Ehdotuksen pääasiallinen sisältö

Euroopan komissio antoi 13.1.2004 ehdotuksen neuvoston ja parlamentin direktiiviksi palveluista sisämarkkinoilla. Kysymys on kokonaan uudesta lainsäädäntöehdotuksesta, jolla pyritään edistämään sekä palvelujen tarjoajien sijoittautumista toiseen jäsenmaahan että tilapäisesti rajan yli tarjottavien palveluiden vapaata liikkuvuutta. Direktiiviehdotus on osa Lissabonin Eurooppa-neuvoston asettaman talous- ja kilpailukykytavoitteen toteuttamista ja jatkoa komission kertomukselle palvelujen sisämarkkinatilanteesta (30.7.2002, asiakirja (KOM)2002 441 lopullinen).

Ehdotuksen mukaan direktiiviä sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkiin taloudellisiin palveluihin. Soveltamisalan ulkopuolelle on kuitenkin jätetty rahoituspalvelut, sähköisen viestinnän palvelut sekä kuljetuspalvelut liikennepolitiikkaan liittyviltä osin. Direktiiviä ei sovelleta myöskään verotusta koskeviin asioihin. Säädeltyjä ammatteja harjoittavien tarjoamat palvelut kuuluvat direktiivin soveltamisalaan (esimerkiksi lääkärit, farmaseutit, lakimiehet ja veroneuvojat).

Direktiiviehdotuksen johdanto-osassa vahvistetaan, että palvelut, jotka valtio suorittaa vastikkeetta sosiaali-, kulttuuri-, koulutus- ja lainkäyttötehtäviensä täyttämiseksi, eivät ole luonteeltaan taloudellisia, eivätkä kuulu direktiiviehdotuksen soveltamisalaan. EY-tuomioistuimen tulkinnan mukaan vastikkeettomiksi tulkitaan myös palvelut, joista peritään vastike, mutta vastike alittaa palvelun tuotantokustannukset merkittävällä tavalla.

Direktiiviehdotus asettaa jäsenmaiden viranomaisille selkeän velvoitteen parantaa ja yksinkertaistaa palvelujen tarjontaan liittyviä hallinnollisia menettelyjään. Lähtökohtana on periaate, jonka mukaan palvelun tarjoaja voi hoitaa kaikki sijoittautumiseen ja palvelun tarjoamiseen liittyvät hallinnolliset menettelyt ja muodollisuudet yhden asiointipisteen kautta. Ehdotuksessa on myös joukko lupamenettelyihin liittyviä yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden tarkoituksena on ensisijassa estää kaikenlaista syrjintää ja kilpailun vääristymistä.

Direktiiviehdotuksessa luetellaan niin sanotut kielletyt vaatimukset, joita jäsenvaltiot eivät saa asettaa palvelutoiminnan tai harjoittamisen ehdoksi alueellaan, sekä niin sanotut arvioitavat vaatimukset, joiden osalta jäsenvaltion on tarkastettava oma lainsäädäntönsä ja varmistettava, että vaatimukset ovat syrjimättömiä, välttämättömiä ja oikeasuhteisia.

Ehdotuksen lähtökohtana on turvata toisesta jäsenvaltiosta tarjottavien palvelujen yhdenvertainen kohtelu kaikkialla unionissa. Keskeisin periaate on, että palveluntarjoajan tulee noudattaa oman alkuperämaansa lainsäädäntöä myös tarjotessaan palveluja rajan yli muihin jäsenvaltioihin. Vastaanottajamaa ei saa asettaa lisävaatimuksia palveluntarjoajalle, eikä vastaanottajamaalla ole myöskään välitöntä valvontaoikeutta tai -velvoitetta. Vastaavasti alkuperämaan viranomaisten tulee valvoa myös palveluntarjoajan toimia muissa jäsenmaissa.

Alkuperämaaperiaate perustuu EU:n perustamissopimuksessa määriteltyyn palvelun tarjoamisen vapauteen, ja sitä sovelletaan useissa sisämarkkinasäännöksissä. Direktiiviehdotuksessa on alkuperämaaperiaatteesta tehty joukko yleisiä, luonteeltaan pysyviä poikkeuksia. Direktiiviä ei esimerkiksi sovelleta posti-, sähkö-, kaasu- ja vesijakelupalveluihin. Alkuperämaaperiaatteen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät myös ammattipätevyyteen ja lähetettyihin työntekijöihin liittyvät asiat.

Ehdotukseen ei sisälly poikkeusta, joka sulkisi yksityisten väliset oikeussuhteet alkuperämaaperiaatteen ulkopuolelle. Tämä on periaatteellisesti merkittävä laajennus perustamissopimuksen mukaiseen palvelujen tarjonnan vapauteen. Alkuperämaaperiaatetta ei kuitenkaan sovelleta sopimuspuolten vapauteen valita sopimukseen sovellettava lainsäädäntö, kuluttajien kanssa tehtyihin sopimuksiin, kiinteää omaisuutta koskeviin sopimuksiin eikä palveluntarjoajan vastuuseen henkilövahingoista.

Palvelutoiminnan kansallisen sääntelyn ja valvonnan kannalta tärkeä poikkeus on se, että alkuperämaaperiaatetta ei sovelleta vaatimuksiin, jotka liittyvät suoraan palvelun suorituspaikan erityispiirteisiin ja joiden noudattaminen on välttämätöntä yleisen järjestyksen tai turvallisuuden ylläpitämiseksi tai kansanterveyden tai ympäristön suojelemiseksi.

Ehdotukseen on myös sisällytetty vastaanottajamaan mahdollisuus erittäin poikkeuksellisissa, yksittäisissä tilanteissa käyttää tiettyjä suojamekanismeja muista jäsenmaista tuleville palveluille. Nämä poikkeusolosuhteet liittyvät palvelujen turvallisuuteen, kansanterveyteen, terveydenhuollon alan ammattien harjoittamiseen ja vähemmistöjen suojeluun. Alkuperämaaperiaatteeseen on lisäksi ehdotettu eräitä, muun muassa rahapeleihin sovellettavia määräaikaisia poikkeusjärjestelyjä.

Direktiivi sisältää lisäksi säännöksiä muun muassa palvelujen vastaanottajien oikeuksista, työntekijöiden tilapäisestä lähettämisestä, palvelujen laadusta, palveluntarjoajien toiminnan valvonnasta, jäsenvaltioiden keskinäisestä yhteistyöstä sekä erityisestä lähentymisohjelmasta.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto pitää direktiiviehdotusta kannatettavana. Ehdotetunkaltaisen laajan soveltamisalan palveludirektiivin tarve on ilmeinen sisämarkkinoiden tehokkaamman toiminnan ja Euroopan kilpailukyvyn kehittämisen kannalta. Palveludirektiivi on yksi keskeisimmistä yksittäisistä välineistä tavoiteltaessa Lissabonissa asetettuja tavoitteita. Valtioneuvosto kannattaa direktiiviehdotuksen tavoitetta tarpeettoman byrokratian karsimiseksi elinkeinotoiminnassa. Tällä asialla on erityistä merkitystä suomalaisille vientiyrityksille.

Ehdotus on soveltamisalaltaan ja vaikutuksiltaan varsin laaja. Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotuksen nykyisessä, varhaisessa valmisteluvaiheessa ei ole vielä edellytyksiä ottaa kantaa direktiiviehdotuksen sisältämiin kaikkiin yksittäisiin määräyksiin.

Direktiiviehdotuksen sisältämien tiettyjen yksittäisten määräysten osalta valtioneuvosto voi vahvistaa seuraavat kannanotot:

Valtioneuvosto toteaa, että koulutus-, terveys- ja sosiaalipalvelut kuuluvat direktiiviehdotuksen soveltamisalaan ainoastaan silloin, kun palvelutoiminnasta suoritetaan tuotantokustannuksiin nähden huomattava vastike, jolloin palvelu täyttää EU-oikeudessa määritellyn taloudellisen toiminnan tunnusmerkit. Direktiiviehdotusta ei näin ollen tule soveltaa vastikkeetta tai tuotantokustannukset vain osin kattavaa vastiketta vastaan tarjottaviin julkisiin palveluihin. Valtioneuvosto korostaa, että jatkovalmistelussa direktiiviehdotuksen soveltamisalaa on tältä osin selkiytettävä ja vastikkeen määritelmää selvennettävä.

Valtioneuvosto katsoo, että 9—13 artiklojen sisältämät määräykset liittyen lupamenettelyihin ovat kannatettavia ja vastaavat hyvin kansallisen lainsäädäntömme sisältämiä periaatteita ja määräyksiä. Kuitenkin 13 artiklan 5 kohdan c alakohdan muotoilu, jonka mukaan luvan myöntämiselle säädetyn määräajan ylittäminen johtaisi luvan automaattiseen myöntämiseen, on ongelmallinen.

Valtioneuvosto katsoo, että 14 artiklan sisältämät kielletyt vaatimukset sekä 15 artiklassa tarkoitetut arvioitavat vaatimukset ovat lähtökohtaisesti hyväksyttävissämme. Apteekkitoiminta tulee kuitenkin sulkea pois 14 ja 15 artiklojen soveltamisalasta, jos ei voida varmistaa kattavan ja tasapuolisen lääkejakelun edellytysten turvaamista koko maassa. Lisäksi valtioneuvosto korostaa, että lopullinen kanta 14 artiklan 5 kohdan sisältämään taloudellisen tarveharkinnan kieltoon voidaan taksitoiminnan osalta muodostaa aikaisintaan, kun liikenne- ja viestintäministeriön asettaman taksilakityöryhmän työ on saatu päätökseen 15.6.2004. Direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa tulee kuitenkin varmistaa, ettei nykyisen taksijärjestelmämme korkeaa laatua tai alueellista kattavuutta heikennetä.

Valtioneuvosto katsoo, että direktiiviehdotuksen säännösten suhdetta Suomessa tarjolla olevien televisio- ja radiolähetysten toimilupasääntelyyn sekä muihin kansallisen radiohallinnon kysymyksiin tulee vielä selventää.

Valtioneuvosto toteaa, että direktiiviehdotuksen sisältämän alkuperämaaperiaatteen perusta on EU:n perustamissopimuksessa määritellyssä palveluiden tarjoamisen vapaudessa. Periaatteen ottaminen lähtökohdaksi elinkeinon harjoittamiseen liittyvien sääntöjen osalta on välttämätöntä palvelumarkkinoiden kehittämiseksi. Samalla on kuitenkin varmistettava perusteltujen yleisen edun vaatimien poikkeusmahdollisuuksien olemassaolo, mikä edellyttää selvennyksiä ja muutoksia ehdotuksen sisältöön. Ehdotuksen 16 artiklan sisältämä alkuperämaaperiaate ja siitä 17—19 artikloissa kirjatut poikkeukset ovat hyväksyttävissä eräin poikkeuksin.

Valtioneuvosto pitää alkuperämaaperiaatteen yleistä soveltamista yksityisten välisiin oikeussuhteisin ongelmallisena, etenkin suhteessa kansainvälisen yksityisoikeuden lainvalintasääntöihin. Alkuperämaaperiaatteen suhde lainvalintasääntelyyn jää direktiiviehdotuksessa epäselväksi, vaikka siinä on eräitä lainvalintaa koskevia poikkeuksia. Jatkotyössä on varmistettava, että erityisesti sopimusvelvoitteita ja vahingonkorvausvastuuta koskevat kansainvälisen yksityisoikeuden lainvalintasäännöt suljetaan alkuperämaaperiaatteen soveltamisalan ulkopuolelle. Näin muun muassa vältetään lainvalintasääntelyn hajottaminen tavalla, joka johtaisi usean oikeusjärjestelmän säännösten soveltamiseen yksittäisessä asiassa. Vahingonkorvausvastuun osalta pääsääntönä tulisi olla vahingon ilmenemispaikan lainsäädännön soveltaminen (näin myös U 47/2003 vp).

Vaikka ehdotukseen sisältyykin mm. kansanterveyden suojeluun perustuva poikkeusmahdollisuus alkuperämaaperiaatteesta, valtioneuvosto korostaa edelleen, että sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta palvelun valvonnan tulee kaikissa tapauksissa tapahtua kyseisen vastaanottajajäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti ja kyseisen jäsenvaltion viranomaisten toimesta.

Terveydenhoidon korvaamisen osalta valtioneuvosto toteaa, että 23 artiklan määräykset ovat hyväksyttävissä siltä osin kuin voidaan varmistaa, että niitä sovellettaisiin Suomessa ainoastaan sairausvakuutusjärjestelmästä kansallisesti määriteltyjen taksojen mukaisesti maksettaviin korvauksiin, joita potilas hakee toisessa jäsenvaltiossa itse maksamiinsa sairaanhoidon kustannuksiin. Artiklan hyväksyminen edellyttää sanamuotojen ja määritelmien tarkentamista sekä rajanvedon selkeyttämistä sosiaaliturvan koordinointiasetukseen 1408/71.

Valtioneuvosto toteaa, että 24—25 artiklan sisältämillä määräyksillä ei puututa lähetetyistä työntekijöistä annetun direktiivin 96/71/EY määräyksiin. Valtionneuvosto korostaa, että 24 artiklan määräykset tietojen jälkikäteisestä säilyttämisestä sekä jäsenmaiden toimivaltaisten viranomaisten välisestä yhteistyöstä palvelussuhteen valvonnan osalta ovat oikeansuuntaisia ja parannuksia nykyiseen lähetettyjä työntekijöitä koskevaan EU-sääntelyyn.

Jatkotyössä on huolehdittava, ettei lähetettyjen työntekijöiden valvonnan edellytyksiä nykyisestä heikennetä. Valmistelussa tulee myös huomioida työministeriössä asetetun kolmikantaisen työryhmän työ, jossa valmistellaan hallituksen esityksiä toimenpiteiksi, joilla tehostetaan lähetettyjen työntekijöiden työsuhteen ehtojen valvontaa. Eduskunta on edellyttänyt hallituksen tuovan tätä tarkoittavat esitykset eduskunnalle käsiteltäväksi syysistuntokaudella 2004. Ehdotuksen jatkovalmistelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei direktiivillä heikennettäisi yksityistä työnvälitystoimintaa ja vuokratyötä koskevaa kansallista sääntelyä eikä valvontamahdollisuuksia.

Edelleen valtioneuvosto toteaa, että kolmansien maiden kansalaisten lähettämisen osalta ehdotuksen jatkovalmistelun lähtökohtana tulee olla EY-tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja erityisesti Vander Elst -ratkaisu (C-43/93).

Valtioneuvosto toteaa, että ehdotuksen 27 artiklassa määriteltyjen ammatillisten vakuutusten ja takuiden osalta ehdotettu velvoite erityisen terveys- tai turvallisuusriskin omaavan toiminnan vastuuvakuutuksista ei täytä perusoikeuksia (tässä elinkeinovapaus) rajoittavalta sääntelyltä edellytettyä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta. Vastuuvakuutusvelvoitteen piiriin sisällytettävien alojen määrittäminen neuvoa-antavassa komitologiamenettelyssä ei myöskään täytä perustuslaissa asetettua lailla säätämisen velvoitusta. Tähän artiklaan liittyen tulee varmistaa, että Suomessa tarjottujen terveyspalvelujen osalta voidaan ulkomaisen palveluntarjoajan osalta jatkossakin vaatia Suomen potilasvahinkolain mukaista potilasvahinkovakuutusta.

Valtioneuvosto korostaa, ettei ehdotuksella puututa johdanto-osan 35 kappaleen mukaan kansallisiin lakisääteisiin yksinoikeuksiin. Jatkotyössä tulee huolehtia, että ehdotuksen artiklamuotoiluihin sisällytetään samansisältöinen muotoilu. Koska lisäksi alkuperämaaperiaatteeseen on 19 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tehty rahapelitoiminnan osalta määräaikainen, kestoltaan rajaamaton siirtymäaikajärjestely, ei tällä direktiiviehdotuksella ole vaikutuksia kansalliseen rahapelisääntelyymme. Lisäksi valtioneuvosto toteaa, että ehdotuksen jatkotyössä tulee varmistua, ettei direktiiviehdotuksella puututa kansalliseen alkoholin vähittäismyyntimonopoliin.

Valtioneuvosto toteaa, että nykymuotoilussa direktiiviehdotuksen soveltamisala ja tietyt määritelmät jäävät osin epäselviksi ja niihin tulee saada selvennyksiä ennen lopullista kannanmuodostusta. Etenkin ehdotuksen soveltamisen kannalta keskeisiin määritelmiin tilapäisen palvelun tarjoamisen ja sijoittautumisen välillä tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Samoin jatkovalmistelussa tulisi varmistaa, että niin sanotuissa kumulatiivisissa soveltamistilanteissa, joissa palveludirektiiviä sovellettaisiin yhdessä sektorikohtaisen EU-sääntelyn kanssa, soveltaminen olisi mahdollisimman yksiselitteistä ja ennakoitavaa.

Valtioneuvoston kantoja tarkennetaan neuvostokäsittelyn edetessä. Valtioneuvosto tulee toimittamaan Eduskunnalle jatkokirjelmän tästä direktiiviehdotuksesta mm. verotuksen osalta.