Motivering
Allmänt
I budgetpropositionen för 2009 föreslås
795 miljoner euro för justitieministeriets förvaltningsområde.
Det är 46 miljoner euro (6 %) mer än
i den ordinarie budgeten för 2008. Om man räknar
bort de årligen växlande valutgifterna, har förvaltningsområdets
anslag ökat med 36 miljoner euro (5 %)
sedan 2008. Av tillskottet förklaras 13,6 miljoner euro
med att intressebevak-ningstjänsterna i förmyndarverksamhet
har förts över från kommunerna till de
statliga rättshjälpsbyråerna.
I sitt utlåtande om budgetpropositionen koncentrerar
sig utskottet på avsnittet om justitieministeriets förvaltningsområde,
speciellt domstolsväsendet, straffverkställigheten
och utvecklingen av forskning och lagberedning.
Domstolsväsendet
Enligt budgetpropositionen är målet att förkorta domstolarnas
behandlingstider och minska de regionala skillnaderna i dem. I anslagen
för domstolsväsendet föreslås
en prisnivåkorrigering och ett extra engångsanslag
för att avveckla anhopningen av ärenden. Enligt
produktivitetsprogrammet är målet för
domstolsväsendet att spara in 43 årsverken 2009.
En översyn av tingsrätterna bereds där
tanken är att de nya enheterna ska kunna inleda sin verksamhet
i början av 2010. Målet är att det ska finnas
27 tingsrätter mot nuvarande 54. Syftet med reformen av
tingsrätterna är att göra lagskipningen
kvalitativt bättre och arbetet i tingsrätterna
effektivare. Samtidigt ska behandlingen av ostridiga fodringar göras
elektronisk, utvecklas och koncentreras och en överföring
av inskrivningsärenden som gäller fastigheter
till Lantmäteriverket beredas. Omstruktureringen av tingsrätterna är
en viktig reform och därför måste det
ses till att de nödvändiga resurserna är på plats.
Bestämmelserna om tingsrätternas sammansättning
ska ses över i början av 2009 (RP 85/ 2008
rd). I propositionen kommer det att föreslås ändringar
bland annat i bestämmelserna om användningen av
nämndemän. Förändringen i nämndemannasystemet
förväntas spara in kostnader på sikt.
Justitieministeriet räknar med att man hösten
2009 kommer att kunna dra preliminära slutsatser av inbesparingarnas
storlek. Utskottet inskärper att besparingarna till följd
av översynen av nämndemannasystemet bör
riktas in på att avveckla anhopning av ärenden
i tingsrätterna. Särskilt viktigt är
det att förstärka domarresurserna.
Utskottet har erfarit att det finns ett behov av att utveckla
datasystemen både i de allmänna domstolarna och
förvaltningsdomstolarna. Datasystemen är delvis
föråldrade och inte längre kompatibla
med andra förvaltningsområdens och parters system.
Med hänsyn bland annat till ambitionen att göra
domstolarna effektivare och öka den elektroniska kommunikationen är
det viktigt att adekvata resurser avsätts för
att få datasystemen att fungera och utveckla dem.
Synpunkter på kriminalpolitiken
Kriminalpolitiken har som mål att minska kriminaliteten
och kostnaderna för den. Det kräver gemensam målformulering
och gemensamma riktlinjer inom flera olika förvaltningsområden. I den
offentliga förvaltningen är de viktigaste aktörerna
inom kriminalpolitiken justitieministeriet och dessutom inrikesministeriet,
social-och hälsovårdsministeriet och kommunerna.
Utskottet vill särskilt framhålla hur
viktigt det är med förebyggande insatser och bättre
missbrukarrehabilitering.
Totalreformen av fängelselagen som trädde
i kraft i början av 2006 har som mål att förebygga återfallsbrottslighet
och för det ändamålet måste resurser
avsättas bland annat för arbetsverksamhet för
fångar, för att upprätta individuella
planer och ordna annat närarbete bland fångar
och för att sätta in effektivare stödåtgärder
efter frigivningen. Det är viktigt att man håller
fast vid målen i fängelselagen. Om målen
i fängelselagen uppfylls, betyder det avsevärda
besparingar så vitt utskottet kan se. Men justitieministeriet och
statens revisionsverk bedömer att produktivitetsprogrammet
kommer att göra det svårt att nå målen
med de föreslagna resurserna.
Den totala behandlingstiden för krävande brottmål
ska förkortas genom effektivare förundersökningssamarbete
mellan polis och åklagare och åklagare och domstolar.
Riksåklagarämbetet räknar med att året
2009 blir en stor utmaning i och med att krävande brottmål
binder upp en allt större del av åklagarresurserna.
Utan ett betydande resurstillskott kommer året 2010 se-nast
att betyda stora personalminskningar. Om personalen minskar, får
det direkta effekter för åklagarväsendets
möjligheter att satsa på svåra ärenden
som redan länge varit under åtalsprövning.
Utskottet menar att en jämn personalutveckling spelar en
nyckelroll för en effektiv verksamhet.
Särskilda frågor kring straffverkställighet
I budgetpropositionen framhålls det att antalet fångar
har minskat sedan 2006 och att det förväntas minska
ytterligare 2009. År 2009 beräknas det genomsnittliga
antalet fångar vara 3 450, eller omkring 100 färre än
de var 2007.
Utskottet noterar att man i anslagen för omkostnader
för verkställighet av straff (25.40.01) har beaktat
den minskade användningen av förvandlingsstraff
för böter (-900 000 euro). Anslaget har dessutom
dimensionerats efter hur det minskade antalet fångar har
inverkat på de rörliga kostnaderna (-1 260 000
euro). Ett av de viktigaste målen för justitieministeriets
förvalt-ningsområde är att minska återfallsbrottsligheten.
Utskottet anser att de resurser som frigörs bör
användas för att främja detta syfte.
Dessutom är det viktigt att räkna med ersättande åtgärder
för förvandlingsstraff för böter
enligt de uttalanden som riksdagen godkänt utifrån
utskottets betänkande och med kostnaderna för
dem. Dessutom bör man klarlägga kostnaderna för förbudet
mot förvandlingsstraff för andra förvaltningsområden
och näringslivet och följa upp effekterna av att
förvandlingsstraffet för böter slopas
(LaUB 9/2008 rd — RP 164/2007
rd).
Utskottet ser möjligheter att rationalisera verksamheten
t.ex. när fångvården och Kriminalvårdsverket
slås ihop 2009. Här vill utskottet framhålla
att antalet personer i fångvårdens ledning har ökat
med övergången till regionfängelser i
slutet av 2006. Enligt Brottspåföljdsverket förklaras
detta i långa stycken med att bestämmelserna i
fängelselagen binder de viktigaste befogenheterna uttryckligen
vid benämningarna direktör och biträdande
direktör. Antalet ledande tjänster har sedan oktober
2006 minskat från 122 till nuvarande 99. Utskottet poängterar ändå att
det med tanke på målen i fängelselagen är viktigt
att personalen är rätt dimensionerad och att resurser
inriktas framför allt på närarbete bland
fångarna, som arbetsverksamhet och utbildning.
Inom straffverkställighet är målet
enligt produktivitetsprogrammet att minska personalen med 41 årsverken
2009. Störst kommer minskningarna att vara 2010 och 2011.
Enligt Brottspåföljdsverket räknar man
med en stor omstrukturering inom straffverkställigheten
från och med 2010. Förberedelser pågår
inom utvecklingsprojektet Riseala 2010, som bland annat beaktar
de centrala förslagen i utredningsman Wuolijokis
rapport. Projektet förbereder bland annat en gemensam organisation
för brottspå-följdsområdet.
Den ska införas i början av 2010. Åtgärderna är
nödvändiga för att målen med
produktivitetsprogrammet ska nås. Nya övervakningsmetoder
tack vare modern teknik gör att man i allt högre
grad kan förskjuta tyngdpunkten mot öppna påföljder.
Därmed kan allt mer resurser sättas in på att
minska återfallsrisken och stödja frigivningen.
Men utskottet framhåller att till exempel ett övervakningsstraff
kräver omfattande beredning med fången och andra
samarbetsparter. Dessutom måste det avsättas adekvata
personella resurser på själva övervakningen för
att den ska ske på behörigt sätt.
Kostnader för lokaliteter
Utskottet har senast i sitt utlåtande om ramar för statsfinanserna
2009—2012 uppmärksammat de höga hyrorna
och övriga lokalitetskostnader inom justitieministeriets
förvaltningsområde (LaUU 5/2008 rd — SRR
2/2008 rd). Kostnaderna för domstolsväsendets
och fångvårdens lokaliteter påverkas
delvis av värdet på säkerhets- och specialutrustning
i byggnaderna. Utskottet hänvisar till sitt utlåtande
om budgetpropositionen för 2008 (LaUU 12/2007
rd) och anser att det nuvarande systemet är otillfredsställande, dvs.
att man betalar höga hyror till ett statligt affärsverk
för domstolarnas och fångvårdens lokaliteter.
Statens revisionsverk noterar att skillnaden mellan de stegrade
hyrorna inom justitieministeriets förvaltningsområde,
inte minst Brotts-påföljdsverket, och priskorrigeringsindex,
alltså basprisindex för hemmamarknaden, som används
för att beräkna ramarna för statsfinanserna
och budgetpropositionen har minskat. Men ökningen i hyresutgifter
har varit snabbare än den allmänna prisutvecklingen.
I budgetpropositionen ökas omkostnadsanslagen för
fångvården för att hyresutgifterna kommer
att stiga till följd av saneringar enligt programmet för
utveckling av lokaliteterna. Men fångvårdens resurser är
fortsatt knappa och medger så vitt justitieministeriet
och statens revisionsverk kan se inte någon lösning
t.ex. på frågan om baljceller inom den närmaste
framtiden, åtminstone inte i alla delar. Till resursbehovet bidrar
också den snabba ökningen i kostnaderna för
fastighetsunderhåll; den var 9 procent högre under
andra kvartalet 2008 mot samma period 2007. Utskottet poängterar
att kostnaderna för fastigheter och lokaliteter inte får
urholka möjligheterna att sköta själva
uppgifterna.
Utskottet understryker att lokaliteterna bör användas
effektivt och planmässigt. Omstruktureringar inom justitieministeriets
förvaltningsområden bör utgå från
att verksamheten ordnas på ett ändamålsenligt
sätt. Möjligheter att utnyttja redan renoverade
lokaliteter bör beaktas.
Utveckling av forskning och lagberedning
Det behövs heltäckande forskning för
en systematisk utveckling av kriminalpolitiken, rättssäkerheten
och lagstiftningen. I samband med lagreformer har lagutskottet regelmässigt
krävt uppföljning och utvärdering av
lagändringarnas konsekvenser. År 2006 antogs ett
handlingsprogram för bättre lagstiftning, där
man som ett av de största problemen med lagberedningen
nämner bristerna i kunskapsunderlaget för lagberedningen,
som avsaknaden av forskning om lagstiftningen som stöder
lagberedningen. Statens revisionsverk har också uppmärksammat
frågan i sina granskningsberättelser. Behovet
av rättspolitiska och kriminologiska forskningsdata har ökat
avsevärt på 2000-talet. Skälen är
många, som internationaliseringen, den allmänna
teknis-ka och vetenskapliga utvecklingen, de fortsatta omvärldsförändringarna
och det nya resultatstyrningsystemet, som har ökat behovet
av information om effektiviteten på alla förvaltningsnivåer.
Också det civila samhället och den allmänna
rättspolitiska debatten ställer ökade
förväntningar på den rättspolitiska
och kriminalpolitiska forskningen.
Utskottet har upprepade gånger framhållit
behovet av mer anslag för den rättspolitiska forskningen
(LaUU 5/2008 rd, LaUU 12/2007 rd, LaUU 8/2007
rd, LaUU 15/2006 rd, LaUU 9/2006 rd och LaUU 18/2004
rd). Rättspolitiska forskningsinstitutet är det
minsta statliga institutet för sektorsforskning. Enligt
budgetpropositionen är målet under de närmaste åren
att underlätta för Rättspolitiska forskningsinstitutet
och ministeriet att ta fram mer heltäckande forskningsdata
om det rättsliga livet. Men i den föreliggande
propositionen finns inget extra anslag för detta. Utskottet
anser att frågan om resurser för långsiktigt
forskningsarbete inte går att lösa på ett
bestående sätt till exempel med tillfällig projektfinansiering.
Domstolarna har också konstaterat att de behöver
analytiska uppföljningsdata. Med hjälp av startpengar
från finansministeriet har högsta förvaltningsdomstolen
hösten 2008 inlett ett forskningsprojekt om det operativa
sambandet mellan förvaltning och förvaltningsprocess
och de samhälleliga effekterna av förvaltningsdomstolarnas
beslut, en så kallad pyramidundersökning. Undersökningen
ger viktigt extra material för utvärdering av
produktivitetsprogrammets innehåll och för handlingsprogrammet
för bättre lagstiftning. För att forskningen
ska kunna slutföras behövs det ytterligare finansiering,
som dock inte finns i budgetpropositionen för 2009. Högsta
domstolen kommer inom kort att påbörja en undersökning
om hur hela rättskedjan fungerar i olika delar av landet.
Det nu tillgängliga statistiska och övriga dataunderlaget
ger inte tillräckligt analytisk jämförbar
information, utan informationen måste samlas in separat.
Den behövs för utvärdering av rättssäkerhetens
kvalitet och bindande grundläggande och mänskliga rättigheter
samt som ledningsverktyg. För att systemet ska gå att
leda effektivt behövs det information för att
det ska gå att styra verksamheten och fördela
resurserna och för att ta fram olika slag av indikatorer
och nyckeltal. Utskottet omfattar domstolarnas mål för
att utvärdera och utveckla sin egen verksamhet och anser
att domstolarnas resurser för utredning och forskning behöver
förstärkas.
Forskningsbaserad kunskap om de rättsliga förhållandena
tas fram inte bara av Rättspolitiska forskningsinstitutet
och domstolarna utan också i andra enheter, som universitet
och Polisyrkeshögskolan. Det är viktigt med brett
upplagd forskning för att man ska få fram så heltäckande
information till grund för beslutsfattandet som möjligt.
Syftet med arbetet med att utveckla författningsberedningen är
att lagstiftningen ska vara så tydlig och begriplig som
möjligt. Det förbättrar medborgarnas
och företagens rättssäkerhet och minskar
förvaltningens och rättsväsendets arbete
med verkställighet och lagskipning. Det är viktigt
att handlingsprogrammet för bättre lagstiftning
genomförs, anser utskottet. Behovet av att utveckla lagststiftningens
kvalitet har också tagits fram bland annat i statens revisionsverks
berättelse till riksdagen för finansåret 2007
(B 15/2007 rd). Det behövs mer samarbete över
sektorsgränserna i lagberedningen. Utvärderingen
av författningarnas effekter kräver särskild
uppmärksamhet. Dessutom är det viktigt att förstärka
lagberedarnas kunskaper och stödtjänsterna till
dem och att engagera de viktigaste aktörerna i samarbete
i olika faser av lagberedningen.
Utskottet hänvisar till det som sagts ovan och framhåller
att det måste ses till att det inom justitieministeriets
förvaltningsområden finns tillgång till
adekvata granskningsresurser och grundlagsexpertis. I samband med
budgetpropositionen för 2008 ökade riksdagen anslagen
till justitieministeriets förvaltningsområde med 150 000
euro för ökad grundlagsexpertis inom ministeriets
lagberedning (25.01.21). I budgetpropositionen för 2009
finns emellertid inte något sådant anslag. Det är
inte fråga om en engångsutgift, utan det handlar
om ett bestående behov av att förbättra
granskningen och grundlagsexpertisen till stöd för
lagberedningen i hela statsrådet. Finansieringen måste
ordnas på bestående basis.
Till slut vill utskottet framhålla att dataombudsmannens
resurser måste förstärkas. Dataombudsmannen
upprätthåller och främjar den grundläggande
rätten till privatliv och förtroendet för
samhällets tjänster och deltar i utvecklingen
av informationssamhället i Finland och EU. Dataombudsmannen
deltar som central expert i beredningen av lagstiftning om skydd
för personuppgifter. Med hänsyn till dataombudsmannens
betydande roll i samhället och allt mer omfattande uppgifter
går resursfrågan enligt utskottets mening inte
att lösa bara genom att anställa fler föredragande.
Utskottet tillstyrker det förslag som statens revisionsverk
kommer med i sin granskningsrapport (161/2008) att det
ska inrättas en tjänst för en biträdande
dataombudsman.