Allmänt

I propositionen föreslås det en ändring av finansieringslagstiftningen i anknytning till grundandet av välfärdsområden och genomförandet av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet. En stor del av de föreslagna ändringarna har varit kända redan sedan den egentliga lagstiftningsreformen godkändes i juni 2021. Sådana är bland annat bestämmelser om att sänka kommunernas skattesats och uppdatera de kostnadsuppgifter om kommunerna som används i överföringskalkylerna. Dessutom är en del av ändringarna i lagen om statsandel för kommunal basservice (lagen om statsandel till kommunerna) på annat sätt av teknisk natur, till exempel preciseringen av sättet att beräkna justeringen av kostnadsfördelningen. De största ändringarna hänför sig till finansieringen av välfärdsområdena. Sådana är bland annat uppdateringen av Institutet för hälsa och välfärds (THL) undersökning och därtill hörande ändringar som berör behovskoefficienternas innehåll och viktningar. 

Med tanke på genomförandet av reformen är det viktigt att kommunerna och välfärdsområdena så snabbt som möjligt får information om grunderna för finansieringen och bland annat om sänkningsprocenten för skattesatsen för 2023. Enligt propositionsmotiven avses en del av de föreslagna lagarna träda i kraft vid ingången av 2023, men de lagar som föreslås om ändring av lagen om genomförande av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och om införande av den lagstiftning som gäller reformen (införandelagen) och lagen om beskattningsförfarande avses träda i kraft så snart som möjligt, dock senast den 1 oktober 2022. 

Vid beredningen av propositionen har man varit tvungen att vänta på att de statistik- och undersökningsuppgifter som behövs för kalkylerna blir klara. Förvaltningsutskottet påpekar dock att den tid som reserverats för remissbehandlingen av utkastet till regeringsproposition har varit oskäligt kort, de facto fyra hela arbetsdagar. Därtill har en del av det undersökningsmaterial som inverkat på propositionen och som det hänvisas till i den publicerats först efter att remisstiden gått ut. Det är ändå motiverat att reservera minst sex veckor för utlåtanden från kommunsektorn och i fortsättningen även från välfärdsområdena, så att också förtroendeorganen om de önskar har möjlighet att framföra sina synpunkter. Utskottet konstaterar därtill att också den tid som reserverats för riksdagsbehandlingen av propositionen har varit mycket kort. 

Sammantaget anser förvaltningsutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med de synpunkter och tekniska justeringar som framgår nedan. 

Finansieringen av social- och hälsovården

Uppdatering av ökningen av servicebehovet

I propositionen föreslås att den beräknade årliga ökningen av servicebehovet justeras för åren 2023-2026. Bedömningen baserar sig på en undersökning av Institutet för hälsa och välfärd på det sätt som förutsätts i lagen. Som grund för beräkningen av förändringen i servicebehovet används en analysmodell för socialutgifter (some-modellen) som Institutet för hälsa och välfärd har tagit fram. 

Social- och hälsovårdsutskottet (ShUU 8/2022 rd) understöder i sitt utlåtande den föreslagna uppdateringen av ökningen av servicebehovet utifrån den senaste undersökningen. Syftet med finansieringsmodellen för välfärdsområdena är att trygga en tillräcklig finansiering för att genomföra tjänsterna, men samtidigt uppmuntra regionerna att effektivisera sin verksamhet. Med hjälp av så aktuell information som möjligt bör man realistiskt förbereda sig på den framtida kostnadsökning som befolkningens stigande medelålder medför. Samtidigt ska tillhandahållandet av tjänster ändå utvecklas så att det blir mer kostnadseffektivt än tidigare. Social- och hälsovårdsutskottet anser att statsrådet ska följa upp och bedöma hur den beräknade ökningen av servicebehovet som grundar sig på lagstiftningen motsvarar den faktiska ökningen av servicebehovet och dess områdesvisa fördelning samt vid behov ändra regleringen eller den kalkylmodell som ligger till grund för den. 

Förvaltningsutskottet konstaterar dessutom att finansieringen allokeras områdesvis utgående från behovs- och omgivningsfaktorer, men samtidigt också med beaktande av regionala förändringar i invånarantalet. Således kommer de regionala skillnaderna i det förändrade servicebehovet som uppkommer då befolkningens medelålder stiger att synas i finansieringen under de kommande åren. Den årliga ökningen av finansieringen kommer att variera rätt så mycket från region till region. Finansieringsnivån justeras i efterhand med två års fördröjning så att den motsvarar de faktiska kostnaderna. På detta sätt säkerställs att finansieringen inte skiljer sig från de faktiska kostnaderna. Justeringen görs på riksnivå, vilket enligt utredning tryggar finansieringsmodellens sporrande effekt. 

Behovs- och omgivningsfaktorer för finansiering

Vid godkännandet av lagstiftningen om välfärdsområdesreformen förutsatte riksdagen (RSv 111/2021 rd) att behovskoefficienterna som tagits fram av Institutet för hälsa och välfärd preciseras i det fortsatta arbetet med beaktande av de faktiska kostnadsfaktorerna, såsom kostnaderna för socialvården och de regionala kostnadsfaktorerna. Förvaltningsutskottet (FvUU 12/2021 rd) har i sitt utlåtande om reformen fäst uppmärksamhet bland annat vid hur täckande, uppdaterad och tillförlitlig den kunskapsbas som används vid bedömningen av bestämningsfaktorerna och servicebehovet är. 

I propositionen föreslås att de behovsfaktorer som fastställer välfärdsområdenas servicebehovskoefficienter och deras viktkoefficienter uppdateras utgående från de senaste undersökningarna. Det föreslås att antalet behovsfaktorer utvidgas avsevärt inom hälso- och sjukvården, äldreomsorgen samt socialvården. De i propositionen föreslagna ändringarna i andelarna för finansieringen av social- och hälsovården, viktningarna och behovsfaktorerna påverkar för sin del fördelningen av den välfärdsområdesspecifika finansieringen. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att det med tanke på välfärdsområdenas organiseringsansvar är motiverat att behovsfaktorerna uppdateras utgående från de senaste uppgifterna. Enligt utskottets ståndpunkt riktas då finansieringen för respektive välfärdsområde så att den bättre motsvarar områdets servicebehov och förhållanden, och då tryggas på ett rättvisare sätt förutsättningarna för att ordna tjänsterna. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att modellen har utvecklats, men att propositionen ändå inte innehåller förslag till nya bestämningsfaktorer för finansieringen. Av propositionsmotiven framgår att de regionala förhållandena har bedömts utifrån Statens ekonomiska forskningscentrals (VATT) undersökningar om löneskillnader och Institutet för hälsa och välfärds undersökningar om finansieringen av social- och hälsovården. Det krävs enligt utredningen ändå analys och fortsatt arbete för att utveckla nya kriterier. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att viktningen av bestämningsfaktorerna för finansieringen grundar sig på en helhetsbedömning. Den invånarbaserade andelen av finansieringen kompenserar brister i den behovsbaserade modellen, såsom faktorer som orsakar kostnader och som på basis av undersökningar och tillgänglig statistik samt andra uppgifter ännu inte har inkluderats i bestämningsfaktorerna för finansieringen. Sådana är till exempel regionala kostnadsskillnader, faktorer som hänför sig till urbanisering och bostadslöshet. Genom en invånarbaserad finansiering tryggas också förutsättningarna för fortlöpande organisering av tjänster och en hållbar övergång till det nya finansieringssystemet. Det är också bra att beakta att det regionala servicebehovet beräknas årligen utifrån de senaste statistikuppgifterna. Således kommer de områdesvisa förändringarna i servicebehovet att synas också i finansieringen av området. Finansieringen avgörs således inte enbart av ändringar i invånarantalet. 

Förvaltningsutskottet betonar att utvecklingen av finansieringsmodellen och forskningen kring den behovsmodell som ligger till grund för finansieringsmodellen är fortlöpande utvecklingsarbete. Behovsfaktorerna och deras viktningar i enlighet med 14 § i finansieringslagen uppdateras minst vart fjärde år. Förvaltningsutskottet håller med social- och hälsovårdsutskottet om att det är viktigt att välfärdsområdena i god tid på förhand känner till vilka ändringar som görs i finansieringsmodellen och att eventuella ändringar görs efter övervägande och noggranna konsekvensbedömningar. 

Propositionen innehåller också en övergångsbestämmelse som anknyter till coronaåren. Enligt övergångsbestämmelsen beaktas behovsfaktorerna för 2023 och 2024 vid fastställandet av välfärdsområdenas servicebehovskoefficienter enligt medeltalet av de servicebehovskoefficienter som räknats ut på basis av uppgifterna för två år. För 2023 beaktas uppgifterna för 2019 och 2020 och för 2024 beaktas uppgifterna för 2019 och 2021. Utskottet anser att förslaget är befogat. Syftet med övergångsbestämmelsen är att minska den inverkan som de mest exceptionella coronaåren har på finansieringen. 

Beräkning av indexhöjning

Enligt propositionen ska både det ökade servicebehovet och justeringen av kostnadsnivån höjas med index så att de motsvarar prisnivån för det kommande året. Syftet med preciseringen av beräkningssättet är att förbättra finansieringssystemets förmåga att reagera på förändringar i prisnivån. 

Social- och hälsovårdsutskottet har ansett att ändringarna av indexhöjningen är välkomna. Enligt utskottet förbättrar förslaget finansieringssystemets förmåga att reagera på prisförändringar till exempel under perioder med snabb inflation. Eftersom välfärdsområdena huvudsakligen får sin finansiering från staten, är det viktigt att det fästs särskild uppmärksamhet vid att finansieringssystemet är aktuellt och att beräkningssättet är exakt. Även med tanke på transparensen i finansieringssystemet anser utskottet det vara motiverat att justeringen av kostnadsnivån skrivs in i lagen och att beräkningssättet öppnas upp. Utskottet anser att särskilt då förtjänstnivåindexet som ingår i välfärdsområdesindexet grundar sig på den allmänna inkomstnivån beaktas nödvändigtvis inte inkomstutvecklingen inom social- och hälsovården på ett realistiskt sätt. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att välfärdsområdenas prisindex ska bygga på det allmänna förtjänstnivåindexet, konsumentprisindexet och den förändring som skett i välfärdsområdesarbetsgivarens socialskyddsavgifter. Viktkoefficienten för förtjänstnivåindexet är 0,60, konsumentprisindexets viktkoefficient 0,30 och viktkoefficienten för förändringen i välfärdsområdesarbetsgivarens socialskyddsavgifter 0,10. 

I en utredning som förvaltningsutskottet fått anses att det med tanke på finansieringsmodellens sporrande effekt är viktigt att man vid indexbildningen använder det allmänna förtjänstnivåindexet och konsumentprisindexet. Enligt utredningen har välfärdsområdesindexets exakthet i förhållande till de faktiska social- och hälsovårdskostnaderna bedömts vara rätt så god i beredningsskedet av finansieringslagen. Finansieringsnivån justeras i efterhand så att den överensstämmer med de faktiska kostnaderna. Senast i detta sammanhang ser man hur de olika komponenterna inverkar på de faktiska kostnaderna. Förvaltningsutskottet anser precis som social- och hälsovårdsutskottet att det är viktigt att statsrådet följer upp och bedömer hur välfärdsområdesindexet motsvarar förändringen i kostnadsnivån. 

Tillägg för universitetssjukhus

I propositionsmotiven konstateras att områden med universitetssjukhus enligt undersökningar har högre kostnader än andra områden. I lagen om välfärdsområdenas finansiering (finansieringslagen) finns för närvarande ingen separat bestämningsfaktor som till denna del riktar finansieringen till områdena med universitetssjukhus. Förändringen i finansieringen av välfärdsområdena i riktning mot en kalkylerad finansiering genomförs gradvis så att finansieringen av välfärdsområdena (som är huvudmän för universitetssjukhus) år 2023 ändå i praktiken baserar sig på kostnader som på grund av övergångsutjämningen ännu överförs från kommunerna i området. Således ingår också de extra kostnaderna för områden som är huvudmän för universitetssjukhus i den allmänna finansieringen under det inledande året 2023. Bestämningsfaktorerna för den kalkylerade finansieringen inverkar i praktiken stegvis på den regionala finansieringen från och med 2024. 

Enligt propositionsmotiven har det i samband med beredningen gjorts en bedömning av alternativa sätt att beakta kostnaderna för universitetssjukhusen. Enligt en utredning till utskottet föreslås inget tillägg för universitetssjukhus i denna proposition på grund av remissvaren och i synnerhet på grund av att den undersökning av Institutet för hälsa och välfärd som ligger till grund för tillägget ännu inte har publicerats för bedömning. Beredningen av tillägget för universitetssjukhusen fortsätter och avsikten är att en proposition om tillägget ska lämnas till riksdagen under höstsessionen 2022. Den nya bestämningsfaktorn för finansieringen kan då beaktas tidigast från och med 2024. Förvaltningsutskottet påskyndar beredningen av propositionen. Utskottet anser att finansieringen av välfärdsområden med universitetssjukhus bör genomföras så att den inte äventyrar en tillräcklig finansiering av tjänsterna i andra välfärdsområden. 

Finansieringen av räddningsväsendet

Synpunkter på tillräcklig finansiering av räddningsväsendet

Förvaltningsutskottet har i sitt utlåtande om välfärdsområdesreformen fäst uppmärksamhet vid räddningsväsendets finansieringsunderskott och ansett det nödvändigt att man i reformen ser till att räddningsväsendet får tillräcklig finansiering (FvUU 12/2021 rd— RP 241/2020 rd). Inga beslut har fattats i ärendet i samband med behandlingen av planen för de offentliga finanserna våren 2022. Förvaltningsutskottet anser att man bör ta ställning till frågan senast i samband med budgetberedningen (även FvUU 16/2022 rd). 

Utgångspunkten och principen för välfärdsområdenas finansiering är att den ska räcka till för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet. I de sakkunnigyttranden som utskottet fått påpekas dock fortfarande att finansieringen av räddningsväsendet allmänt taget är otillräcklig. Finansieringslagen beaktar inte heller kostnaderna som följer av att krisberedskapen höjs på grund av det förändrade säkerhetsläget. Därtill är man tvungen att finansiera projekt som berör IKT-system med medel som är avsedda för produktionen av tjänster. 

Enligt en nationell utredning som inrikesministeriet har gjort har man identifierat ett finansieringsunderskott i räddningsväsendets nuvarande kommunala system. Detta måste beaktas när målen för välfärdsområdesreformen samt välfärdsområdets budget och investeringar samordnas. Välfärdsområdet bedömer riskerna och fattar beslut om servicenivån efter att ha hört regionförvaltningsverket. Enligt utredningen kan finansieringsunderskottet för räddningsväsendet i välfärdsområdet bedömas först efter att välfärdsområdenas verksamhet har inletts. 

Utskottet konstaterar att även om räddningsväsendets finansiering är kalkylerad, granskas finansieringen som en helhet för varje välfärdsområde. Varje välfärdsområde beslutar för sin del om hur den allmänna finansieringen fördelas mellan olika uppgifter samt om investeringar. 

Enligt uppgift ska inrikesministeriet under innevarande år i enlighet med redogörelsen för den inre säkerheten göra en utredning av systemet för befolkningsskydd och skyddsrummen. Utredningen kan lyfta fram behov av fortsatt finansiering i fråga om räddningsväsendets krisberedskap. Av utredningen kan framkomma finansieringsbehov inte bara för välfärdsområdena utan också för kommunerna. 

Utskottet lyfter i detta sammanhang också fram systemet med avtalsbrandkårer som en del av räddningsväsendets servicesystem. Avtalsbrandkårernas betydelse som producenter av räddningsväsendets tjänster eller som stöd till dem framhävs särskilt i glesbygden. Utskottet betonar att avtalsbrandkårernas verksamhetsbetingelser på lång sikt bör tryggas genom olika åtgärder. 

Finansieringskriterier för räddningsväsendet

För välfärdsområdena fastställs utifrån tre finansieringskriterier finansiering som motsvarar räddningsväsendets kostnader på nuvarande nivå. Största delen av den kalkylerade finansieringen bestäms utgående från kriteriet invånarantal (65 %). Kriteriet riskfaktorer används för att bestämma 30 procent av finansieringen. Fem procent bestäms enligt befolkningstätheten. 

I sakkunnigyttranden till utskottet har man ansett att i synnerhet grunderna för granskningen av riskklasser och definitionen av riskerna behöver uppdateras och vidareutvecklas. Exempelvis över en femtedel av alla områden som hör till högre riskklass i Finland finns i Helsingfors. Den riskkoefficient som bestämmer finansieringen för räddningsväsendet är ändå till sitt värde den lägsta för Helsingfors. Finansieringsmodellen anses inte heller i tillräcklig utsträckning beakta det särskilt betydande behov av beredskap och resurser som objekt av riksintresse, till exempel kärnkraftverk eller oljeraffinaderi, medför för välfärdsområdet. 

I vissa utlåtanden påpekas också att finansieringen inte i tillräcklig mån beaktar finansieringsbehoven till exempel i anslutning till oljebekämpning till havs. Det ses som viktigt att oljebekämpningen beaktas i riskmodellen, eftersom finansieringen av oljebekämpningen i praktiken helt och hållet överförs på välfärdsområdena när investerings- och verksamhetsunderstöden från oljeskyddsfonden upphör. Att stödet från oljeskyddsfonden upphör bedöms medföra en betydande risk för att beredskapsnivån och kapaciteten inom oljebekämpningen sjunker, såväl på regional som på nationell nivå. Utskottet förutsätter att regeringen vidtar åtgärder för att trygga finansieringen av oljebekämpning till havs (Utskottets förslag till uttalande 1). 

Förvaltningsutskottet anser det nödvändigt att man följer upp hur den statliga finansieringsmodellen fungerar och vilka effekter den har när verksamheten inleds. Även i fråga om räddningsväsendet är utvecklingen av finansieringsmodellen och forskningen kring behovsmodellen som ligger bakom den ett fortlöpande utvecklingsarbete. Enligt utskottets uppfattning är avsikten att bestämningsfaktorerna för finansieringen och deras viktkoefficienter utvecklas vid inrikesministeriet i samarbete med räddningsverken. Utskottet konstaterar att bestämningsfaktorerna och deras viktkoefficienter ska beakta de olika områdenas särdrag för att räddningsväsendets kostnader i välfärdsområdet ska kunna fastställas så tillförlitligt som möjligt. Utskottet anser att utredningsarbetet bör inledas utan dröjsmål. 

Tillräcklig finansiering för välfärdsområdena

Både välfärdsområdena och kommunerna har i sina utlåtanden till förvaltningsutskottet uttryckt oro för hur finansieringen ska räcka till. I utlåtandena påpekas bland annat att finansieringsförslaget beaktar exempelvis kostnaderna för löneharmoniseringen under övergångsperioden, kostnadseffekterna av löneuppgörelsen våren 2022, effekterna av den nuvarande inflationen på nästan sex procent eller åtgärdandet av vårdskulden som coronaepidemin har orsakat samt annan dold vårdskuld. Därtill ökar kostnaderna till följd av det i förordning föreskrivna avkastningskravet på sex procent för hyror på lokaler som välfärdsområdena använder samt till följd av den regionala harmoniseringen av hyrorna. Det har föreslagits att man också 2023—2025 ska förbereda sig på ändringskostnader, IKT-kostnaderna medräknat, genom särskild finansiering som baserar sig på behovsprövning. Det har också fästs uppmärksamhet vid betalningsberedskapen vid årsskiftet 2022—2023. När det gäller räddningsväsendet har det uttryckts oro över hur den allmänna finansieringen på rätt sätt ska kunna riktas till räddningsväsendet. Förvaltningsutskottet har dessutom separat av samtliga välfärdsområden bett om en bedömning av områdets finansieringsunderskott år 2023. Uppskattningarna varierar mellan 5,4 miljoner euro och cirka 85 miljoner euro, men svaren är inte helt jämförbara sinsemellan. 

Enligt uppgift från finansministeriet beaktas vid den årliga förändringen av välfärdsområdenas finansiering den höjda kostnadsnivån, den uppskattade ökningen av servicebehovet samt kostnadseffekterna av eventuella nya uppgifter, som finansieras till fullt belopp med statlig finansiering. År 2023 beräknas finansieringen öka med cirka 1,1 miljarder euro jämfört med 2022. Utgångspunkten är att välfärdsområdenas finansiering ska räcka till för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet. Den inledande finansieringen för välfärdsområdena baserar sig på kostnader som överförs från kommunerna till områdena. Basfinansieringen avviker därmed inte från hur tjänsterna för närvarande sköts på nationell nivå. Om ordnandet av uppgifterna äventyras på grund av att finansieringen inte är tillräcklig, har välfärdsområdena möjlighet att under vissa förutsättningar få tilläggsfinansiering (11 § i finansieringslagen). 

Det år då reformen träder i kraft baserar sig välfärdsområdenas finansiering delvis på uppskattade uppgifter. De kostnader som överförs beräknas på basis av bokslutsuppgifterna för 2021 och budgetuppgifterna för 2022. Under 2023 fås de slutliga bokslutsuppgifterna också för 2022 och då uppdateras finansieringen utifrån de nya uppgifterna. Ändringarna i finansieringen beaktas från och med 2024. Samtidigt justeras i efterhand också finansieringen för respektive välfärdsområde för år 2023, så att finansieringen minskas eller ökas utifrån hur den avviker från den ursprungliga finansieringen som delvis baserar sig på uppskattningar. Ändringen i finansieringen betalas som en områdesspecifik engångsersättning 2024. På det här sättet eftersträvar man att säkerställa att nivån på finansieringen per välfärdsområde 2023 motsvarar de faktiska överförda kostnaderna. 

I samband med propositionen har det framförts en önskan om att engångsersättningen ska betalas redan 2023. Syftet med engångsersättningen är dock att den ska vara kostnadsneutral i förhållandet kommun-stat-välfärdsområde. Den minskning av kommunernas statsandelar som motsvarar en eventuell ökning av kostnaderna görs först 2024 och 2025. Arrangemanget skulle därmed förutsätta en ökning av statens betalningsandel redan 2023 och för detta finns ingen beredskap i planen för de offentliga finanserna. Det anses inte heller motiverat att tidigarelägga utbetalningen eftersom en eventuell minskning av kommunernas finansiering, eller välfärdsområdenas finansiering som ett resultat av justeringen, mitt under året är problematisk. 

Avsikten har varit att trygga välfärdsområdenas betalningsberedskap vid årsskiftet 2022—2023 genom en övergångsbestämmelse i finansieringslagen (37 §), enligt vilken hälften av betalningsposten för januari i fråga om finansieringen för 2023 betalas till välfärdsområdet den 1 december 2022. Enligt uppgifter till förvaltningsutskottet uppgår det belopp som betalas ut i december till cirka 1,9 miljarder euro. 

Förvaltningsutskottet håller med social- och hälsovårdsutskottet om att en tillräcklig finansiering för välfärdsområdena är förenad med osäkerhetsfaktorer som beror både på reformen och på den nationella och globala situationen. Förvaltningsutskottet anser att statsrådet noggrant bör följa upp hur välfärdsområdenas finansiering räcker till och vid behov lämna en proposition om ändring av regleringen, ifall ordnandet av de tjänster som tryggas i grundlagen äventyras trots möjligheten tilläggsfinansiering. Utskottet förutsätter att regeringen ser till att uppnåendet av målen för reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet följs upp långsiktigt och att iakttagelserna rapporteras regelbundet (Utskottets förslag till uttalande 2). 

Kommunernas finansiering

Överföringskalkyler och sänkning av skattesats

Kalkylerna över den finansiering som överförs från kommunerna till välfärdsområdena justeras 2023 när kommunernas bokslut för 2022 har färdigställts och när man känner till de slutliga kostnader som överförs och den finansiering som överförs. Då fastställs finansieringen från och med 2024. Samtidigt justeras också utjämningselementen i finansieringsmodellen, begränsaren av förändringar och utjämningen av systemändringen. 

I städernas utlåtanden har man bland annat fäst uppmärksamhet vid att det inte görs någon indexhöjning i fråga om begränsare och utjämningar. En indexjustering av övergångsutjämningen är nödvändig. Förvaltningsutskottet konstaterar att finansieringen för reformen i sin helhet genomförs i enlighet med tvärsnittssituationen för år 2022. Utjämningselementen fastställs därför så att de motsvarar 2022 års nivå och ändras inte efter det. Lösningen motsvarar den modell som vanligen tillämpas i samband med statsandelsreformer. Det kommer även i fortsättningen att göras indexjusteringar i statsandelen för kommunal basservice, som är avsedd för att finansiera basservicen. 

Justeringarna på basis av kommunernas bokslutsuppgifter för 2022 — både den permanenta korrigeringen från och med 2024 och den retroaktiva korrigeringen för 2023 — genomförs så att varje kommuns andel av justeringen är lika stor per invånare. Justeringarna genomförs således kostnadsneutralt i förhållandet mellan staten och kommunerna. 

Kostnadsuppgifterna för social- och hälsovården och räddningsväsendet uppdateras ytterligare när bokslutsuppgifterna för både 2021 och 2022 har färdigställts. I och med uppdateringarna preciseras kostnadsuppgifterna och beaktas i kalkylerna och på basis av dem överförs inkomster från kommunerna till finansieringen av välfärdsområdena. Avstämningen av inkomsterna som överförs mot nivån på kostnaderna som överförs görs i sista hand genom att höja eller sänka statsandelen.  

I den gällande införandelagen föreskrivs det som en del av finansieringslösningen för välfärdsområdesreformen att kommunerna som inkomstskattesats för 2023 ska bestämma inkomstskattesatsen för 2022 minskad med en lika stor procentenhet i samtliga kommuner. Det föreslås att paragrafen ändras så att kommunfullmäktige som inkomstskattesats för 2023 bestämmer inkomstskattesatsen för 2022 minskad med 12,64 procentenheter i stället för de tidigare föreskrivna 13,26 procentenheterna. 

Behovet av att sänka skattesatsen baserar sig på en kalkyl enligt vilken inkomster överförs från kommunernas ekonomi motsvarande de kostnader som överförs. Andelen av sänkningen i skattesatsen är en så kallad residualpost som med beaktande av övriga inkomster som överförs avstämmer den totala summan av inkomsterna som överförs så att den motsvarar de kostnader som överförs. Enligt utredningen har sänkningsprocenten för skattesatsen beräknats på basis av de senaste tillgängliga uppgifterna våren 2022. Sänkningsprocenten för skattesatsen har beräknats utifrån kommunernas bokslutsprognoser för 2021 samt budgetarna för 2022. De statsandelar som överförs och ersättningarna för förlorade skatteinkomster baserar sig på uppgifterna för 2022. I fråga om skatteinkomsterna har man använt finansministeriets uppskattningar från våren 2022. Bestämmelser om sänkningsprocenten för skattesatsen utfärdas uttryckligen på basis av uppgifterna från våren 2022, för att uppgifterna ska vara tillgängliga för kommunerna så snart som möjligt för beredningen av budgeten för 2023 och för att lagändringen skulle träda i kraft för sent om den lämnades under höstsessionen. 

Kostnader för främjande av välfärd och hälsa

I fortsättningen ingår främjandet av välfärd och hälsa i både kommunernas och välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter. Även efter social- och hälsovårdsreformen kommer kommunerna som en lagstadgad uppgift att ha hand om en del av de uppgifter som anknyter till främjandet av välfärd och hälsa. Kommunerna har också en lagstadgad skyldighet att med sin egen expertis stödja välfärdsområdenas arbete för att främja välfärd och hälsa. Utskottet har gjorts uppmärksamt på att den andel av främjandet av hälsa och välfärd som blir kvar hos kommunerna inte automatiskt kan särskiljas från bokslutsuppgifterna enligt tjänsteklass, eftersom den är en del av den tjänsteklass som överförs till välfärdsområdena. 

Enligt uppgift har man med en separat enkät vintern 2022 kartlagt kommunernas kostnader för främjande av välfärd och hälsa 2021. Avsikten är också att med en separat enkät våren 2023 utreda kommunernas kostnader för främjande av hälsa och välfärd 2022. Enligt utredning kan dessa kostnader beaktas i överföringskalkylen så att det inte överförs för mycket kostnader och inkomster från kommunerna till välfärdsområdena. Utskottet understryker att den finansiering som blir kvar i kommunerna för denna viktiga uppgift bör tryggas också när den slutliga beräkningen görs. 

Beaktande av löneharmoniseringen i överföringskalkylerna

Vid förvaltningsutskottets utfrågning av sakkunniga fästes uppmärksamhet vid konsekvenserna av att man retroaktivt harmoniserar lönerna och täcker underskott. Enligt utredning har flera organisationer som för närvarande är verksamma i form av samkommuner för social- och hälsovård redan genomfört och håller på att genomföra en retroaktiv harmonisering av de uppgiftsbaserade lönerna från tidigare år så att de kumulativa harmoniseringsposterna riktar sig till åren 2021–2022 som används vid överföringskalkylerna för social- och hälsovårdsreformen. I en situation där dessa kumulativa kostnadsposter påverkar social- och hälsovårdsutgifterna för samkommunernas medlemskommuner under ovan nämnda kalkylår, och där de inte har avsatts i bokföringen för tidigare räkenskapsperioder, sker det en snedvridning i överföringsberäkningen. En motsvarande situation uppstår om samkommunernas underskott från tidigare år, för vilka inga avsättningar har gjorts i bokföringen, ska täckas 2021 eller 2022. Effekterna av en retroaktiv löneharmonisering kan vara upp till flera tiotals miljoner euro för respektive område. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att kostnaderna i väsentlig grad påverkar överföringskalkylen för reformen, men också de stora utjämningselementen och förändringsbegränsaren samt utjämningen av ändringen i statsandelssystemet. Löneharmoniseringen ökar kostnadsnivån för kommunerna i de ovan avsedda områdena, vilket minskar kommunens statsandel genom förändringsbegränsaren. Därtill försämras balansen i kommunens ekonomi, som ligger till grund för beräkningen av utjämningen av ändringen i statsandelssystemet. 

Syftet med begränsaren av förändringen är att i statsandelen beakta skillnaden mellan de inkomster och kostnader som överförs. Om de överförda kostnaderna är större än inkomsterna minskar kommunens statsandel med 60 procents andel av skillnaden. När kostnaderna ökar på grund av löneharmoniseringen blir förändringsbegränsaren ofördelaktigare för kommunen, vilket i praktiken tar sig uttryck i en minskning av kommunens statsandel. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att kommunerna i olika områden på basis av löneharmoniseringen har olika ställning beroende på om löneuppgörelserna redan har gjorts eller om de görs först efter att social- och hälsovårdsreformen har trätt i kraft. Beslut som fattats före 2023 försvagar situationen för kommunerna i området i kalkylerna för social- och hälsovården. I andra områden realiseras inte kostnadsökningen i social- och hälsovårdskalkylerna. 

Enligt en utredning som delgivits förvaltningsutskottet finns det i detta skede inga heltäckande uppgifter i euro om vilka effekter löneharmoniseringen har på kostnaderna. Finansministeriet utreder frågan tillsammans med Finlands Kommunförbund. Utskottet anser det nödvändigt att man finner lämpliga lösningar på situationen. 

Reform av statsandelssystemet

I samband med välfärdsområdesreformen görs endast nödvändiga ändringar i statsandelssystemet för kommunerna. Behoven av att utveckla statsandelssystemet efter reformen bedöms i förhållande till de uppgifter som blir kvar hos kommunerna och förändringarna i omvärlden. Regeringen har vid budgetförhandlingarna hösten 2020 kommit överens om att som tjänsteuppdrag inleda en total översyn av kommunernas finansiering inklusive statsandelssystemet samt kommunernas uppgifter, samarbetet mellan kommunerna och deras struktur samt vilken roll kommuner av olika storlek har i framtiden. Det har gjorts en övergripande granskning av kommunernas finansieringssystem och avsikten är att systemet ska utvecklas så att det främjar en hållbar och stabil kommunal ekonomi och tryggar bland annat de växande kommunernas investeringsförmåga. Före den egentliga statsandelsreformen är det viktigt att få information om och erfarenhet av kommunernas ekonomi och hur finansieringssystemet fungerar efter social- och hälsovårdsreformen. 

Utskottet påpekar att det blir ännu viktigare att trygga hållbarheten inom den kommunala ekonomin på lång sikt. Social- och hälsovårdsreformen innebär stora förändringar i ordnandet och produktionen av tjänster, men också till exempel i kommunernas och städernas investeringsbehov och investeringsförmåga. Reformen flyttar de snabbast växande utgifterna, som hänför sig till att befolkningens medelålder stiger, bort från den kommunala ekonomin. Enligt prognosen för den kommunala ekonomin kommer ändå obalansen mellan kommunernas inkomster och utgifter att bestå. Även den ekonomiska differentieringen mellan kommunerna fortsätter. Kommunens ekonomiska utveckling och livskraft kommer fortsatt att bestämmas främst av den ekonomiska tillväxten, sysselsättnings- och arbetslöshetsutvecklingen, förändringarna i åldersstrukturen och flyttningsrörelsen. Kommunerna arbetar på att anpassa och reformera sin ekonomi, men även staten bör fortsätta med sina åtgärder för att förbättra sysselsättningen, stärka kommunernas inkomstunderlag och stävja de offentliga kostnaderna.