Perustelut

Yleistä

Esityksellä ehdotetaan kuntalakia muutettavaksi siten, että kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen tulisi pääsääntöisesti yhtiöittää toiminta. Velvollisuus koskisi perustelujen mukaan sekä kuntien nykyistä liikelaitos- että virastomuotoista toimintaa. Yhtiöittämisvelvollisuus liittyy Euroopan komission kiellettyjä valtiontukia koskeviin päätöksiin. Tavoitteena on poistaa kunnan tai kuntayhtymän toiminnan organisointitavasta johtuvia kilpailuneutraliteetti- ja valtiontukiongelmia silloin, kun kunta tai kuntayhtymä toimii kilpailutilanteessa markkinoilla.

Kunnan ei katsota toimivan kilpailluilla markkinoilla, jos palveluja tuotetaan vain niille, joille kunnan on lain perusteella järjestettävä palveluja. Lisäksi kunta voisi edelleen toimia vähäisessä määrin markkinoilla sekä silloin, kun se lain perusteella olisi nimenomaan mahdollista. Poikkeussäännöksen perusteella kunta voisi lisäksi tuottaa tukipalveluja kuntakonserniin kuuluville tytäryhteisöille sekä palvelussuhteeseen liittyviä palveluja tytäryhteisöjen palveluksessa oleville henkilöille sekä palveluja sidosyksiköille. Jos kunnalla ei ole yhtiöittämisvelvollisuutta markkinoilla toimiessaan, on toiminnan hinnoittelun kuitenkin oltava markkinaperusteista. Valiokunta pitää kilpailuneutraliteetin vahvistamista kannatettavana.

Työterveyshuoltopalvelujen yhtiöittäminen

Kunnan tulee terveydenhoitolain 18 §:n mukaan järjestää alueellaan sijaitsevien yritysten työntekijöille ennaltaehkäisevät työterveyshuoltopalvelut, ja kunta voi sopia työnantajan kanssa vapaaehtoisen sairaanhoito- ja muiden terveydenhuoltopalvelujen järjestämisestä osana työterveyshuoltopalveluja. Esityksen perustelujen mukaan yhtiöittämisvelvollisuus jakautuu lakisääteisten ja vapaaehtoisesti tarjottavien palveluiden välillä siten, että työterveyshuollon vapaaehtoiset sairaanhoidon palvelut on yhtiöitettävä, kun taas lakisääteiset tehtävät kunta voi edelleen hoitaa omana toimintanaan.

Kunnallisella työterveyshuollon palvelujärjestelmällä pyritään turvaamaan kattavien kokonaisvaltaisten työterveyshuoltopalvelujen saatavuus kaikille työntekijöille ja työnantajille asuin- tai työntekopaikkakunnasta tai yrityksen koosta riippumatta. Palvelujen saatavuutta on viime vuosina kehitetty perustamalla kuntiin työterveyshuollon liikelaitoksia, jotka tuottavat kokonaisvaltaisia palveluja sekä kunnan omille työntekijöille että alueen yritysten työntekijöille. Kunnalliset yksiköt tuottavat palveluja 58 prosentille työterveyshuollon sopimusasiakkaista, ja henkilöasiakkaita niillä on reilut puoli miljoonaa. Kunnan järjestämiä työterveyspalveluja käyttävät eniten pienet ja keskisuuret työnantajat. Maatalousyrittäjistä valtaosa ostaa työterveyshuoltopalvelunsa kunnallisilta työterveyspalvelujen järjestäjiltä.

Työterveyshuollon ennaltaehkäisevät ja sairaanhoitopalvelut muodostavat saumattoman kokonaisuuden, missä eri toiminnot, joita on käytännössä vaikea erottaa toisistaan, tukevat toisiaan. Palvelut on harkitusti järjestetty kokonaisuutena, jossa työntekijän työkykyä voidaan edistää ja ylläpitää tehokkaasti hyödyntämällä sairaanhoidon kokemusta työn ja terveyden välisistä vaikutuksista. Tavoitteena on tukea työntekijän työkykyä koko työuran ajan ja pidentää siten myös työuria. Vuonna 2010 yli 90 prosenttia noin 1,8 miljoonasta työterveyshuollon piirissä olevasta työntekijästä sai työterveyshuollosta ennaltaehkäisevän palvelun lisäksi sairaanhoito- ja muita terveydenhuoltopalveluita.

Valiokunta pitää kunnille vapaaehtoisen työterveyshuollon sairaanhoidon palvelujen yhtiöittämisvelvoitetta työterveyshuollon kokonaisuuden tarkoituksenmukaisen ja tuloksellisen järjestämisen kannalta ongelmallisena. Yhtiöittämisvelvollisuus saattaa johtaa toimintojen kokonaisuuden eriyttämiseen ja työterveyspainoitteista sairaanhoitopalvelua tuottavien yhtiöiden perustamiseen, tai yhtiöittämisen sijasta kunta voi joutua luopumaan työterveyshuollon sairaanhoidon palveluiden tuottamisesta kokonaan. Tämä saattaa vaikeuttaa palvelujen saatavuutta etenkin haja-asutusalueella, missä kunnallinen työterveyshuolto on usein ainoa palveluntarjoaja. Työterveyshuollon asiakkaan kannalta palvelujen eriytyminen voi viivyttää työhön liittyvien terveysriskien havaitsemista ja työkykyyn vaikuttavien uhkien torjuntaa. Toimintojen eriyttäminen saattaa lisätä kustannuksia, mikä lisää niitä käyttävän työnantajan kuluja, ja hajautettu palvelujen tuotanto voi myös vaikeuttaa palvelujen hankintaa ja käyttöä.

Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman tavoitteena on parantaa hoitoketjujen toimivuutta terveydenhuollon toimijoiden välillä tiivistämällä perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, työterveyshuollon ja sosiaalitoimen yhteistoimintaa. Valiokunta katsoo, että työterveydenhuollon sairaanhoidon palvelujen yhtiöittämisvelvollisuus sopisi paremmin toteutettavaksi vasta, kun tiedetään, millaisessa muodossa hallituksen valmistelema sosiaali- ja terveyspalvelu-uudistus toteutuu ja miten työterveyspalvelut uudessa tilanteessa järjestetään.

Esityksen perusteluissa todetaan, että esitetyn yhtiöittämisvelvollisuuden perusteella sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä voi olla tarpeen tarkistaa. Tämä tulisi perustelujen mukaan tehdä esitettynä siirtymäaikana, jotta niissä palveluissa, joissa kunnalliselle palvelutuotannolle on erityisiä perusteita, kunta voisi tuottaa palvelut, vaikka tehtävään liittyisi kilpailuneutraliteettiongelmia. Valiokunta pitää tärkeänä, että kokonaisvaltaisten työterveyspalvelujen saatavuus turvataan koko maassa. Kunnalle säädetty työterveyshuollon järjestämisvelvoite tulee huomioida terveydenhuollon järjestämislakia valmisteltaessa, jotta voidaan varmistaa, että kokonaisvaltaisia palveluita on tarjolla myös haja-asutusalueilla ja pienille yrityksille.

Siirtymäaika

Voimaantulosäännöksen mukaan kunnan tai kuntayhtymän on viimeistään vuoden 2014 loppuun mennessä siirrettävä yhtiöittämisvelvollisuuden piiriin kuuluva toiminta hoidettavaksi erillisessä yhteisömuodossa tai järjestettävä toiminta muutoin siten, ettei se vääristä kilpailua. Esityksen perusteluissa todetaan, että yhtiöittäminen sekä henkilöstön siirtyminen voi edellyttää pitkääkin valmistelua. Yhtiöittämiskokemusten perusteella toiminnan yhtiöittäminen kestää vähintään vuoden, mutta erityisesti monen kunnan yhteistoiminnassa tuotettujen palvelujen yhtiöittäminen on kestänyt jopa kolme vuotta.

Valiokunta katsoo, että työterveyshuollon asema osana kunnan perusterveydenhuoltoa on ennen muutoksen voimaan tuloa selvitettävä ja työterveyshuollon yhtiöittämiselle on varattava riittävä valmisteluaika. Valmisteluajan riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon kuntarakennetta ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä lähivuosina koskevat merkittävät muutokset.

Työvoima- ja yrityspalvelujen tuottaminen

Kunnan tai kuntayhtymän on ehdotetun voimaantulosäännöksen mukaan viimeistään vuoden 2016 loppuun mennessä siirrettävä työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen tuottaminen hoidettavaksi yhteisömuodossa tai järjestettävä toiminta muutoin siten, ettei se vääristä kilpailua. Esityksessä työvoimapoliittisella aikuiskoulutuksella tarkoitetaan julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain (1295/2002) mukaista aikuisväestön ammattitaitoa parantavaa koulutusta ja työllistymistä edistävää ei-ammatillista valmennusta. Yhtiöittämisvelvollisuutta ei ehdotetun 2 a §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan ole, jos kunta tai kuntayhtymä järjestää laissa tarkoitettua opetuksen tai koulutuksen järjestämislupaa edellyttävää koulutusta.

Työvoimapalvelulaki (1295/2002) kumottiin 1.1.2013 voimaan tulleella lailla julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta (916/2012). Uudistuksen yhteydessä työvoimapoliittinen aikuiskoulutus muutettiin työvoimakoulutukseksi ja koulutuksen sisältöä muutettiin siten, että työvoimakoulutuksena tarjotaan entisestä poiketen vain ammatillisia valmiuksia antavaa koulutusta, kotoutumiskoulutusta sekä aikuisten perusopetuksen oppimäärän täydentämiseen tähtäävää koulutusta. Vanhan lain mukaista ei-ammatillista ohjaavaa koulutusta tarjotaan nykyisin ns. valmennuspalveluna. Uutena palveluna työvoimahallinto voi tarjota vuoden 2014 alusta lähtien pk-yrityksille kehittämispalveluita ns. avainhenkilökoulutuksena.

Saadun selvityksen mukaan kunnat ja kuntayhtymät ovat merkittäviä työvoimakoulutuksen ja muiden työvoimaviranomaisen tarjoamien palveluiden tuottajia. Työvoimaviranomaisen hankkimasta työvoimakoulutuksesta valtaosa on kuntien ja kuntayhtymien sekä yksityisten aikuiskoulutuskeskusten järjestämää. Kunnilla on merkitystä myös uuden lain mukaisten valmennuksien sekä jossain määrin myös pk-yrityksille tarjottavien kehittämispalveluiden tuottajina. Muiden julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden tuottajana kuntien ja kuntayhtymien roolin arvioidaan olevan pieni.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 28.5.2013 valiokunnalle jättämässään lausunnossa katsonut, että siirtymäajan tulisi kattaa kunnan tuottaman työvoimakoulutuksen lisäksi myös muut kunnan työvoimaviranomaiselle tarjoamat työvoima- ja yrityspalvelut. Valiokunta pitää säännöksen täsmentämistä tarpeellisena ja katsoo, että voimaantulosäännön voisi muuttaa kuulumaan esimerkiksi seuraavasti: "Jos kunnan tai kuntayhtymän toiminnassa on kyse julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) mukaisten palvelujen tuottamisesta kilpailutilanteessa markkinoilla, kunnan tai kuntayhtymän on vuoden 2016 loppuun mennessä siirrettävä tehtävä hoidettavaksi yhtiö-, yhteisö- tai säätiömuodossa taikka järjestettävä toiminta muutoin siten, ettei toiminta vääristä kilpailua."

Valiokunta pitää yhtiöittämistä kuntien ja kuntayhtymien koulutusorganisaatioden koulutuksen tarkoituksenmukaisen ja kustannustehokkaan järjestämisen kannalta ongelmallisena. Velvoite johtaa kilpailutilanteessa myytävän koulutuksen eriyttämiseen oppilaitoksen muusta koulutustoiminnasta ja saattaa lisätä toiminnan järjestämisen kustannuksia sekä hallinnollista taakkaa. Osalle oppilaitoksista lakiesityksessä tarkoitetun koulutuksen osuus koko organisaation toiminnasta on pieni, jonka vuoksi ne saattavat yhtiöittämisen sijasta luopua ulkopuolisille tarjottavan palvelun järjestämisestä kokonaan. Yhtiöittäminen on ongelmallista myös siksi, että tulevina vuosina koulutuksen järjestäjien toiminnan tehokkuuteen ja palvelukykyyn kohdistuu merkittäviä vaatimuksia koulutuksen resurssien leikkaamisen vuoksi. Yhtiöittämisellä ei valiokunnan käsityksen mukaan myöskään koulutuskokonaisuuden sisäisen hinnoittelun vaikeuden vuoksi täysin pystytä turvaamaan kilpailun tasavertaisuutta.

Valiokunta pitää tärkeänä, että yksityisten ja julkisten koulutusorganisaatioiden tasapuoliset toimintaedellytykset kilpailluilla markkinoilla turvataan, ja katsoo, että toiminnan järjestämiseen tulee etsiä myös muita kilpailuneutraaleja ratkaisuja kuin kunnallisten koulutusorganisaatioiden markkinoille tuottaman koulutuksen usein keinotekoinen ja oppilaitoksen hallinnollista taakkaa lisäävä yhtiöittäminen.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa tavoitteena oli säätää työvoimakoulutuksen yhtiöittämiselle tai järjestämiselle muutoin kilpailuneutraliteetin turvaavalla tavalla viiden vuoden siirtymäaika. Valiokunta pitää nyt ehdotettua kolmen vuoden siirtymäaikaa toiminnan laajuus ja koulutuksen ja muiden työvoima- ja yrityspalvelujen järjestämisen erityispiirteet huomioon ottaen jokseenkin lyhyenä ja katsoo, että toiminnan organisoinnille tulee varata riittävä aika.