Motivering
Allmänt
Regeringen föreslår att den gällande
lagen om förhindrande och utredning av penningtvätt ()
ersätts med en ny lag om förhindrande och utredning
av penningtvätt och av finansiering av terrorism. Avsikten är
att genomföra det s.k. tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG)
och rekommendationerna från arbetsgruppen för
finansiella åtgärder (Financial Action Task Force,
FATF) i fråga om penningtvätt och finansiering
av terrorism. Dessutom är det meningen att propositionen
ska bidra till genomförandet av programmet för
bekämpning av ekonomisk brottslighet och svart ekonomi.
Lagutskottet tänker här främst ta
upp följande aspekter av lagförslag 1: tillämpningsområde, kundkontroll,
utbildning för anställda, allmän omsorgsplikt
för myndigheter, skadestånd och straffpåföljder.
Lagutskottet har inga synpunkter på lagförslag
2—6.
Tillämpningsområde och definitioner
Regeringen föreslår att lagens räckvidd
utvidgas till dem som levererar företag tjänster
och dem som affärs- eller yrkesmässigt säljer
eller förmedlar varor, till den del som denne får
betalt i kontanter antingen som en enda betalning på minst 15
000 euro eller som flera sammanhängande betalningar som är
totalt minst 15 000 euro. Det är enligt utskottet motiverat
att utvidga tillämpningsområdet till dem som levererar
företag tjänster, eftersom de som sysslar med
penningtvätt och finansierar terrorism i och med att den
finansiella tillsynen skärps försöker
finna nya sätt att dölja ursprunget till vinningen
av brott. Det har visat sig upprepade gånger att också stora
kontantbetalningar kan dölja penningtvätt och
finansiering av terrorism. Sådana betalningar kan redan
i sig anses vara i någon mån misstänkta, åtminstone
i ett land som Finland där de är mycket sällsynta
inom största delen av affärsverksamheten. Det
bör också noteras att många näringsidkare
som säljer eller förmedlar varor i praktiken inte
nödvändigtvis behöver tilllämpa
de åtgärder som den nya lagen kräver,
uttryckligen eftersom stora kontantbetalningar är så pass
sällsynta.
Den nya lagen ska liksom den gällande lagen gälla
både penningtvätt och finansiering av terrorism.
Med finansiering av terrorism avses enligt lagförslaget
verksamhet som avses i 34 a kap. 5 § i strafflagen. Utskottet
påpekar att till skillnad från vad som sägs
i propositionsmotiven (s. 40) är finansiering av terrorism
inte straffbar när den sker av oaktsamhet (felaktigt översatt
med "uppsåtlig" i propositionen). Enligt 3 kap. 5 § 2
mom. i strafflagen är en gärning som avses i strafflagen
straffbar endast när den begås uppsåtligen,
om inte något annat föreskrivs. Något
annat som avviker från denna huvudregel föreskrivs
inte i fråga om finansiering av terrorism.
Det är bra, menar lagutskottet, att uppdrag som rättegångsbiträde
eller rättegångsombud inte omfattas av lagens
tillämpningsområde. Utskottet har redan tidigare
betonat (LaUB 24/2002 rd och LaUU
24/2002 rd) hur viktigt det är
att säkerställa garantierna för en rättvis rättegång
enligt grundlagens 21 § och rättegångsbiträdenas
och rättegångsombudens förtroendeförhållande
till sina huvudmän.
Kundkontroll
Regeringen föreslår nu mer exakta och mer
omfattande skyldigheter till kundkontroll än i den gällande
lagen. Hur pass omfattande åtgärder för kundkontroll
som måste vidtas beror enligt 6 § 3 mom. i lagförslaget
på en riskbaserad bedömning. Om risken för
penningtvätt eller finansiering av terrorism är
större än vanligt gäller skärpta
krav på kundkontroll, medan lägre krav gäller
om risken är mindre än vanligt. Lagutskottet välkomnar
den riskbaserade bedömningen, eftersom de rapporteringsskyldiga
skiljer sig från varandra när det gäller
verksamhet, kundstruktur, varuutbud och tjänsteutbud. Den
riskbaserade bedömningen utgör ett balanserande element
i förhållande till de mer detaljerade skyldigheterna
och ger därmed utrymme för flexibilitet. Detta är
viktigt för att kundkontrollen inte ska bli en alltför
betungande och schablonmässig skyldighet.
Enligt 10 § i den föreslagna lagen ska uppgifterna
om kundkontroll bevaras i fem år efter det att ett kundförhållande
har upphört. Vissa experter har i sina yttranden ansett
att en sådan skyldighet är alltför omfattande
och att den står i strid med den riskbaserade bedömning
som införs genom 6 § 3 mom. Lagutskottet konstaterar att
det av motiven till 10 § (s. 49) framgår att uppgifter
om kundkontroll ska skaffas och bevaras bara i den omfattning de
behövs för bedömning av risken för
penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta följer
av det föreslagna 6 § 4 mom., som säger
att de åtgärder för kundkontroll som
2 kap. föreskriver — med utgångspunkt
i den riskbaserade bedömningen — ska iakttas i
varje kundförhållande så länge
det pågår. Därmed anser utskottet att
regleringen är tillräckligt tydlig när
det gäller hur den riskbaserade bedömningen förhåller
sig till den föreslagna 10 § och övriga
skyldigheter som rapporteringsskyldiga har enligt 2 kap.
Lagförslagets 23 § gäller rapporteringsskyldigas
skyldighet att rapportera om tvivelaktiga affärstransaktioner.
Enligt 4 mom. i den paragrafen ska den rapporteringsskyldiga bevara
de nödvändiga uppgifter som skaffats för
fullgörande av rapporteringsskyldigheten i fem år.
Uppgifterna ska avföras fem år efter anmälan,
om de inte fortfarande behöver bevaras för brottsutredning,
en anhängig rättegång eller för
att trygga den rapporteringsskyldigas eller dess anställdas rättigheter.
Vissa sakkunniga har ansett att en sådan bestämmelse
inte fungerar eftersom de rapporteringsskyldiga i praktiken saknar
möjlighet att ta reda på om kunden är
föremål för brottsutredning eller rättegång.
Utskottets uppfattning är att bestämmelsen inte
påför den rapporteringsskyldige någon
skyldighet att ta reda på vilka åtgärder
myndigheterna vidtagit till följd av anmälan.
Om inte centralen för utredning av penningtvätt
eller förundersökningsmyndigheten inom fem år
från en anmälan om penningtvätt har meddelat
att uppgifterna måste bevaras och om den rapporteringsskyldiga
inte i övrigt anser att uppgifterna bör bevaras
för att trygga den rapporteringsskyldigas eller dess anställdas
rättigheter, ska den rapporteringsskyldiga avföra
uppgifterna.
Enligt 19 § 2 mom. 7 punkten i den gällande kreditupplysningslagen
() får personkreditupplysningar
lämnas ut till ett kreditinstitut eller en försäkringsanstalt
för uppfyllande av förpliktelser i samband med
förhindrande eller utredning av penningtvätt.
Andra rapporteringsskyldiga enligt lagförslaget ges inte
motsvarande rättighet. Personkreditupplysningar kan vara av
betydelse till exempel när man bedömer om ett
visst kundförhållande inbegriper risk för
penningtvätt eller finansiering av terrorism eller om kundens
affärsverksamhet står i rätt proportion till
kundens ekonomiska ställning. Det är för
att de rapporteringsskyldiga ska behandlas jämlikt enligt
lagutskottet viktigt att utlämningsrätten i fråga
om personkreditupplysningar utvidgas till alla som är rapporteringsskyldiga
enligt lagföslaget. Det bör emellertid understrykas
att personkreditupplysningar inte ska användas per automatik,
utan utifrån en riskbaserad bedömning. Dessutom
anser utskottet att bestämmelsen i fråga bör
preciseras så att det framgår att personkreditupplysningar
också får lämnas ut för att förhindra
eller utreda finansiering av terrorism. Lagutskottet föreslår
således
att 19 § 2 mom. 7 punkten i kreditupplysningslagen
(527/2007) ändras på exempelvis följande
sätt:"för att på begäran av en
registrerad för ett kreditinstitut eller en försäkringsanstalt
upprätta ett intyg eller en rekommendation om den registrerades
förmåga att sköta sina åtaganden
samt för uppfyllande av förpliktelser i samband
med förhindrande eller utredning av penningtvätt
och finansiering av terrorism till dem som är rapporteringsskyldiga
enligt lagen om förhindrande och utredning av penningtvätt
och av finansiering av terrorism ( /20 )."Enligt 30 § 2 mom. i kreditupplysningslagen har en
fysisk person rätt att få veta varifrån
de i registret registrerade uppgifterna härstammar och till
vem personkreditupplysning om honom eller henne har lämnats
ut under det senaste året. Avsikten är att se
till att den registrerade kan försäkra sig om
att lagen följts när uppgifter lämnats
ut. Rätten till insyn gäller ändå inte
uppgifternas användningsändamål. Om det är
en rapporteringsskyldig enligt den föreslagna lagen som
skaffar personkreditupplysningar är användningsändamålet
således inte nödvändigtvis uppenbart
för den som upplysningarna gäller, eftersom rapporteringsskyldiga
kan skaffa och använda personkreditupplysningar också i
andra syften än för att förhindra eller
utreda penningtvätt och finansiering av terrorism. Däremot är det
klart att kopplingen till sådant förhindrande eller
sådan utredning framgår när upplysningar lämnats
till centralen för utredning av penningtvätt.
Det är viktigt att sådan verksamhet inte får äventyras
på grund av att den misstänkte i ett för tidigt
skede får kännedom om misstanken. Därför
bör rätten till insyn enligt 30 § i kreditupplysningslagen
begränsas i de fall där någon bett om kreditupplysningar
för att förhindra eller utreda penningtvätt
och finansiering av terrorism. Lagutskottet föreslår
således för förvaltningsutskottet
att ett nytt 3 mom. fogas till 30 § i kreditupplysningslagen
(527/2007) med exempelvis följande lydelse:"Den rätt som en registrerad har enligt 2 mom.
att få veta vem personkreditupplysningar om honom eller
henne har lämnats ut till ska emellertid inte tillämpas om
upplysningar på de villkor som anges i 19 § 2
mom. 7 punkten har lämnats ut för att förhindra
eller utreda penningtvätt och finansiering av terrorism."Utbildning för anställda
Enligt den föreslagna 34 § ska den rapporteringsskyldiga
se till att de anställda får lämplig utbildning
när det gäller att iaktta de nya bestämmelserna.
Den rapporteringsskyldiga ska dessutom ha för sin verksamhet
lämpliga anvisningar för kundkontroll och för
fullgörandet av rapporteringsskyldigheten.
Lagutskottet anser att principen att den rapporteringsskyldiga
ska se till att de anställda får utbildning för
att säkerställa att de nya bestämmelserna
iakttas i sig är motiverad. Enligt utskottets uppfattning
kan skyldigheten fullgöras på olika sätt,
t.ex. så att den rapporteringsskyldiga själv ordnar
utbildningen eller så att de anställda får
delta i extern utbildning, t.ex. på en myndighet. När
man beaktar att också småföretag kommer
att ingå i den nya lagens tillämpningsområde
och att skyldigheten att utbilda de anställda för
dessa kan vara en svår skyldighet att fullgöra är
det enligt utskottet viktigt att se till att de rapporteringsskyldiga
får tillräckligt med stöd och bistånd
av myndigheterna när det gäller att utbilda personalen.
Det måste finnas tillräckligt med både
myndighetsutbildare och kurser som myndigheterna ordnar, eftersom
den rapporteringsskyldiga inte nödvändigtvis själv har
tillräckligt med sakkunskap i frågor som gäller
penningtvätt och finansiering av terrorism. Utskottet vill
också med hänsyn till att särskilt centralen
för utredning av penningtvätt har sakkunskap och
erfarenhet av arbetet med att förhindra och utreda penningtvätt
och finansiering av terrorism lyfta fram vikten av att centralen har
tillräckliga personalresurser för att utöver sina
andra uppgifter också kunna klara av sina utbildningsuppgifter.
Allmän omsorgsplikt för vissa myndigheter
I 38 § 1 mom. i den föreslagna lagen bestäms
det att vissa myndigheter i sin verksamhet ska rikta uppmärksamhet
på förhindrande och utredning av penningtvätt
och finansiering av terrorism och att tvivelaktiga affärstransaktioner
eller misstänkt finansiering av terrorism som kommer fram
i samband med skötseln av deras egna uppgifter anmäls
till centralen för utredning av penningtvätt.
Bakom denna bestämmelse ligger programmet för
att bekämpa ekonomisk brottslighet och svart ekonomi, som
bland annat syftar till att utveckla samarbetet mellan de myndigheter
som deltar i bekämpning av ekonomisk brottslighet. Även
om de myndigheter som avses i den bestämmelsen enligt uppgift
redan nu på eget initiativ meddelat centralen för
utredning av penningtvätt om misstänkta transaktioner
som de observerat välkomnar utskottet en uttrycklig bestämmelse
om detta. Det är önskvärt att bestämmelsen
får myndigheterna att vara ännu mer uppmärksamma
på penningtvätt och finansiering av terrorism.
Lagutskottet påpekar att innehållet i myndigheternas
omsorgsplikt lämnats relativt öppet. Enligt motiven
ska varje myndighet själv överväga hur
omsorgsplikten ska kunna fullgöras så ändamålsenligt
som möjligt. Det är viktigt att de anställda
på dessa myndigheter får tillräckligt med
utbildning i frågor som gäller penningtvätt och
finansiering av terrorism så att man kan se till att bestämmelsen
följs, menar utskottet.
Enligt 38 § 2 mom. får centralen för
utredning av penningtvätt meddela tull- och gränsbevakningsmyndigheterna
ett förordnande att under fem vardagar hålla inne
medel, om en sådan åtgärd behövs
för att förhindra eller utreda penningtvätt
eller finansiering av terrorism. Denna bestämmelse bör
preciseras både med tanke på den vars medel förordnandet
gäller och med tanke på tull- och gränsbevakningsmyndigheterna. Lagutskottet
påpekar för det första att det inte framgår
av bestämmelsen i vilket sammahang eller i vilken situation
dessa myndigheter kan innehålla medel. Enligt uppgift behövs
sådana åtgärder när myndigheterna
innehar medel men deras egna befogenheter inte räcker till
för att innehålla medel i syfte att förhindra
och utreda penningtvätt och finansiering av terrorism.
Enligt utskottets uppfattning kommer det närmast att vara
fråga om situationer där tull- och gränsbevakningsmyndigheterna
inte är förundersökningsmyndighet. I
den funktionen skulle de nämligen kunna använda
sig av förundersökningsmyndigheternas tvångsmedel.
Enligt tillläggsupplysningar som utskottet inhämtat
kommer de situationer där behovet att innehålla
medel är störst att vara tullåtgärder
enligt 3 § 1 mom 4 punkten i tullagen ()
för tullmyndigheternas del samt gränskontroll
och gränsövervakning enligt 2 § 8 punkten
respektive 2 § 9 punkten i gränsbevakningslagen
() för gränsbevakningsmyndigheternas
del. Dessutom blir det mer konsekvent om sista meningen i 1 mom.,
dvs. "[o]m tull- och gränsbevakningsmyndigheternas
uppgifter i egenskap av förundersökningsmyndigheter
föreskrivs särskilt" blir ett eget 3 mom. På detta
sätt skulle det klarare framgå att inte heller
2 mom. gäller situationer där tull- och gränsbevakningsmyndigheterna är förundersökningsmyndighet.
Enligt lagutskottets uppfattning bör det dessutom också framgå klarare
att det är tull- och gränsbevakningsmyndigheternas
uppgift att verkställa förordnanden från
polismän som tillhör befälet vid centralen
för utredning av penningtvätt. På det
sättet skulle förhållandet mellan verkställande
myndighet och förordnande myndighet vara klarare angivet.
Eftersom den föreslagna 38 § inte enbart gäller
en allmän omsorgsplikt för myndigheterna föreslår
lagutskottet också att paragrafrubriken ändras.
Det blir mer åskådligt om rubriken också anger
att bestämmelsen gäller förordnande från
centralen för utredning av penningtvätt. Således
föreslår lagutskottet
att 38 § i lagförslaget ändras
på exempelvis följande sätt:"Allmän omsorgsplikt för vissa myndigheter
och förordnande från centralen för utredning
av penningtvätt att innehålla medelTull-, gränsbevaknings-, skatte- och utsökningsmyndigheterna
samt konkursombudsmannen ska i sin verksamhet se till att uppmärksamhet
riktas på förhindrande och utredning av penningtvätt
och av finansiering av terrorism och att tvivelaktiga affärstransaktioner
eller misstänkt finansiering av terrorism som kommer fram
i samband med skötseln av deras egna uppgifter anmäls
till centralen för utredning av penningtvätt.En polisman som tillhör befälet och är anställd
vid centralen för utredning av penningtvätt kan
för verkställighet meddela tullmyndigheterna och
gränsbevakningsmyndigheterna ett förordnande att under
högst fem vardagar hålla inne medel som påträffats
i samband med en tullåtgärd respektive i samband
med gränskontroll eller gränsövervakning,
om en sådan åtgärd behövs för
att förhindra eller utreda penningtvätt eller
finansiering av terrorism. Lördagar räknas inte
som vardagar.Bestämmelser om tull- och gränsbevakningsmyndigheternas
uppgifter i egenskap av förundersökningsmyndigheter
utfärdas särskilt."Skadeståndsskyldighet
Enligt 39 § i lagförslaget är en
rapporteringsskyldig skyldig att ersätta ekonomisk skada
som en kund har orsakats på grund av att en affärstransaktion
har utretts, anmälan har gjorts om en tvivelaktig affärstransaktion
eller en affärstransaktion har avbrutits eller förvägrats.
Detta motsvarar 15 § i den gällande lagen om förhindrande
och utredning av penningtvätt, och den paragrafen fick
sin slutliga lydelse i samband med riksdagsbehandlingen (FvUB
26/1997 rd).
Lagutskottet påpekar för förvaltningsutskottet
att den allmänna bestämmelsen i 2 mom., som säger
att skadeståndslagen ()
gäller i övrigt i fråga om rapporteringsskyldigas
ersättningsskyldighet, kan leda till tolkningssvårigheter.
Det bör noteras att 1 mom. redan i sig innehåller
bestämmelser om grunden för skadestånd och
vilken skada som ska ersättas, och därmed är hänvisningen
till skadeståndslagen onödig i detta avseende.
En allmän hänvisning till skadeståndslagen
bör anses gälla även bestämmelserna
i 3 och 4 kap. om arbetsgivares och arbetstagares skadeståndsansvar.
Men det vore ändå inkonsekvent om dessa bestämmelser
ska tillämpas, eftersom den aktuella paragrafen gäller
den rapporteringsskyldigas ansvar gentemot sina kunder i situationer
där det finns ett avtalsförhållande mellan
den som orsakat skadan och den som lidit skadan. Därför
bör arbetsgivarens och arbetstagarens skadeståndsansvar
i de situationer som paragrafen avser gå att bedöma
enligt de skadeståndsrättsliga principer som i
allmänhet tillämpas i avtalsförhållanden.
Våra skadeståndsbestämmelser bör
vara så tydliga och konsekventa som möjligt, och
därför anser lagutskottet att den allmänna
hänvisningen till skadeståndslagen i 39 § 2
mom. bör ersättas med den sedvanliga hänvisningen
i lagstiftningen till de bestämmelser i 2 och 6 kap. i
skadeståndslagen som gäller jämkning
av skadestånd och fördelning av skadeståndsansvaret mellan
två eller flera skadeståndsskyldiga. I fråga
om avtalsbaserat skadeståndsansvar är det vedertagen
rättspraxis att jämka utifrån de principer
som framgår av de bestämmelserna (t.ex. HD 1985
II 51, HD 1985 II 82 och HD 2006:56). Lagutskottet föreslår
följaktligen för förvaltningsutskottet
att 39 § 2 mom. i lagförslaget får
följande lydelse:I fråga om jämkning av skadestånd
och fördelning av skadeståndsansvaret mellan två eller
flera skadeståndsskyldiga gäller bestämmelserna
i 2 och 6 kap. i skadeståndslagen (412/1974).Straffbestämmelser
Lagutskottet noterar att straffbestämmelserna motiveras
mycket knapphändigt. Motiven säger till exempel
ingenting om varför straffbarheten i den reviderade 41 § om
registreringsförseelse och den nya 43 § om betalningstjänstförseelse begränsas
till grov oaktsamhet och i hurdana fall det kan vara fråga
om grov oaktsamhet.
Motiven innehåller inte heller några exempel på de
straffbestämmelser som kan komma att bli tillämpliga
till följd av att de innehåller strängare
straff, trots att de föreslagna straffbestämmelserna
ska tillämpas om inte strängare straff för gärningarna
föreskrivs någon annanstans i lag. Därför
framför utskottet som sin uppfattning att om den rapporteringsskyldiga
själv gör sig skyldig till exempelvis penningtvätt
eller finansiering av terrorism är den föreslagna
lagens straffbestämmelser inte tillämpliga.
En sådan betalningstjänstförseelse
som avses i lagförslagets 43 § ska vara straffbar
när den begås uppsåtligen eller av grov
oaktsamhet. Däremot är ringa gärningar
inte straffbara. Utskottet påpekar att det inte framgår
av motiveringen när gärningar ska kunna anses
vara ringa och därmed ligga utanför gränsen
för straffbarhet. Ett sådant förtydligande
behövs med beaktande av att oaktsamhet som är
lindrigare än grov oaktsamhet inte heller annars är
en straffbar handling.
Ikraftträdande
Enligt propositionen avses de föreslagna lagarna träda
i kraft så snart som möjligt. Lagutskottet vill
påskynda ikraftträdandet eftersom tidsfristen
för att föra över det tredje penningtvättsdirektivet
till den nationella lagstiftningen gick ut den 15 december 2007
och Finland fått en formell underrättelse om saken
av EG-kommissionen. Man måste ändå försöka
reservera de rapporteringsskyldiga tillräckligt med tid
att förbereda sig på lagens ikraftträdande.
När man bedömer vad som är tillräckligt
med tid måste man emellertid observera att lagförslaget
visserligen utvidgar och preciserar skyldigheterna i fråga om
kundkontroll, men att de grundläggande kraven i detta avseende
redan är kända för största delen
av de rapporteringsskyldiga med stöd av den gällande
lagen. Och vidare: fastän den riskbaserade bedömningen
i och för sig är en viktig nyhet och kräver
att de rapporteringsskyldiga börjar använda nya
metoder, föreslår regeringen en övergångstid
på tolv månader för att införa dessa
metoder.
Beredning av propositionen
Lagutskottet vill avslutningsvis ta upp frågan om den
ställvis knapphändiga motiveringen i propositionen.
Lagutskottet pekar ovan på att detaljmotiven är
kortfattade, i synnerhet i fråga om straffbestämmelserna,
och detta kan göra paragraferna mer svårbegripliga.
Dessutom framgår det inte särskilt tydligt av
propositionen vilka delar av de föreslagna bestämmelserna
som baserar sig på det tredje penningtvättsdirektivet, som
nu genomförs, på FATF:s rekommendationer och på nationella
behov. Dessutom är behandlingen av direktivets harmoniseringsnivå inte överskådlig.
Utskottet vill därför betona att man i tillräcklig
utsträckning måste beakta motiven och deras åskådlighet
när man tar fram propositioner. När det gäller
denna typ av propositioner som reglerar frågor inom flera
ministeriers ansvarsområde är det också viktigt
att ministerierna samarbetar tillräckligt under beredningen
så att den behövliga sakkunskapen kan garanteras.