Motivering
Materiella bestämmelser om pensionsskyddet
Avsikten med propositionen är inte att ändra innehållet
i pensionsskyddet. I förslaget till lag om införande
av lagen ingår bestämmelser som motsvarar de bestämmelser
i kommunala pensionsstadgan som skyddar tagna och intjänade pensioner
i samband med ändringar i pensionsskyddet. Reformen är
såtillvida teknisk att såväl innehållet
i pensionsskyddet som övergångsarrangemang i anslutning
till tidigare ändringar kvarstår oförändrade.
Huvudsyftet med reformen är att lyfta upp regleringen
till lagnivå och därigenom uppfylla de krav grundlagen
ställer. Utöver 80 § 1 mom. i grundlagen
har 19 § 2 mom. betydelse i detta avseende. Enligt nämnda
lagrum skall genom lag var och en garanteras rätt att få sin
grundläggande försörjning tryggad i de
situationer som nämns i momentet. En reglering på lagnivå förutsätter
också den av grundlagsutskottet i praktiken ofta upprepade
ståndpunkten enligt vilken omständigheter av betydelse
för utövningen av grundläggande fri-
och rättigheter skall regleras genom lag (exempelvis GrUU
31/1997 rd, s. 3/I).
Den kommunala pensionsanstalten
Kommunal självstyrelse.
Enligt motiveringen är syftet med förslaget
att alla kommuner och samkommuner direkt med stöd av lagen är
medlemssamfund i den kommunala pensionsanstalten vilket medför
olika förpliktelser. Detta bör bedömas
utifrån den kommunala självstyrelse som tryggas
i 121 § i grundlagen. I sin tolkningspraxis har utskottet
fäst uppmärksamhet vid att det redan i flera decennier
stiftats lagar i vanlig lagstiftningsordning om tvångsbildade
samkommuner och motsvarande samverkans organ och ansett detta möjligt
trots att ett påtvingat samarbete i viss mån begränsar
den kommunala självstyrelsen (GrUU 32/2001
rd, s. 2/I).
Ett påtvingat medlemsskap i den kommunala pensionsanstalten
bör enligt utskottet bedömas utifrån
likadana infallsvinklar och med hänsyn till särskilt
samverkansuppgiftens överkommunala karaktär och
en rationell förvaltning av den (GrUU 32/2001
rd, s. 2/I). Med tanke på dylika faktorer
finner utskottet att det för närvarande inte är
möjligt att på ett ändamålsenligt
sätt ordna pensionsskyddet för kommunalt anställda
i ett rent kommunvis uppbyggt system. Att verkställigheten
av det lagfästa pensionsskyddet centraliserat ankommer
på en för kommunerna gemensam pensionsanstalt
leder också till betydande besparingar i förvaltningskostnaderna.
Av dessa orsaker står kommunernas och samkommunernas skyldighet
till medlemsskap i den kommunala pensionsanstalten enligt utskottet
i harmoni med den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen.
Det bör dock klart framgå ur lagen att kommunerna
och samkommunerna redan med stöd av lagen är medlemssamfund
i den kommunala pensionsanstalten.
Garantier för god förvaltning.
I motiveringen till lagstiftningsordningen kopplas den kommunala
pensionsanstaltens ställning till kommunal självstyrelse
enligt 121 § i grundlagen och synbarligen anses det att
den kommunala pensionsanstalten inte omfattas av tillämpningsområdet för
124 § i grundlagen eftersom anstalten förverkligar
kommunal självstyrelse. Utskottet delar inte uppfattningen
om att pensionsanstalten har sådan behörighet
som avses i grundlagens 121 § om tryggad kommunal självstyrelse.
Den kommunala pensionsanstaltens relativt omfattande delegation
baserar sig delvis på fackföreningsrepresentation
och består till övriga delar av personer som föreslagits
av Finlands kommunförbund. I den formen är den
mycket fjärran från den självstyrelse
för invånarna som den kommunala självstyrelsen
på grundval av 121 § 1 mom. i grundlagen avser.
Syftet med 124 § i grundlagen är att begränsa överföringen
av offentliga förvaltningsuppgifter utanför det
egentliga myndighetsmaskineriet (RP 1/1998 rd,
s. 178/II). Till det egentliga myndighetsmaskineriet räknas
enligt utskottets uppfattning de myndigheter som hör till
statens och självstyrelsesamfundens normala organisation samt
sådana självständiga institutioner som
Finlands bank och folkpensionsanstalten liksom även kommunala
arbetsmarknadsverket (tidigare avtalsdelegationen) och kommunala
pensionsanstalten, dvs. i regel de specialorgan som är
gemensamma för alla kommuner. Utskottet har kommit fram
till att den kommunala pensionsanstalten direkt berörs
av bestämmelserna i 21 § i grundlagen om vars
och ens rätt att få sin sak behandlad på behörigt
sätt och utan dröjsmål samt att garantier
för en god förvaltning tryggas genom lag.
Procedurbestämmelserna i förslaget uppfyller
inte till alla delar de minimikrav som skall ställas på god
förvaltning. Med tanke på 21 § 2 mom.
i grundlagen räcker det inte att den kommunala pensionsanstalten
i enlighet med 164 § endast tillämpar principerna
i vissa paragrafer i lagen om förvaltningsförfarande
och dessutom är bestämmelsen om hörande
av part också för löst formulerad (GrUU
17/2002 rd, s. 3/I). I motiveringen
till propositionen nämns att 164 § inte längre är
nödvändig om förvaltningslagen planenligt
träder i kraft 2004. Även under denna mellanperiod är
det nödvändigt att bestämmelserna i lagen
om förvaltningsförfarande iakttas i pensionsanstalten.
Enligt utskottets tolkningspraxis innebär tryggandet av
kraven på rättssäkerhet och god förvaltning
också att språklagen och lagen om offentlighet
i myndigheters verksamhet iakttas (GrUU 46/2002
rd, s. 10/I). Om den allmänna lagstiftningen
inte leder till detta resultat bör regleringen kompletteras.
Ett villkor för behandling i vanlig lagstiftningsordning är
att paragrafen ändras på detta sätt.
Kommunernas pensionsnämnd
För besvärsförfarandet finns enligt
153 § kommunernas pensionsnämnd i anslutning till
den kommunala pensionsanstalten. Det är fråga
om en besvärsinstans som berörs av principen i
98 § 3 mom. i grundlagen och om vilken följaktligen skall
föreskrivas i lag och som i sin verksamhet måste
uppfylla de krav på garantier för en rättvis rättegång
som finns inskrivna i 21 § 2 mom. i grundlagen (GrUU
15/2002 rd, s. 3/II).
Enligt 154 § består kommunernas pensionsnämnd
av en ordförande och en viceordförande och nio
andra medlemmar. Tre av medlemmarna förordnas bland personer
som föreslagits av Finlands kommunförbund och
tre bland personer som föreslagits av de kommunala huvudavtalsorganisationerna.
Intresserepresentationen i ett beslutsorgans sammansättning
har enligt utskottet inte i sig varit problematisk med tanke på den oavhängighet
som krävs i 21 § 1 mom. i grundlagen, men om medlemmarna
från intresseorganisationerna bildar majoritet är
detta inte förenligt med oavhängighetskravet (GrUU
15/2002 rd, s. 4/I). Enligt förslaget är
medlemmarna från intresseorganisationerna i majoritet i
pensionsnämnden.
Med tanke på den rätt som föreskrivs
i 21 § 1 mom. i grundlagen kan det anses betydelsefullt att
pensionsnämndens beslut kan överklagas hos försäkringsdomstolen.
Utifrån den i 21 § 2 mom. i grundlagen föreskrivna
principen om rättvis rättegång är
det dock problematiskt om ett rättskipningsorgan till sin
sammansättning är sådant att det inte
uppfyller kravet på oavhängighet. Ett villkor
för vanlig lagstiftningsordning är enligt utskottet
att lagförslaget ändras så att medlemmarna
från intresseorganisationerna inte bildar majoritet i pensionsnämnden.
Utskottet upprepar sin i ett annat sammanhang uttryckta oro
för att ett på intresserepresentation baserat
baslutsfattande i så stor omfattning medverkar i genomförandet
av skyddet av individens grundläggande fri- och rättigheter (GrUU
46/2002 rd, s. 9/I).
Övriga omständigheter
Lämnande och erhållande av uppgifter.
Bestämmelserna i 11 kapitlet i pensionslagen om den
kommunala pensionsanstaltens och besvärsanstaltens rätt
att erhålla uppgifter och lämna dylika till andra
samt om övrigas skyldighet att lämna uppgifter
motsvarar allmänt taget de synpunkter som utskottet i dylika
sammanhang ansett nödvändiga med tanke på grundlagen (GrUU
14/2002 rd, s. 2—4 och GrUU
15/2002 rd, s. 2—3). Med anledning av
148 § 1 mom. 1 punkten påpekar utskottet dock
att personuppgifter får lämnas ut till utlandet
endast om det sker i enlighet med bestämmelserna i 5 kap.
i personuppgiftslagen (GrUU 51/2002 rd,
s. 3).
Besvärsförbud.
I 158 § i förslaget föreskrivs om besvärsförbud
i fråga om beslut som gäller rehabilitering, rehabiliteringspenning
eller rehabiliteringsunderstöd enligt prövning
eller ersättning för kostnader för rehabilitering.
Besvärsrätten gällande rehabilitering
avses enligt motiveringen bli ändrad i samband med den
totalreform av rehabiliteringen som avses träda i kraft från
ingången av 2004. Den kommande ändringen konstateras
motsvara grundlagsutskottets tolkningspraxis när det gäller
besvärsmöjlighet i anslutning till beviljande
av behovsprövade förmåner (GrUU
32/2000 rd, s. 2—3 och GrUU 14/2002
rd, s. 6—7).
Det föreslagna besvärsförbudet gäller
beslut som i sista hand riktas mot förmåner som
beviljas enligt prövning. Med anledning av 21 § 2 mom.
i grundlagen har utskottet i sin praxis ansett att myndighetens
prövningsrätt inte i sig undanröjer behovet
av att söka ändring. De berörda bestämmelserna
i lagförslaget ger inte bara uttryck för att beslutsfattandet är
beroende av prövning utan lyfter också fram beröringspunkter
som utgör villkor för ett avgörandes
laglighet. Bland annat detta talar för besvärsrätt
och därför konstaterar utskottet att det av skäl
som hänför sig till grundlagen på allvar
bör övervägas om inte besvärsförbuden
skall strykas (GrUU 46/2002 rd, s. 9/II).
Fullmakt att utfärda normer.
Inrikesministeriets bemyndigande att utfärda förordning,
som baserar sig på 61 § 3 mom. och 107 § 1
mom., står i harmoni med 80 § 1 mom. i grundlagen.
I pensionslagen överförs rätt att
utfärda normer även på den kommunala
pensionsanstalten. Den i 98, 99, 133 och 146 § föreslagna
regleringsrätten gäller med avseende på 80 § 2
mom. i grundlagen (RP 1/1998 rd, s.
133/II) sådana tekniska detaljer där
uttryckligen pensionsanstalten kan anses sitta inne med nödvändig
sakkunskap. Rätten att utfärda normer förefaller
ytligt sett även att regleras genom 131 § 2 och
4 mom. som berör fastställande av grunderna för
vissa prestationer. I dessa fall är det dock fråga
om avgöranden som organiskt och naturligt har samband med
pensionsanstaltens delegations inom ramen för sin behörighet
i 1 mom. givna betalningsandelsbeslut, vilka enligt utskottet inte
bör betraktas som äkta normutfärdande.
Enligt 8 § 2 mom. (och 168 §) godkänner
den kommunala pensionsanstalten även tilläggspensionsstadgan.
I den föreskrivs om det av pensionsanstalten ordnade tilläggspensionsskyddet för
anställda och förtroendevalda. Att ordna tillläggspensionsskydd är
frivilligt för medlemssamfunden. På grundval av
9 § kan de som tillläggspensionsskydd för
en anställd även teckna en icke formbunden pensionsförsäkring
eller bevilja honom en extra pension. När det gäller
befogenheten att godkänna en tilläggspensionsstadga är
det med beaktande av den frivillighet som präglar ordnandet
av tilläggspensionsskydd enligt utskottets uppfattning
inte fråga om utfärdande av sådana bestämmelser
om grunderna för individens rättigheter eller
skyldigheter som avses i 80 § 1 mom. i grundlagen.
Villkoren i 80 § 2 mom. i grundlagen (RP 1/1998
rd, s. 133/II) uppfylls däremot inte.
För det första är bemyndigandet inte
klart avgränsat utan av allmän karaktär.
Det synes inte heller vara fråga om en punkt som ger befogenhet
att reglera tekniska och obetydliga detaljer och som inte ger möjlighet
till betydande prövningsrätt. Med tanke på grundlagen
kan det dock anses godtagbart att tilläggspensionsstadgan
tar fram exempelvis olika alternativ till tilläggspensionsskydd
och villkoren för dem som medlemssamfunden kan ordna. Om
bemyndigandet uppfattas på detta sätt inverkar
detta inte på behandlingsordningen för lagförslaget.
Lagens föreskrifter om tilläggspensionsskyddet
bör dock kompletteras och själva bemyndigandet
bör till sitt innehåll anges skarpt avgränsat
i relation till lagen. Detta är en förutsättning
för normal lagstiftningsordning.