Perustelut

Unionin ulkoasiainministerin ja Euroopan ulkosuhdehallinnon perustaminen ovat osa perustuslaillista sopimusta. Ulkosuhdehallinnon perustamista koskevia kysymyksiä on käsitelty EU:n toimielimissä vuoden 2004 lopusta osana perustuslaillisen sopimuksen toimeenpanon valmistelua. Kesäkuun 16. ja 17. päivänä kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle on määrä antaa edistymisraportti ulkosuhdehallinnon järjestämisestä.

Euroopan perustuslakia koskevan sopimuksen yleistä voimaansaattamisen tilannetta on määrä käsitellä Eurooppa-neuvoston kokouksessa 16. ja 17. kesäkuuta 2005, erityisesti Ranskan ja Alankomaiden kansanäänestysten seurauksena. On mahdollista, että perustuslaillisen sopimuksen voimaansaattamisen esteet johtavat siihen, että unionin ulkoasiainministerin tehtävä ei toteudu tältä pohjalta. Ulkoasiainvaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä käsitellä toimialallaan keskeisesti vaikuttavan Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamista koskevia valmisteluja perustuslaillisen sopimuksen voimaansaattamista koskevista avoimista kysymyksistä huolimatta, jotta valiokunnan näkemykset tulisivat ulkosuhdehallinnon valmistelussa asianmukaisesti huomioiduksi.

Euroopan ulkosuhdehallinnon lähtökohdat ovat tulosta perustuslailliseen sopimukseen johtaneesta neuvottelutuloksesta, jossa unionin ulkoasiainministerissä sekä ulkosuhdehallinnossa yhdistyy sekä yhteisöllisen että hallitustenvälisen toiminnan elementtejä. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että ulkosuhdehallinnon perustaminen tuo lisäarvoa unionin ulkoiselle toiminnalle ja parantaa toiminnan johdonmukaisuutta. Perustuslaillinen sopimus määrää ulkosuhdehallinnon perustamisen ja sen yleiset rakenteet, mutta moni olennainen käytännön ratkaisu on jäänyt erikseen ratkaistavaksi ulkosuhdehallintoa perustettaessa. On tärkeää, että ulkosuhdehallintoa koskevat ratkaisut edesauttavat unionin ulkoasiainministerin tehtävän perustamisella tavoiteltuja päämääriä: unionin ulkoisen edustautumisen selkeyttämistä sekä ulkoisen toiminnan tehostamista ja johdonmukaisuutta.

Suomen johdonmukaisena linjana EU:n institutionaalisessa kehittämisessä on ollut korostaa yhteisötoimivallassa olevien politiikkalohkojen selkeää toimintaa komission valmistelemina, koska yhteisömenetelmä varjelee parhaiten unionin jäsenten tasavertaisuutta ja unionin kokonaisetua. Ulkosuhdehallinnon perustaminen — vaikka unionin ulkoasiainministerin tehtävä edustaakin sekä komissiota että neuvostoa — ei saa johtaa tilanteeseen, jossa komission hoitoon uskottujen tehtävien valmistelu siirtyisi käytännössä komissiosta hallitustenväliseksi tai sen värittämäksi toiminnaksi.

Peruslähtökohtana ulkosuhdehallinnon rakentamisessa pitää olla se, että unionin ulkoministerillä on mahdollisimman hyvät mahdollisuudet edustaa unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa yhtenäiseltä pohjalta. Tehokas ulkosuhdehallinto on tämän toiminnan edellytys. Unionin ulkoasiainministerin ja ulkosuhdehallinnon toimintaan sisältyvä ajatus entistä vahvemmasta valmiudesta toimia koko unionin puolesta edellyttää valiokunnan mielestä sitä, että sekä ulkoasiainministeri että ulkosuhdehallinto ovat järjestelmällisessä ja tiiviissä vuoropuhelussa neuvoston — ja sen valmisteluelinten — kanssa asioiden eri valmisteluvaiheessa.

Ulkosuhdehallinnon tehtävä ja oikeudellinen asema

Tarkoituksena on, että perustettava ulkosuhdehallinto sijoittuisi institutionaalisessa katsannossa komission ja neuvoston välimaastoon, se ei olisi puhtaasti komissiota eikä neuvostoa eikä myöskään oma toimielimensä. Tämä heijastaa unionin ulkoasiainministerin ainutlaatuista kaksinaista luonnetta sekä ulkosuhdekomissaarin että yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan tehtävät yhdistävänä toimijana. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että olennaista on se, miten ulkosuhdehallinnon käytännön toiminta saadaan tehokkaasti järjestettyä unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuuden parantamiseksi. Ulkosuhdehallinnon rakenteesta tehtävät ratkaisut edellyttävät ulkosuhdehallinnon tehtävien täsmällistä määrittämistä, mikä valmistelujen tässä vaiheessa näyttää olevan tekemättä. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että myös ulkosuhdehallinnon kustannusarviosta saadaan täsmällinen käsitys.

Ulkosuhdehallinnolle siirrettävät komission ja neuvoston sihteeristön tehtävät

Valtioneuvoston näkemyksenä on, että ulkosuhdehallintoon tulisi siirtää kaikki neuvoston pääsihteeristön ulkosuhteisiin liittyvät tehtävät ja komissiosta ulkosuhdepääosaston tehtävät soveltuvin osin. Neuvoston pääsihteeristön ulkosuhteisiin liittyvät tehtävät —ml. sotilaselimet — seuraavat loogisesti korkean edustajan tehtävää osaksi ulkosuhdehallintoa. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen, että kauppapolitiikkaa hoitava pääosasto tulee säilyttää komissiossa. Valiokunta toteaa, että kehityspolitiikan hoitamisen tarkotuksenmukaiseen sijoituspaikkaan voidaan määritellä täsmällinen kanta vasta siinä vaiheessa, kun ulkosuhdehallinnon tehtävistä ja toiminta-ajatuksesta on olemassa selkeämpi kuva. Valiokunta pitää tärkeänä, että kehityspolitiikan hoitamiseen liittyvät institutionaaliset ratkaisut vahvistavat unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että jos ulkosuhdehallinnolle siirretään komission toimintoja, kuten valtioneuvoston kannaksi todettu ulkosuhdepääosaston siirtäminen soveltuvin osin, ulkosuhdehallinnon valmistelemien asioiden tiiviistä vuorovaikutuksesta komission kollegiaaliseen valmisteluun pitää huolehtia. Valtioneuvoston kannassa todetaan, että yhteisötoimivaltaan kuuluvissa asioissa ulkosuhdehallinnon tehtävä voi olla ainoastaan yhteensovittava. Tähän yhteensovittavaan tehtävään sopii huonosti komission merkittävien toimintojen siirtäminen osaksi ulkosuhdehallintoa. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että komission toimintojen siirtäminen soveltuvin osin ulkosuhdehallintoon ei heikennä komissiolle uskottua toimivaltaa yhteisöasioissa. Yhteisökompetenssiin kuuluvissa ulkosuhteissa aloiteoikeuden ja valmistelun tulee jatkossakin kuulua komissiolle.

Unionin edustustot

Ulkoasiainvaliokunta pitää johdonmukaisena, että komission edustustot kolmansissa maissa muuttuvat unionin edustustoiksi ja ne ottavat hoitoonsa puheenjohtajavaltiolle kuuluvat yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvat tehtävät ja niihin kuuluvan edustautumisen. Valtioneuvosto ei ota selvityksessään vahvaa kantaa edustustojen järjestäytymiseen unionin edustustoiksi. Valiokunnan mielestä pyrkimys turvata edustustojen valmiudet hoitaa yhteisökompetenssiin kuuluvat tehtävät on tärkeä, mutta se ei voi kohtuudella edellyttää valikoitujenkaan komission omien edustustojen säilyttämistä. Yhteisökompetenssiin kuuluvien asioiden valmistelun eheys pitää järjestää muulla tavoin kuin ylläpitämällä komission omia, unionin edustustoista erillisiä edustustoja. Tarve ylläpitää komission omia edustustoja olisi osoitus ulkosuhdehallinnolle tarkoitetun tehtävän epäonnistumisesta. Olennaisempi kysymys on se, miten unionin edustustojen ohjinta ja toiminta yhteisökompetenssin alaan kuuluvissa asioissa on käytännössä järjestetty.

Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että unionin edustustojen luominen tuo myös konkreettisia hyötyjä unionin kansalaisille esimerkiksi konsulipalvelujen muodossa. Ulkoasiainvaliokunta esittää, että valtioneuvosto antaisi valiokunnalle sopivassa vaiheessa selvityksen siitä, miten unionin edustustojen perustaminen vaikuttaa Suomen omaan edustustoverkkoon. Unionin edustustojen perustaminen antaa mahdollisuuden hakea toiminnallisia synergiaetuja ja uusia toimintatapoja.

Ulkosuhdetyöryhmien puheenjohtajuus

Unionin ulkoministerin on perustuslaillisen sopimuksen nojalla tarkoitus toimia ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana ja hänen edustajansa on tarkoitus toimia poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean puheenjohtajana. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan ulkosuhdetyöryhmien puheenjohtajuuden säilyttämisestä jäsenvaltioilla. Tämä ilmentää parhaiten sitä ajatusta, että neuvosto on vahvasta unionin ulkoasiainministerin tehtävän perustamisesta huolimatta yhä ulkosuhdetoiminnassa päätöksentekijänä — oli kyseessä yhteisökompetenssiin, jaettuun toimivaltaan tai hallitustenvälisyyteen kuuluva asia — ja unionin ulkoministeri ja ulkosuhdehallinto ovat politiikan toimeenpanijoita.

On tärkeää, että valmistelussa vakiintuu toimintamalli, jossa jäsenvaltioilla säilyy keskeinen asema linjausten muodostamisessa ja toiminnan impulssien antajana politiikan unionitason toimeenpanijoille ja valmistelijoille. Unionin ulkoministerin ja neuvoston suhde on periaatteessa analoginen yrityksen toimitusjohtajan ja hallituksen suhteelle — toimitusjohtaja vastaa toimeenpanosta, hallitus tekee päätökset. On tärkeää, että eri toimijoiden roolit ovat selkeät.

Ulkosuhdehallinto muiden toimijoiden apuna

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, että ulkosuhdehallinnon tulisi avustaa Eurooppa-neuvoston pysyvää puheenjohtajaa unionin ulkoiseen edustukseen liittyvissä tehtävissä. Tämä edesauttaisi unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta. Selkeyden ja johdonmukaisuuden takia on olennaista, että Eurooppa-neuvoston pysyvälle puheenjohtajalle ei rakenneta ulkosuhteissa omaa erillistä virkamiehistöään.

Ulkosuhdehallinnon henkilöstö

Tarkoituksena on, että ulkosuhdehallinto koostuisi neuvoston pääsihteeristön, komission toimivaltaisten yksiköiden ja jäsenvaltioiden lähettämästä ulkoasiainhallinnon henkilöstöstä. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen, että ennen henkilöstöä koskevien tarkempien ratkaisujen tekemistä olisi perusteltua aluksi määritellä ulkosuhdepalvelun tehtävät ja unionin edustustojen asema ulkosuhdehallinnossa.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen, että ulkosuhdepalvelun henkilöstön osalta tulisi varmistaa rotaatio eri tehtävien välillä ja maantieteellisen tasapainon turvaaminen asianmukaisilla järjestelyillä. Tehtävien määräaikaisuus edesauttaisi sitä, että ulkosuhdehallinnosta muodostuu aito ja avoin palveluorganisaatio, ei unionin toimielinten kanssa kilpaileva valtakeskus. Maantieteellisen tasapainon säilyttämistä edesauttaisi jäsenvaltioiden henkilöstön ns. sekondeeraaminen eli valmisteluissa esillä ollut väliaikaisten virkamiesten malli. Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkosuhdehallinto järjestetään tavalla, joka aikaansaa maantieteellisen tasapainon myös hallinnon johtotehtävissä. Valiokunta painottaa, että Suomen ulkoasiainhallinnon on valmistauduttava aktiivisesti tarjoamaan henkilökuntaa Euroopan ulkosuhdehallintoon.

Ulkosuhdehallinnon valmistelutapa- ja aikataulu

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että unionin ulkosuhdehallinnon jatkovalmistelu riippuu unionin ulkoasiainministerin tehtävästä osana uuden perustuslaillisen sopimuksen voimaansaattamista. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että eduskunta pidetään jatkossa ajan tasalla ulkosuhdehallintoa koskevien valmistelujen etenemisestä ja Suomen kannoista.