Motivering
Allmänt
Upphovsrätten hör till de immateriella rättigheter
med förmögenhetsvärde som åtnjuter
egendomsskydd enligt 15 § i grundlagen (RP 309/1993
rd s. 66/II, GrUU 1/1995 rd s.
1). Detta gäller framför allt de ekonomiska rättigheter som
ingår i upphovsrätten (GrUU 28/2004
rd s. 4/I), såsom rätten att
bestämma om användningen av ett verk i kommersiellt
eller annars ekonomiskt betydelsefullt syfte. Dessutom har upphovsmannens
moraliska rättigheter vissa beröringspunkter med
de grundläggande rättigheterna, t.ex. skyddet
för vars och ens heder i grundlagens 10 §, rätt
till fri vilja och självbestämmanderätt
i grundlagens 7 § och de kulturella rättigheterna
i grundlagens 16 § (GrUU 28/2004 rd s.
4).
Upphovsrättslagstiftningen är relevant också med
hänsyn till andras grundläggande rättigheter än
bara upphovsmännens och närstående rätttighetshavares.
I bestämmelser som påverkar de rättsliga
förutsättningarna för kommunikation bör
exempelvis beaktas den yttrandefrihet som var och en garanteras
i grundlagens 12 §. Till yttrandefriheten hör
rätten att framföra, sprida och ta emot information, åsikter
och andra meddelanden utan att någon i förväg
hindrar detta. Bestämmelserna i grundlagens 16 § om
vetenskapens, konstens och den högsta utbildningens frihet
och om möjligheterna för var och en att oavsett
medellöshet utveckla sig själv är viktiga lika
väl för upphovsmännen som för
användarna. Dessutom finns det vissa relevanta aspekter på egendomsskyddet
för dem som har förvärvat ett verk.
Upphovsrättslagstiftningen reglerar i allt väsentligt
förhållandet mellan rättighetshavaren och
andra personer, alltså inte mellan upphovsmannen och det
allmänna. Enligt förarbetena till översynen
av de grundläggande fri- och rättigheterna förmedlas
de grundläggande fri- och rättigheternas inverkan
på horisontella förhållanden av detta
slag genom konkretiserande vanlig lagstiftning (RP 309/1993
rd s. 31/II). I en konstellation som denna är
det enligt utskottet viktigt att alla i regleringshänseende
viktiga grundläggande rättigheter blir beaktade
i lagstiftningen på ett balanserat sätt. Bestämmelserna
får exempelvis inte oskäligt begränsa
vare sig rättighetshavarens eller användarens
rättigheter. Också när upphovsrättslagstiftningen
tolkas och tillämpas gäller det att se till att
balansen mellan de grundläggande rättigheterna
bibehålls.
Upphovsrättslagen har av olika orsaker genomgått
en lång rad partiella ändringar som gjort den
komplicerad och svåröverskådlig. Det
nu föreliggande lagförslaget bidrar inte heller
det i alla avseenden till att göra reglerna tydligare och lättare
att förstå. Det här är ett problem,
eftersom nästan alla i vårt moderna samhälle
berörs av upphovsrättslagstiftningen. I och med
den kommunikationstekniska utvecklingen blir det allt vanligare
att såväl privatpersoner som föreningar
och organisationer kan vara mottagare och användare och
samtidigt producenter och publicerare när det gäller
upphovsskyddade meddelanden (se GrUB 14/2002 rd s.
3 /II). Efterhand som informationssamhället utvecklats
har kommunikation över olika tekniska medium blivit praktiskt
taget kontinuerlig och kan utgöra ett inslag i det mesta
en person gör under dagens lopp. Därför är
det speciellt viktigt att upphovsrättslagstiftningen är
tydlig och begriplig.
Det faktum att upphovsrättslagen är svårbegriplig
kan bli ett problem med avseende på exakthetskravet i den
straffrättsliga legalitetsprincipen i grundlagens 8 §.
Enligt det måste brottsrekvisiten för varje brott
uttryckas tillräckligt noggrant i lagen så att
man utifrån bestämmelsens lydelse ska kunna säga
om en verksamhet eller försummelse är straffbar
(GrUU 48/2002 rd s. 2/II, GrUU
26/2004 rd s. 3/II). Kravet tillgodoses
inte på bästa möjliga sätt när
bestämmelserna om upphovsrättsbrott och upphovsrättsförseelse
får sitt essentiella innehåll genom den svårbegripliga
upphovsrättslagen. Detta är något som
absolut måste tas hänsyn till när straffbestämmelserna
tillämpas i enskilda fall, påpekar utskottet.
Med hänvisning till det ovan sagda är det
angeläget att regeringen sätter igång
med en total översyn för att vi ska få en
tydligare upphovsrättslagstiftning, menar utskottet. I
det sammanhanget gäller det att utifrån de olika
grundläggande rättigheterna göra en sammantagen
bedömning av upphovsrättslagstiftningen och införa
de bestämmelser som eventuellt behövs för
att åstadkomma balans i lagstiftningen.
Fria verk
Den föreslagna 9 § i upphovsrättslagen.
Enligt 9 § 1 mom. är lagar och förordningar
samt beslut och yttranden av myndigheter eller andra offentliga
organ samt sådana översättningar av dessa som
en myndighet eller ett annat offentligt organ har gjort eller låtit
göra inte föremål för upphovsrätt.
Utifrån ett konstitutionellt perspektiv finns det i och
för sig ingenting att anmärka mot förslaget.
Men i bestämmelsen bör med lagar och förordningar
lämpligen jämställas andra författningar
och föreskrifter samt fördrag och andra motsvarande
dokument med internationella förpliktelser för
Finland som ska publiceras enligt lagen om Finlands författningssamling.
Av 9 § 2 mom. följer att upphovsrätten
också gäller självständiga verk
som ingår i handlingar som avses i 1 mom. Verken får
dock återges i samband med handlingen samt användas
separat från handlingen för de administrativa
eller andra syften som handlingen hänför sig till.
Bestämmelsen är besvärlig med tanke
på den i grundlagens 12 § garanterade yttrandefriheten och
den i samma paragraf ingående offentlighetsprincipen. Trots
att ambitionen att skydda upphovsrätten är godtagbar
med hänsyn till de grundläggande rättigheterna,
kan det ifrågasättas om det föreligger
ett vägande behov för de föreslagna bestämmelserna.
Normalt innehåller nämligen lagar och andra i
bestämmelsen avsedda dokument inte självständiga
verk. Men om en i sig offentlig del av ett dokument fritt får
användas bara för ett ur dokumentet härledbart
syfte, kan det uppstå situationer där den allmänna
debatten, den fria informationsförmedlingen och den offentliga
kritiken mot maktutövarna begränsas onödigt
mycket om upphovsrätten utsträcks till delar av
dokument. Tvärtemot vad som påstås i
propositionsmotiven förtydligar förslaget inte
regleringen, anser utskottet.
Förslaget bör av ovan nämnda orsaker
preciseras, om bestämmelsen överlag anses behövlig. I
det sammanhanget bör det övervägas om
lagar och andra författningar, allmänna rättsnormer som
myndigheter utfärdat med stöd av lagfästa befogenheter
samt fördrag och motsvarande dokument helt kunde lyftas
ut ur tillämpningsområdet för 2 mom.
Därtill bör bestämmelsen ges en skrivning
som bygger på en mindre rigorös begränsning
av yttrandefriheten och offentlighetsprincipen än den föreslagna,
t.ex. att ett självständigt verk i en handling
inte separat från handlingen får användas
i rent kommersiellt syfte.
Framförande av verk under gudstjänster
Enligt 21 § 1—3 mom. får utgivna
verk, sceniska verk och filmverk undantagna, framföras
offentligt i samband med undervisning och vid tillställningar
som inte ordnas i förvärvssyfte och där
huvudsaken inte är att framföra verk. I motsats
till vad fallet är nu gäller detta enligt 4 mom. inte
offentligt framförande av ett verk i samband med gudstjänst.
Förslaget är av intresse med beaktande av
religionsfriheten i grundlagens 11 §. Rätten att
bekänna sig till och utöva en religion hör
till de viktigaste uttrycksformer för religionsfrihet som räknas
upp i 11 § 2 mom. i grundlagen. Till friheten att bekänna
sig till och utöva en religion hör enligt förarbetena
till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna
att alla religiösa samfund kan bestämma om sina
egna religiösa ceremonier (RP 309/1993
rd s. 59/II, GrUB 10/2002 rd s.
2—3). Som en religiös ceremoni bland andra kan
gudstjänsten anses ingå i kärnområdet
för den i religionsfriheten ingående rättten
att utöva en religion, menar utskottet.
Som det framgår av propositionsmotiven är det
tänkt att musik framförd under gudstjänster ska
omfattas av upphovsrätten. Men som bestämmelsen är
formulerad gäller reglerna inte bara gudstjänstmusik
utan avser uppförande av inte bara musikverk utan även
andra verk under gudstjänster. Vilka konsekvenser förslaget
får beror till denna del på i vilken utsträckning
de texter eller exempelvis predikningar som framförs vid
religiösa samfunds gudstjänster är verk enligt
upphovsrättslagen. Om framförandet av musikverk
och andra verk på föreslaget sätt ska vara
beroende av tillstånd från upphovsmännen eller
organisationer som företräder dem, innebär det
enligt utskottet i själva verket ett så stort
ingrepp i kärnområdet för rätten
till religionsutövning att förslaget inte uppfyller
kravet på proportionalitet i lagstiftningen.
Förslaget är problematiskt även med
hänsyn till det med religionsfriheten intimt sammanhängande
förbudet i grundlagens 6 § 2 mom. mot särbehandling
på grund av religion. Förslaget försätter
nämligen gudstjänster i en sämre position än
andra i 21 § 2 mom. avsedda offentliga tillställningar
och fungerar följaktligen religiöst diskriminerande.
För att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning måste 21 § 4 mom. alltså strykas
och gudstjänster jämställas antingen
med undervisning eller med tillställningar enligt 2 mom.
Kravet på laglig förlaga
Framställning för enskilt bruk.
Huvudregeln i 11 § 5 mom. går ut på att
med stöd av bestämmelserna i 2 kap. om inskränkning
av upphovsrätten får exemplar inte framställas
av sådana exemplar av verk som framställts eller
gjorts tillgängliga för allmänheten i
strid med 2 §. Enligt undantagsbestämmelsen i
momenten tillämpas förbudet inte på användning
av verk med stöd av en rad i momentet uppräknade
paragrafer.
Det föreslagna kravet på laglig förlaga
gäller också framställning för
enskilt bruk. Var och en får nämligen enligt 2
kap. 12 § 1 mom. i upphovsrättslagen framställa
enstaka exemplar av offentliggjorda verk för sitt enskilda
bruk. Exemplar som framställts på detta sätt
får inte användas för andra ändamål.
Denna begränsning av upphovsrätten kan motiveras
t.ex. med det egendomsskydd, den yttrandefrihet, det skydd för
privatlivet och de kulturella rättigheter verkets användare
har.
De föreslagna bestämmelserna utgår
från att en person ska känna till att förlagan är
laglig för att få göra det som föreskrivs
i 12 §. I dagens IKT-miljö är kravet
högt satt. När det gäller material som
finns tillgängligt via publika datanät kan det,
som det påpekas i motiven, vara svårt att avgöra
om det rör sig om lagligt material. Ibland kan det vara
rentav omöjligt att dra några slutsatser. En sådan
ovisshet om rätten existerar eller inte är problematisk
när det handlar om bestämmelser med koppling till
de grundläggande rätttigheterna.
Problemet mildras något av att 56 a § 2 mom. inte
betraktar det som upphovsrättsförseelse om någon
i strid med 11 § 5 mom. framställer enstaka exemplar
för eget bruk. Men den som i strid med lagen framställt
ett exemplar för enskilt bruk är enligt 57 § 1
mom. skyldig att oavsett aktsamhetsgraden betala upphovsmannen skäligt
vederlag och därtill kan den som framställt ett
exemplar dömas till förverkandepåföljd
enligt 58 §. Med beaktande av hela regelverket kan också en
person som inte visste att det material han eller hon använde
var olagligt dömas till dessa påföljder.
Möjligheten att döma till påföljder
kan framstå som oskälig, särskilt som
det i praktiken är svårt, eller till och med omöjligt
för en person att få reda på om det material
han eller hon använt är lagligt, menar utskottet.
På grund av det ovan anförda och med hänvisning
till de grundläggande rättigheterna anser utskottet
att framställning av enstaka exemplar för enskilt
bruk med stöd av 12 § i upphovsrättslagen
inte ska omfattas av de påföljdsregler som bygger
på ansvar oberoende av aktsamhetsgraden.
Kringgående av tekniska skyddsåtgärder.
Enligt 11 § 5 mom. är det inte tillåtet
att för enskilt bruk kopiera exemplar till vars skydd utförda tekniska åtgärder
kringgåtts i strid med 50 a §.
Den som på laglig väg skaffat sig ett exemplar
av ett verk har med stöd av 50 a § 3 mom. rätt
att kringgå en teknisk skyddsåtgärd för
att kunna lyssna eller se på verket. Den som kringgått
en teknisk skyddsåtgärd har då i sin
besittning ett exemplar där den tekniska åtgärd
som skyddar exemplaret inte har kringgåtts i strid med
utan i överensstämmelse med 50 a § och följaktligen
har personen i fråga rätt enligt 11 § 5 mom.
att framställa enstaka exemplar av den för enskilt
bruk. Sista meningen i 50 a § 3 mom. i förslaget
förbjuder emellertid framställning av exemplar
av ett verk, om den tekniska åtgärd som skyddar
verket har kringgåtts för att lyssna eller se
på verket. Det är t.ex. förbjudet att
av ett sådant verk framställa exemplar för
enskilt bruk. Bestämmelserna motsäger alltså varandra.
Med tanke på de grundläggande rättigheter som
den som lagligt skaffat ett verk har är det enligt utskottet
motiverat att han eller hon ska ha rätt att framställa
några exemplar av verket för enskilt bruk. I sista
hand är det fråga om personens rätt att
använda verket för det avsedda ändamålet,
dvs. rätten att se och lyssna på verket. Utskottet
anser att upphovsrätten får ett adekvat skydd
genom förbudet i upphovsrättslagens 12 § 1
mom. mot att använda exemplar som framställts
enligt paragrafen för annat ändamål.
Följaktligen bör sista meningen i 50 a § 3
mom. strykas i förslaget.
Upptagnings- och förvaringsskyldighet.
I 25 d § 4 mom. i lagförslaget föreskrivs
om rätten att framställa och förvara
ett exemplar av ett utsänt eller överfört
verk för att den på lag grundade skyldigheten
till upptagning eller förvaring ska uppfyllas. Till exempel
6 § i lagen om yttrandefrihet i masskommunikation har en
bestämmelse om en skyldighet av detta slag. Sådan
framställning av ett exemplar av ett verk som sker för
att uppfylla en lagfäst skyldighet bör enligt
utskottets åsikt omfattas av undantagen i 11 § 5
mom. Upptagnings- och förvaringsskyldigheten kan nämligen
också komma att gälla material som framställts
i strid med kravet på laglig förlaga. Lagförslaget
behöver kompletteras på denna punkt.
Cachelagring.
Utskottet har diskuterat vilka effekter förbudet i
11 § 5 mom. kan tänkas få för de
söktjänster som är nödvändiga
för användningen av datornät. Det förefaller
nämligen som om söktjänsterna kontinuerligt
bryter mot upphovsrättslagen i full skala till den del
funktionen bygger på cachelagring av material som hämtats på datornät,
i den händelse att framställningen av detta lagrade
material inte kan betraktas som sådan tillfällig
framställning av exemplar som 11 a § tillåter.
Med hänsyn till yttrandefriheten i grundlagens 12 § kommer
bestämmelserna då att avsevärt begränsa
användningen av datornät. Av den anledningen är
det viktigt, påpekar utskottet, att kulturutskottet utreder
vilka konsekvenser bestämmelserna i fråga får
och i förekommande fall genom tillägg av en uttrycklig
passus i undantagsbestämmelsen i 11 § 5 mom. ser
till att söktjänster som är viktiga för
alla som använder datornät kan användas
också framöver utan hinder av upphovsrättslagen
Utsändning av program som omfattas av vidaresändningsskyldigheten
Upphovsrättslagens 25 i § 1 mom. tillåter
att teleföretag som tillhandahåller nättjänster
i kabeltelevisionsnät via ledning för allmänheten
vidaresänder verk som ingår i sådana
radio- och televisionssändningar som avses i 134 § i
kommunikationsmarknadslagen samtidigt med den ursprungliga sändningen
och utan att den ändras. Upphovsmannen har enligt 25 i § 2
mom. i förslaget rätt till ersättning
för vidaresändningen. Ersättningen kan
betalas endast genom förmedling av en organisation som
avses i 26 § 1 mom. Här motsvarar förslaget
de gällande bestämmelserna.
Teleföretag som tillhandahåller nättjänster
i kabeltelevisionsnät är enligt 134 § 1
mom. i kommunikationsmarknadslagen skyldiga att, utom i situationer
som avses i 3 mom., i nätet utan ersättning distribuera
Rundradion Ab:s televisions- och radioprogramutbud som omfattas av
den allmännyttiga verksamheten och som fritt kan tas emot
samt special- och tilläggstjänster som ansluter
sig till dessa programutbud och som fritt kan tas emot. Samma gäller
televisions- och radioprogramutbud som med stöd av en riksomfattande
programkoncession tillhandahålls i den kommun där
nätet är beläget, material som redigerats
för ett program som ingår i programutbudet, reklam
som anknyter till programutbudet samt andra motsvarande tjänster som
hör till programutbudet. Programutbud och tjänster
ska tillhandahållas användarna i oförändrad
form och samtidigt som den ursprungliga sändningen. Programutbud
som fritt kan tas emot samt tjänster i anknytning till
dem ska avgiftsfritt tillhandahållas användaren.
I analysen av kommunikationsmarknadslagen gjorde utskottet den
bedömningen att det fanns ett med yttrandefriheten sammanhängande
konstitutionellt skäl för bestämmelserna
om distributionsskyldigheten. I en situation där omkring
40 procent av hushållen i praktiken kunde ta emot tevesändningar
bara via kabel, ansåg utskottet att teveverksamheten kunde
anses möjlig i hela riket bara om programutbudet distribueras via
kabelnät (GrUU 61/2002 rd s.
4/II).
Sett utifrån detta övergripande perspektiv
och med tanke på egendomsskyddet i grundlagens 15 § 1
mom. uppfyller bestämmelsen om skyldigheten att betala
ersättning till upphovsmannen för fullgörande
av en lagstadgad skyldighet inte proportionalitetsprincipen, anser
utskottet. Upphovsmannens rätt att få ersättning
inte bara av det företag som står bakom det ursprungliga programutbudet
utan också av det teleföretag som vidaresänder
det överskrider enligt utskottets mening det som upphovsmannen
rimligen har rätt till i en sådan situation. Enligt
information till utskottet har upphovsrättsorganisationerna
de facto inte tagit ut någon ersättning av teleföretag
med vidaresändningsskyldighet. För att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning på denna
punkt måste bestämmelsen om upphovsmannens rätt
till ersättning för vidaresändning enligt
distributionsskyldighet strykas i 25 i § 2 mom.
Kriminalisering av införsel
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inför
till landet eller till finskt territorium för vidaretransport
till tredje land exemplar av verk som han eller hon vet eller har
grundad anledning att misstänka vara framställda
utomlands under sådana omständigheter att en framställning
i Finland hade varit straffbar enligt upphovsrättslagen
ska enligt 56 a § 1 mom. 2 punkten dömas
för upphovsrättsförseelse.
Det räcker med ett enda i utlandet, även på EU-territorium,
framställt exemplar för att införseln
ska vara straffbar enligt bestämmelsen. Det krävs
inte att gärningen ska ha utförts i kommersiellt
syfte, utan det är straffbart att föra in ett
exemplar också för enskilt bruk. Inresande personer
kan följaktligen med stöd av bestämmelsen misstänkas
ha gjort sig skyldiga till upphovsrättsförseelse,
om de har med sig ett enligt anskaffningslandets lagstiftning lagligt
framställt exemplar av ett verk. Reglerna gäller
följaktligen också bl.a. turister som kommer till
Finland, när de har med sig ett verksexemplar som de skaffat
i hemlandet och som där framställts på laglig
väg.
Kravet på balans mellan de grundläggande rättigheterna
tillgodoses enligt utskottets mening inte på bästa
möjliga sätt, om också de från upphovsskyddssynpunkt
allra obetydligaste gärningarna kriminaliseras i denna
utsträckning. För egendomsskyddets del är
det t.ex. problematiskt att en person som för personligt
bruk skaffat sig låt säga ett enda verksexemplar
som framställts lagligt utomlands, enligt 57 § kan
dömas att betala upphovsmannen skäliga vederlag
och ersättningar och att verksexemplaret därtill
med stöd av 58 § kan dömas förverkat.
Mot bakgrund av exakthetskravet i den straffrättsliga legalitetsprincipen
i grundlagens 8 § är det åter inte korrekt
att brottsrekvisiten formuleras utifrån de inte helt lättförståeliga
bestämmelserna om framställning av verket, trots
att gärningen måste ha utförts uppsåtligen
eller av grov oaktsamhet för att vara straffbar.
Utskottet anser att straffbestämmelsen, som berör
många människor och många gärningar, lämpligen
bör ses över för att bättre
uppfylla kravet på proportionalitet och exakthet.
Avtalslicens
Bestämmelserna i upphovsrättslagens 2 kap.
om avtalslicens tillämpas enligt 26 § 1 mom. på avtal
om användning av ett verk mellan användaren och
en av undervisningsministeriet godkänd organisation som
företräder ett flertal upphovsmän till
i Finland använda verk inom ett visst område.
En licenstagare får i enlighet med licensvillkoren använda även
sådana upphovsskyddade verk inom samma område
vars upphovsmän inte företräds av organisationen.
Rättten för organisationen att ingå avtal
också för upphovsmän som inte överlåtit
avtalsrätten på organisationen utgör
en med tanke på det grundlagsfästa egendomsskyddet
betydelsefull begränsning av upphovsmannens avtalsfrihet (GrUU
41/2000 rd, s. 3/I).
Systemet med avtalslicens bygger på den gällande
lagen och är en vedertagen form av kollektiv förvaltning
av upphovsrätter. Den är tänkt bl.a.
att underlätta för användarna av verken
att skaffa de tillstånd upphovsrättslagstiftningen kräver,
särskilt när det handlar om användning av
masskaraktär. Det finns alltså godtagbara grunder
för licensen, bl.a. sådana som har med yttrandefriheten
och de kulturella rättigheterna att göra. Med
tanke på proportionalitetsaspekten bör det observeras
att upphovsmannen enligt särbestämmelserna om
avtalslicens får förbjuda att hans eller hennes
verk används, bortsett ett smärre undantag, dvs.
fotokopiering enligt 13 §. Upphovsmän som står
utanför en organisation har med stöd av 26 § 4
mom. större rätt till ersättning för
användning av ett verk än de som organisationen
företräder. En viktig sak som framgår
av propositionsmotiven är att upphovsmannen utan hinder
av avtalslicensbestämmelserna har rätt att under
alla omständigheter ingå avtal om användningen
av hans eller hennes verk, förutsatt att han eller hon
inte har överlåtit avtalsrätten på en
organisation. Bestämmelserna påverkar inte lagstiftningsordningen.
Utskottet ser inget hinder för att skyddet för
den svagare parten vägs in i samband med en översyn
av bestämmelserna.
Kompensationsavgift
Avgiftens karaktär.
Tillverkaren eller importören ska enligt 26 a § 1
mom. betala en avgift för ett ljud- eller bildband eller
någon annan anordning på vilken verk kan tas upp
och som i betydande utsträckning används för
framställning av exemplar av verk för enskilt
bruk. Avgiften fastställs enligt anordningens speltid eller
lagringskapacitet och betalas genom förmedling av en organisation
som företräder upphovsmännen för att
användas som kompensation till verkets upphovsman samt
för ändamål som är gemensamma för
upphovsmännen.
Kompensationen, allmänt kallad kassettavgiften, är
en lagstadgad betalning som i sista hand tas ut på enhetliga
grunder av dem som använder anordningarna och betalas vidare
till upphovsmännen till verken. Även om man i
kompensationen kan skönja drag av skattekaraktär, bör
den trots allt ses som en privaträttslig ersättning
för de ekonomiska förluster upphovsmännen
lider till följd av kopieringen, menar utskottet. Sett
ur denna synvinkel är det något problematiskt
att det föreslås att de influtna pengarna inte
bara ska användas som kompensation till upphovsmännen
utan också "för ändamål som är gemensamma
för upphovsmännen". Enligt propositionsmotiven är
tanken att kompensationen ska komma så många rättighetshavare
eller rätttighetshavargrupper som möjligt till
godo, då man i praktiken inte genom individuella redovisningar
kan nå alla rättighetshavare. Den gemensamma andelen
av de influtna medlen används följaktligen, åtminstone
indirekt, som kompensation till upphovsmännen. Utskottet
anser det trots allt vara skäl att precisera lydelsen på denna
punkt för att avgiftens kompensationskaraktär
ska framgå tydligare. Samma anmärkning gäller
26 b § 1 mom.
Uttag av kompensationsavgift.
Avgiften tas enligt 26 b § 1 mom. ut av en av undervisningsministeriet
godkänd upphovsrättsorganisation. Propositionen
ger inte besked om vad som menas med "tas ut" och om organisationen
exempelvis har för avsikt att ta till indrivningsåtgärder
av något slag. Utifrån de andra bestämmelserna
i förslaget kan man i alla fall sluta sig till att tanken är
att de betalningsskyldiga bara ska betala avgiften genom organisationens
förmedling, på samma sätt som i fråga
om kompensationsavgiften i 26 a § 1 mom. och användningsersättning
i 47 a §. Avgiften betalas med andra ord till organisationen,
som överför pengarna till upphovsmännen.
Med denna tolkning utgör reglerna inget konstitutionellt
problem, menar utskottet. Men i det fallet bör den onödigt
diffusa passusen om att ta ut avgift strykas i 26 b § 1 mom.
Alternativet är att lagförslaget kompletteras
t.ex. med bestämmelser lik dem i lagen om indrivning av
fordringar gällande bl.a. indrivningsmetoder, god indrivningssed
och den betalningsskyldigas rättssäkerhet.
Återförsäljares regressrätt.
I 26 a § 2 mom. ges återförsäljaren
rätt att återkräva kompensationsavgiften
hos en annan återförsäljare. Enligt propositionsmotiven
handlar det om återförsäljares regressrätt
och möjligheter att inkräva regressfordringar
hos återförsäljare högre upp
i ansvarskedjan. Men detta framgår inte av lagtexten, lika
lite som hur återförsäljarnas inbördes ansvarskedja
fastställs. Reglerna behöver kompletteras på denna
punkt.
Godkännande av en organisation
Kriterierna för godkännande.
Ena parten i avtal som ingås med stöd av bestämmelserna
om avtalslicens är enligt 26 § 1 mom. en av undervisningsministeriet
godkänd organisation som företräder ett
flertal upphovsmän till i Finland använda verk
inom ett visst område. Av 26 § 2 mom. framgår
det att organisationen godkänns av undervisningsministeriet
för viss tid, högst fem år. Godkännandet
kan återtas om organisationen inte uppfyller villkoren
i godkännandebeslutet. Likartade bestämmelser
om undervisningsministeriets befogenheter att godkänna
en organisation ingår i 26 b § 1 mom. och 47 a § 5 mom.
Det enda kriteriet för godkännande är
att organisationen ska företräda ett flertal upphovsmän
till i Finland använda verk. Om kriteriet uppfylls åligger
det ministeriet enligt formuleringen i 26 § 2 mom. ("Undervisningsministeriet
godkänner") att bevilja organisationen den föreskrivna
auktorisationen. För att bli godkänd krävs
det enligt 26 b § 1 mom. dessutom att organisationen förbinder
sig att i enlighet med en av undervisningsministeriet godkänd
dispositionsplan använda en del av den i 26 a § avsedda avgiftens
avkastning för ändamål som är
gemensamma för upphovsmännen.
I propositionsmotiven påpekas det att också andra
faktorer ska vägas in i beslutet om godkännande.
Organisationen ska exempelvis företräda rättighetshavarna
på ett tillräckligt representativt sätt.
Vikt bör även fästas vid hur organisationen är
uppbyggd och i vilken utsträckning den har förutsättningar
och förmåga att handha de lagfästa uppgifterna
för en auktoriserad organisation. Beslut om godkännande
bör överlag utgå från en övergripande
bedömning där hänsyn tagits till alla
kända omständigheter, låt vara att motiven
inte nämner något om deras karaktär. Dessutom är
det enligt motiven möjligt med godkännande för
en eller flera organisationer, beroende på systemets funktion
och arrangemangets lämplighet. I motsats till bestämmelserna
i lagen tyder motiven på att ministeriet snarare har fri än
bunden prövningsrätt.
Som en följd av kravet i grundlagens 2 § 3 mom.
att all utövning av offentlig makt ska bygga på lag
måste lagförslaget kompletteras med bestämmelser
om dels godkännandevillkoren för organisationen,
dels de omständigheter ministeriet ska väga in
i beslutet om godkännande för att det syfte som
framgår av propositionsmotiven ska kunna uppnås.
Dessutom bör lagen lämpligen kompletteras med
en bestämmelse om att beslutet om godkännande
fattas på ansökan av organisationen. — Samma
anmärkningar gäller det som sägs om ministeriets
befogenheter i 26 b § 1 mom. och 47 a §.
Villkor i godkännandebeslutet.
Av 26 § 2 mom. i förslaget framgår
indirekt att det är tänkt att undervisningsministeriet
ska få rätt att villkora beslutet om godkännande
av en organisation. Men lagförslaget har inga uttryckliga
bestämmelser om en sådan behörighet för
ministeriet eller om vilka villkor eller ens vilken typ av villkor,
ministeriet kan ställa. Också här behöver
förslaget kompletteras på grund av 2 § 3
mom. i grundlagen. Samma anmärkning gäller 47
a § 5 mom. Likaså är det nödvändigt
att i 26 b § 1 mom. ange på vilka villkor undervisningsministeriet
godkänner den i momentet angivna dispositionsplanen för
kompensationsavgiften.
Återtagande av godkännande.
Om organisationen inte uppfyller villkoren i godkännandebeslutet
har ministeriet enligt 26 § 2 mom. rätt att återta
godkännandet. När det handlat om regler för
näringsverksamhet har utskottet i sin praxis ansett att återkallande
av ett tillstånd är en myndighetsåtgärd
som ingriper kraftfullare i individens rättsliga ställning än
avslag på en ansökan om tillstånd. Därför
har utskottet ansett att proportionaliteten kräver att
möjligheten att återkalla tillstånd binds
vid allvarliga eller väsentliga förseelser eller
försummelser och vid att eventuella anmärkningar
och varningar till tillståndsinnehavaren inte har lett
till korrigering av uppenbara brister i verksamheten (GrUU
14/2004 rd s. 3/I, GrUU 44/2004
rd s. 2—3). Samma principer bör enligt
utskottets mening följas också i bestämmelserna
om återkallande av godkännande av en organisation
i föreslagna 26 § 2 mom. och 47 a § 5
mom. För att lagförslaget ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning måste det kompletteras på denna
punkt.
Bemyndigande att utfärda förordning
Allmänt.
Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen kan statsrådet
och ministerierna utfärda förordningar med stöd
av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag.
Genom lag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna
för individens rättigheter och skyldigheter samt
om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör
till området för lag. Grundlagsutskottet har av
hävd krävt att bestämmelser om bemyndigande
genom lag ska vara exakta och noggrant avgränsade (t.ex. GrUU
33/2004 rd s. 4—6).
Utskottet har vid upprepade tillfällen betonat att
80 § i grundlagen direkt inskränker tolkningen
av bemyndigandebestämmelserna och innehållet i
de bestämmelser som utfärdas med stöd av
bemyndigandena. Genom förordning kan det således
inte meddelas allmänna rättsregler i frågor
som hör till området för lag (t.ex. GrUU 33/2004
rd s. 4/I).
Statsrådets befogenhet att utfärda förordning.
Enligt den föreslagna 16 § föreskrivs
genom förordning av statsrådet om de arkiv, bibliotek
och museer som får framställa exemplar av verk
som finns i deras egna samlingar. Bemyndigandet inkluderar inga
regler som begränsar eller styr förordningsutfärdarens
prövningsrätt utan låter förordningsutfärdaren
fritt avgöra för vilka av de nämnda inrättningarna
inskränkningar i upphovsrätten är tillåtna.
Med hänsyn till 80 § 1 mom. i grundlagen är
det diskutabelt att ge förordningsutfärdaren fria
händer att utse också sådana privata
inrättningar som har möjlighet att utnyttja sin
lagfästa rätt att framställa verksexemplar.
Förslaget är så öppet att det
inte uppfyller de krav på exakthet som till följd
av kopplingen till bestämmelserna om de grundläggande
rättigheterna gäller för bemyndigande.
Reglerna måste preciseras för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning på denna
punkt. Lagen bör tillräckligt noga ange de villkor
som en i den föreslagna bestämmelsen avsedd inrättning
ska uppfylla. Samma konstitutionella anmärkning gäller
också 16 a § 1 och 2 mom., 16 d § 1 mom.
och 17 § 2 och 3 mom.
Enligt 17 § 2 och 3 mom. får i momenten avsedda
inrättningar framställa exemplar av utgivna verk
bl.a. för syn- eller hörselskadade på villkor
som föreskrivs i förordning av statsrådet. Bemyndigandet
har inga gränser. För att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning på denna
punkt behöver bemyndigandet kompletteras exempelvis med
passusar om hurdana eller vilken typ av villkor för utnyttjande
av rättigheterna som kan föreskrivas genom förordning.
Utskottet påpekar att förordningsutfärdaren
inte kan ges rätt att utfärda bestämmelser
om t.ex. omständigheter som är väsentliga
med avseende på upphovsrätten eller inskränkningar
i den eller andra liknande omständigheter som hör
till lagområdet.
I 26 h § föreskrivs att närmare bestämmelser om
verkställigheten av de i paragrafen nämnda lagrummen
utfärdas genom förordning av statsrådet. Även
25 i § 3 mom. ger befogenhet att utfärda närmare
bestämmelser om verkställigheten av paragrafen.
Förslagen motsvarar till skrivningen ett i lag normalt
förekommande generellt bemyndigande att genom förordning
av statsrådet utfärda bestämmelser om
verkställigheten av lagen. Utskottet har redan tidigare
avvisat uppfattningen att det med stöd av ett bemyndigande
som berättigar att utfärda bestämmelser
om verkställigheten av lagen vore möjligt att
genom förordning utfärda bestämmelser
om vilken som helst sak som hör till området för
lagen. Av kravet på att en bemyndigandebestämmelse
som grundar sig på 80 § i grundlagen ska vara
exakt och noggrant avgränsad följer att bemyndigandet
att utfärda verkställighetsbestämmelser
måste tolkas snävt. Utifrån ett sådant
bemyndigande kan till exempel nödvändiga bestämmelser
som styr myndighetsverksamhet utfärdas när lagen
träder i kraft (GrUU 40/2002 rd s
7/I, GrUU 29/2004 rd s. 3).
Samma principer bör iakttas också i tolkningen
och tillämpningen av verkställighetsbefogenheterna
i de enskilda paragraferna. De föreslagna bestämmelserna
kommer följaktligen att ha en rätt snäv
räckvidd.
De saker som räknas upp i 54 § 1 mom. avgörs
vid meningsskiljaktigheter genom skiljeförfarande på det
sätt som bestäms genom förordning av
statsrådet. Parterna kan med stöd av 2 mom. även
komma överens om att saken ska avgöras av skiljemän
enligt lagen om skiljeförfarande.
Förslaget utgör inget problem med hänsyn
till 21 § 1 mom. i grundlagen, eftersom 54 § 4
mom. ger en part möjligheten att under alla omständigheter
föra sin sak till Helsingfors tingsrätt. Däremot
kan den öppna fullmakten att i förordning bestämma
om skiljemannaförfarandet inte anses vara korrekt mot bakgrund
av kravet i grundlagens 21 § 2 mom. på att garantier
för en rättvis rättegång och
god förvaltning ska tryggas genom lag. Ett annat krux är
att det förefaller som om det genom bemyndigandet vore
möjligt att utan några som helst hinder åsidosätta
lagen om skiljeförfarande. Utskottet menar att det med tanke
på 21 § 2 mom. och 80 § 1 mom. i grundlagen är
nödvändigt att dels lägga till bestämmelser
i lagen om grunderna för de rättigheter och skyldigheter
som behövs för att tillgodose parternas rättssäkerhet
i ett skiljeförfarande, dels formulera bemyndigandet att
utfärda förordning - om det överhuvudtaget
anses behövligt - så att det avser utfärdande
av bestämmelser som är noggrannare än
lag. Om ändringarna inte görs, kan lagförslaget
inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Ett ministeriums befogenhet att utfärda förordning.
Bestämmelser om de anordningar som omfattas av kompensationsavgiften
utfärdas enligt 26 a § 3 mom. genom förordning
av undervisningsministeriet sedan kommunikationsministeriet och
handels- och industriministeriet lämnat utlåtande.
Av 1 mom. framgår att avgift ska betalas för ljud-
respektive bildband samt andra anordningar på vilka verk
kan tas upp och som i betydande utsträckning används
för framställning av exemplar av verk för
enskilt bruk. Trots att bestämmelsen är rätt
generös, främst beroende på att ordet
anordning täcker så mycket, begränsar
den bemyndigandet att utfärda förordning tillräckligt
med hänsyn till 80 § 1 mom. i grundlagen. Men
det vore enligt utskottet ändå på sin
plats att precisera 1 mom. t.ex. genom angivande av att anordningen
ska vara jämförbar med ljud- och bildband.
Enligt 26 a § 3 mom. föreskrivs också storleken
på avgiften genom förordning av undervisningsministeriet.
Utnyttjandet av bemyndigandet begränsas av en ytterst generös
bestämmelse om att avgiften ska fastställas så att
den kan anses utgöra en rimlig kompensation för
framställning av exemplar av verk för enskilt
bruk. När avgiften fastställs förutsätter
momentet att hänsyn också tas till i vilken utsträckning
tekniska åtgärder som hindrar privat kopiering
har använts för skydd av verk som gjorts tillgängliga för
allmänheten. Inte heller denna bestämmelse kan
sägas styra utnyttjandet av bemyndigandet i särskilt
hög grad.
I relation till grundlagens 80 § 1 mom. är
bemyndigandet alltför ospecificerat, särskilt
om man beaktar vilken roll avgiften spelar med hänsyn till
rättighetshavarnas, de betalningsskyldigas och konsumenternas
rättigheter. Förslaget rimmar alltså illa
med tanken i grundlagens 80 § 1 mom. att ministerierna
främst kan bemyndigas att utfärda förordningar
om frågor av teknisk natur och frågor som har
ringa samhällelig eller politisk betydelse (RP
1/1998 rd s. 133/I, GrUU 27/2004
rd s. 3, GrUU 33/2004 rd s.
6/I). På grundval av det ovan sagda understryker
utskottet vikten av att bemyndigandet att genom förordning
föreskriva om kompensationsavgiftens storlek preciseras
eller att bemyndigandet flyttas över från ministeriet
till statsrådet.
Enligt 26 a § 3 mom. föreskrivs genom förordning
av undervisningsministeriet också om en övre gräns
för avgiften. Bestämmelsen är egendomlig
med tanke på att det föreslagna bemyndigandet är
så formulerat att avgiftens storlek entydigt fastställs
genom förordning av ministeriet.
Ikraftträdande
Regeringen föreslår att det genom förordning
av statsrådet bestäms när en lång
rad lagrum som räknas upp i det första lagförslagets
ikraftträdandebestämmelse träder i kraft.
Bemyndigandet är betydelsefullt med avseende på 79 § 3
mom. i grundlagen, där det sägs att av en lag
ska framgå när den träder i kraft. Av
särskilda skäl kan i en lag anges att tidpunkten
för ikraftträdandet bestäms genom förordning.
I motiven till grundlagspropositionen påpekas det att
tidpunkten när en lag träder i kraft i första
hand bör framgå av själva lagen. Endast
av särskilda skäl kan ikraftträdelsetidpunkten
bestämmas genom förordning. Enligt förarbetena föreligger
en sådan situation t.ex. om de olika delarna av ett större
lagstiftningskomplex ska träda i kraft vid samma tidpunkt
och då det när lagen stiftas ännu inte är
möjligt eller ändamålsenligt att fastställa
tidpunkten (RP 1/1998 rd s. 130—131).
Utskottet har i sin praxis också sett det som ett särskilt
skäl att tidpunkten för ikraftträdandet
hänger samman med att Finlands internationella åtaganden
eller t.ex. Europeiska unionens lagstiftning träder i kraft
(GrUU 43/2000 rd s. 4/II, GrUU
1/2004 rd s. 4/II, GrUU 5/2004
rd s. 2/I, GrUU 14/2004 rd s.
5).
Vissa av lagrummen i ikraftträdandebestämmelsen
i det nu aktuella lagförslaget (16 b § 1 mom.
2 och 3 punkten, 16 c § 1 mom. 2 och 3 punkten, 16 c § 2
mom. och 21 § 3 mom.) avses träda i kraft samtidigt
med reformen av friexemplarslagstiftningen. För deras del
uppfyller förslaget kravet i grundlagens 79 § 3
mom. på särskilda skäl.
I fråga om de övriga lagrummen handlar det om
att avsätta tid för administrativa åtgärder, praktiska
arrangemang och information till följd av lagen. Föranstaltningar
av detta slag hör till det normala vid så gott
som all lagstiftning och den behövliga tiden kan reserveras
när beslut fattas om ikraftträdandet i samband
med stadfästelsen av lagen. När det gäller
dessa lagrum (13 och 13 a §, 14 § 1 mom., 16 d §,
25 a § 2 mom., 25 f § 3 mom. samt 25 g, 25 h,
26, 26 a, 26 b, 26 e och 26 h §) anser utskottet att kravet
i grundlagens 79 § 3 mom. på särskilda
skäl inte uppfylls och att bestämmelser om när
de ska träda i kraft inte kan utfärdas genom förordning
av statsrådet. Ikraftträdandebestämmelsen
måste följaktligen ses över för
att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
på denna punkt.