Perustelut

Hätäkeskusjärjestelmästä

Maamme hätäkeskusjärjestelmä perustuu hätäkeskuskokeilusta saatujen kokemusten pohjalta säädettyyn vuoden 2001 alusta voimaan tulleeseen hätäkeskuslakiin (157/2000 — HaVM 8/1999 vp — HE 87/1999 vp).

Valtioneuvosto on antanut mainittuun hallintovaliokunnan mietintöön HaVM 8/1999 vp sisältyvän lausuman edellyttämällä tavalla eduskunnalle hätäkeskusuudistusta koskevan selonteon vuoden 2007 valtiopäivillä (VNS 3/2007 vp). Selonteon johdosta hallintovaliokunta on puolestaan hyväksynyt mietintönsä HaVM 3/2008 vp.

Eduskunta on hyväksynyt hallintovaliokunnan selonteon johdosta antaman mietinnön mukaisesti seuraavat johtopäätökset:

1. Hätäkeskusuudistuksen toimeenpanoa on jatkettava hallintovaliokunnan mietinnön HaVM 3/2008 vp mukaisesti. 2. Valtioneuvoston on annettava hallintovaliokunnalle hätäkeskusuudistuksen toimeenpanosta perustuslain 47 §:n 2 momentin tarkoittama kirjallinen selvitys vuoden 2010 syyskuun loppuun mennessä. 3. Hallintovaliokunnan mietinnön HaVM 3/2008 vp perusteluissa lausuttuun viitaten valtioneuvoston on annettava hallintovaliokunnalle perustuslain 47 §:n 2 momentin tarkoittama kirjallinen selvitys, mikäli hätäkeskusten aluejakoa aiotaan muuttaa.

Hätäkeskuslain mukaan valtakunnan alueen jakamisesta hätäkeskusalueisiin määrää valtioneuvosto. Hätäkeskusten sijainnin päättää puolestaan sisäasiainministeriö. Nyt käsiteltävänä oleva valtioneuvoston selvitys perustuu edellä mainittuun 3. kohtaan. Hallintovaliokunta pitää perusteltuna, ettei selvityksessä käsitellä yksinomaan aluejakokysymystä, vaan esille on nostettu myös ne ajankohtaiset kehittämistoimet, jotka korreloivat aluejakokysymyksen kanssa ja jotka ovat samalla muutoinkin hätäkeskustoimintojen kehittämisen kannalta keskeisiä. Lisäksi selvitykseen sisältyvät hätäkeskuslaitoksen uudistamisen perusteet ja lähtökohdat liittyvät kiinteästi niihin seikkoihin, joihin hallintovaliokunta on puuttunut selontekomietinnössään HaVM 3/2008 vp. Tähän kokonaisuuteen ja ensihoidon tiedonkulun turvaamiseen (HaVL 19/2008 vp — MINS 6/2009 vp ja HaVL 2/2009 vp —MINS 1/2009 vp) kuuluu myös myöhemmin valiokunnassa käsiteltäväksi otettava eduskunnalle annettu hallituksen esitys laiksi hätäkeskustoiminnasta (HE 262/2009 vp), jonka antamista ennen tämän lausunnon valmistumista ei ole pidettävä moitteettomana menettelynä.

Palvelujen turvaamisesta rakenteita uudistamalla

Hätäkeskusjärjestelmän tavoitteena on parantaa kansalaisten turvallisuutta. Hätäkeskustoiminnalla tarkoitetaan pelastustoimen, poliisitoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen hätäilmoitusten ja muiden kiireellistä apua vaativien ilmoitusten vastaanottamista sekä tarvittavan avun hälyttämistä. Olennaista on, että kulloinkin tarvittavaa kiireellistä apua kyetään antamaan mahdollisimman asiantuntevasti, tehokkaasti ja nopeasti. Tätä lähtökohtaa valiokunta painottaa hätäkeskusjärjestelmän kehittämisessä, jossa on noudatettava, kuten edellä lausutusta ilmenee, hallintovaliokunnan mietintöä HaVM 3/2008 vp. Sanottu merkitsee muun muassa huolehtimista henkilöstövoimavarojen riittävyydestä, henkilöstön tasapuolisesta jakautumisesta, tietojärjestelmien uudistamisesta, hätäkeskusten toimintatapojen yhdenmukaistamisesta ja viranomaisyhteistyön parantamisesta.

Valiokunta korostaa, että hätäkeskustoiminnan aluejaotuksen kehittämisen edellytyksenä tulee olla, että se vahvistaa hätäkeskuslaitoksen kykyä hoitaa perustehtäväänsä. Samalla on kuitenkin tärkeää huomata, ettei aluejaotuksen muuttuminen ole ongelmatonta, vaan se vaatii monien riskitekijöiden huolellista punnintaa ja onnistuneiden ratkaisujen tekemistä. Tästäkin huolimatta aluejaon uudelleen arviointi on tarpeen, koska nykyinen aluejako ei vastaa enää riittävästi toiminnallisia tarpeita. Keskukset ovat kooltaan ja toimintatavoiltaan siinä määrin erilaisia, ettei toiminnan yhtenäistäminen ole käytännössä mahdollista. Myöskään hätäkeskusten verkostuminen ei ole toteutettavissa realistisesti nykymuotoisessa hätäkeskuslaitoksessa.

Henkilöstöön kohdistuva työn kuormitus jakautuu hätäkeskusten kesken epätasaisesti. Väestöpohjaltaan pienimmillä hätäkeskusalueilla hätäkeskusten ilmoitusmäärä on noin 5 000 ilmoitusta vuodessa päivystäjää kohti. Suurilla alueilla ilmoitusten määrä ylittää 10 000 päivystäjää kohden. Nykyisin henkilöstö ei näin ollen jakaudu myöskään keskusten kesken tasapuolisesti palveluiden kysynnän mukaan. Palveluiden turvaaminen edellyttääkin toimintojen järjestämistä entistä tarkoituksenmukaisemmin. On myös syytä mainita, että pienimpien keskusten suhteelliset toimitilakustannukset asukaslukuun ja ilmoitusmäärään verrattuna ovat noin kaksinkertaiset suurempiin verrattuna.

Henkilöresurssien epäsuhtaa ei kyetä korjaamaan pelkästään nykyisessä rakenteessa tehtävillä muutoksilla, koska keskusten toiminta edellyttää tiettyä minimihenkilöstöä. Valtioneuvoston selvityksestä ilmenee, että osa keskuksista toimii niin pienellä henkilöstöllä, että ruuhkahuippujen ja poissaolojen aiheuttama riski on toiminnalle korkea.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että huomattavan suuri osa hätäkeskuslaitoksen henkilöstövoimavaroista hoitaa sisäisen hallinnon ja hallinnon tukipalvelujen tehtäviä. Vuonna 2008 hätäkeskuslaitoksen käytettävissä olleesta 733 henkilötyövuodesta on käytetty kyseisiin tehtäviin yhteensä 118 henkilötyövuotta. Lisäksi päivystyssalien operatiivisessa toiminnassa työskentelee 90 vuoromestaria työnjohtotehtävissä, joihin sisältyy myös hallinnollisia tehtäviä. Valiokunta pitää välttämättömänä hätäkeskuslaitoksen rakenteen uudistamista tehostamalla sisäistä hallintoa ja tukipalveluja sekä purkamalla päällekkäisyyksiä. Tällä tavalla voidaan merkittävästi vahvistaa varsinaisen hätäkeskustoiminnan palvelukykyä ja turvata resurssien riittävyyttä.

Tieto- ja viestintäjärjestelmistä

Valiokunta on selontekomietinnössään pitänyt kiireellisenä vanhentuneen ja puutteellisen hätäkeskustietojärjestelmän uudistamista. Valtioneuvoston selvityksessä nykyisen järjestelmän elinkaaren on arvioitu ulottuvan noin vuoteen 2015.

Nykyisen tietojärjestelmän heikkouksiin kuuluu muun muassa, ettei välttämätön hätäkeskusten verkottuminen ole mahdollista. Olemassa oleva tietojärjestelmä ei myöskään sovellu eri hätäkeskusten toimintojen varmistamiseen eikä mahdollista hätäkeskukselle häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa korvata toista hätäkeskusta. Vuonna 2008 käynnistetyssä Hätäkeskustoiminnan ja tietojärjestelmän kehittämishankkeessa (TOTI) on määritelty valtakunnallisen hätäkeskustoiminnan malli ja tietotekniset vaatimukset. Tietojärjestelmän hankintaan liittyvä kilpailutus toteutetaan vuonna 2010. Toteutusvaihe ajoittuu vuosille 2012—2015.

Uuden valtakunnallisen, hätäkeskusten verkottumisen ja yhteistyöviranomaisten tarpeet huomioon ottavan tietojärjestelmän tietotekniikka edellyttää valiokunnalle esitetyn selvityksen perusteella hätäkeskusta kohti arviolta vähintään 2 miljoonan euron investointia, minkä lisäksi tulevat pysyvät käyttökustannukset ja tietoliikennemaksut. Valiokunta yhtyykin selvityksen kannanottoon, ettei uutta tietojärjestelmää ole järkevää toteuttaa nykyisessä 15 keskuksen hätäkeskusjärjestelmässä. Tältä pohjalta on alustavasti arvioitu tietojärjestelmän uudistamisen kustannusten olevan noin 27—30 miljoonaa euroa.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös ajantasaisten osoite- ja paikkatietojen ylläpitämiseen. Esimerkiksi kuntaliitosten yhteydessä on huolehdittava, ettei muodostuvassa uudessa kuntakokonaisuudessa ole samannimisiä teitä tai katuja. Nykyaikaisten paikantamismenetelmien käyttöönottoa on lisäksi täysimääräisesti hyödynnettävä. Mainittakoon, ettei matkapuhelimien paikantamismahdollisuutta ole vielä voitu ottaa käyttöön hätäkeskustoiminnassa.

Hätäkeskustoiminnan ja viranomaisyhteistyön tehostaminen

Hätäkeskuslaitos ei nykyisellään muodosta riittävän yhtenäistä toimintakokonaisuutta. Tästä johtuen myös hätäkeskusten toimintatavat resurssien ohella poikkeavat toisistaan. Valiokunta pitääkin perusteltuna, että hätäkeskuslaitoksen toimintamalleja ja tehtäviä selkeytetään. Osaksi kysymys on hätäkeskusten ja yhteistyöviranomaisten tehtäväpintojen ja vastuualueiden tarkentamisesta. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että eri alueiden viranomaisten toimintatapojen ja asiakastarpeiden erilaisuus otetaan huomioon toimintamalleja määriteltäessä.

Valiokunta katsoo, että hätäkeskuslaitoksen tehtäviin kuuluu keskeisesti hätäkeskusilmoitusten vastaanottaminen ja riskien arviointi sekä tehtävien välittäminen asianomaisille viranomaisille tai viranomaisten tehtäviä sopimuksen perusteella hoitaville. Lisäksi tehtäviin sisältyvät hätäkeskuspalveluihin liittyvät pelastustoimen, poliisitoimen sekä sosiaali- ja terveysviranomaisen toiminnan tukeminen, mihin kuuluvat ainakin tarvittavat viestikeskustehtävät ja väestön varoittamistoimenpiteiden käynnistäminen äkillisissä vaaratilanteissa.

Vastuu välitetystä ilmoituksesta tai tehtävästä siirtyy vastaanottavalle viranomaiselle tai sen tehtäviä hoitavalle toimijalle, kun tämä on vastaanottanut ilmoituksen tai tehtävän. Tällä seikalla ei ole yhteyttä aluejakopäätökseen, mutta toiminnallisista syistä ja vastuiden selkeyttämiseksi tämä kysymys edellyttää lainsäädännöllisiä toimenpiteitä. Hätäkeskus ei luonnollisesti myöskään johda toimintaa, vaan se kuuluu asianomaiselle toimijataholle. Tässä suhteessa on ainakin jossain määrin ilmennyt sekaannusta, minkä vuoksi valiokunta tähdentää, että kunkin vastuullisen toimijatahon on ylläpidettävä asianmukaista toimintavalmiutta ja huolehdittava omaan toimialaansa kuuluvien tehtävien vaatimasta johtamisesta.

Valtioneuvoston selvityksen keskeisissä linjauksissa todetaan, ettei poliisitoimen, pelastustoimen tai sosiaali- ja terveystoimen aluerajoja rikota hätäkeskusalueita määriteltäessä. Tämä on tärkeää sen vuoksi, että erityisesti poliisin, pelastustoimen ja ensihoidon yksiköt osallistuvat laajalti yhteisiin tehtäviin. Tältä osin valiokunta toteaa kuitenkin, että terveystoimen aluejakokysymys on vielä tällä hetkellä avoinna. Tässä yhteydessä on syytä todeta, ettei aluejakojen tarkistaminen saa johtaa siihen, että kunnille annetaan uusia tehtäviä.

Hätäkeskusten toiminnan tehostaminen edellyttää niin suuria hätäkeskuksia, että työvuorojen operatiivinen henkilövahvuus mahdollistaa salityöskentelyprosessien kehittämisen, hätäilmoitusten tehokkaan välittämisen sekä kyvyn sietää yksittäisiä ruuhkahuippuja ja poissaoloja ilman hätäilmoitusten ohjautumista muihin hätäkeskuksiin.

Hätäkeskusten verkottaminen yhteen on häiriötilanteiden ja poikkeusolojen kannalta ehdottoman tarpeellista. Hätäpuheluiden siirtoon hätäkeskuksesta toiseen liittyy kuitenkin sekä teknisiä että toiminnallisia riskejä. Tästä johtuen hätäkeskukset tulisi ensisijaisesti resurssoida riittävällä henkilöstöllä hallitsemaan oman alueensa tehtävävaihtelut. Hätäpuheluiden siirto-ominaisuuden käyttö tulisi olla satunnaista ja poikkeuksellista.

Toimintojen tehostaminen ja asianmukainen palvelutuotanto edellyttävät lisäksi muun muassa erillisen palvelunumerojärjestelmän (116) käyttöön ottamista, jotta hätäkeskukset voivat keskittyä varsinaisiin tehtäviinsä. Tältä osin valiokunta viittaa selontekomietintöönsä HaVM 3/2008 vp.

Toiminnan tehostamiseen liittyy olennaisesti hätäkeskustietojärjestelmän uudistaminen. Samalla se edellyttää viranomaistahoilta valtakunnallisesti yhdenmukaisia toimintatapoja ja standardeja. Hätäkeskusalueiden laajentaminen ja hätäkeskusten lukumäärän vähentäminen mahdollistavat eri viranomaistahojen — poliisitoimen, pelastustoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen — yhteisten tietojärjestelmien toteuttamisen nykyistä paremmin ja kustannustehokkaammin. Kaikkinainen eri toimijoiden yhteistyön edistäminen myötävaikuttaa koko auttamisketjun parantamiseen.

Valiokunta tähdentää hätäkeskusten toimintamallien yhdenmukaistamisen edellyttämän koulutuksen tärkeyttä. Tähän onkin varauduttu 5 miljoonan euron rahoituksella.Tällainen koulutus on välttämätöntä sekä hätäkeskuslaitoksen henkilöstölle että yhteistoimintaviranomaisille ja sopimuksen nojalla yhteistoimintatehtäviä hoitaville.

Johtaminen

Hätäkeskusjärjestelmää on alusta lähtien rasittanut se, ettei valmistelua ja toimeenpanoa ole johdettu ja tuettu riittävän tehokkaasti. Tämän vuoksi valiokunta korostaa hätäkeskuspalveluiden kehittämisessä erityisesti muutosjohtamisen merkitystä. Siinä työssä tarvitaan erillisen muutoshankkeen asettamista sekä ohjaavien ministeriöiden vahvaa otetta. Vahvan muutosjohtamisen on tuettava aluejakopäätöksen onnistunutta toimeenpanoa. Ja aluejakopäätöksen on puolestaan tuettava hätäkeskustoimintaa. Muutokseen sisältyy monia haasteita ja inhimillisiä tekijöitä — esimerkiksi kysymys paikkakunnalta muuttamisesta — minkä vuoksi hyvään henkilöjohtamiseen ja hyvään henkilöstöpolitiikkaan ei voi liikaa kiinnittää huomiota. Uudistuksessa tulee myös selkeyttää hätäkeskuslaitoksen johtajan ja aluejohtajien tehtäviä ja vastuita.

Muutosjohtamiseen liittyen hätäkeskuslaitoksen turbulenttisen tilan rauhoittamiseksi ja toiminnan vakauttamiseksi valiokunta pitää tärkeänä, että heti aluejakopäätöksen tultua lainvoimaiseksi tehdään päätös hätäkeskustoimintojen sijoittamisesta.

Meneillään oleva kehittämistyö edellyttää, että hätäkeskuslaitoksen hallinnollisten voimavarojen hyödyntämistapa joudutaan arvioimaan ja rakentamaan uudestaan. Sanottu merkitsee myös hallinnon ja tukipalvelujen hajauttamista tarkoituksenmukaisella tavalla alueille.

Palvelukyky, henkilöstö ja hyvä henkilöstöpolitiikka

Hätäkeskustoiminnan kehittämisessä, jota valiokunnan mietinnössä HaVM 3/2008 vp edellytetään, on tärkeää turvata myös muutosvaiheessa hätäkeskuspalvelut. Missään vaiheessa kansalaisten turvallisuuspalvelut eivät saa muutoksessa vaarantua. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että kaikki nykyiset henkilöresurssit ovat käytettävissä tulevina vuosina ja ettei hätäkeskuslaitokseen kohdisteta tuottavuusvähennyksiä.

Hätäkeskusten lukumäärät ja niiden sijaintipaikat on huomioitava uudistusprosessissa niin, että ne tukevat hätäkeskusten tehtäviä. Hätäkeskustoiminnan vakiinnuttamiseen kuuluu tärkeänä elementtinä koulutettu, pysyvä ja ammattitaitoinen henkilökunta. Henkilökunnan korkean ammattitaidon ylläpitäminen edellyttää myös ajantasaisen jatkokoulutuksen järjestämistä. Hätäkeskusten sijainnista päätettäessä on yhtenä osatekijänä arvioinnissa otettava huomioon, että sijaintipaikkakunnalle kyetään rekrytoimaan riittävästi hätäkeskuspäivystäjiä. Aluejaolla ja sijaintipaikkakunnalla on näin ollen esimerkiksi alueellisten erityispiirteiden, kuten saaristolaisuuden ja ruotsin kielisen henkilökunnan rekrytoinnin, kannalta merkitystä. Hätäkeskusten lukumäärän muuttaminen hallitusti vaatii kaikkien osapuolten mukaantulon ja sitoutumisen.

Valtioneuvoston selvityksen keskeisiin linjauksiin kuuluu palvelujen turvaaminen molemmilla kansalliskielillä, suomella ja ruotsilla. Selvityksen mukaan tämänhetkisen tilanteen mukaan hätäkeskuslaitoksen ruotsinkieliseen palveluun kykenevän henkilöstön osuus on noin 40 prosenttia. Valiokunnan käsityksen mukaan nämä tiedot perustuvat päivystäjien omiin arvioihin. Valiokunta tähdentää sen seikan varmistamista, että hätäkeskuspäivystäjillä on todellinen tehtävien palvelutarpeen edellyttämä käytännön ruotsin kielen taito, jotta molempiin kieliryhmiin kuuluvien kielelliset perusoikeudet pystytään turvaamaan.

Valiokunnalle esitetyn tiedon perusteella hätäkeskuspäivystäjien piiristä löytyy monipuolista muutakin tarpeellista kielitaitoa, esimerkiksi englannin ja venäjän kielten osaamista. Näiden tärkeiden taitojen hyödyntäminen jää osin vielä vajaaksi ennen kuin keskukset kykenevät verkottumaan keskenään.

Hyvään henkilöstöpolitiikkaan kuuluu muun muuassa, että henkilökunta aidosti osallistuu muutosprosessiin ja sen osaamista myös hyödynnetään. Olennaisia osatekijöitä ovat luonnollisesti hyvä johtaminen, asianmukaiset työskentelyolosuhteet ja resurssit, työmotivaation ylläpitäminen ja työssä jaksaminen. Näissä osatekijöissä on aiemmin ilmennyt puutteita.

Sisäasiainministeriö on päättänyt siirtää Helsingin hätäkeskusalueen hätäkeskuksen sijaintipaikan Helsingistä Keravalle. Valiokunta katsoo, että siirron toteuttaminen on syytä toteuttaa esimerkillisenä pilottihankkeena, jossa korostetaan hyvää muutosjohtamista ja henkilöstöpolitiikkaa. Valiokunta toteaa, että aiemmat hätäkeskuskokeilut eivät ole antaneet riittävää tietopohjaa ja kokemusta muutosten läpiviemiseksi. Hätäkeskustoimintojen sijoittaminen Keravalle tuleekin toteuttaa niin esimerkillisesti, että saatavia kokemuksia voidaan hyödyntää koko hätäkeskusten meneillään olevassa muutosprosessissa.

Toimitilat

Valiokunta yhtyy siihen valtioneuvoston selvityksestä ilmenevään perusperiaatteeseen, että uusia hätäkeskustoimitiloja ei hätäkeskusuudistuksen yhteydessä rakenneta. Hätäkeskusten laajentamiseen on jo useissa hätäkeskuksissa varauduttu suunnitteluvaiheessa esimerkiksi päivystyssalien väljällä mitoituksella ja tilojen muunneltavuudella. Poikkeusolojen kannalta on tärkeää, että hätäkeskusten päivystystilat sijaitsevat suojatiloissa.

Yhteenveto

Valiokunta on edellä tarkastellut niitä vakavia riskitekijöitä — muun muassa kansalaisten turvallisuudesta huolehtimista, tietojärjestelmien toimivuutta, viranomaisyhteistyön onnistumista, muutos- ja henkilöjohtamista, ammattitaitoisen henkilöstön saatavuutta ja hyvää henkilöstöpolitiikkaa sekä toimitiloja — joita hätäkeskusaluejaon muuttamiseen liittyy. Valiokunta tähdentää lisäksi vielä tässäkin yhteydessä oleellista olevan, että poliisi, pelastustoimi ja sosiaali- ja terveydenhuolto saavat tehokkaasti hätäkeskuksista tarvitsemansa palvelut. Hätäkeskukset eivät saa toiminnallisesti etääntyä aluejakomuutosten vuoksi yhteistyöviranomaisistaan. Samalla on painotettava, ettei aluejakotarkistuksista saa johtua ylimääräisiä kustannuksia muille tahoille. Hätäkeskuslaitokselle muutosvaihe luonnollisesti aiheuttaa lisämenoja, joiden odotetaan tulevan hyötynä myöhemmin takaisin.

Valiokunta painottaa, että aluejaon tulee palvella tehokasta ja tuloksellista hätäkeskustoimintaa. Tässä suhteessa nykyinen tilanne ei ole tyydyttävä. Myöskään määrärahoja ei ole käytettävissä havaittujen puutteiden korjaamiseen olemassa olevassa aluejaotuksessa. Mainittakoon, että maailmalta löytyy esimerkkejä, joissa yhdestä hätäkeskuksesta, tosin useammasta toimintapisteestä, hoidetaan miljoonien ihmisten tarvitsemat palvelut. Suomen kannalta on olennaista, että nyt tehtävät ratkaisut ovat kestäviä eikä muutostarpeita ole näköpiirissä. Valiokunta yhtyy asiassa saamansa selvityksen perusteella sisäasiainministeriön esittämiin Hätäkeskuslaitoksen ja sen aluejaon uudistamisen perusteisiin ja lähtökohtiin sekä hätäkeskustoiminnan aluejaon kehittämisen linjauksiin tässä lausunnossa esitetyin huomautuksin. Valiokunta tähdentää samalla, että onnistuneella toimeenpanolla on ratkaiseva merkitys uudistustyössä.