Perustelut

Yleistä

Valiokunta toteaa, että esityksen tavoitteena on saattaa kansallinen lainsäädäntö ja hallinnointijärjestelmä mahdollisimman tehokkaasti tukemaan seuraavan EU:n maaseuturahaston ohjelmakauden eli vuosien 2014—2020 Manner-Suomen maaseutuohjelman toteuttamista siltä osin kuin on kysymys maaseudun yritysten ja hanketoiminnan tukemisesta. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että maatalouden rakennetukijärjestelmän toteuttamista voidaan jatkaa voimassa olevin ehdoin vuonna 2014. Sama koskee porotalouden rakennetukia. Myös yritys- ja hanketuet tulee turvata.

Esityksen mukaisesti valiokunta pitää tärkeänä, että kansallisen lainsäädännön avulla sekä joustavoitetaan tukivarojen käyttöä ja menettelyjä että ohjataan varoja kohteisiin, joiden avulla erityisesti on mahdollista edistää niin uusien yritysten syntymistä maaseudulle kuin vahvistaa jo toimivia yrityksiä. Tavoitteena tulee olla, että tällä tavoin luodaan työpaikkoja ja vähennetään olemassa olevien työpaikkojen poistumista, mikä osaltaan lisää maaseudun elinvoimaisuutta sekä työ- että asuinpaikkana. Esityksen perusteluista käy ilmi, että vuosina 2007–2012 yritystukea on kaikkiaan myönnetty vastaaviin toimenpiteisiin vuosittain noin 50 miljoonaa euroa ja tavoitteena on, että myönnettävissä olevan yritystuen taso säilyy vähintäänkin samana vuosina 2014–2020. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen erityisenä tavoitteena on maataloustuotteiden jalostusalan yritysten kasvu siten, että pienten yritysten määrä kasvaa.

Valiokunta pitää tärkeänä, että yritystukijärjestelmän saattamiseksi tasapainoiseksi kokonaisuudeksi esitys myös mahdollistaa mikroyrityksiä suurempien eli pienten yritysten tukemisen tarvittaessa EU:n maaseuturahaston varoin. Samaan suuntaan vaikuttaa myös hanketoiminta, jonka avulla voidaan kehittää yleisen elinkeinotoiminnan edellytyksiä ja parantaa maaseutua asuin-, elin- ja toimintaympäristönä. Tällöin tulee tarkastella maaseutua laajasti siten, että myös maaseudun tuottamat arvot julkishyödykkeinä, kuten virkistyskäytössä, ja maaseutu osana ympäristöä otetaan huomioon. Esityksellä myös mahdollistetaan toimintaryhmien työn jatkaminen. Valiokunta pitää tärkeänä, että esityksellä yksinkertaistetaan menettelyjä, jotta toimintaryhmät voivat keskittyä olennaisimpaan tehtäväänsä eli paikallisyhteisönsä aktivointiin.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että uudistuksella yleensäkin kevennetään ohjelmien ja tukijärjestelmien hallinnointiin liittyviä menettelyjä ja niistä aiheutuvia kustannuksia siirtymällä sähköiseen asianhallintaan ja ottamalla käyttöön yksinkertaistettuja tukien maksumenettelyjä. Tämä vähentää henkilöstön tarvetta tukijärjestelmän toimeenpanossa. Esityksen perusteluissa on kuitenkin todettu, että alkuvaiheessa on odotettavissa, että järjestelmien käytön opettelu hidastaa sähköistä asiointia. Lisäksi sähköisen asianhallintajärjestelmän luomisesta aiheutuu alkuvaiheessa lisäkustannuksia. Valiokunta pitää välttämättömänä tuensaajien ja ohjelmien hallinnoinnin kannalta, että EU-ohjelmia ja kansallisia ohjelmia koskevat kansalliset säännökset yksinkertaistetaan ja yhtenäistetään. Tämä koskee myös EU-lainsäädännön edellyttämää jäsenvaltion toimielinten tehtävien järjestämistä koskevaa lainsäädäntöä.

Esityksessä ehdotetaan maaseudun kehittämisen tukemisesta annettavassa laissa säädettäväksi maaseudun yritysten tukemisesta, maaseudun hanketoiminnasta sekä paikallisten toimintaryhmien Leader-toimintatapaan kuuluvasta tukemisesta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettuun lakiin sisältyy vain yksi tukijärjestelmä yrityksille, maaseutuyrityksen yritystuki. Tukea voitaisiin myöntää pienille yrityksille sekä lisäksi maataloustuotteiden jalostukseen keskisuurille yrityksille. Keskeisiä yritystuella tuettavia toimenpiteitä ovat muun muassa toiminnan aloittaminen ja investoinnit. Yritystoiminnan alkuvaiheessa voitaisiin myöntää aloitustukea, jonka saamiseksi edellytettäisiin yrityksen rekisteröintiä ja liiketoimintasuunnitelmaa. Investointitukea perinteiseen aineellisen ja aineettoman omaisuuden hankintaan ehdotetaan myönnettäväksi vain jo toimivalle yritykselle. Tavoitteena on yritystoiminnan laajentaminen tai kehittäminen.

Valiokunta pitää tärkeänä, että esityksen mukaan maatalouden harjoittamista tuetaan, kun toimintaa laajennetaan maatalouden ulkopuolelle. Muita maaseutuyrityksiä ehdotetaan tuettaviksi, jos ne ovat mikroyrityksiä tai enintään pieniä yrityksiä. Yrityksiä, jotka harjoittavat maataloustuotteiden jalostusta ja kaupan pitämistä, voitaisiin kuitenkin tietyissä tilanteissa tukea silloinkin, kun ne ovat suurempia kuin pienet yritykset, mutta kuitenkin enintään keskisuuria. Tällöin yrityksen koon arvioinnissa noudatettaisiin komission suositusta pk-yrityksen määritelmästä. Valiokunta kiinnittää tältä osin huomiota siihen, että kuluvalla ohjelmakaudellakaan Manner-Suomen maaseutuohjelmasta ei ole rahoitettu suuria yrityksiä. Investoinnit säilyisivät edelleen merkittävässä asemassa tukikohteina.

Valiokunta toteaa, että hanketoimintaa esityksessä ehdotetaan tuettavaksi yhdellä yleisellä kehittämishanketuella, jonka avulla voisi tukea alueen ja sen asukkaiden ja muiden toimijoiden yleistä hyvinvointia, maaseudun elinvoimaisuutta, yleistä elinkeinojen kehittämistä sekä yleishyödyllisiä investointeja. Lisäksi ehdotuksen mukaan toimintaryhmille voidaan myöntää tukea teemahankkeisiin siten, että hanke muodostuu erillisistä toimenpiteistä, joita paikalliset tahot valitun teeman mukaisesti toteuttavat, mutta tuen hakijana on pelkästään toimintaryhmä. Toimintaryhmä myös vastaisi tuen myöntäjään nähden hankkeesta. Toisaalta toimintaryhmän ehdotetaan vastaavan myös siitä, että hanketoteuttajat saavat maksun tekemistään toimenpiteistä.

Edellä esitetystä on käynyt ilmi, että esityksessä ehdotetaan muutettavaksi joiltakin osin myös tuen hallinnointijärjestelmää, mikä mahdollistaa hakemuksen tekemisen myös sähköisesti. Lisäksi ehdotetaan, että paperilomakkeelle laaditun hakemuksen voi vastaisuudessa jättää muullekin kuin toimivaltaiselle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, jolloin hakemus tulee vireille sen saavuttua mille tahansa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Lisäksi hakemus tulee vireille, kun se jätetään toimintaryhmälle. Sama koskee myös tuen maksuhakemuksia toimintaryhmiä lukuun ottamatta.

Valiokunta toteaa, että esityksen mukaan tuki voidaan myöntää joko siten, että tuetun toimenpiteen kustannukset korvataan tuen saajalle tämän osoitettua kustannuksen syntyneen ja esitettyä siitä kirjanpitotositteet sekä muut asiakirjat toteutetusta toimenpiteestä tai käyttäen hyväksi mahdollisuutta maksaa tuki kertakorvauksena, kiinteänä tukiosuutena tai vakiokustannusmenettelyä noudattaen. Riittää, että tuen saaja luotettavasti osoittaa toteuttaneensa toimenpiteet, joihin tuki on päätöksen mukaan myönnetty. Kiinteää tukiosuutta käytettäessä kirjanpitotositteet tulee kuitenkin esittää kustannuksista, joihin perustuen kiinteä tukiosuus muista kustannuksista lasketaan.

Erityiskysymyksiä

Toimenpiteiden aloittaminen

Maaseudun kehittämisohjelmien hallinnoinnista ehdotetun lain 14 §:stä käy ilmi, että tuen myöntämisen edellytyksenä olisi, että tuen kohteena olevaa toimintaa ei ole aloitettu ennen kuin tukihakemus on tullut vireille. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että aloitusta koskeva rajoite on alun perin perustunut ns. yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen luonnokseen, jossa asetettiin huomattavan tiukat aloittamista koskevat edellytykset. Sanamuotoa uusissa luonnoksissa on sen jälkeen lievennetty, ja on todennäköistä, ettei kaikkia alkuperäisen luonnoksen mukaisia edellytyksiä enää tule sisältymään lopullisiin säännöksiin.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on pidetty todennäköisenä, että valtiontukisäännöissä ei tulla säätämään ns. alustavasta päätöksestä, jonka nojalla voisi aloittaa toimenpiteen ennen lopullista päätöstä. Viimeisimpien luonnosten valossa näyttää siltä, että pk-yrityksille voidaan myöntää tukia jo hakemuksen vireilletulon jälkeen. Siten maininta alustavasta päätöksestä uudessa laissa vaikuttaisi tarpeettomalta. Jos siitä kuitenkin tullaan jossakin muodossa EU:n säännöksissä säätämään, säännökset siitä on otettava kansallisiin säännöksiin, mikäli alustavien päätösten nojalla haluttaisiin sallia toiminnan aloittaminen tilanteissa, joissa muuten edellytettäisiin tukihakemuksen lopullista ratkaisua ennen aloittamista. Valiokunta katsoo, että tästä tulee tarvittaessa säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta tulee jäljempänä pykäläkohtaisissa muutosehdotuksissa ehdottamaan 14 §:n muuttamista siten, että tässä esitetty tulee otetuksi huomioon.

Maakunnan yhteistyöryhmä

Valiokunta toteaa, että maaseutuohjelmien hallinnointia koskevan lakiehdotuksen 5 §:n mukaan alueellisen maaseudun kehittämissuunnitelman laatimisesta vastaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentissa edellytetään, että maaseutuohjelma valmistellaan alueellisten suunnitelmien pohjalta ja että valmistelussa tulee kuulla asianomaisia tahoja. Sen vuoksi alueilla tulee joustavasti ratkaista, miten maakunnan yhteistyöryhmä osallistuu maakunnan alueella toteutettavien eri ohjelmien ja suunnitelmien yhteensovittamiseen. Myös esityksen perusteluista käy ilmi, että alueellisessa yhteistyössä tulee hakea mahdollisimman laajaa toimintakenttää ja ottaa huomioon maakunnan liittojen näkemykset.

Sivutoimisen yrittäjyyden tukeminen

Valiokunta toteaa, että lain 18 §:n 3 momentin mukaan tuettavan toiminnan on yksin tai yhdessä hakijan harjoittaman alkutuotannon tai muun yritystoiminnan kanssa annettava pääasiallinen toimeentulo ainakin yhdelle yrityksessä toimivalle yrittäjälle tai työntekijälle.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu yhden henkilön vähimmäistyöllistämistä koskevan tukiedellytyksen osalta, että seuraavan kauden maaseutuohjelman toimeenpanossa on erityisesti tarkoituksena edistää sellaista yritystoimintaa, jolla tavoitellaan vakaiden ja pysyvien yritysten säilymistä ja syntymistä maaseudulle siten, että niiden työllistävyys on laajempaa kuin pelkästään yhden henkilön osa-aikaisen yrityksen. Esityksessä ei suljeta pois yksinyrittäjien tukemista, jos tällä tavoin voidaan työllistää henkilö kokoaikaisesti. Lisäksi esitykseen sisältyy mahdollisuus aloittaa yritystoiminta maatalouden, muun alkutuotannon tai muun yritystoiminnan ohella niin, että ainakin yksi yrittäjä tai työntekijä saa toimeentulonsa tällaisesta yrityksestä. Sen sijaan esityksessä ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena lakiehdotuksen mukaisen tuen myöntämistä palkkatyössä toimivalle henkilölle taikka henkilölle, jonka toimeentulo suurelta osin perustuu työttömyysturvaan tai muuhun etuusjärjestelmään. Tältä osin on tuotu esiin, että työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan lainsäädännön perusteella on edelleen mahdollista saada ns. starttirahaa aloittavaan yritystoimintaan siten, että sillä korvataan yrittäjän alkuvaiheen toimeentulokustannuksia sinä aikana, jona yritystoiminta ei vielä riitä tuomaan koko toimeentuloa.

Selvityksessä on myös tuotu esiin, että tukea myönnettäessä etusijalle asetetaan sellaiset tuen myöntöedellytykset täyttävät yritykset, joiden toteuttamilla toimilla on vaikuttavuutta. Ohjelman toteuttamisessa edellytetäänkin tehtäväksi tuettavien toimenpiteiden valintaa. Valinnassa on muun ohella otettava huomioon käytettävissä olevat varat. Varoilla odotetaan saavutettavan nykyistä enemmän vaikuttavuutta.

Maksuhakemus ja maksu

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on korostettu sitä, että niin kauan kuin EU:n asetusten nojalla annettavia komission asetuksia ei ole, ei myöskään ole täsmällistä tietoa siitä, kuinka usein maksuhakemus on jätettävä. Näiden asetusten valmistelun yhteydessä on esiintynyt säännösluonnoksia, jotka edellyttäisivät maksuhakemuksen tekemistä kerran vuodessa. Joka tapauksessa tarkoituksena on, että ohjelmaa toteutetaan etupainotteisesti, jolloin voidaan varmistua siitä, että kaikki ohjelmasta sidotut varat saadaan myös maksettua EU:n osarahoittamina. Tuen saajilla on joka tapauksessa enimmillään neljä vuotta aikaa toteuttaa hanketta. Siten ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena, että vasta neljän vuoden kuluttua haetaan koko tuki maksuun kerralla. Tällöin on vaarana, että ohjelman ollessa loppumassa osa hankkeesta joudutaan maksamaan kokonaan kansallisin varoin. Valiokunnalle on lisäksi korostettu sitä, että toisaalta varojen täysimääräisen käytön ja toisaalta oikean ajoittumisen kannalta on tärkeää, että myönnettyjä tukia maksetaan suhteellisen tasaisesti ja mieluimmin etupainotteisesti siten, että kaikki Suomelle osoitetut varat tulevat myönnetyiksi ja maksetuiksi.

Valiokunta viittaa myös tukijärjestelmistä hallinnolle aiheutuviin kustannuksiin ja toteaa, että saadun selvityksen mukaan yhden maksuhakemuksen käsittely kuluvalla kaudella on maksanut keskimäärin 400 euroa. Vaikka sähköinen menettely ja yksinkertaistetut kustannukset helpottavatkin tukikäsittelyä, ei ole tarkoituksenmukaista, että siitä saatava hyöty ja kustannussäästöt hallinnolle menetetään lisäämällä käsiteltävien hakemusten määrää.

Muita kysymyksiä

Valiokunta toteaa, että voimassa olevassa lainsäädännössä tuen vähimmäismäärä yrityksille on käynnistys- ja investointitukea myönnettäessä 1 000 euroa ja kehittämistukea myönnettäessä 500 euroa sekä hanketukea myönnettäessä 5 000 euroa. Maaseudun kehittämisen tukemista koskevan lakiehdotuksen 22 §:ssä ja 27 §:n 4 momentissa on ehdotettu, että tuen vähimmäismäärästä säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella, ja perusteluissa on mainittu, että tarkoitus on nostaa vähimmäisrajoja. Valiokunta kiinnittää tältä osin huomiota selvitykseen, jossa on arvioitu eri tukien hallinnollisia kustannuksia kokonaisuudessaan. Keskimäärin tuen myöntämistä koskevan päätöksen hallinnolle aiheuttamat kustannukset ovat noin 1 600 euroa ja maksupäätöksen kustannukset maksuerältä edellä todetut noin 400 euroa. Tähän tulevat lisäksi vielä seurannan ja valvonnan kustannukset. Keskimäärin yhdestä tuesta aiheutuu kustannuksia yleensä vähintään 2 000 euroa koko tukihakemuksen käsittelyn ajalta.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta toteaa, että niukkenevin resurssein pienten tukien käsittely on entistä haastavampaa. Valiokunta korostaa kuitenkin sitä, että pienten tukien aikaansaama hyöty suhteessa tällaisten tukien kustannuksiin on usein huomattava. Hallinnon onkin aikaisempaa enemmän kehitettävä toimintaansa. Tehokkaalla ja ripeällä hallinnoinnilla tulee saada suurin mahdollinen hyöty käytettävissä olevista varoista.Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että hallinnon prosesseja kevennetään ja sujuvoitetaan. Tässä todetun huomioon ottamiseksi valiokunta tulee jäljempänä täsmentämään maaseuduu kehittämisen tukemista koskevan lakiehdotuksen 18 §:n 3 momenttia.

Lopuksi

Valiokunta toteaa, että maaseutuohjelmien hallinnointia koskevan lain 20 §:ssä on ehdotettu säädettäväksi mahdollisuudesta valittaa toimintaryhmien ja maaseudun innovaatioryhmien valintaa koskevasta maa- ja metsätalousministeriön päätöksestä suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Esityksessä ei ole kuitenkaan perusteltu, miksi muutoksenhaku esitetään ohjattavaksi korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että edellä on kyse tilanteesta, jossa tarkoitus on yhdellä hallintopäätöksellä valita useita yhdistyksiä ohjelmaa toteuttaviksi ja toimintansa ohjelman varoilla rahoittaviksi paikallisiksi toimintaryhmiksi (nykyisin 55 toimintaryhmää) ja/tai maaseudun innovaatioryhmiksi. Ohjelman sujuvan toimeenpanon turvaamiseksi on perusteltua, että muutoksenhaku voi tapahtua yksinomaan laillisuusperusteella. Vaikka hallinto-oikeuden päätöksestä jatkovalituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa ennen lupahakemuksen ja, jos lupa myönnetään, ennen valituksen käsittelyä, toimintaryhmiä ei voitaisi valita, koska ministeriöllä on oltava myös varat valittavien ryhmien toimintaan. Tämä vaikuttaisi ohjelmaryhmien käynnistymiseen. Näillä perusteilla valiokunta katsoo, että valitusten ohjaaminen suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen on päätösten luonteen vuoksi perusteltua.

Valiokunta toteaa, että esityksen lakiehdotuksiin sisältyy viittauksia EU:n lainsäädäntöön, jota ei ole vielä hyväksytty. Kyseiset viittaukset ovat eräiltä osin puuttellisia tai virheellisiä siten, että ne mahdollisesti muuttuvat tai täsmentyvät esityksen käsittelyn kuluessa. Valiokunta huomioi mahdollisuuksien mukaan jäljempänä EU:n lainsäädännöstä aiheutuvat muutokset teknisinä korjauksina.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin muutosehdotuksin.