Bakgrund och mål
Till grund för förslaget ligger EU:s utsläppshandelssystem, ett centralt klimatpolitiskt styrmedel som syftar till att styra åtgärderna för att minska utsläpp kostnadseffektivt och teknikneutralt. Samtidigt som det bildas ett pris på utsläppen av växthusgaser orsakas de aktörer som omfattas av systemet inte bara direkta kostnader, utan också indirekta kostnader när kostnaderna för utsläppshandeln överförs till priset på den el som förbrukas. Detta kan bli ett problem när det gäller att ha en jämlik konkurrens- och verksamhetsmiljö och uppnå klimatmålen i lägen där samma regler och kostnader inte gäller för den konkurrens som kommer från tredjeländer. Det finns en risk för koldioxidläckage, dvs. att produktionen flyttas utanför EU och de globala utsläppen ökar.
För att avvärja den risken medger utsläppshandelsdirektivet för det första att direkta kostnader för utsläppshandeln ersätts på EU-nivå i enlighet med de harmoniserade reglerna för gratis tilldelning av utsläppsrätter till särskilt definierade sektorer som omfattas av utsläppshandeln genom gratis tilldelning av utsläppsrätter. Dessutom ska indirekta kostnader av utsläppshandeln ersättas genom nationella åtgärder. Kommissionen har utfärdat ett meddelande (riktlinjerna för statligt stöd) där den anger villkoren för när stödåtgärder inom ramen för utsläppshandelssystemet kan anses vara förenliga med den inre marknaden. Riktlinjerna kan tillämpas under den fjärde handelsperioden, dvs. 2021—2030. Kommissionens godkännande krävs för att systemet ska kunna börja tillämpas.
I den aktuella propositionen föreslås bestämmelser om stöd för elektrifiering av den energiintensiva industrin. Avsikten är att stödet ska sporra till allt effektivare klimatneutral produktion och till elektrifiering av energiintensiva företag och att det ska beakta kostnadskonkurrenskraften.
Ekonomiutskottet anser att den föreslagna lagstiftningen i princip är väl underbyggd och ändamålsenlig. Ekonomiutskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande motivering och med de ändringar som framgår av detaljmotiveringen.
Bedömning av de viktigaste förslagen
Ramvillkoren för reglerna om statligt stöd samt den valda regleringslösningen.
EU:s riktlinjer för statligt stöd ställer tämligen långtgående ramvillkor för att en nationell stödordning för elektrifiering ska kunna godkännas och på eventuella regleringslösningar. Berättigade till elektrifieringsstöd är verksamhetsutövare som är verksamma inom sektorer eller delsektorer som i enlighet med riktlinjerna för statligt stöd anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage på grund av de indirekta kostnader som EU:s utsläppshandelssystem medför för elpriset. Alla sektorer och delsektorer som räknas upp i riktlinjerna för statligt stöd är berättigade till stöd. Bland sektorerna finns sådana för Finland viktiga sektorer som framställning av järn, stål och ferrolegeringar, tillverkning av papper, kartong och papp, massatillverkning samt tillverkning av produkter av raffinerad petroleum. Ekonomiutskottet fäster dock uppmärksamhet vid att avgränsningen av sektorer i EU:s riktlinjer för statligt stöd innebär att stödet inte gäller exempelvis många för Finlands del viktiga sektorer inom den kemiska industrin.
För att stödet ska kunna godkännas krävs det att verksamhetsutövaren har gjort en energibesiktning enligt energieffektivitetslagen. Dessutom anger riktlinjerna tre möjliga alternativ som främjar utsläppssnålhet som ett villkor för att stödet ska kunna godkännas. Som utgångspunkt för lagförslaget har valts det villkor enligt vilket det för elektrifieringsstöd krävs att verksamhetsutövaren visar att minst 30 procent av elförbrukningen täcks av koldioxidfria källor. Detta har ansetts vara en fungerande utgångspunkt, eftersom största delen av elproduktionen i Finland kommer från koldioxidfria källor.
De två andra stödvillkor som riktlinjerna medgav var att verksamhetsutövarna 1) genomför rekommendationer i besiktningsrapporten, i den mån återbetalningstiden för de relevanta investeringarna inte överstiger tre år och kostnaderna för deras investeringar är proportionerliga eller 2) investerar en betydande andel på minst 50 procent av stödbeloppet i projekt som leder till att anläggningens utsläpp av växthusgaser minskar väsentligt och ligger betydligt under det tillämpliga riktmärke som används för gratis tilldelning i EU:s utsläppshandelssystem.
Ekonomiutskottet instämmer i det som sägs i propositionen att det först beskrivna alternativet kan betraktas som en mer fungerande utgångspunkt för regleringen än de andra alternativen enligt riktlinjerna. Rekommendationerna i en besiktningsrapport är inte nödvändigtvis exakta åtgärdsförslag, utan rekommendationer baserade på bedömningar, och det är inte nödvändigtvis möjligt att hitta sådana investeringar som uppfyller villkoret. Tillämpningen av villkoret kan leda till att en del av rekommendationerna i fortsättningen inte längre skrivs ner, om de blir obligatoriska villkor för stöd. På samma sätt kan villkoret om minskade utsläpp från anläggningen vara problematiskt som enda möjliga villkor, eftersom det obligatoriska riktmärket för gratis tilldelning inte har fastställts för alla sektorer som är berättigade till stöd.
Lagförslaget är förenat med ett nationellt tilläggsvillkor enligt vilket minst 50 procent av stödet ska användas till utvecklingsåtgärder som främjar klimatneutralitetsmålet. Detta innebär investeringar som medför direkta kostnader för verksamhetsutövaren eller andra åtgärder med hjälp av vilka verksamhetsutövaren utvecklar sin produktion så att den blir mer klimatneutral. Ekonomiutskottet understryker att innehållet i begreppet utvecklingsåtgärder som främjar klimatneutralitet ska preciseras genom en separat förordning av statsrådet, och att det i tillräcklig omfattning ska omfatta alla investeringar och åtgärder som främjar klimatneutralitet och elektrifieringsutveckling inom produktionen, till exempel utnyttjande av efterfrågeflexibilitet och vätgasekonomi.
Enligt de bakomliggande riktlinjerna för statligt stöd är stödet proportionellt och har tillräckligt begränsad negativ effekt på konkurrensen, om det inte överstiger 75 procent av de indirekta utsläppskostnader som uppstått. I enlighet med regeringens målsättning har den nu föreslagna stödnivån dimensionerats så att den motsvarar 25 procent av de indirekta kostnaderna, och det totala stödbeloppet får inte överstiga 150 miljoner euro per år. I samband med utskottsbehandlingen har det framförts delvis avvikande bedömningar om hur väl stödet räcker. Ekonomiutskottet anser att den föreslagna stödnivån och maximibeloppet är motiverade i detta skede, men anser det vara viktigt att följa stödnivån särskilt med beaktande av säkerställande av jämlika konkurrensvillkor mellan medlemsstaterna.
Utvidgning av stödvillkoren.
Det har i samband med behandlingen i utskottet framkommit att den föreslagna regleringslösningen kan vara alltför begränsad. Den bygger på att det enda villkoret för att stödet ska godkännas är att elförbrukningen till minst 30 procent täcks av koldioxidfria källor. Till denna del är det inte ett faktiskt, innehållsmässigt uppfyllande av villkoret som blir ett problem, utan det faktum att kommissionen enligt inkomna uppgifter under beredningen inte anser att residualmixens andel av börsenergin utgör ett tillräckligt bevis på kolfri el, även om andelen kolfri el av residualmixen i Finland är mer än 50 procent. Därför har man i samband med utskottsbehandlingen beslutat att komplettera 4 § med ett alternativt tilläggsvillkor enligt vilket stöd kan beviljas också om verksamhetsutövarens växthusgasutsläpp avsevärt underskrider det riktmärke för gratis tilldelning av utsläppsrätter som avses i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/447. Ändringen har ansetts nödvändig för att säkerställa att aktörer inte utestängs från möjligheten att få stöd på ett omotiverat sätt.
Ändringen av 4 § påverkar inte lagens miljöintegritet. Den påverkar inte genomförandet av utvecklingsåtgärder som främjar klimatneutralitet, dvs. det s.k. nationella tilläggsvillkoret (14 §). Genom att begränsa möjligheten att utnyttja underpunkt b till anläggningar som underskrider riktmärket, i kombination med det nationella kravet på att stödmottagarna ska använda minst 50 procent av det beviljade stödet till utvecklingsåtgärder som stöder klimatneutralitet, säkerställs det att de som utnyttjar underpunkten kommer att ligga betydligt under riktmärket i enlighet med villkoret i riktlinjerna för statligt stöd.
Miljöutskottets utlåtande.
Miljöutskottet har i sitt utlåtande MiUU 17/2022 rd — RP 36/2022 rd) bedömt i synnerhet stödets betydelse för bekämpningen av risken för koldioxidläckage och stödets miljöeffekter.
Ekonomiutskottet instämmer i miljöutskottets bedömning att risken för koldioxidläckage ökar när priset på utsläppsrätter stiger. Priset på en utsläppsrätt har stigit med nästan 50 procent under 2021 och har ökat kostnaderna för elproduktion i motsvarande grad. I propositionen hänvisas det till utredningen Hiilitullimekanismit ja niiden taloudelliset vaikutukset EU:ssa ja Suomessa (Koldioxidtullmekanismerna och deras ekonomiska inverkan på EU och Finland), som statsrådet låtit göra. Enligt den finns det tecken på att koldioxidläckage har realiserats i EU redan under tidigare handelsperioder.
Ekonomiutskottet hänvisar också till miljöutskottets bedömning om att det är svårt att skilja stödets exakta effekter från andra faktorer som påverkar företagens konkurrenskraft. Utöver de merkostnader som handeln med utsläppsrätter medför finns det flera andra faktorer med omfattande verkningar, såsom valutakurser, geografiskt läge, arbetskraftskostnader, beskattning och andra stöd. Ekonomiutskottet fäster i likhet med miljöutskottet uppmärksamhet också vid de osäkerhetsfaktorer som är kopplade till huruvida det stöd som nu föreslås verkligen ger incitament till utsläppsminskningar och ytterligare åtgärder. Detta accentuerar också fortsättningsvis behovet av en konsekvensbedömning av systemet.
Miljöutskottet har i sitt utlåtande också bedömt hur elektrifieringsstödet förhåller sig till annat statligt stöd. Enligt arbets- och näringsministeriets utredning följer reglerna för beviljande av stöd noggrant kommissionens riktlinjer för statligt stöd inom utsläppshandeln. I riktlinjerna för statligt stöd har kumulationen begränsats på så sätt att annat statligt stöd inte får gälla samma kostnader som elektrifieringsstödet. Enligt riktlinjerna för statligt stöd inom utsläppshandeln kan stöd kumuleras med annat statligt stöd, om de hänför sig till olika kostnader. Enligt det föreslagna 14 § 2 mom. ska stödet användas för sådana kostnader för verksamhetsutövaren som uppkommer på grund av utvecklingsåtgärderna och som inte omfattas av stöd som betraktas som statligt stöd. Ekonomiutskottet instämmer i miljöutskottets bedömning av behovet av att förvissa sig om hur elektrifieringsstödet står i relation till annat statligt stöd och understryker att det behövs anvisningar i frågan och att saken bör säkerställas när stöd söks och beslut om stöd fattas.
Sammanfattande synpunkter
Det samlade systemet för handel med utsläppsrätter och priset på utsläppsrätter har betydande konsekvenser för vår till många delar elintensiva exportindustris konkurrensläge. Enligt inkommen utredning har man i samband med beredningen av elektrifieringsstödet fått starka indikationer på att en stor del av medlemsstaterna inlett förberedelser för införande av en stödordning enligt riktlinjerna. Det kan därför med avseende på jämlika konkurrensvillkor anses motiverat att införa stödet också i Finland: även om företagsstöd i allmänhet har snedvridande effekter på marknaden, har premisserna för konkurrens på den aktuella internationella marknaden redan nu snedvridits, och det finns en sådan risk för koldioxidläckage som beskrivs ovan. Stödet syftar till att erbjuda en kombination av kompensation för kostnader och incitament för att minska utsläppen i ett läge där de konkurrenter från tredjeländer som är verksamma på den internationella marknaden inte har motsvarande kostnader som beror på klimatmål eller regleringsmiljö. Ekonomiutskottet påminner vidare om att utsläppshandelssystemet är ett omfattande regleringskomplex vars framtida funktionsförmåga påverkas särskilt av det stora antalet lagstiftningsförslag i EU:s klimatpaket och vilka lösningar de leder till.
Utfrågade sakkunniga har ansett elektrifieringsstödet vara synnerligen motiverat i det rådande konkurrensläget. Samtidigt har det också gjorts kritiska, delvis divergerande, bedömningar av det föreslagna systemet. Å ena sidan har förslaget kritiserats för den låga stödnivån och begränsningarna i tillämpningsområdet. Å andra sidan har konsekvensbedömningen ansetts vara bristfällig och den samhälleliga nyttan av stödet osäker. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att systemet faktiskt sporrar till åtgärder som ökar energisatsernas produktivitet och främjar elektrifieringsutvecklingen, inklusive möjligheterna till vätgasekonomi. Det är också viktigt att i framtiden utvärdera hur stödsystemet fungerar, hur väl det fyller sitt syfte och vilket genomslag det får.