Yleisperustelut

Uudistuksen sisältö ja tausta

Uudella lailla Rikosseuraamuslaitoksesta yhdistetään Rikosseuraamusvirasto ja sen ohjauksessa toimivat Vankeinhoitolaitos ja Kriminaalihuoltolaitos yhdeksi virastoksi, Rikosseuraamuslaitokseksi. Sen tehtävänä on huolehtia rangaistusten, niin yhdyskuntaseuraamusten kuin vankeusrangaistustenkin, täytäntöönpanosta ja tutkintavankeuden toimeenpanosta. Uudistuksen on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2010.

Rikosseuraamusalan organisaatio on ollut pitkän kehitystyön kohteena. Vuonna 2001 perustettiin alan keskushallintoviranomaiseksi Rikosseuraamusvirasto ja julkisoikeudellinen Kriminaalihuoltoyhdistys muutettiin valtion viranomaiseksi. Seuraavassa vaiheessa, vuonna 2006, perustettiin uuden vankeuslain voimaantuloon liittyen Vankeinhoitolaitoksen viisi aluevankilaa ja valtakunnallinen terveydenhuoltoyksikkö. Nyt kysymyksessä on kolmas merkittävä muutos, jossa Kriminaalihuoltolaitoksen ja Vankeinhoitolaitoksen toiminta on tarkoitus yhdistää siten, että koko hallinnonala toimii jatkossa yhtenä viranomaisena. Uudistus pohjautuu rikosseuraamusalan tilaa selvittäneen selvitysmies Wuolijoen raporttiin sekä Rikosseuraamusalan kehittämishankkeessa (Riseala 2010) tehtyihin ehdotuksiin. Keskusviraston organisaatio uudistettiin yhtenäisen ohjauksen mahdollistavaksi jo vuoden 2009 alusta. Nyt käsiteltävänä olevalla uudistuksella yhtenäistäminen laajenee koskemaan koko toimintakenttää.

Uudistus toteuttaa lakivaliokunnan vuonna 2000 tekemää linjausta. Valiokunta piti mietinnössään (LaVM 13/2000 vp) tärkeänä sitä, että pidemmällä tähtäyksellä rikosseuraamusalalle voidaan muodostaa yksi yhtenäinen virasto rangaistusten täytäntöönpanoa varten niin, että käytettävät voimavarat saadaan mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti hyödynnetyiksi.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitetyin huomautuksin ja vähäisin muutosehdotuksin.

Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksen toimivuutta ja toiminnan vaikuttavuutta seurataan ja että organisaatiota jatkokehitetään, jos sen arvioidaan olevan tarpeen toiminnan tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi.

Uudistuksen toiminnallisista vaikutuksista

Rikosseuraamusalan tavoitteena on yhdyskuntaseuraamusten ja vankeusrangaistusten täytäntöönpano siten, että lisätään tuomittujen valmiuksia rikoksettomaan elämään. Lisäksi on huolehdittava tuomittujen, henkilöstön ja yhteiskunnan turvallisuudesta. Sekä vankeinhoidon että kriminaalihuollon toiminta perustuu yksilöllisten suunnitelmien laatimiseen ja tuomittujen parissa tehtävään lähityöhön. Varsinaisen rangaistusten täytäntöönpanotehtävän ohella toiminnassa on yhä keskeisempää toiminnan vaikuttavuuden lisääminen.

Organisaation yhtenäisyyden tarvetta lisää se, että rikosten seuraamusvalikoimaa on vähitellen laajennettu ja on otettu käyttöön seuraamusmuotoja, joissa on sekä vankeuden että yhdyskuntaseuraamusten elementtejä, esimerkiksi valvottu koevapaus. Uusi yhtenäinen rakenne tukee vankeuslain tavoitteiden mukaisesti rangaistuksen suunnitelmallista täytäntöönpanoa rangaistusajan suunnitelman pohjalta sekä vaiheittaista, hallittua ja tuettua vankeudesta vapauttamista. Samalla yhdyskuntaseuraamusten osuutta seuraamusjärjestelmässä voidaan vahvistaa.

Yhteisten tavoitteiden ja osin yhteisten asiakkaiden lisäksi vankeinhoidon ja kriminaalihuollon keskeiset yhteistyötahot seuraamusten vaikuttavuuden ja tuomittujen yhteiskuntaan kiinnittymisen edistämiseksi ovat pitkälti samoja. Tulevaisuudessa myös laitos- ja yhdyskuntaseuraamusten toimintaprosessit ovat yhdenmukaisia. Toisaalta merkittävän haasteen organisaation yhdistämisessä muodostavat Vankeinhoitolaitoksen ja Kriminaalihuoltolaitoksen erot seuraamuksissa, toimintaympäristössä ja työskentelykulttuurissa.

Valiokunta katsoo, että uusi yhtenäisesti toimiva organisaatio mahdollistaa nykyistä paremmat edellytykset laadukkaalle ja vaikuttavalle seuraamusten täytäntöönpanolle. Toimiminen yhtenä viranomaisena myös varmistaa nykyistä paremmin päätösten ja käytäntöjen yhdenmukaisuuden.

Rikosseuraamusalan tavoitteiden toteuttamisen kannalta on tärkeää, että seuraamusten yhtäläiset toimintaedellytykset turvataan. Valiokunta painottaa vahvan ja osaavan johtamisen tärkeyttä uudistuksen toimeenpanossa ja sitä, että asiantuntemuksen säilymisestä organisaatiossa huolehditaan.

Uudistuksen tuottavuustavoitteisiin ja toiminnan tehostamiseen liittyviä näkökohtia

Rikosseuraamusalan organisaation uudistaminen on yksi oikeusministeriön hallinnonalan keskeisistä tuottavuushankkeista. Organisaatiohankkeen tuottavuustavoitteeseen sisältyy 30 henkilötyövuoden vähentäminen. Henkilöstövähennykset toteutetaan asteittain luonnollisen poistuman kautta. Uudistuksella kevennetään hallintoa ja poistetaan toimintojen päällekkäisyyksiä. Johtajiston määrän on arvioitu vähenevän uudistuksessa noin neljänneksellä. Alueen hallintopalvelujen keskittäminen alueen yhteisiin tehtäviin vähentää puolestaan hallintohenkilöstön määrää. Aikaisempiin kannanottoihinsa (esim. LaVL 19/2009 vp, LaVL 15/2008 vp ja LaVL 12/2007 vp) viitaten valiokunta painottaa, että hallinnon keventämisen ja toiminnan tehostamisen seurauksena vapautuvat voimavarat tulee kohdentaa vankien ja yhdyskuntaseuraamukseen tuomittujen parissa tehtävään lähityöhön. Valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä, että toimenpiteiden ensisijaisena lähtökohtana tulee olla voimavarojen mitoittaminen ja kohdentaminen kriminaalipolitiikan tarpeiden mukaisesti.

Valiokunta katsoo, että yhtenäisessä organisaatiossa on tehtävien tehokkaan hoidon kannalta tarpeen yksi yhteinen asiakastietojärjestelmä nykyisen kahden erillisen järjestelmän sijaan. Saadun selvityksen mukaan yhteisen järjestelmän yksityiskohtaiseen suunnitteluun voidaan ryhtyä vasta sen jälkeen, kun organisaatiorakenne on toiminnassa ja sen pohjalta voidaan arvioida toiminnan tarpeita ja niiden vaatimia tietoteknisiä ratkaisuja. Valiokunta kuitenkin kiirehtii ensivaiheen toimenpiteenä järjestelmien välisen teknisen käyttöyhteyden luomista mahdollisimman pian.

Henkilöstön asema

Henkilöstön asemasta organisaation tullessa voimaan säädetään Rikosseuraamuslaitoksesta annetun lakiehdotuksen 15 §:ssä. Sen mukaan Rikosseuraamusviraston, Kriminaalihuoltolaitoksen ja Vankeinhoitolaitoksen virat muuttuvat lain voimaan tullessa Rikosseuraamuslaitoksen yhteisiksi viroiksi. Virat sijoitetaan ja henkilöstö siirtyy lain voimaantuloajankohdan mukaisten toimipaikkojensa mukaisille alueille ja yksiköihin. Määräaikaisia tehtäviä hoitava henkilöstö siirtyy määräaikaisen palvelussuhteensa keston ajaksi. Henkilöstö säilyttää siirtymähetkellä palvelussuhteeseen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet sekä euromääräisen palkkansa.

Esityksen perustelujen mukaan henkilöstön aseman järjestämisessä noudatetaan valtion yleisiä henkilöstöpoliittisia periaatteita ja organisaatiomuutoksissa vakiintuneita menettelytapoja. Lisäksi uudistuksessa otetaan huomioon valtioneuvoston vuonna 2006 tekemä periaatepäätös valtion henkilöstön aseman järjestämisestä organisaation muutostilanteissa sekä rikosseuraamusalan omat, helmikuussa 2009 vahvistetut henkilöstöpoliittiset linjaukset.

Henkilöstön kehittämisen kannalta on myönteistä, että uusi organisaatio lisää mahdollisuuksia monipuolisempiin ja vaihtelevampiin tehtäviin sekä edistää urakiertomahdollisuuksia. Toimintaprosessien kehittäminen ja päällekkäisyyksien poistaminen voivat keventää henkilökunnan työmäärää. Työmäärä riippuu kuitenkin myös monista muista tekijöistä. Valiokunta tähdentää, että henkilökunnan oikeaan mitoitukseen ja kohdentamiseen, työnkuvien kehittämiseen ja osaamistarpeisiin sekä henkilöstön jaksamiseen tulee kiinnittää erityistä huomiota.