiativ från jägare som har betalt jaktvårdsavgift.
Föreningarna har ett avgränsat geografiskt distrikt. Vidare
ingår regionmöten enligt 13 § i det första lagförslaget
i organisationen. De består av representanter som jaktvårdsföreningarna
i varje region inom viltcentralen utser.
Organisationsmodellen innebär att Jägarnas centralförbund
och jaktvårdsdistrikten som i dagsläget har hand
om jakt- och viltvårdsfrågor försvinner.
Bara jaktvårdsföreningarna blir kvar av den gamla
organisationsmodellen.
Utskottet anser att den föreslagna organisationen är
acceptabel förutsatt att det beaktas att jakt- och viltvårdsfrågor
av tradition har varit beroende av självständiga
initiativ från jägarnas sida (jfr GrUU 30/2005
rd). Utskottet håller fast vid bedömningen trots
att det första lagförslaget samtidigt innebär
att en mycket viktig sektor inom jord- och skogsbruksförvaltningen
fortfarande till stor del kommer att ligga utanför den statliga
förvaltningsorganisationen.
124 § i grundlagen
Allmänt.
Utskottet har inte tidigare gjort någon bedömning
av hur jakt- och viltvårdsförvaltningen är
organiserad. Frågan är av betydelse med avseende
på 124 § i grundlagen. Den föreskriver
att offentliga förvaltningsuppgifter får anförtros
andra än myndigheter bara genom lag eller med stöd
av lag, om det behövs för en ändamålsenlig
skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
eller andra krav på god förvaltning. Men uppgifter
som innebär betydande utövning av offentlig makt
får bara anförtros myndigheter.
Viltcentralens offentliga förvaltningsuppgifter räknas
upp i 2 § 1 mom. i det första lagförslaget.
Mot bakgrunden av annan lagstiftning kan uppgifterna enligt jaktlagen
(615/1993) och lagen om jaktvårdsavgift och jaktlicensavgift (616/1993).
Nedan går utskottet närmare in på dem,
men frågan om rättssäkerheten behandlas längre
fram under en separat rubrik.
Tillstånd enligt jaktlagen.
Enligt 10 § 3 mom. i förslaget till lag om ändring
av jaktlagen, det andra lagförslaget, beviljar
Finlands viltcentral så kallad normal jaktlicens, likaså jaktlicens
för hjortdjur enligt 26 §. Vidare ska centralen
enligt 40 § bevilja tillstånd till vissa viltvårdsåtgärder, tillstånd
enligt 42 § för införsel och utsättande
i frihet av djur av främmande ursprung och enligt den nya
49 a § dispens från förbud mot användning
av fångstredskap och fångstmetoder vid fångst
av icke fredade djur. Det är uppenbart att den här
typen av tillståndsförvaltning ska betraktas som
offentliga förvaltningsuppgifter, men tillstånden
kan inte anses innefatta betydande utövning av offentlig
makt. Uppgifterna är snarare att betrakta som relativt
sedvanlig organisation av jakt och viltvård. Följaktligen
kan det i enlighet med 124 § i grundlagen vara ett ändamålsenligt
sätt att ordna uppgifterna, när rät-ten
att bevilja tillstånden anförtros föreningar
utanför myndighetsmaskineriet. För att uppfylla kravet
på god förvaltning är det inte längre
nödvändigt att på grund av 124 § i
grundlagen ta in en hänvisning till allmänna förvaltningslagar
i lagen, eftersom dessa med stöd av sina bestämmelser
om tillämpningsområde, myndighetsdefinition eller
kraven för en enskild att tillhandahålla språkliga
tjänster också tillämpas på enskilda
när de har hand om offentliga förvaltningsuppgifter
(se GrUU 30/2010 rd, GrUU 13/2010 r, GrUU 42/2005
rd ).
Av en annan karaktär är dispens enligt 41 § i det
andra lagförslaget. Villkoren för dispens ingår
i 41 a—41 c § och bestämmelser om återkallelse
av dispens i 41 d §. De karakteriseras för det
första av att de gäller dispens från
fredning, förbud eller inskränkningar enligt lag.
För det andra har 41 a och 41 b § kopplingar till
EU-rätten, vilket framgår av motiven
s. 44—46). I avsnittet om lagstiftningsordning (s. 52)
motiveras dispensbefogenheten för Finlands viltcentral i
första hand med att prövningsrätten i
mycket hög grad är bunden och inskränks
dels av EU:s habitat- och fågeldirektiv, dels av jord-
och skogsbruksministeriets bestämmelser om det högsta
antalet jaktbara djur. Det har dessutom påpekats för
utskottet att det krävs lokalkännedom för
att kunna bedöma om dispens kan beviljas.
Utskottet vill påpeka att kravet på ändamålsenlighet
i 124 § i grundlagen är ett juridiskt villkor
och att det från fall till fall måste bedömas om
kravet uppfylls. Då måste man bland annat beakta
vilken typ av förvaltningsuppgift det handlar om. Dessutom
har det i den juridiska litteraturen ansetts att ändamålsenligheten
måste bedömas i varje enskilt fall då en
förvaltningsuppgift föreslås bli anförtrodd
någon utanför myndighetsorganisationenSe
Keravuori-Rusanen, Yksityinen julkisen vallan käytäjänä.
Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen
hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.
Helsinki 2008, s.321.. För att kunna tilllämpa
de föreslagna dispensbestämmelserna krävs
det ingående kunskaper om EU-lagstiftningen och de mycket
motstridiga begrepp i habitat- och fågeldirektiven som
tillämpningspraxis bygger på, framhåller
utskottet. Följaktligen kan den typen av ärenden
avgöras utanför myndighetsmaskineriet bara i undantagsfall.
Utskottet anser att den här typen av befogenhet, som är
ett avsteg från lagstiftningen, ligger mycket nära
gränsen för vad som är betydande utövning
av offentlig makt. Dessutom framhåller utskottet att det
i sista hand är finska staten som inför EU svarar
för att förvaltningen genomför direktiven
klanderfritt.
En annan fråga som utskottet vill lyfta fram är om
garantierna för god förvaltning uppfylls i de här
särskilda fallen. Också objektivitetsprincipen
enligt 6 § i förvaltningslagen (434/2003)
kan anses ingå i garantierna för god förvaltning.
En av de viktigaste punkterna i principen är att förvaltning
inte får bygga på inkorrekta premisser eller kriterier
som i övrigt är främmande för
förvaltningenSe Niemivuo, Matti — Keravuori,
Marietta, hallintolaki. Porvoo 2003, s. 125.. Dispenserna är
förvaltningsbeslut som viltcentralen fattar på ansökan
av företrädare för relativt närliggande
intressen. Denna konstellation belyses väl av
att regeringen i motiven till lagstiftningsordningen (s. 53) säger
att besvärsrätten för dispens för
jakt utvidgas "utanför den egentliga intressekretsen".
Det är enligt utskottet ägnat att öka
förtroendet för att förvaltningen följer
objektivitetsprincipen i hanteringen av dispens.
Sammanfattningsvis anser utskottet att det första lagförslaget
på grund av 124 § i grundlagen kräver ändringar
som å ena sidan stärker myndigheternas inflytande
på verksamheten vid Finlands viltcentral och å andra
sidan understryker att centralen i sitt interna beslutsfattande är oberoende
av influenser utifrån, om befogenheterna enligt 41 § och
41 a—41 d § i jaktlagen ska kunna överföras
till Finlands viltcentral. Följaktligen måste
den första meningen i 1 § 3 mom. i det första
lagförslaget ändras till att Finlands viltcentral
styrs och övervakas av jord- och skogsbruksministeriet.
Det är en förutsättning för
att det första lagförslaget ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning. Ändringen får ännu
större betydelse när den läses tillsammans med
2 § 3 mom. som förpliktar Finlands viltcentral
att till jord- och skogsbruksministeriet lämna information
om hur offentliga förvaltningsuppgifter har skötts.
Därmed kan ministeriet både snabbt och strängt
ingripa om det förekommer missförhållanden
exempelvis i samband med dispenserna.
Enligt 6 § 2 mom. i det första lagförslaget
tilllämpas vad som föreskrivs om straffrättsligt tjänsteansvar
på chefen för offentliga förvaltningsuppgifter.
Dessutom är chefen enligt 8 § 1 mom.
oberoende när han eller hon fullgör en offentlig
förvaltningsuppgift. Enligt 2 mom. i samma paragraf kan
chefen skriftligt förordna någon som ingår
i personalen på viltcentralen att utöva offentlig
makt i ärenden enligt 2 § 1 mom. där
personen kan anses ha tillräcklig utbildning och erfarenhet
att behandla och avgöra dem. Med hänvisning till
21 § 2 mom. i grundlagen anser utskottet det nödvändigt
att momentet kompletteras med en bestämmelse om att den som
har fått ett sådant förordnande inte är
underställd direktörens rätt att leda
arbetet, när han eller hon utför uppgifterna.
Vidare bör bestämmelsen hänvisa till
att personen har det ansvar som avses i 6 § 2 mom. när
han eller hon utför de förordnade uppgifterna.
Vidare bör jord- och skogsbruksutskottet med hänsyn
till den särställning som de direktivbaserade
besluten om dispens har allvarligt överväga att
komplettera 8 § 2 mom. med att chefen för offentliga
förvaltningsuppgifter bara av särskilda skäl
ska kunna förordna någon annan anställd
att fatta den här typen av dispensbeslut. Ett särskilt skäl
kan till exempel vara att någon anställd har exceptionellt
stora kunskaper om någon storviltarts beteende och utbredning.
Vidare kunde bestämmelsernas förhållande till
jägarnas intressesfär klarläggas bättre
om 6 § 2 mom. i det första lagförslaget
kompletterades med att straffrättsligt tjänsteansvar
också tillämpas på ledamöterna
i styrelsen för Finlands viltcentral, när de utför
en offentlig förvaltningsuppgift eller behandlar användningen
av centralens medel. Av samma anledning bör jord- och skogsbruksutskottet
fundera på om 6 § 3 mom. i det första
lagförslaget ska föreskriva att direktören
och chefen för offentliga förvaltningsuppgifter
utnämns av statsrådets allmänna sammanträde.
Rättssäkerhet.
Bestämmelser om överklagande av beslut från
Finlands viltcentral ingår i 30 § i det första
lagförslaget. Ett beslut enligt 2 § 1 mom.
1 punkten av Finlands viltcentral får sökas genom
besvär hos landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd
inom 30 dagar från delfåendet. Punkten gäller
beslut enligt jaktlagen och lagen om jaktvårdsavgift och
jaktlicensavgift. Enligt 3 mom. i samma paragraf får
beslut av landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd överklagas
genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen om
högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd.
Grundlagsutskottets ståndpunkt har varit att besvärstillstånd
i sig inte strider mot 21 § i grundlagen. Vidare har grundlagsutskottet
påpekat att besvärstillstånd är
exceptionellt i förvaltningsprocessen och framhållit
att man bör vara återhållsam med att
utsträcka besvärstillstånd till nya ärendekategorier
(se t.ex. GrUU 33/2008 rd, GrUU 33/2006 rd, GrUU
37/2005 rd, GrUU 4/2005 rd). Rätten att överklaga
till högsta förvaltningsdomstolen är
huvudregeln för rättssäkerheten i vår
förvaltningsrätt och man bör inte frångå den
på lösa grunder (GrUU 19/2002 rd, GrUU
4/2005 rd, GrUU 37/2005 rd). Regeringen nämner
inga skäl till förslaget. Med hänvisning
till 21 § 2 mom. i grundlagen anser grundlagsutskottet
det viktigt att skrivningen om besvärstillstånd
stryks i 30 § 3 mom. i det första lagförslaget.
Enligt 30 § 2 mom. får andra beslut av Finlands
viltcentral som avses i lagen inte överklagas genom besvär,
utan det måste ställas en skriftlig begäran
om omprövning till viltcentralen inom 30 dagar från
delfåendet. Motiven till propositionen (s. 40) ger intrycket
att beslutet om omprövning inte får överklagas
genom besvär. Bland de "andra besluten" finns det sannolikt
också beslut som gäller den enskildes rättigheter
och därför förefaller besvärsförbudet
vid beslut om omprövning strida mot 21 § 2 mom.
i grundlagen. Därför krävs det för
vanlig lagstiftningsordning att bestämmelsen kompletteras med
rätt att överklaga ett beslut om omprövning genom
besvär.
Jaktvårdsföreningens beslut om godkännande
av jägarexamen eller skjutprov kan överklagas
genom skriftlig begäran om omprövning hos Finlands
viltcentral inom 30 dagar efter delfåendet. Varken
bestämmelsen eller motiven (s. 40—41) ger någon
klarhet i om ett beslut om omprövning i dessa fall får överklagas
genom besvär i något oberoende lagskipningsorgan. Rätten
att överklaga ingår alltså i de garantier
för en rättvis rätttegång som
föreskrivs i 21 § 2 mom. Men med hänsyn
till förarbetena (RP 309/1993 rd) hindrar bestämmelsen
inte att det införs mindre undantag exempelvis från
rätten att överklaga så länge
undantagen inte rubbar rätttighetens ställning
som huvudregel och äventyrar den enskildes rättssäkerhet
i enskilda fall (se t.ex. GrUU 40/2010 rd, GrUU 10/2006
rd, GrUU 5/2006 rd). Trots att godkännande av
de aktuella examina inte är typiska lagskipningsärenden,
kan bestämmelsen med avseende på 21 § 2
mom. i grundlagen och en samordnad tillämpning lämpligen
kompletteras med rätt att överklaga beslut om
omprövning i dessa fall genom besvär hos ett oberoende
lagskipningsorgan.
Övrigt
Kompetenskrav.
Enligt 6 § i den föreslagna viltförvaltningslagen
ska Finlands viltcentral ha en direktör, en chef för
allmänna förvaltningsuppgifter och annan personal.
Utskottet noterar att lagen inte säger någonting
om kompetenskraven för personerna i ledande ställning.
Av motiven (s. 31) framgår det att de bland annat ska ha
högre högskoleexamen, god förtrogenhet
med vilthushållning och kunskap om förvaltningsuppgifter.
Personerna i ledande ställning kommer att ha omfattande
beslutsrätt och grundläggande bestämmelser
om kompetenskraven bör därför ingå i
lagen.
Sammanslagning och delning av jaktvårdsföreningar.
Enligt 12 § 1 mom. i förslaget till viltförvaltningslag
ska beslut om samgående mellan jaktvårdsföreningar
fattas av respektive jaktvårdsföreningars möte.
Detsamma gäller 2 mom. om delning av föreningar.
Utskottet noterar att formuleringen är vilseledande eftersom
det av 3 mom. framgår att det är Finlands
viltcentral som beslutar om sammanslagning och delning av jaktvårdsföreningar.
Mötet ska alltså bara besluta lägga fram
förslag för Finlands viltcentral. Bestämmelserna
måste alltså ses över.
Föreningsfrihet.
Enligt 15 § 1 mom. i den föreslagna viltförvaltningslagen
kan den som har betalat jaktvårdsavgift vara medlem i den
jaktvårdsföreningen inom vars distrikt han eller
hon huvudsakligen jagar eller har sitt hemvist. Som bestämmelsen är
formulerad kan den ge intryck av att man måste höra
till någon jaktvårdsförening.
Obligatoriskt medlemskap kan vara ett problem med avseende på föreningsfriheten
i 13 § i grundlagen. Av motiven (s. 35) framgår det
emellertid att man inte behöver vara medlem i någon
jaktvårdsförening. I stället kan man
antecknas i jägarregistret utifrån hemort. Med
hänsyn till 13 § i grundlagen måste 15 § explicit
föreskriva om detta.
Kompetenskrav för funktionärer på en
jaktvårdsförening.
I 20 § 2 mom. i viltförvaltningslagen räknas
det upp vilka krav som ställs på funktionärer
i en jaktvårdsförening. Enligt 3 punkten
ska de vara kända som redbara och tillförlitliga
och ha personliga egenskaper som gör dem lämpliga
för uppgiften. Av motiven (s. 38) framgår det
att hederligheten och pålitligheten ska bedömas
utifrån om personen är dömd för
brott eller är lämplig för uppgiften
utifrån sina levnadsvanor. Som synnerligen försvårande
omständigheter anses brott och förseelser med
anknytning till jakt, tidigare jaktförbud och missbruksproblem.
Utskottet menar att motiven pekar mot att den som ska utses
till funktionär måste visa upp ett utdrag ur straffregistret
före utnämningen. Följaktligen vill utskottet
påpeka att enskilda enligt 6 § i straffregisterlagen
(770/1993) inte har rätt att få utdrag
ur registret för det ändamålet. I det här
fallet finns det inte heller några godtagbara och tungt
vägande skäl med avseende på de grundläggande
fri- och rättigheterna som skulle tala för att
in sådan rätt införs med hänsyn
till 10 § i grundlagen som reglerar skyddet för
personuppgifter (se GrUU 9/2002 rd). Jord- och skogsbruksutskottet
bör ändå i sitt betänkande understryka
att jaktvårdsföreningarna är skyldiga
att kontrollera uppgifterna.
Inskränkningar i fråga om jaktövervakare.
Enligt 22 § 2 mom. i den föreslagna viltförvaltningslagen
har Finlands viltcentral rätt att inskränka en
jaktövervakares verksamhetsområde på grund
av hans eller hennes personliga bindningar. Av motiven (s. 38) framgår
det att det exempelvis kan handla om fall då jaktövervakaren är
medlem i jaktvårdsföreningen i sitt geografiska
verksamhetsområde.
Bestämmelsen är bristfällig eftersom
lagen inte har någon bestämmelse som förpliktar
jaktövervakarna att redovisa sina bindningar. Dessutom
begränsas inte de uppgifter som ska redovisas på något
som helst sätt. Med hänvisning till 10 § och
80 § 1 mom. i grundlagen anser utskottet att bestämmelserna
måste kompletteras så som det säger ovan.
Dessutom bör lagen föreskriva att uppgifterna
om bindningar ska vara offentliga.
Pendlingsregion.
I 39 § 3 mom. förpliktas Finlands viltcentral
att under en övergångsperiod på tre år
från att lagen träder i kraft placera varje anställd
i arbetsuppgifter inom samma pendlingsregion där han eller
hon hade sin anställning innan lagen trädde i
kraft, om inte något annat avtalas. Det ligger i linje
med god lagstiftningssed att precisera bestämmelsen med
att pendlingsregion avser en region enligt 1 kap. 9 § i
lagen om utkomstskydd vid arbetslöshet (1290/2002).
Bemyndigande att utfärda förordning.
Enligt 30 § 2 mom. i ändringen av
jaktlagen kan det genom förordning av statsrådet
föreskrivas att uppgifter om fällda rådjur
ska lämnas till Finlands viltcentral för att utvecklingen
av beståndet ska kunna följas upp. Skyldigheten
ska alltså grunda sig på förordning och
inte på lag. På grund av 90 § i
grundlagen bör lagen få grundläggande bestämmelser
om i vilka fall jägarna har en sådan skyldighet.
Konstitutionell bedömning av förslaget till
lag om ändring av lagen om jaktvårdsavgift och jaktlicensavgift
Avgifternas konstitutionella karaktär
Det tredje lagförslaget avser att precisera den gällande
lagstiftningen och därför får lagen bestämmelser
om beloppen. Rent konstitutionellt handlar det om man ska anse avgiften
som en avgift eller som en skatt. Tidigare har utskottet ansett
avgiften vara en skatt (se GrUU 13/1990 rd) och lagen är
därför en undantagslag.
Avgifterna går som det anges i 3 § till bland annat
drift- och kapitalutgifter vid Finlands viltcentral och jaktvårdsföreningarna.
Följaktligen kan de inte längre anses vara sådana
ersättningar eller vederlag för specificerade
tjänster från det allmännas sida eller
andra likartade betalningar som kännetecknar statliga avgifter
enligt 81 § 2 mom. i grundlagen (se t.ex. GrUU
47/2005 rd och GrUU 36/2005 rd). Utskottet har
i sin praxis ansett att ju större skillnaden mellan avgiften och
kostnaderna för en prestation är, inte minst i anknytning
till ett offentligrättsligt uppdrag, desto närmare
ligger det till hands att betrakta betalningen som en konstitutionell
skatt. Det kan också spela en viss roll om det är
frivilligt eller obligatoriskt att ta emot prestationen. Det tyder på en
skatt om det inte går att tacka nej till betalningar som
det finns en skyldighet att betala och skyldigheten direkt med stöd
av lag rör rättssubjekt som uppfyller vissa rekvisit
(GrUU 12/2005 rd och GrUU 46/2004 rd). Sammanfattningsvis anser
utskottet fortfarande att avgifterna är en skatt.
Den föreslagna regleringen måste bedömas mot
bakgrunden av 81 § 1 mom. i grundlagen. Enligt momentet
ska det bestämmas om statsskatt genom lag och lagen ska
innehålla bestämmelser om grunderna för
skattskyldigheten, skattens storlek och de skattskyldigas rättssäkerhet.
Enligt grundlagsutskottets praxis ska det av en skattelag entydigt
framgå vem som omfattas av skattskyldigheten. Bestämmelserna
måste också vara exakta i den meningen att de
lagtillämpande myndigheternas prövning är
bunden när skatten bestäms (se t.ex. GrUU 37/2009 rd,
GrUU 36/2005 rd och GrUU 67/2002 rd).
Kriterierna för skattskyldighet är entydiga
i lagen och regeringen föreslår nu att skattebeloppet
ska regleras i lag. Rättssäkerheten är
däremot ordnad i lagen om verkställighet
av skatter och avgifter (706/2007). Utskottet anser att
bestämmelserna uppfyller de krav som 81 § 1 mom.
ställer på skattelagar. Samtidigt upphör den
aktuella lagen att ha karaktären av undantagslag.
Avslutningsvis vill utskottet lyfta fram en detalj, nämligen
att det i 3 § 2 mom. står "kan användas".
Enligt uppgifter till utskottet kan inte ministeriet fritt pröva
vem som ska få anslag. Enligt 3 § 1 mom. i den
gällande lagen ska det årligen tas in ett anslag
i statsbudgeten och det ska motsvara minst det belopp som samma år uppskattas
inflyta i form av jaktvårdsavgifter beräknat enligt
antalet jägare under de tre närmast föregående åren.
Därför ger ordet kan en något missvisande
bild av hur verksamheten finansieras.