Motivering

Allmänt

Regeringen föreslår att den gällande lagen om förhindrande och utredning av penningtvätt () ersätts med en ny lag om förhindrande och utredning av penningtvätt och av finansiering av terrorism. Avsikten är att genomföra det s.k. tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG) och rekommendationerna från arbetsgruppen för finansiella åtgärder (Financial Action Task Force, FATF) i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessutom är det meningen att propositionen ska bidra till genomförandet av programmet för bekämpning av ekonomisk brottslighet och svart ekonomi.

Lagutskottet tänker här främst ta upp följande aspekter av lagförslag 1: tillämpningsområde, kundkontroll, utbildning för anställda, allmän omsorgsplikt för myndigheter, skadestånd och straffpåföljder. Lagutskottet har inga synpunkter på lagförslag 2—6.

Tillämpningsområde och definitioner

Regeringen föreslår att lagens räckvidd utvidgas till dem som levererar företag tjänster och dem som affärs- eller yrkesmässigt säljer eller förmedlar varor, till den del som denne får betalt i kontanter antingen som en enda betalning på minst 15 000 euro eller som flera sammanhängande betalningar som är totalt minst 15 000 euro. Det är enligt utskottet motiverat att utvidga tillämpningsområdet till dem som levererar företag tjänster, eftersom de som sysslar med penningtvätt och finansierar terrorism i och med att den finansiella tillsynen skärps försöker finna nya sätt att dölja ursprunget till vinningen av brott. Det har visat sig upprepade gånger att också stora kontantbetalningar kan dölja penningtvätt och finansiering av terrorism. Sådana betalningar kan redan i sig anses vara i någon mån misstänkta, åtminstone i ett land som Finland där de är mycket sällsynta inom största delen av affärsverksamheten. Det bör också noteras att många näringsidkare som säljer eller förmedlar varor i praktiken inte nödvändigtvis behöver tilllämpa de åtgärder som den nya lagen kräver, uttryckligen eftersom stora kontantbetalningar är så pass sällsynta.

Den nya lagen ska liksom den gällande lagen gälla både penningtvätt och finansiering av terrorism. Med finansiering av terrorism avses enligt lagförslaget verksamhet som avses i 34 a kap. 5 § i strafflagen. Utskottet påpekar att till skillnad från vad som sägs i propositionsmotiven (s. 40) är finansiering av terrorism inte straffbar när den sker av oaktsamhet (felaktigt översatt med "uppsåtlig" i propositionen). Enligt 3 kap. 5 § 2 mom. i strafflagen är en gärning som avses i strafflagen straffbar endast när den begås uppsåtligen, om inte något annat föreskrivs. Något annat som avviker från denna huvudregel föreskrivs inte i fråga om finansiering av terrorism.

Det är bra, menar lagutskottet, att uppdrag som rättegångsbiträde eller rättegångsombud inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Utskottet har redan tidigare betonat (LaUB 24/2002 rd och LaUU 24/2002 rd) hur viktigt det är att säkerställa garantierna för en rättvis rättegång enligt grundlagens 21 § och rättegångsbiträdenas och rättegångsombudens förtroendeförhållande till sina huvudmän.

Kundkontroll

Regeringen föreslår nu mer exakta och mer omfattande skyldigheter till kundkontroll än i den gällande lagen. Hur pass omfattande åtgärder för kundkontroll som måste vidtas beror enligt 6 § 3 mom. i lagförslaget på en riskbaserad bedömning. Om risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism är större än vanligt gäller skärpta krav på kundkontroll, medan lägre krav gäller om risken är mindre än vanligt. Lagutskottet välkomnar den riskbaserade bedömningen, eftersom de rapporteringsskyldiga skiljer sig från varandra när det gäller verksamhet, kundstruktur, varuutbud och tjänsteutbud. Den riskbaserade bedömningen utgör ett balanserande element i förhållande till de mer detaljerade skyldigheterna och ger därmed utrymme för flexibilitet. Detta är viktigt för att kundkontrollen inte ska bli en alltför betungande och schablonmässig skyldighet.

Enligt 10 § i den föreslagna lagen ska uppgifterna om kundkontroll bevaras i fem år efter det att ett kundförhållande har upphört. Vissa experter har i sina yttranden ansett att en sådan skyldighet är alltför omfattande och att den står i strid med den riskbaserade bedömning som införs genom 6 § 3 mom. Lagutskottet konstaterar att det av motiven till 10 § (s. 49) framgår att uppgifter om kundkontroll ska skaffas och bevaras bara i den omfattning de behövs för bedömning av risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta följer av det föreslagna 6 § 4 mom., som säger att de åtgärder för kundkontroll som 2 kap. föreskriver — med utgångspunkt i den riskbaserade bedömningen — ska iakttas i varje kundförhållande så länge det pågår. Därmed anser utskottet att regleringen är tillräckligt tydlig när det gäller hur den riskbaserade bedömningen förhåller sig till den föreslagna 10 § och övriga skyldigheter som rapporteringsskyldiga har enligt 2 kap.

Lagförslagets 23 § gäller rapporteringsskyldigas skyldighet att rapportera om tvivelaktiga affärstransaktioner. Enligt 4 mom. i den paragrafen ska den rapporteringsskyldiga bevara de nödvändiga uppgifter som skaffats för fullgörande av rapporteringsskyldigheten i fem år. Uppgifterna ska avföras fem år efter anmälan, om de inte fortfarande behöver bevaras för brottsutredning, en anhängig rättegång eller för att trygga den rapporteringsskyldigas eller dess anställdas rättigheter. Vissa sakkunniga har ansett att en sådan bestämmelse inte fungerar eftersom de rapporteringsskyldiga i praktiken saknar möjlighet att ta reda på om kunden är föremål för brottsutredning eller rättegång. Utskottets uppfattning är att bestämmelsen inte påför den rapporteringsskyldige någon skyldighet att ta reda på vilka åtgärder myndigheterna vidtagit till följd av anmälan. Om inte centralen för utredning av penningtvätt eller förundersökningsmyndigheten inom fem år från en anmälan om penningtvätt har meddelat att uppgifterna måste bevaras och om den rapporteringsskyldiga inte i övrigt anser att uppgifterna bör bevaras för att trygga den rapporteringsskyldigas eller dess anställdas rättigheter, ska den rapporteringsskyldiga avföra uppgifterna.

Enligt 19 § 2 mom. 7 punkten i den gällande kreditupplysningslagen () får personkreditupplysningar lämnas ut till ett kreditinstitut eller en försäkringsanstalt för uppfyllande av förpliktelser i samband med förhindrande eller utredning av penningtvätt. Andra rapporteringsskyldiga enligt lagförslaget ges inte motsvarande rättighet. Personkreditupplysningar kan vara av betydelse till exempel när man bedömer om ett visst kundförhållande inbegriper risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism eller om kundens affärsverksamhet står i rätt proportion till kundens ekonomiska ställning. Det är för att de rapporteringsskyldiga ska behandlas jämlikt enligt lagutskottet viktigt att utlämningsrätten i fråga om personkreditupplysningar utvidgas till alla som är rapporteringsskyldiga enligt lagföslaget. Det bör emellertid understrykas att personkreditupplysningar inte ska användas per automatik, utan utifrån en riskbaserad bedömning. Dessutom anser utskottet att bestämmelsen i fråga bör preciseras så att det framgår att personkreditupplysningar också får lämnas ut för att förhindra eller utreda finansiering av terrorism. Lagutskottet föreslår således

att 19 § 2 mom. 7 punkten i kreditupplysningslagen (527/2007) ändras på exempelvis följande sätt:"för att på begäran av en registrerad för ett kreditinstitut eller en försäkringsanstalt upprätta ett intyg eller en rekommendation om den registrerades förmåga att sköta sina åtaganden samt för uppfyllande av förpliktelser i samband med förhindrande eller utredning av penningtvätt och finansiering av terrorism till dem som är rapporteringsskyldiga enligt lagen om förhindrande och utredning av penningtvätt och av finansiering av terrorism (    /20    )."

Enligt 30 § 2 mom. i kreditupplysningslagen har en fysisk person rätt att få veta varifrån de i registret registrerade uppgifterna härstammar och till vem personkreditupplysning om honom eller henne har lämnats ut under det senaste året. Avsikten är att se till att den registrerade kan försäkra sig om att lagen följts när uppgifter lämnats ut. Rätten till insyn gäller ändå inte uppgifternas användningsändamål. Om det är en rapporteringsskyldig enligt den föreslagna lagen som skaffar personkreditupplysningar är användningsändamålet således inte nödvändigtvis uppenbart för den som upplysningarna gäller, eftersom rapporteringsskyldiga kan skaffa och använda personkreditupplysningar också i andra syften än för att förhindra eller utreda penningtvätt och finansiering av terrorism. Däremot är det klart att kopplingen till sådant förhindrande eller sådan utredning framgår när upplysningar lämnats till centralen för utredning av penningtvätt. Det är viktigt att sådan verksamhet inte får äventyras på grund av att den misstänkte i ett för tidigt skede får kännedom om misstanken. Därför bör rätten till insyn enligt 30 § i kreditupplysningslagen begränsas i de fall där någon bett om kreditupplysningar för att förhindra eller utreda penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagutskottet föreslår således för förvaltningsutskottet

att ett nytt 3 mom. fogas till 30 § i kreditupplysningslagen (527/2007) med exempelvis följande lydelse:"Den rätt som en registrerad har enligt 2 mom. att få veta vem personkreditupplysningar om honom eller henne har lämnats ut till ska emellertid inte tillämpas om upplysningar på de villkor som anges i 19 § 2 mom. 7 punkten har lämnats ut för att förhindra eller utreda penningtvätt och finansiering av terrorism."

Utbildning för anställda

Enligt den föreslagna 34 § ska den rapporteringsskyldiga se till att de anställda får lämplig utbildning när det gäller att iaktta de nya bestämmelserna. Den rapporteringsskyldiga ska dessutom ha för sin verksamhet lämpliga anvisningar för kundkontroll och för fullgörandet av rapporteringsskyldigheten.

Lagutskottet anser att principen att den rapporteringsskyldiga ska se till att de anställda får utbildning för att säkerställa att de nya bestämmelserna iakttas i sig är motiverad. Enligt utskottets uppfattning kan skyldigheten fullgöras på olika sätt, t.ex. så att den rapporteringsskyldiga själv ordnar utbildningen eller så att de anställda får delta i extern utbildning, t.ex. på en myndighet. När man beaktar att också småföretag kommer att ingå i den nya lagens tillämpningsområde och att skyldigheten att utbilda de anställda för dessa kan vara en svår skyldighet att fullgöra är det enligt utskottet viktigt att se till att de rapporteringsskyldiga får tillräckligt med stöd och bistånd av myndigheterna när det gäller att utbilda personalen. Det måste finnas tillräckligt med både myndighetsutbildare och kurser som myndigheterna ordnar, eftersom den rapporteringsskyldiga inte nödvändigtvis själv har tillräckligt med sakkunskap i frågor som gäller penningtvätt och finansiering av terrorism. Utskottet vill också med hänsyn till att särskilt centralen för utredning av penningtvätt har sakkunskap och erfarenhet av arbetet med att förhindra och utreda penningtvätt och finansiering av terrorism lyfta fram vikten av att centralen har tillräckliga personalresurser för att utöver sina andra uppgifter också kunna klara av sina utbildningsuppgifter.

Allmän omsorgsplikt för vissa myndigheter

I 38 § 1 mom. i den föreslagna lagen bestäms det att vissa myndigheter i sin verksamhet ska rikta uppmärksamhet på förhindrande och utredning av penningtvätt och finansiering av terrorism och att tvivelaktiga affärstransaktioner eller misstänkt finansiering av terrorism som kommer fram i samband med skötseln av deras egna uppgifter anmäls till centralen för utredning av penningtvätt. Bakom denna bestämmelse ligger programmet för att bekämpa ekonomisk brottslighet och svart ekonomi, som bland annat syftar till att utveckla samarbetet mellan de myndigheter som deltar i bekämpning av ekonomisk brottslighet. Även om de myndigheter som avses i den bestämmelsen enligt uppgift redan nu på eget initiativ meddelat centralen för utredning av penningtvätt om misstänkta transaktioner som de observerat välkomnar utskottet en uttrycklig bestämmelse om detta. Det är önskvärt att bestämmelsen får myndigheterna att vara ännu mer uppmärksamma på penningtvätt och finansiering av terrorism.

Lagutskottet påpekar att innehållet i myndigheternas omsorgsplikt lämnats relativt öppet. Enligt motiven ska varje myndighet själv överväga hur omsorgsplikten ska kunna fullgöras så ändamålsenligt som möjligt. Det är viktigt att de anställda på dessa myndigheter får tillräckligt med utbildning i frågor som gäller penningtvätt och finansiering av terrorism så att man kan se till att bestämmelsen följs, menar utskottet.

Enligt 38 § 2 mom. får centralen för utredning av penningtvätt meddela tull- och gränsbevakningsmyndigheterna ett förordnande att under fem vardagar hålla inne medel, om en sådan åtgärd behövs för att förhindra eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism. Denna bestämmelse bör preciseras både med tanke på den vars medel förordnandet gäller och med tanke på tull- och gränsbevakningsmyndigheterna. Lagutskottet påpekar för det första att det inte framgår av bestämmelsen i vilket sammahang eller i vilken situation dessa myndigheter kan innehålla medel. Enligt uppgift behövs sådana åtgärder när myndigheterna innehar medel men deras egna befogenheter inte räcker till för att innehålla medel i syfte att förhindra och utreda penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt utskottets uppfattning kommer det närmast att vara fråga om situationer där tull- och gränsbevakningsmyndigheterna inte är förundersökningsmyndighet. I den funktionen skulle de nämligen kunna använda sig av förundersökningsmyndigheternas tvångsmedel. Enligt tillläggsupplysningar som utskottet inhämtat kommer de situationer där behovet att innehålla medel är störst att vara tullåtgärder enligt 3 § 1 mom 4 punkten i tullagen () för tullmyndigheternas del samt gränskontroll och gränsövervakning enligt 2 § 8 punkten respektive 2 § 9 punkten i gränsbevakningslagen () för gränsbevakningsmyndigheternas del. Dessutom blir det mer konsekvent om sista meningen i 1 mom., dvs. "[o]m tull- och gränsbevakningsmyndigheternas uppgifter i egenskap av förundersökningsmyndigheter föreskrivs särskilt" blir ett eget 3 mom. På detta sätt skulle det klarare framgå att inte heller 2 mom. gäller situationer där tull- och gränsbevakningsmyndigheterna är förundersökningsmyndighet.

Enligt lagutskottets uppfattning bör det dessutom också framgå klarare att det är tull- och gränsbevakningsmyndigheternas uppgift att verkställa förordnanden från polismän som tillhör befälet vid centralen för utredning av penningtvätt. På det sättet skulle förhållandet mellan verkställande myndighet och förordnande myndighet vara klarare angivet.

Eftersom den föreslagna 38 § inte enbart gäller en allmän omsorgsplikt för myndigheterna föreslår lagutskottet också att paragrafrubriken ändras. Det blir mer åskådligt om rubriken också anger att bestämmelsen gäller förordnande från centralen för utredning av penningtvätt. Således föreslår lagutskottet

att 38 § i lagförslaget ändras på exempelvis följande sätt:"Allmän omsorgsplikt för vissa myndigheter och förordnande från centralen för utredning av penningtvätt att innehålla medelTull-, gränsbevaknings-, skatte- och utsökningsmyndigheterna samt konkursombudsmannen ska i sin verksamhet se till att uppmärksamhet riktas på förhindrande och utredning av penningtvätt och av finansiering av terrorism och att tvivelaktiga affärstransaktioner eller misstänkt finansiering av terrorism som kommer fram i samband med skötseln av deras egna uppgifter anmäls till centralen för utredning av penningtvätt.En polisman som tillhör befälet och är anställd vid centralen för utredning av penningtvätt kan för verkställighet meddela tullmyndigheterna och gränsbevakningsmyndigheterna ett förordnande att under högst fem vardagar hålla inne medel som påträffats i samband med en tullåtgärd respektive i samband med gränskontroll eller gränsövervakning, om en sådan åtgärd behövs för att förhindra eller utreda penningtvätt eller finansiering av terrorism. Lördagar räknas inte som vardagar.Bestämmelser om tull- och gränsbevakningsmyndigheternas uppgifter i egenskap av förundersökningsmyndigheter utfärdas särskilt."

Skadeståndsskyldighet

Enligt 39 § i lagförslaget är en rapporteringsskyldig skyldig att ersätta ekonomisk skada som en kund har orsakats på grund av att en affärstransaktion har utretts, anmälan har gjorts om en tvivelaktig affärstransaktion eller en affärstransaktion har avbrutits eller förvägrats. Detta motsvarar 15 § i den gällande lagen om förhindrande och utredning av penningtvätt, och den paragrafen fick sin slutliga lydelse i samband med riksdagsbehandlingen (FvUB 26/1997 rd).

Lagutskottet påpekar för förvaltningsutskottet att den allmänna bestämmelsen i 2 mom., som säger att skadeståndslagen () gäller i övrigt i fråga om rapporteringsskyldigas ersättningsskyldighet, kan leda till tolkningssvårigheter. Det bör noteras att 1 mom. redan i sig innehåller bestämmelser om grunden för skadestånd och vilken skada som ska ersättas, och därmed är hänvisningen till skadeståndslagen onödig i detta avseende. En allmän hänvisning till skadeståndslagen bör anses gälla även bestämmelserna i 3 och 4 kap. om arbetsgivares och arbetstagares skadeståndsansvar. Men det vore ändå inkonsekvent om dessa bestämmelser ska tillämpas, eftersom den aktuella paragrafen gäller den rapporteringsskyldigas ansvar gentemot sina kunder i situationer där det finns ett avtalsförhållande mellan den som orsakat skadan och den som lidit skadan. Därför bör arbetsgivarens och arbetstagarens skadeståndsansvar i de situationer som paragrafen avser gå att bedöma enligt de skadeståndsrättsliga principer som i allmänhet tillämpas i avtalsförhållanden.

Våra skadeståndsbestämmelser bör vara så tydliga och konsekventa som möjligt, och därför anser lagutskottet att den allmänna hänvisningen till skadeståndslagen i 39 § 2 mom. bör ersättas med den sedvanliga hänvisningen i lagstiftningen till de bestämmelser i 2 och 6 kap. i skadeståndslagen som gäller jämkning av skadestånd och fördelning av skadeståndsansvaret mellan två eller flera skadeståndsskyldiga. I fråga om avtalsbaserat skadeståndsansvar är det vedertagen rättspraxis att jämka utifrån de principer som framgår av de bestämmelserna (t.ex. HD 1985 II 51, HD 1985 II 82 och HD 2006:56). Lagutskottet föreslår följaktligen för förvaltningsutskottet

att 39 § 2 mom. i lagförslaget får följande lydelse:I fråga om jämkning av skadestånd och fördelning av skadeståndsansvaret mellan två eller flera skadeståndsskyldiga gäller bestämmelserna i 2 och 6 kap. i skadeståndslagen (412/1974).

Straffbestämmelser

Lagutskottet noterar att straffbestämmelserna motiveras mycket knapphändigt. Motiven säger till exempel ingenting om varför straffbarheten i den reviderade 41 § om registreringsförseelse och den nya 43 § om betalningstjänstförseelse begränsas till grov oaktsamhet och i hurdana fall det kan vara fråga om grov oaktsamhet.

Motiven innehåller inte heller några exempel på de straffbestämmelser som kan komma att bli tillämpliga till följd av att de innehåller strängare straff, trots att de föreslagna straffbestämmelserna ska tillämpas om inte strängare straff för gärningarna föreskrivs någon annanstans i lag. Därför framför utskottet som sin uppfattning att om den rapporteringsskyldiga själv gör sig skyldig till exempelvis penningtvätt eller finansiering av terrorism är den föreslagna lagens straffbestämmelser inte tillämpliga.

En sådan betalningstjänstförseelse som avses i lagförslagets 43 § ska vara straffbar när den begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Däremot är ringa gärningar inte straffbara. Utskottet påpekar att det inte framgår av motiveringen när gärningar ska kunna anses vara ringa och därmed ligga utanför gränsen för straffbarhet. Ett sådant förtydligande behövs med beaktande av att oaktsamhet som är lindrigare än grov oaktsamhet inte heller annars är en straffbar handling.

Ikraftträdande

Enligt propositionen avses de föreslagna lagarna träda i kraft så snart som möjligt. Lagutskottet vill påskynda ikraftträdandet eftersom tidsfristen för att föra över det tredje penningtvättsdirektivet till den nationella lagstiftningen gick ut den 15 december 2007 och Finland fått en formell underrättelse om saken av EG-kommissionen. Man måste ändå försöka reservera de rapporteringsskyldiga tillräckligt med tid att förbereda sig på lagens ikraftträdande. När man bedömer vad som är tillräckligt med tid måste man emellertid observera att lagförslaget visserligen utvidgar och preciserar skyldigheterna i fråga om kundkontroll, men att de grundläggande kraven i detta avseende redan är kända för största delen av de rapporteringsskyldiga med stöd av den gällande lagen. Och vidare: fastän den riskbaserade bedömningen i och för sig är en viktig nyhet och kräver att de rapporteringsskyldiga börjar använda nya metoder, föreslår regeringen en övergångstid på tolv månader för att införa dessa metoder.

Beredning av propositionen

Lagutskottet vill avslutningsvis ta upp frågan om den ställvis knapphändiga motiveringen i propositionen. Lagutskottet pekar ovan på att detaljmotiven är kortfattade, i synnerhet i fråga om straffbestämmelserna, och detta kan göra paragraferna mer svårbegripliga. Dessutom framgår det inte särskilt tydligt av propositionen vilka delar av de föreslagna bestämmelserna som baserar sig på det tredje penningtvättsdirektivet, som nu genomförs, på FATF:s rekommendationer och på nationella behov. Dessutom är behandlingen av direktivets harmoniseringsnivå inte överskådlig. Utskottet vill därför betona att man i tillräcklig utsträckning måste beakta motiven och deras åskådlighet när man tar fram propositioner. När det gäller denna typ av propositioner som reglerar frågor inom flera ministeriers ansvarsområde är det också viktigt att ministerierna samarbetar tillräckligt under beredningen så att den behövliga sakkunskapen kan garanteras.