Perustelut

Yleistä

Valtioneuvoston selonteko koskee vuosille 2012—2015 vahvistettua vaalikauden kehystä. Ensimmäistä kertaa eduskunnan käsiteltävänä on samanaikaisesti sekä valtiontalouden kehykset että valtion talousarvioesitys tulevalle vuodelle. Tässä kehyslausunnossaan hallintovaliokunta keskittyy erityisesti kuntatalouteen ja sisäisen turvallisuuden osalta poliisiin. Lisäksi valiokunta toteaa yleisinä julkisen sektorin tuottavuuteen liittyvinä kysymyksinä seuraavaa.

Valiokunta on useissa yhteyksissä korostanut tietojärjestelmien kehittämistä niin valtion kuin kuntienkin merkittävänä tuottavuushankkeena (mm. HaVL 12/2010 vp, HaVL 23/2010 vp). Tietojärjestelmien yhteensopivuuden ja yhteentoimivuuden hyödyntämisellä sekä sähköisen asioinnin ja sähköisten palveluiden kehittämisellä on mahdollista saavuttaa huomattavia tuottavuus- ja tehokkuushyötyjä. Lainsäädäntöä on tässä suhteessa kehitetty. Hankkeiden valmistuminen on kuitenkin monelta osin viivästynyt. Tällä kehyskaudella valiokunta odottaa työltä tuloksia.

Vaalikauden kehyksistä päätettäessä sovittiin myös valtionhallinnon tuottavuusohjelman korvaamisesta uudella vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmalla. Hallitusohjelma painottaa tuloksellisuuden eri osa-alueiden — tuottavuuden ja tehokkuuden ohella palveluiden saatavuuden, laadun ja vaikuttavuuden — tasapainoista tarkastelua. Erityisesti painotetaan henkilöstön aikaansaannos- ja innovaatiokykyyn vaikuttavien tekijöiden merkitystä. Ohjelmaan kytkeytyy muita hankkeita, esimerkiksi henkilöstön osaamisen kehittäminen, johtaminen ja esimiestyö, tulosohjauksen ja valtionhallinnon rakenteellinen kehittäminen sekä ICT-kehittämishankkeet. Monialaisessa ja poikkihallinnollisessa kokonaisuudessa on tärkeää myös hankkeiden keskinäinen koordinointi.

Kuntatalous

Kuntatalouden lähivuosien näkymiä on arvioitu sekä valtioneuvoston selontekoon sisältyvässä peruspalveluohjelmassa että vuoden 2012 talousarvioesitykseen sisältyvässä peruspalvelubudjetissa.

Mainittujen selvitysten mukaan kuluvan vuoden alkupuolella kansantalouden kasvu on jatkunut. Viimeisten kuukausien aikana taloudellinen ilmapiiri on kuitenkin heikentynyt ja epävarmuus talouden tulevasta kehityksestä on lisääntynyt. Kasvunäkymiä varjostavat erityisesti Euroopan velkakriisi ja epävarmat kansainvälisen talouden näkymät. Vaikka kansainvälinen talous kehittyisikin tyydyttävästi ja pahoilta ulkoisilta häiriöiltä vältyttäisiin, uhkaa Suomen talouskasvu jäädä lähivuosina aiempaan verrattuna vaatimattomaksi.

Yleinen talouskehitys heijastuu kuntatalouteen. Kuntatalouden näkymät kiristyvät lähivuosina valtiontalouden sopeutustoimien ja verotulojen kasvun hidastumisen seurauksena. Samaan aikaan väestön ikääntymisen kuntatalouteen kohdistamat menopaineet kasvavat edelleen. Tämä näkyy esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen tarpeen kasvuna.

Selonteon mukaan kuntatalouden rahoitustulosta kuvaava vuosikate riittää kattamaan poistot vuosina 2012 ja 2013, mutta ei enää vuosina 2014 ja 2015. Kuntien menopaineet ovat kuitenkin suuret, ja investointien arvioidaan pysyvän korkealla, 4 miljardin euron tasolla. Vuosikatteen arvioidaan jäävän koko ajanjaksolla selvästi nettoinvestointeja alhaisemmaksi. Tämä merkitsee sitä, että kuntien taloudellinen liikkumavara pienenee. Sen seurauksena kuntatalouden velkaantuminen uhkaa jatkua ja paine kunnallisveroprosenttien korotuksiin kasvaa.

Kuntatalouden näkymät vaihtelevat eri kunnissa. Valtionosuuksiin vaikuttavat muun muassa kunnan koko ja olosuhteet, kuten väestörakenne, etäisyydet ym. tekijät. Verotuloihin vaikuttavat muun muassa elinkeinorakenne ja työllisyyskehitys. Valtiovarainministeriön kuntaosaston ennakointimallin laskentaoletusten mukaan lainakanta kasvaa koko maan tasolla ja kaikissa kuntakokoryhmissä, eniten yli 100 000 asukkaan kunnissa (euroa/asukas). Laskentamallin mukaan vuoden 2010 tilinpäätöksessä vuosikate ei riittänyt kattamaan poistoja yhteensä 54 kunnassa. Vuonna 2011 näitä kuntia arvioidaan olevan noin 75 ja vuonna 2012 noin 90. Vuosikatteen heikkous tai negatiivisuus on tyypillistä asukasluvultaan keskimääräistä pienemmille kunnille.

Verotulojen ja valtionosuuksien arvioidaan yhteensä kehyskaudella kasvavan keskimäärin 3,4 % vuosittain. Peruspalvelubudjettitarkastelun piiriin kuuluvia valtionapuja lisätään vuonna 2012 yhteensä 368 miljoonaa euroa eli 4 %. Kuntien valtionavut vuonna 2012 ovat yhteensä 10,463 miljardia euroa. Valtionosuuksia kasvattavat muun muassa indeksikorotukset, lakisääteinen kustannustenjaon tarkistus sekä verotulomenetysten kompensaatiot sekä eräät lisäykset. Toisaalta valtionosuuksia pienentävät valtiontalouden tasapainottamiseksi tehty tilapäinen peruspalvelujen valtionosuuksien 631 miljoonan euron leikkaus sekä yksittäiset säästöt.

Kuntien yhteisöveron tuotto on kasvanut vuosina 2010 ja 2011. Yhteisöveron vahvaa kehitystä on ylläpitänyt se, että kuntien osuutta veron tuotosta nostettiin määräaikaisesti vuosille 2009—2011 kymmenellä prosenttiyksiköllä elvytystoimenpiteenä. Valiokunta katsoi edellisten valtiontalouden kehysten yhteydessä, että korotetun yhteisövero-osuuden maksamista tulisi harkita myös vuoden 2011 jälkeen (HaVL 12/2010 vp). Valiokunta toteaa myönteisenä sen, että kuntien korotettua jako-osuutta on päätetty jatkaa vuosina 2012 ja 2013. Nykyisen hallitusohjelman puitteissa korotus on viisi prosenttiyksikköä, mikä merkitsee 260 miljoonan euron lisäystä kuntien verokertymään. Korotuksen pieneneminen vähentää verokertymää noin 259 miljoonalla eurolla vuoteen 2011 verrattuna.

Kiinteistövero poistetaan kuntien verotuloihin perustuvasta valtionosuuksien tasausjärjestelmästä vuoden 2012 alusta. Tasauksen muutosta vastaava summa vähennetään kustannusneutraalisti peruspalvelujen valtionosuuksista. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tasauksen muutos vaihtelee kuntakohtaisesti varsin suuresti. Suurin lisäys on 640 euroa/asukas ja suurin menetys 114 euroa/asukas. Tulot vähenevät yli 50 euroa/asukas yli 100 kunnassa. Tulot lisääntyvät yli 50 euroa/asukas 37 kunnassa. Kiinteistövero on kuntatalouden ja yksittäisten kuntien verotuloista vakain ja ennustettavin kehitykseltään. Kunnat päättävät itse kiinteistöveroprosenteistaan laissa määritellyn vaihteluvälin puitteissa. Joissain kunnissa kiinteistöveron poistaminen tasausjärjestelmästä merkitsee huomattavaa menetystä vuosittain, eikä veroprosentin nostamisella välttämättä voida tätä kokonaan kompensoida.

Kuntatalous on osa julkista taloutta. Kunnat ovat valtion ohella keskeinen toimija julkisen talouden tasapainottamisen kannalta. Nykyisissä talouden näkymissä valiokunta pitää tärkeänä kuntien ja kuntayhtymien omaa tiukkaa menokuria sekä hyvien käytänteiden kehittämistä ja innovatiivisuutta toiminnan tuloksellisuuden parantamiseksi. Samalla valiokunta pitää tärkeänä, että valtio-kuntasuhteen kehittymistä seurataan. Talousarvioesityksen mukaan vuonna 2012 kuntien rahoitusosuus valtionosuusjärjestelmän piirissä olevien peruspalvelujen järjestämiseen kasvaa yli 2 miljardilla eurolla ja rahoitusosuudet toisen asteen koulutukseen ja ammattikoulutukseen yli 93 miljoonalla eurolla. Kuten edellä on käynyt ilmi, kunnilla on jatkossa entistä suurempia menopaineita. Tässä taloudellisessa tilanteessa tulee suhtautua erittäin pidättyvästi kunnille annettaviin uusiin tehtäviin. Valiokunta katsoo, että kunnille ei tule asettaa uusia tehtäviä eikä laajentaa nykyisiä ilman, että valtio osallistuu hallitusohjelman mukaisesti niiden rahoitukseen yli puolella todellisista kustannuksista. Mahdollisista tehtävienmuutoksista aiheutuvat kustannusvaikutukset tulee pyrkiä arvioimaan mahdollisimman tarkkaan osana hyvää lainvalmistelutyötä.

Hallitusohjelmaan sisältyvällä kuntauudistuksella pyritään tarttumaan edellä todettuihin haasteisiin. Osana kuntauudistusta uudistetaan myös valtionosuusjärjestelmä sekä toteutetaan kuntalain kokonaisuudistus. Hallituksen käynnistämä kuntauudistus tulee toteuttaa, jotta kunnat pystyvät sen avulla varmistamaan kansalaisille peruspalveluohjelman mukaiset palvelut.

Sisäinen turvallisuus

Yleistä

Sisäasiainministeriön hallinnonala toteuttaa hallitusohjelman mukaiset menosäästöt kehyskaudella pienentämällä menotasoa vuoteen 2015 mennessä poliisin osalta 10 miljoonaa euroa, Rajavartiolaitoksen osalta 2 miljoonaa euroa sekä maahanmuuton osalta 20 miljoonaa euroa. Maahanmuuton mainitut menosäästöt toteutetaan turvapaikkamenettelyjä tehostamalla. Valiokunta keskittyy lausunnossaan jäljempänä poliisin kehysten tarkasteluun.

Harmaan talouden torjunta on hallituksen kärkihankkeita. Harmaan talouden torjuntaan ohjataan hallituskaudella yhteensä 80 miljoonaa euroa. Harmaan talouden torjunta vaatii laaja-alaista yhteistyötä. Ohjelman toimeenpanoon osallistuvat muun muassa rikostorjuntaviranomaiset, oikeushallinto, verottaja ja työsuojelu. Harmaan talouden torjuntatyöllä on mahdollista saada siihen kohdistetut panostukset moninkertaisesti takaisin. Toimintaohjelman avulla tavoitellaan varovaisen arvion mukaan 300—400 miljoonan euron vuosittaisia verojen ja sosiaalivakuutusmaksujen lisäyksiä sekä takaisinsaatuja rikoshyötyjä.

Poliisi

Selonteon mukaan poliisin menotasoa pienennetään koko kehyskaudella vuoteen 2015 mennessä 10 miljoonaa euroa. Vuodelle 2012 esitetään poliisin toimintamenomomentille 26.10.01 yhteensä 699,9 miljoonaa euroa. Määräraha on noin 3,0 miljoonaa euroa suurempi kuin vuonna 2011. Lisäys aiheutuu ensisijaisesti talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjuntaan osoitetusta 5,6 miljoonan euron lisäyksestä sekä valmistuvien poliisien työllistämiseen osoitetusta 5,0 miljoonan euron määrärahalisäyksestä.

Hallitusohjelman mukaisten säästöjen toteuttaminen merkitsee poliisille vuonna 2012 yhteensä 7,2 miljoonan euron määrärahaleikkauksia. Tämänhetkisen varovaisen arvion mukaisesti poliisitoimelta tulee siirtymään vuodelle 2012 yli 20 miljoonaa euroa. Suuri osa siirtyvästä erästä on kuitenkin sidottu erilaisiin käyttötarkoituksiin, minkä vuoksi sitä ei voida vapaasti hyödyntää puskurina vuoden 2012 taloustilannetta helpottamaan.

Vuoden 2012 talousarvion mukainen määrärahataso edellyttää toimintamenosäästöjä. Poliisin menoista lähes 80 % on henkilöstömenoja, joten aleneva määrärahataso vaikuttaa poliisin henkilöstön määrään. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomattava, että poliisin kokonaishenkilöstömäärä sisältää 120 henkilötyövuotta muilta momenteilta kuin poliisin toimintamenomomentilta palkattua henkilöstöä. Kiinteistömenojen osuus on noin 10 %. Vuonna 2012 toimitilakulut nousevat toimitilojen uudistamisen ja vuokrien indeksikorotusten vuoksi yhteensä 4,4 miljoonaa euroa. Vuodelle 2012 esitetty määrärahataso edellyttää poliisilta myös investointien ja kulutusmenojen leikkaamista.

Poliisin määrän arvioidaan olevan vuoden 2011 lopussa noin 7 700 ja vuonna 2012 noin 7 580. Työttömiä poliiseja on saadun tiedon mukaan tällä hetkellä 44, mutta määrä tulee kasvamaan vuoden lopussa, kun uusia poliiseja valmistuu 100 lisää. Budjettiriihessä osoitettu 5 miljoonan euron lisämääräraha helpottaa poliisien työllisyystilannetta vuonna 2012, mutta työttömien poliisien määrä nousee vuoden 2012 aikana valmistuvien poliisien suuren määrän vuoksi.

Poliisin taloudellinen tilanne on tiukka. Poliisilla on käynnissä monia tuottavuushankkeita, kuten poliisin tietojärjestelmän uudistamishanke VITJA, sähköisen asioinnin lisääminen, toimitilojen kustannusten vähentämiseen tähtäävä hanke sekä koko poliisitoiminnan kehittämishanke. Näiden kehittämistoimien tulokset eivät kuitenkaan vaikuta vielä 2012 eivätkä oleellisesti myöskään vielä 2013.

Valiokunta pitää tärkeänä, että seurataan toiminnan tuloksellisuutta ja arvioidaan määrärahapainotusten vaikutuksia esimerkiksi rikosten selvitysprosentteihin ja poliisin palvelujen saatavuuteen eri puolilla maata. Keskimääräiset luvut eivät välttämättä kuvaa tilannetta esimerkiksi harvaan asutuilla alueilla. Valiokunta korostaa, että poliisin palvelut tulee turvata vähintään nykyisellä tasolla koko maassa, myös harva-alueilla. Myös edellytyksiä operatiiviseen viranomaisyhteistyöhön on tarpeen edistää.

Valiokunta tähdentää, että poliisin toimintaa tulee kehittää pitkän aikavälin henkilöstösuunnitelman mukaisesti (Poliisi 2020 — Poliisin pitkän aikavälin henkilöstötarpeen suunnitelma). Valiokunta korostaa suunnittelun pitkäjänteisyyttä ja ennakoivuutta ja pitää tärkeänä, että koulutettavien poliisien määrä vastaa poliisin toiminnan tarpeisiin. Valiokunta katsoo, että poliisien määrä on syytä vakiinnuttaa vähintään nykytasolle koko vaalikaudeksi. Valiokunta on jo vuosien 2010—2013 kehysten yhteydessä katsonut, että poliittinen sitoutuminen vaalikausien yli ulottuvaan perusteellisesti laadittuun pitkäjänteiseen voimavarasuunnitelmaan on yhteiskunnan kannalta välttämätöntä (HaVL 18/2009 vp). Poliisilain kokonaisuudistuksen yhteydessä eduskunta edellytti, että hallitus laatii ajantasaisen poliisin pitkän aikavälin tehtävä-, resurssi- ja rahoitussuunnitelman, johon myös sitoudutaan (EV 371/2010 vp — HE 224/2010 vp, HaVM 42/2010 vp).

Selvityksen mukaan sisäasiainministeriö on asettanut työryhmän poliisin tulosohjauksen ja voimavarojen kohdentamisen kehittämiseksi. Työryhmän tehtävänä on poliisin tulosohjauksen kehittämiseen liittyen arvioida poliisitoimen resursseihin, painopisteisiin ja resurssien jakoon, mukaan lukien poliisin palveluverkkorakenne, liittyvät kehittämistarpeet. Työryhmän toimikausi päättyy 29.2.2012.