Perustelut

Yleistä

Lakiehdotuksen tarkoituksena on varmistaa potilasturvallisuus niissä tilanteissa, joissa kunnallista terveydenhuoltoa koskeva työtaistelu uhkaa välittömästi vaarantaa potilaiden hengen tai aiheuttaa pysyvän vakavan vammautumisen hoitohenkilökunnan riittämättömyyden vuoksi. Laissa on ehdotettu määriteltäviksi välttämättä turvattavat hoidot. Terveydenhuollon ammattihenkilö voidaan määrätä potilasturvatyöhön ilman tämän suostumustakin. Turvatyöhön tulee ensisijaisesti määrätä työtaistelun vuoksi irtisanoutuneita, mutta määräys voidaan antaa myös työtaistelun piiriin kuulumattomalle terveydenhuollon ammattihenkilölle.

Ehdotetun sääntelyn taustalla on perusoikeuksien turvaamiseen tähtääviä erittäin painavia perusteita. Sääntelyssä on viime kädessä kysymys kiireellistä sairaanhoitoa tarvitsevien potilaiden oikeudesta elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvataan oikeus välttämättömään huolenpitoon jokaiselle, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa. Välttämättömällä huolenpidolla säännöksessä tarkoitetaan sen esitöiden mukaan muun ohella palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset. Siihen sisältyy oikeus kiireelliseen sairaanhoitoon (HE 309/1993 vp, s. 69/II, PeVL 20/2004 vp, s. 2/II). Oikeus välttämättömään huolenpitoon liittyy läheisesti oikeutta elämään ja henkilökohtaista turvallisuutta suojaaviin perustuslain 7 §:n säännöksiin.

Julkiseen valtaan kohdistuu perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädetty velvollisuus turvata jokaiselle riittävät terveyspalvelut. Julkisen vallan on tämän säännöksen perusteella turvattava terveyspalvelujen saatavuus (HE 309/1993 vp, s. 71/I). Terveyspalvelujen järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat välillisesti myös muut perusoikeudet, kuten oikeus elämään ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen (HE 309/1993 vp, s. 71/I).

Julkisen vallan yleisestä velvollisuudesta turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen on säännös perustuslain 22 §:ssä. Perus- ja ihmisoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen saattaa edellyttää julkiselta vallalta aktiivisia toimenpiteitä esimerkiksi yksilön perusoikeuksien suojaamiseksi ulkopuolisilta loukkauksilta tai tosiasiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuksien käyttämiselle (HE 309/1993 vp, s. 75/I).

Lakiehdotus toisaalta mahdollistaa puuttumisen perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen sisältyvään työtaisteluoikeuteen samoin kuin perustuslain 7 §:ssä suojattuun henkilökohtaiseen vapauteen. Sääntely on merkityksellistä myös sopimusvapauden sekä perustuslain 18 §:n 1 momentin säännösten kannalta elinkeinovapaudesta ja oikeudesta työhön.

Ehdotettuja perusoikeusrajoituksia on arvioitava ennen muuta perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Rajoitusten hyväksyttävyyden lisäksi on kiinnitettävä huomiota niiden tarkkarajaisuuteen ja oikeasuhtaisuuteen sekä potilasturvatyöhön määrättävien henkilöiden oikeusturvaan.

Lakiehdotus on merkityksellinen myös useiden Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta.

Työtaisteluoikeus

Ehdotetulla lailla pyritään varautumaan hoitoalalla toimeenpannusta joukkoirtisanoutumisesta johtuvaan henkilökuntavajeeseen terveydenhuollon toimintayksiköissä. Joukkoirtisanoutumisen tavoitteena ei ole siihen osallistuvien työsuhteiden lopullinen päättäminen, vaan työnantajajärjestön painostaminen työehtosopimusneuvotteluissa. Tällaisessa tarkoituksessa toimeenpantua, ammattijärjestön organisoimaa ja keskitetysti johtamaa joukkoirtisanoutumista on valiokunnan mielestä pidettävä työtaistelutoimenpiteenä (ks. myös työtuomioistuimen tuomio TT:2007-105). Työtaistelun vuoksi irtisanoutuneisiin sovellettavia lakiehdotuksen säännöksiä on näin ollen arvioitava työtaisteluoikeutta suojaavan perustuslakisääntelyn kannalta.

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Työtaisteluoikeutta ei ole säännöksessä nimenomaisesti mainittu, mutta perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut tämän oikeuden liittyvän ammatilliseen yhdistymisvapauteen. Oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta (PeVL 12/2003 vp, s. 2—3).

Työtaisteluoikeudesta on määräyksiä myös Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Euroopan sosiaalisen peruskirjan sopimuspuolet ovat — varmistaakseen, että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehokkaalla tavalla — sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta seuraa (6 artiklan 4 kappale). Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen osapuolet ovat niin ikään sitoutuneet takaamaan lakko-oikeuden edellyttäen, että sitä käytetään asianomaisen valtion lainsäädännön mukaisesti (8 artiklan 1 kappaleen 1 kohta). Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksiin n:o 87 ja 98 on niiden valvontakäytännössä katsottu sisältyvän oikeus työtaisteluun. Työtaisteluoikeutta käsitellään myös Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Sen 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien.

Lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentin perusteella on mahdollista määrätä työtaistelun vuoksi irtisanoutunut terveydenhuollon ammattihenkilö työskentelemään terveydenhuollon toimintayksikössä ammattitaitoaan vastaavissa tehtävissä, jos yksikkö ei työtaistelun vuoksi pysty järjestämään potilaiden hengen turvaamiseksi tai pysyvän vakavan vammautumisen estämiseksi välttämättä tarvittavaa hoitoa.

Sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävät ja erittäin painavat perusteet. Potilaiden hengen turvaamiseksi tai pysyvän vakavan vammautumisen estämiseksi välttämättä tarvittava hoito on voitava turvata kaikissa olosuhteissa, myös työtaistelun aikana.

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden sekä täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta on tärkeää, että potilasturvatyöhön voidaan määrätä vain työtaistelun vuoksi ja kaikkein vakavimpien potilasturvallisuutta vaarantavien seurausten estämiseksi. Lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentin luettelo välttämättömistä hoidoista on tältä kannalta pääosin asianmukainen. Momentista on sääntelyn täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen kohdistuvien vaatimusten takia kuitenkin poistettava luettelon esimerkinomaisuutta korostava määre "erityisesti", jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Luettelon 8 kohdassa tarkoitetussa muussa hoidossa on siinäkin 3 §:n 1 momentin takia kysymys potilaan hengen turvaamiseksi tai pysyvän vakavan vammautumisen estämiseksi välttämättä tarvittavasta hoidosta. Tästä on valiokunnan mielestä kuitenkin syytä lisätä maininta luettelon 8 kohtaan. Luettelon tällaiset tarkistukset ovat tarpeen myös sen ilmentämiseksi, ettei määräyksiä ole sallittua antaa työtaistelun murtamisen tarkoituksessa. Luetteloa on tulkittava suppeasti.

Työvelvollisuus

Määräys potilasturvatyöhön voidaan lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentin nojalla antaa muullekin kuin työtaistelun vuoksi irtisanoutuneelle terveydenhuollon ammattihenkilölle. Määräys voidaan pykälän 3 momentin perusteella antaa siitä riippumatta, onko terveydenhuollon ammattihenkilö työ- tai virkasuhteessa muuhun työnantajaan.

Sääntely on näiltä osin merkityksellistä perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvatun henkilökohtaisen vapauden kannalta (ks. esim. PeVL 31/1998 vp, s. 3/II, PeVL 24/2001 vp, s. 3/I, PeVL 9/2007 vp, s. 7—8) samoin kuin sopimusvapauden sekä työn, ammatin ja elinkeinon harjoittamista koskevien 18 §:n 1 momentin säännösten näkökulmasta. Sääntely liittyy myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 artiklan sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 8 artiklan määräyksiin pakkotyön ja muun pakollisen työn kielloista. Nämä kiellot eivät toisaalta ulotu työ- ja palvelusvelvollisuuksiin tilanteissa, joissa vaara tai onnettomuus uhkaa yhteiskunnan olemassaoloa tai hyvinvointia. Merkityksellinen on myös kansainvälisen työjärjestön yleissopimus n:o 105 pakkotyön poistamisesta.

Ehdotetulle työvelvollisuussääntelylle on sinänsä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät ja erittäin painavat perusteet. Sääntelyllä pyritään potilaiden hengen turvaamiseen ja pysyvän vakavan vammautumisen estämiseen. Työtaistelutoimenpiteistä johtuvat riskit eivät ehkä muodosta tyypillistä kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa tarkoitettua vaaraa tai onnettomuutta. Koko terveydenhuoltojärjestelmän elintärkeiden toimintojen lakkaaminen tai olennainen vaikeutuminen joukkoirtisanoutumisen kaltaisesta toimenpiteestä johtuvan äkillisen henkilöstövajeen vuoksi voidaan seuraamuksiltaan valiokunnan mielestä kuitenkin rinnastaa yhteiskunnan olemassaoloa ja hyvinvointia uhkaavaan vaaratilanteeseen.

Perustuslakivaliokunta on työ- ja avustamisvelvollisuutta koskevia lakiehdotuksia aiemmin arvioidessaan kiinnittänyt sääntelyn tarkkarajaisuudesta ja täsmällisyydestä sekä oikeasuhtaisuudesta johtuvien vaatimusten takia huomiota velvollisuuden ajalliseen kestoon samoin kuin velvoitettavan henkilöryhmän laajuuteen ja määräytymisperusteisiin. Valiokunta on pitänyt säätämisjärjestykseen vaikuttavalla tavalla ongelmallisena ehdotusta, josta ei selvästi ilmennyt, ketkä kuuluivat tai voivat kuulua väestönsuojelukoulutukseen velvoitettavien joukkoon ja miten heidät valitaan (PeVL 31/1998 vp, s. 4/I). Perustuslaista johtuvat vaatimukset ovat jääneet täyttymättä myös ehdotuksista, joissa ei ole ollut riittävän täsmällisiä säännöksiä työvelvollisuuden ajallisesta kestosta (PeVL 8/2006 vp, s. 5/II, PeVL 9/2007 vp, s. 8/II).

Käsiteltävänä oleva lakiehdotus koskee terveydenhuollon ammattihenkilöitä ja siten sanonnallisesti verraten laajaa henkilöjoukkoa. Määräys potilasturvatyöhön voidaan lakiehdotuksen 3 §:n säännösten takia kuitenkin kohdistaa vain sellaiseen henkilöön, jolla on ammattitaito toimia pykälän 2 momentin luettelossa tarkoitetuissa hoitotehtävissä. Työvelvollisuussääntelyn piiriin kuuluva henkilöjoukko on siten valiokunnan mielestä rajattu ehdotuksessa riittävän täsmällisesti etenkin, jos 3 §:n 2 momenttia tarkistetaan valiokunnan edellä esittämällä tavalla.

Lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentista ilmenee, että potilasturvatyöhön määrätään ensisijaisesti työtaistelun vuoksi irtisanoutuneita henkilöitä. Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa perusteltuna. Määräys kuitenkin voidaan lakiehdotuksen 3 §:n 3 momentin perusteella antaa myös henkilölle, joka on työ- tai virkasuhteessa muuhun työnantajaan. Näitä henkilöitä potilasturvatyöhön määrättäessä tulee valiokunnan mielestä ensisijaisena lähtökohtana olla asianomaisen henkilön suostumus. Lakiehdotusta on syytä tarkistaa tällä tavoin. Työtaistelun ulkopuolisia henkilöitä tulee suostumuksesta riippumatta määrätä potilasturvatyöhön vain viimesijaisena keinona ja ainoastaan erityisen painavasta syystä. Tästä esityksen perusteluista ilmenevää tarkoitusta vastaavasta seikasta on valiokunnan mielestä tärkeää lisätä lakiin nimenomainen maininta.

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta merkityksellinen on 3 §:n 3 momentti, jonka takia määräystä ei voida antaa, jos se vaikeuttaisi huomattavasti määrättäväksi aiotun henkilön perheen tai omaisten hyvinvointia, hänen työnantajansa toimintaa tai jos määräyksestä aiheutuisi muusta syystä erityisen suurta haittaa määrättäväksi aiotulle henkilölle.

Momentin perusteella on otettava asianmukaisesti huomioon myös määrättävän henkilön työnantajan tilanne, eikä sääntely siksi valiokunnan mielestä muodostu työnantajan oikeuksien kannalta kohtuuttomaksi. Käytännössä säännös estää määräyksen antamisen esimerkiksi sellaiselle terveydenhuollon ammattihenkilölle, joka toimii yksityisen terveydenhuollon piirissä lakiehdotuksen 3 §:ssä tarkoitetuissa välttämättömissä hoitotehtävissä. Selvää on, ettei ehdotetun sääntelyn nojalla saa aiheuttaa yksityiselle terveydenhuoltoyksikölle tilannetta, jossa se ei kykenisi järjestämään omien potilaidensa hengen turvaamiseksi tai pysyvän vakavan vammautumisen ehkäisemiseksi välttämättä tarvittavaa hoitoa.

Määräys voidaan 3 §:n 1 momentin mukaan antaa kerrallaan enintään viikoksi ja se voidaan uudistaa. Laissa on sinänsä asianmukaista ja perusteltua rajoittaa viranomaisen toimivaltaa siten, että työvelvolliseksi voidaan määrätä vain lyhyeksi määräajaksi. Rajoituksella on tarkoitus osoittaa, että kysymyksessä on poikkeuksellinen järjestely, jota ei tule soveltaa pitkäaikaisesti. Ongelmallista valiokunnan aiemman käytännön valossa kuitenkin on, ettei laissa ehdoteta lainkaan rajoitettavaksi määräyksen uudistamiskertoja eikä siten työvelvollisuuden mahdollista kokonaiskestoa. Lakiin on välttämätöntä lisätä säännös työvelvollisuuden ajallisesta kestosta, jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lakiin tulee ottaa esimerkiksi maininta siitä, kuinka monta kertaa työtaisteluun ulkopuoliselle annettavissa oleva määräys voidaan tietyn pidemmän ajanjakson aikana uudistaa. Työvelvollisuuden kokonaiskesto ei tällöinkään voi muodostua kovin pitkäksi.

Muita seikkoja

Potilasturvatyöhön määrätyn oikeusasema jää lakiehdotuksen 5 ja 6 §:n säännöksistä huolimatta epäselväksi. Lakiehdotusta on siksi tarpeen täydentää esimerkiksi maininnalla, jonka mukaan työsopimuslakia ja vastaavia työoikeuden yleislakeja sovelletaan turvatyöhön määrättyyn, jollei ehdotetun lain erityissäännöksistä muuta johdu. Lisäksi lakiin on tarpeen ottaa säännös potilasturvatyöhön määrätylle mahdollisesti aiheutuvien kustannusten korvaamisesta.

Lain 2 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi työnantajan mahdollisuudesta muuttaa työtaistelun piiriin kuulumattoman terveydenhuollon ammattihenkilön työtehtäviä. Selvää on, että säännöstä voidaan soveltaa vain kunnan tai kuntayhtymän — ei muun työnantajan — palveluksessa oleviin terveydenhuollon ammattihenkilöihin. Henkilö ei esityksen perustelujen mukaan saa kuitenkaan suorittaa sellaisia tehtäviä, joihin hänen koulutuksensa ja ammattitaitonsa eivät anna riittäviä edellytyksiä. Tästä on potilasturvallisuuteen ja tehtävään määrätyn henkilön oikeusasemaan liittyvien näkökohtien vuoksi tärkeää lisätä pykälään nimenomainen maininta.

Lakiehdotuksen 4 ja 8 §:n säännökset menettelystä potilasturvatyöhön määrättäessä ja muutoksenhakuoikeudesta ovat oikeusturvan kannalta asianmukaiset. Ehdotuksen 4 §:n 1 momenttia on kuitenkin aiheellista täydentää maininnalla toimintayksikön velvollisuudesta varata asianomaiselle työntekijäjärjestölle mahdollisuus tulla kuulluksi tai muutoin osallistua esityksen tekemiseen.

Perustuslakivaliokunta ei pidä asianmukaisena lakiehdotuksen 7 §:n 1 momentin säännöstä lääninhallituksen velvollisuudesta tehostaa ("on tehostettava") päätöstä potilastyöhön määräämisestä uhkasakolla. Säännös tulee muotoilla tavanomaiseen tapaan siten, että uhkasakkotehosteen asettaminen jää viranomaisen harkittavaksi ("voi tehostaa"). Sosiaali- ja terveysvaliokunnan on kuitenkin aiheellista arvioida, onko sanktiouhan mahdollisuudesta säätäminen tässä yhteydessä ylipäätään tarkoituksenmukaista.

Laki on 9 §:n perusteella voimassa määräajan, mutta enintään sen ajan kuin pykälässä mainitun ammattijärjestön työtaistelu kestää. Ehdotuksen mukaan laki kumotaan tasavallan presidentin asetuksella. Ehdotus on asetuksenantovaltuutta koskevilta osiltaan vastoin perustuslain 3 §:n 1 momentin säännöksiä. Maininta lain kumoamisesta asetuksella on poistettava 9 §:stä, jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Määräajan voimassaolevaksi tarkoitetun lain voimassaoloajasta on tällaisessa perusoikeusherkässä sääntely-yhteydessä säädettävä valiokunnan mielestä täsmällisesti itse laissa. Lakiehdotuksen 9 §:ää on siten muutettava niin, että siitä ilmenee lain voimassaolon päättymispäivä. Laki voisi olla voimassa esimerkiksi kolme kuukautta. — Lakiehdotuksen aineellisten säännösten perusteella on valiokunnan mielestä selvää, ettei lakia voida soveltaa enää työtaistelun päätyttyä, vaikka laki vielä työtaistelun päättymisen jälkeen olisikin muodollisesti jonkin aikaa voimassa. Määräajaksi voimassaolevaksi säädetyn lain kumoaminen toisella lailla ei siksi olisi tässä tapauksessa välttämätöntä.