Motivering
Allmänt
I propositionen om statsbudgeten för 2010 är
det sammanlagda anslaget för justitieministeriets förvaltningsområde
ungefär 790 miljoner euro. Det är ca 8 miljoner
euro mindre än i 2009 års ordinarie budget. Om
man räknar bort de årligen växlande valutgifterna,
har förvaltningsområdets anslag ökat
med 7 miljoner euro sedan 2009.
Domstolarna och åklagarväsendet
Oberoende domstolar som fungerar bra och effektivt är
ett villkor för att rättsskyddet enligt kraven
på grundläggande och mänskliga rättigheter
fullföljs och för att vi ska ha rättssäkerhet. Det är
viktiga mål att korta ner behandlingstiderna vid domstolarna,
minska antalet ärenden som har varit anhängiga
i över ett år och minska de regionala skillnaderna
i behandlingstid. För individen är det inte bara
fråga om snabb domstolsbehandling utan om att hela rättskedjan
löper. Därför är det påkallat
att den sammantagna behandlingstiden blir kortare, att uppföljningen effektiviseras
i alla behandlingsfaser från förundersökning
till domstolsbehandling och att det lokala myndighetssamarbetet
stärks.
Enligt utredning är domstolarna i nuläget
inte kapabla att korta ner behandlingstiderna över lag.
Arbetsläget är svårt till exempel vid
tingsrätterna i huvudstadsregionen, trots att de fått extra
resurser. Recessionen visar sig i synnerhet i vissa kategorier av ärenden
som skuldsanering och företagssanering och i summariska
mål. Det går ännu inte att se vilka sammantagna
konsekvenser som recessionen kommer att få på arbetsläget
vid tingsrätterna och inom utsökningen. Om recessionen
blir långvarig, kan läget förvärras
betydligt. Ökningen väntas gå vidare
till fullföljdsinstanserna, särskilt i omfattande
tvistemål, tvister i ärenden som gäller
konkurs, skuldsanering och företagssanering och ekonomiska
brottmål.
För att vi ska nå målen i budgetpropositionen måste
resurserna disponeras efter arbetsmängd. Översynen
av systemet med nämndemän i början av året
har enligt uppgift genererat besparingar redan i år. Utskottet
hänvisar till sitt betänkande (LaUB 11/2008
rd) i frågan och understryker att besparingarna
till följd av de minskade utgifterna för nämndemän
enligt regeringsprogrammet ska dirigeras till de värst överbelastade
tingsrätterna. Utskottet uppmärksammade besparingarna
redan i sitt utlåtande om budgetpropositionen för
2009 och lade särskild vikt vid stärkta domarresurser
(LaUU 15/2008 rd). Tingsrättsreformen
i början av nästa år kommer också att
frigöra resurser som kan omdisponeras, eftersom den möjliggör
att tingsdomartjänster kan inrättas i stället
för lagmanstjänster som blir lediga. Utskottet
uppmärksammar en rättvis och lämplig
resursfördelning för att behandlingstiderna ska
bli kortare. Om man dessutom fullt ut vill dra nytta av de nya alternativa
sammansättningarna i tingsrätten, som lagfästes
i anknytning till översynen av systemet med nämndemän,
krävs det tillräckligt med domarresurser.
Enligt utredning har en ökning kunnat märkas i
alla kategorier av ärenden vid de regionala förvaltningsdomstolarna. Ärendena
väntas öka på grund av recessionen, särskilt
i frågor som gäller utkomststöd, social
trygghet och hälsovård. Ärenden som gäller
utkomststöd hör till de kategorier som kommer
till domstolarna med en viss fördröjning. Ärendebalansen
vid besvärsnämnden för social trygghet
kan väsentligt förvärra överbelastningen
vid försäkringsdomstolen i sinom tid. Till skillnad
från år 2008—2009 innehåller
budgetpropositionen inte pengar för att avarbeta ärendebalanserna
vid förvaltningsdomstolarna och försäkringsdomstolen.
Beroende på hur antalet ärenden utvecklas kan
det därför bli krävande att nå målen
i budgetpropositionen i fråga om kortare behandlingstider.
Migrationsverket beräknar att antalet överklagade
asylbeslut som Helsingfors förvaltningsdomstol har exklusiv
behörighet att behandla kommer att öka med ca
1 000 ärenden. Därför är det
positivt att budgetpropositionen innehåller ett engångstillskott
med 643 000 euro (9 årsverken) för behandling
av överklagade asylbeslut. Tillskottet är nödvändigt
för att behandlingstiderna ska vara skäliga. Det
finns skäl att bevaka hur det ökande antalet ärenden
påverkar arbetsläget vid högsta förvaltningsdomstolen.
Åklagarväsendet har som mål att sätta
in resurser på mål där åtalsprövningen
pågått länge och på effektivare
förundersökningssamarbete mellan åklagare
och polis. Krävande brottmål, t.ex. med anknytning
till svart ekonomi och ekonomisk brottslighet, binder upp mycket
resurser för lång tid. Budgeten innehåller
ett tillskott med en miljon euro till åklagarväsendet
för de exceptionellt omfattande Rwanda- och WinCapita-målen.
Antalet årsverken för behandling av s.k. normala
mål har varierat årligen. I budgeten för 2010
minskar de med 13 jämfört med innevarande år.
Förenklade straffprocesser så som skriftligt förfarande
och begränsad förundersökning kan frigöra
resurser för krävande mål och mål där åtalsprövningen
pågått länge. Men de gör det ändå inte
möjligt att få läget i balans helt och hållet.
Utskottet menar att en jämn personalutveckling är
ett villkor för en effektiv verksamhet.
Fångvård
Inom brottspåföljdssektorn ska flera reformer genomföras
i början av nästa årtionde. Fångvårdsväsendet,
Kriminalvårdsväsendet och Brottspåföljdsverket
sammanslås den 1 januari 2010 till en ny organisation för
brottspåföljdssektorn. Dessutom kommer sektorns
regionala struktur och anstaltsstruktur att ses över senast 2012.
Utskottet ser det som påkallat att utveckla brottspåföljdssektorn
och lägga upp verksamheten på ett ändamålsenligt
sätt. Tanken med utvecklingsinsatserna är att
effektiviteten och produktiviteten ska förbättras
avsevärt. Men åtgärderna bör
trots allt primärt fokuseras på att dimensionera
och allokera resurserna efter de kriminalpolitiska behoven, understryker
utskottet. När antalet fångplatser minskas måste
man beakta att det inte går att dra några säkra
slutsatser om hur fångtalet kommer att utvecklas. Överbeläggning
kan inte anses vara en hållbar lösning om fångtalet
börjar gå upp.
Det är positivt att anslaget för verkställighet av
straff föreslås öka med fyra miljoner
euro för att bl.a. rehabiliteringen av fångar
ska hålla skälig standard. Men tillskottet möjliggör
inte några stora framsteg mot de mål för
att motverka återfall i brott som ställdes i reformen
av fängelselagen 2006, så som större
andel aktiviteter under tiden i fängelset och effektivare
stödåtgärder efter frigivningen.
Utskottet är oroat över personalens arbetsmotivation.
Särskilt det direkta arbetet bland fångar, t.ex.
att upprätta planer för strafftiden, arbetsverksamhet
och utbildning, kräver personella resurser. Avsikten är
att allt mer fokusera på åtgärder som
hjälper fångarna att anpassa sig till samhället.
Också sätt att avtjäna påföljder
utanför fängelse utreds. Av dessa ambitioner följer
att det behövs mer personal. De resurser som frigörs
till följd av omorganiseringen inom brottspåföljdssektorn
och andra åtgärder för en effektivare
förvaltning bör disponeras för direkt
arbete bland fångar för att fullfölja
fängelselagens syften, anser utskottet.
Lokaler och kostnader för dem
Det är viktigt att renoveringen av fängelselokaler
fortsätter enligt programmet för renovering av
fängelser. De återstående s.k. baljcellerna
har enligt utredning systematiskt börjat gallras ut. Utskottet
ser det som nödvändigt att garantera de här åtgärderna
genom anslag. Samtidigt som man minskar antalet fångplatser
bör man också försöka minska
antalet baljceller i stället för att stänga
avdelningar där cellerna är som sig bör, t.ex.
Pelso.
Utskottet har upprepade gånger påtalat de höga
hyrorna och andra lokalkostnader inom justitieministeriets förvaltningsområde
(LaUU 5/2009 rd, LaUU 15/2008
rd, LaUU 5/2008 rd). Kostnaderna
för domstolsväsendets och fångvårdens
lokaliteter påverkas delvis av värdet på säkerhets-
och specialutrustning i byggnaderna. Men ökningen i hyresutgifter
har varit snabbare än den allmänna prisutvecklingen.
Ungefär 80 procent av lokalerna inom justitieministeriets förvaltningsområde är
hyrda av Senatfastigheter. Utskottet hänvisar till sitt
utlåtande (LaUU 5/2009 rd)
om ramarna för statsfinanserna 2010—2013 och anser
att det gäller att hitta en hållbar lösning
på de allt större kostnaderna för lokalhyror
inom justitieministeriets förvaltningsområde för
att det ska finnas adekvata resurser för de egentliga uppgifterna
inom förvaltningsområdet.
Förändringar i antalet bötesfångar
och kostnader
I fjol ändrades
bestämmelserna om förvandlingsstraff för
böter så att böter som dömts
ut i strafforderförfarande inte längre kan förvandlas till
fängelse (578/2008). Redan 2007 hade det lagstiftats
om att bötesstraff på högst 20 dagsböter
utdömda i strafforderförfarande inte längre kunde
förvandlas till fängelse (68/2007). Tillsammans
väntades de här ändringarna få som följd
att det dagliga antalet fångar som avtjänade förvandlingsstraff
i genomsnitt skulle sjunka till ungefär 20—40.
En liknande utveckling väntades i fråga om det
dagliga antalet fångar som avtjänade förvandlingsstraff
för böter vid sidan av något annat fängelsestraff.
Enligt uppgift har antalet fångar som avtjänar förvandlingsstraff
för böter sjunkit sedan i våras. Enligt
meddelandet om fångtalet i början av oktober i år
fanns det i fängelserna 62 fångar som avtjänade
enbart förvandlingsstraff, vilket är hälften
mindre än vid motsvarande tidpunkt i fjol. Antalet fångar
som avtjänar förvandlingsstraff väntas
sjunka ytterligare, tills konsekvenserna av lagändringarna
visar sig fullt ut.
När riksdagen godkände den senaste lagändringen
om utvidgat förbud mot att förvandla böter
(RSv 79/2008 rd, LaUB 9/2008
rd — RP 164/2007 rd)
förutsatte den att justitieministeriet bevakar och utvärderar
effekterna av förvandlingsförbudet för
böter och bl.a. ger akt på hur antalet bötesfångar
utvecklas, bötesinkomsterna, bötesstraffets trovärdighet
som straffrättslig påföljd i det fall
att en person upprepat gör sig skyldig till mindre brott,
effekterna för brottsligheten över lag, effekterna
för företag i handelsbranschen samt för
tingsrätter, kommuner och andra behöriga myndigheter,
och att ministeriet lämnar en redogörelse om saken
till lagutskottet före utgången av 2010. Samtidigt
förutsatte riksdagen att regeringen omedelbart tar itu med
en samlad analys av hur samhällspåföljden kan
utvecklas och ser till att det i samband med analysen eller separat
i samarbete mellan justitieministeriet, social- och hälsovårdsministeriet,
finansministeriet, kommunsektorn och övriga behöriga
aktörer före utgången av 2009 bereds
nödvändiga förslag till riksdagen om
en lämplig samhällspåföljd för
dem som faller utanför systemet med förvandlingsstraff
för böter eller om andra åtgärder
som ersätter förvandlingsstraff.
Dessutom förutsatte riksdagen att regeringen bereder
en proposition med nödvändiga förslag till
bestämmelser som utesluter strafforderförfarande
när den som begår en gärning genom sitt förfarande
har visat likgiltighet för förbud eller påbud
i lag. Lagutskottet har fått en preliminär analys
av de ekonomiska konsekvenserna av en lagändring enligt
uttalandet beroende av på vilket sätt den genomförs.
Sammanfattningsvis kan man notera att lagändringen enligt
en grov bedömning skulle leda till att det dagliga antalet fångar
som avtjänar enbart förvandlingsstraff skulle
stiga med 50—70 jämfört med hur mycket
det väntas sjunka till följd av de ändringar
som trätt i kraft 2008 och 2007. De rörliga kostnaderna
(mat, kläder, mediciner och så vidare) skulle stiga
med uppskattningsvis 450 000—630 000 euro. En liknande
effekt väntas i fråga om dem som avtjänar
förvandlingsstraff för böter vid sidan
av något annat straff. Sammanlagt beräknas det
genomsnittliga fångtalet stiga med 90—120 och
de rörliga kostnaderna inom fångvården
med 810 000—1 080 000 euro. Utskottet påpekar
att riksdagen har förutsatt att lagändringen bereds. Därför
bör de resulterande kostnaderna beaktas i budgeten eller
tilläggsbudgeten.
Genomförandet av produktivitetsprogrammet
I propositionen om statsbudgeten för 2010 är omkostnadsmomentet
för justitieministeriets förvaltningsområde
minskat med ungefär 2,5 miljoner euro på grund
av produktivitetsprogrammet inom statsförvaltningen.
Personalen ska minska med 172 årsverken 2010, vilket till
en del har genomförts med framförhållning.
Ett flertal produktivitetsprojekt genomförs inom förvaltningsområdet.
De viktigaste under 2010 kommer som sagt att vara att se över
nätverket av tingsrätter och inrätta
Brottspåföljdsmyndigheten, men också att
förenkla indrivningen av ostridiga fordringar, överlåta
fastighetsinskrivningsärendena på Lantmäteriverket
och inrätta Riksfogdeämbetet.
Tanken med produktivitetsprojekten är att effektiviteten
och produktiviteten ska förbättras avsevärt.
Kostnadsfördelar väntas först på längre
sikt. Under projektens övergångsperioder är det
möjligt att kostnaderna tillfälligt också stiger.
Men arbetet för att genomföra projekten bör målmedvetet
fortsätta. Det är påkallat att utfallet
följs upp och att reformernas kriminalpolitiska och ekonomiska
konsekvenser för staten och kommunerna utvärderas
tväradministrativt och långsiktigt.
Produktivitetsöversynerna och omstruktureringarna inom
justitieministeriets förvaltningsområde innebär
också att informationssystemen måste ses över.
En del av projekten går ut på att utveckla IT-förvaltningen
och utöka e-tjänsterna. Utvecklingen av informationssystemen
bör inte likna ett lapptäcke, utan översynen
ska vara övergripande och utgå från behoven
hos de olika grupperna av användare. Utskottet lägger
vikt vid en analys över organisations- och sektorgränserna
och samordning av projekt som pågår inom olika
förvaltningsområden, så att det de facto
leder till produktivitetsvinster och kostnadsfördelar.
Stärkt forskning
Forskningsbaserad kunskap om rättsförhållandena är
A och O för en högkvalitativ lagberedning och
en metodisk kriminalpolitik och annan rättspolitik. Utskottet
har upprepade gånger framhållit att resurserna
för rättspolitisk forskning måste ökas
(LaUU 5/2009 rd, LaUU 15/2008
rd, LaUU 5/2008 rd, LaUU
12/2007 rd, LaUU 8/2007 rd, LaUU
15/2006 rd, LaUU 9/2006 rd). Frågan
om resurser för långsiktig forskning kan inte
lösas på ett hållbart sätt exempelvis
genom tillfällig projektfinansiering.
I budgetpropositionen för 2008 ingick målet att
förbättra villkoren för Rättspolitiska
forskningsinstitutet. Men den föreliggande budgetpropositionen
kommer inte att medge någon förbättring.
Utskottet vill se snabba insatser för utveckling av forskningen
och säker finansiering.
Behovet av analytisk uppföljning och utvärdering
av verksamheten i domstolarna har blivit mer framträdande
på senare år. Både högsta domstolen
och högsta förvaltningsdomstolen har startat projekt
och utredningar för att få aktuell information
om rättskipningen. Informationen behövs för
att bedöma produktiviteten och rättssäkerhetsnivån
och kan användas som ett ledningsinstrument. Sådana
studier bidrar också till handlingsprogrammet för
bättre lagstiftning. Utskottet hänvisar till sitt
utlåtande om budgetpropositionen för 2009 och
menar att de disponibla resurserna behöver stärkas
och dirigeras till utredningar och forskning i domstolarna.