Perustelut

Yleistä

Turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko on jatkoa vuoden 2004 selonteolle. Siinä arvioidaan Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa kokonaisvaltaisesti ja esitetään valtioneuvoston 2010-luvun loppupuolelle ulottuvat linjaukset.

Valtiovarainvaliokunta rajoittuu lausunnossaan selonteon käsittelyyn oman toimialansa näkökulmasta ja tarkastelee lähinnä valtiontalouteen liittyviä kysymyksiä. Valiokunta toteaa, että selonteko on linjannut määrärahatarpeet ainoastaan puolustusministeriön hallinnonalalle. Selonteon mukaiset toimenpiteet edellyttävät kuitenkin lisäresursseja muillekin sektoreille. Valiokunta on tarkastellut selonteon käsittelyn yhteydessä myös valtioneuvoston selontekoa valtiontalouden kehyksistä vuosille 2010—2013.

Puolustusministeriön hallinnonala

Suomen puolustus perustuu edelleen yleiseen asevelvollisuuteen ja koko maan kattavaan alueelliseen puolustukseen. Sodan ajan joukkojen määrää, 350 000:ta henkilöä, vähennetään pitkällä aikavälillä ottaen huomioon turvallisuusympäristössä tapahtuvat muutokset, käytössä olevat resurssit, ikäluokkien pieneneminen ja materiaalin vanheneminen. Puolustusvoimien kehittämisen painopiste siirtyy nykyisestä ilmapuolustuksesta vuoden 2012 alussa maavoimien alueellisten joukkojen ja vuoden 2016 jälkeen maavoimien operatiivisten joukkojen kehittämiseen.

Selonteon mukaan puolustuskyvyn ylläpidon, kehittämisen ja käytön tavoitteet ovat saavutettavissa vuoden 2008 puolustuksen kokonaisrahoituksen reaalitasolla, jossa otetaan huomioon puolustusmateriaalin kallistuminen.

Selonteossa todetaan, että vuotuinen hinta- ja kustannustasomuutos katetaan täysimääräisesti. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella puolustusvoimien toimintamenojen (mom. 27.10.01) ja sotilaallisen kriisinhallinnan kalusto- ja hallintomenojen (mom. 27.30.20) osalta hintatasotarkistus tehdään elinkustannusindeksin kehitystä vastaavasti. Puolustusmateriaalihankintojen (mom. 27.30.18) osalta hintatasotarkistus tehdään teollisuuden tuottajahintaindeksin alaerän DK (koneiden ja laitteiden valmistus) kehitystä vastaavasti. Ennakollisen korotuksen suuruus on molemmissa laskentatavoissa 1,5 prosenttia. Kun lopullinen tieto indeksien kehityksestä saadaan, tehdään tarvittavat korjaukset. Laskennan peruslähtökohtana käytetään indeksien vuoden 2007 vuosikeskiarvoja. Myös jatkossa hintatasotarkistus tehdään vuoden keskimääräisen hintakehityksen mukaisesti käyttäen indeksien vuosikeskiarvoja.

Selonteon mukaan vuonna 2011 puolustusbudjettiin tehdään indeksitarkastuksen lisäksi kahden prosentin tasokorotus. Menoja lisätään kahdella prosentilla edellisen vuoden puolustusministeriön hallinnonalan kehykseen luettavien menojen yhteismäärästä, ja reaalitason säilyttämiseksi tähän lisäykseen tehdään vuosittain kahden prosentin korotus. Käytännössä tämä tarkoittaa noin 50 miljoonan euron tasokorotusta.

Valtion omaisuuden arvon turvaamiseksi tehtävä toimitilojen kunnossapidon tason nosto on tarkoitus kattaa tulevissa puolustusbudjeteissa, mikäli toimitilojen omistaja ei vastaa näistä kustannuksista. Tästä aiheutuu 9—10 miljoonan euron vuotuiset menot. Kunnossapidon tehostamiseen tarvittava lisärahoitus on osa puolustushallinnon kiinteistöuudistuksen rahoitusvajetta, josta tulee sopia pikaisesti puolustusministeriön ja valtiovarainministeriön välillä. Kiinteistöuudistuksen rahoitusvaje ei sisälly kahden prosentin tasokorotukseen.

Valiokunta toteaa, että olemme lähestymässä vaihetta, jossa rahoituksen näkökulmasta ja sen pakottamana puolustusjärjestelmämme perusteet nousevat tarkasteluun. Hallittu ylläpito ja kehittäminen ei ole mahdollista ilman osoitettua tasokorotusta, jota on suunniteltu käytettäväksi mm. alueellisten joukkojen kehittämiseen. Valiokunta pitää kahden prosentin korotusta perusteltuna puolustusvoimien kehittämisen kannalta. Myös valtiontalouden kehyspäätöksessä on otettu huomioon selonteon linjaamat puolustushallinnon määrärahalisäykset.

Jos rahoituksen taso jää alle esitetyn esimerkiksi globaalin talous- ja finanssikriisin vaikutuksesta, puolustushallinnon tulee arvioida puolustusmenoja tasapainoisen kokonaisuuden varmistamiseksi selvittämällä laajasti erilaiset vaihtoehdot. Valiokunta pitää välttämättömänä yleisen asevelvollisuuden ja koko maan puolustamisen säilyttämistä sekä niitä edellyttävän varuskuntarakenteen turvaamista.

Valiokunta painottaa, että uskottavan ja ajanmukaisen suorituskyvyn varmistaminen edellyttää budjetin sisäistä tasapainoa, jossa budjetti jakaantuu tasaisesti: kolmannes materiaalihankintoihin, kolmannes henkilöstömenoihin ja kolmannes toimintaan. Valiokunta pitää lisäksi aiempien kannanottojensa tavoin tärkeänä, että huoltovarmuuden turvaamiseksi tulee pyrkiä ohjaamaan hankintalainsäädännön antamien mahdollisuuksien puitteissa vähintään puolet hankintamäärärahoista kotimaassa toimivalle teollisuudelle.

Valiokunta korostaa, että puolustusmateriaalin nopea hinnannousu, tekninen kehitys ja saatavuus sekä riippuvuus kansainvälisestä huoltovarmuudesta edellyttävät puolustuskyvyn kehittämisessä kansallista ja kansainvälistä yhteistyötä sekä riittäviä resursseja. Kansainvälisellä verkottumisella mahdollistetaan avun antaminen ja vastaanottaminen, osallistuminen kriisinhallintaan, materiaalihankintojen kustannustehokkuus sekä huoltovalmiuden tehostaminen. Suomelle on erittäin tärkeää olla mukana eurooppalaisessa yhteistyössä ja Euroopan puolustusviraston hankkeissa.

Valiokunta kiinnittää huomiota erityisesti pohjoismaisen yhteistyön kehittämiseen. Sen avulla voidaan löytää säästöjä ja tehokkuutta tuottavia ja turvallisuutta lisääviä yhteistyömuotoja ja -hankkeita. Tämä heijastuu mahdollisesti myös puolustustarvikkeiden hankintoihin ja vaikuttanee Pohjoismaiden puolustus- ja turvallisuusteollisuuteen. Valiokunta pitää tästäkin näkökulmasta tärkeänä riittävää panostusta tutkimus- ja kehittämistoimintaan sekä muutenkin kotimaisen puolustusteollisuuden kilpailukyvyn vahvistamista puolustus- ja turvallisuusteollisuusstrategian mukaisesti.

Selonteon mukaan puolustusvoimien henkilöstömäärä on tarkoitus pitää noin 15 000 henkilön tasolla. Hallinnonalan kehittämisessä otetaan huomioon valtioneuvoston tuottavuusohjelmaan liittyvät tavoitteet, mutta ne eivät saa heikentää puolustusvoimien ydintoimintoja. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tuottavuusohjelmissa linjattu 13 789 henkilötyövuoden taso voidaan saavuttaa esimerkiksi ottamalla käyttöön uusia kumppanuusohjelmia. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ilmeni myös, että puolustushallinnossa jo toteutetuilla kumppanuusohjelmilla on hillitty henkilöstökustannusten nousua, mutta arvioidun suuruisia kustannussäästöjä ei ole syntynyt. Merkittäväksi uudeksi haasteeksi on sen sijaan tullut henkilökunnan keskuudessa vallitseva epävarmuuden tunne. Valiokunta on huolissaan syntyneestä tilanteesta ja myös valittujen kumppaneiden tulevasta hinnoittelupolitiikasta sekä sen mahdollisesti aiheuttamista kustannuspaineista tulevina vuosina.

Selonteossa on mainittu myös vapaaehtoisen maanpuolustuksen kehittäminen ja Maanpuolustuskoulutusyhdistyksen merkitys koulutuksen tarjoajana. Valiokunta pitää tärkeänä, että Maanpuolustuskoulutusyhdistyksen lakisääteisten tehtävien (556/2007) hoitaminen turvataan ja vapaaehtoisten maanpuolustusjärjestöjen tuki pidetään vähintään sillä tasolla, jolle eduskunta on sen budjettimietinnössään (VaVM 33/2008 vp) korottanut, ja toteaa, ettei korotusta valiokunnan saaman selvityksen perusteella ole otettu huomioon kehysselonteossa.

Kriisinhallinta

Selonteon mukaan Suomi vahvistaa osallistumistaan kansainväliseen kriisinhallintaan rauhan, turvallisuuden, kehityksen sekä ihmisoikeuksien kunnioittamisen edistämiseksi ja kriisinhallintaan osoitetaan riittävät taloudelliset, materiaaliset ja henkilöstövoimavarat.

Sotilaalliseen kriisinhallintaan käytettäviä määrärahoja nostetaan kohonneiden kustannusten vuoksi asteittain nykyisestä noin 120 miljoonasta eurosta 150 miljoonaan euroon. Sotilaallisen kriisinhallinnan kustannukset jakaantuvat ulkoasiainministeriön ja puolustusministeriön hallinnonalojen pääluokkiin. Puolustusministeriön osalta määrärahojen lisäys sisältyy hallinnonalan kahden prosentin vuosittaiseen korotukseen. Määrärahan puitteissa on realistista, että sotilaallisessa kriisinhallinnassa luovutaan 1 000 henkilön tavoitteesta ja siirrytään nykyiseen 700—800 rauhanturvaajan tasoon.

Siviilikriisinhallintaoperaatioissa palvelevien suomalaisten asiantuntijoiden määrää on tarkoitus kasvattaa huomattavasti nykyisestä suunnittelun pohjana olevasta 150 henkilöstä. Valiokunta painottaa, että asiantuntijoiden kustannukset nousivat selvästi jo vuonna 2008, mikä aiheutui mm. suuremmista varustekustannuksista ja korkeammissa tehtävissä olevien asiantuntijoiden suuremmista palkkauskuluista. Vuonna 2009 käytössä olevan määrärahan arvioidaan siten riittävän vain noin 130 asiantuntijan kustannusten kattamiseen.

Kriisinhallintakeskus vastaa siviilikriisinhallinnan kotimaan valmiuksien kehittämisestä ja ylläpitämisestä. Nykyisillä resursseilla toimintaa ei ole valiokunnan saaman selvityksen perusteella mahdollista kehittää ja laajentaa. Toimintojen vahvistamisen ja keskuksen henkilökunnan kasvun myötä myös käytössä olevat tilat ovat käyneet riittämättömiksi.

Valiokunta toteaa, että kehyspäätöksessä on mainittu, että sotilaalliseen ja siviilikriisinhallintaan varataan riittävän suuruinen määräraha käyttösuunnitelman ns. varalla-kohtaan. Valiokunta korostaa, että selonteon siviilikriisinhallintaan osallistumistavoitteen saavuttaminen edellyttää selvää määrärahojen lisäämistä sekä asiantuntijoiden lähettämiseen että siviilikriisinhallinnan kotimaan valmiuksien kehittämiseen.

Kehitysyhteistyö

Turvallisuuspoliittiset haasteet kytkeytyvät usein kehitysongelmiin, kuten köyhyyteen ja eriarvoisuuteen, sekä muihin puutteisiin ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltion alalla. Yhteiskunnallisen vakauden järkkyminen altistaa erityisesti toimintakyvyttömiä valtioita poliittis-taloudellisille jännitteille, jotka saattavat purkautua väkivaltaisuuksina.

Valiokunta pitää myönteisenä, että selonteossa on kiinnitetty huomiota kriisinhallinnan ja kehitysyhteistyön koherenssiin siten, että henkilöresurssit ja rahoitusmahdollisuudet palvelevat kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan tarpeita. Kokonaisvaltainen lähestymistapa edellyttää kansallisen suunnittelun, koordinoinnin ja resursoinnin tiivistä yhteensovittamista.

Valtioneuvoston kehyspäätöksessä on varauduttu varsinaisen kehitysyhteistyön määrärahojen kasvuun siten, että määrärahat ovat 798 miljoonaa euroa vuonna 2010 (BKTL-taso 0,55 %) ja 906 miljoonaa euroa vuonna 2011 (0,58 %). Vuosien 2012 ja 2013 osalta on tehty tekninen oletus siitä, että kehitysapu nousee samaa vauhtia kuin bruttokansantulo. Valiokunta on tyytyväinen, että kehitysyhteistyömenot täyttävät Suomen sitoumukset vuonna 2010, ja pitää tärkeänä, että Suomi pitää kiinni myös sitoumuksestaan nostaa kehitysyhteistyömenot 0,7 prosenttiin bruttokansantulosta vuonna 2015.

Yhteiskunnan toiminnan turvaaminen

Selonteon toimintalinjauksessa on aiempaa korostuneemmin painotettu yhteiskunnan, talouden ja infrastruktuurin turvaamista. Linjaukset tukevat valtioneuvoston päätöksessä 21.8.2008 asetettujen huoltovarmuustavoitteiden toteutumista.

Globaali talouskehitys on merkinnyt talouden toiminnan tehostumista, mutta samalla keskeiset riippuvuudet ovat lisääntyneet ja alttius erilaisille häiriöille ja taloudellisille kriiseille on kasvanut. Kriittisten toimintojen riippuvuus tieto- ja viestintäverkoista lisää teknistyneen yhteiskunnan haavoittuvuutta. Varautuminen on ulotettava yli kansallisten rajojen, ja huoltovarmuuteen liittyvää kansainvälistä yhteistyötä on sen vuoksi kehitettävä.

Talouden toiminnan häiriöihin voidaan varautua etukäteen ylläpitämällä julkisen talouden rahoitusasema riittävän vahvana. Julkisen talouden alhaisen velkaantuneisuuden merkitys korostuu erityisesti poikkeusoloissa. Valiokunta korostaa, että valtion velanhoidossa ja kassanhallinnassa on varauduttava yllättävienkin häiriöiden mahdollisuuteen. Selonteko linjaa, että lähtökohtaisesti varautumiseen käytettävät taloudelliset voimavarat on mitoitettava valtioneuvoston hyväksymien valtiontalouden kehysten mukaisesti. Tarvittavat lisäresurssit osoitetaan ensisijaisesti kohdentamalla hallinnonalan määrärahoja uudelleen.

Kansainvälisessä vertailussa Suomen huoltovarmuus on hyvin järjestetty. Sen haasteita ovat kuitenkin mm. riippuvuus tuontienergiasta sekä kriittisen infrastruktuurin ja tuotannon sekä palveluiden siirtyminen ulkomaiseen määräysvaltaan. Valiokunta korostaa, että kriittisen infrastruktuurin ja tuotannon varmistaminen sekä sotilaallisen maanpuolustuksen tarpeet saattavat edellyttää valtion määräysvallan tai omistuksen säilyttämistä strategisesti tärkeissä yhtiöissä.

Valiokunta muistuttaa lisäksi siitä, että myös julkisen hallinnon verkkoturvallisuus lisää huoltovarmuuttamme, ja pitää myönteisenä, että kehyspäätöksessä varaudutaan julkisen hallinnon verkkoturvallisuuden edistämisen käyttömenoihin yhteensä 10 miljoonalla eurolla vuonna 2012 ja 8 miljoonalla eurolla vuonna 2013.

Terrorismin ja kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjunta

Yhteiskunnan toiminnan turvaamiseen liittyy kiinteästi terrorismin ja kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Selonteossa on nostettu tässä yhteydessä esiin erityisesti viranomaisyhteistyön tehostamistarve. Poliisin, Rajavartiolaitoksen, tullin sekä puolustusvoimien valmiutta ja yhteistyötä samoin kuin kansainvälistä yhteistoimintaa kehitetään siten, että viranomaisilla on nopea valmius torjua mahdollinen terrori-isku jo sen valmisteluvaiheessa.

Jotta kansainväliseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen voidaan puuttua, se edellyttää ajantasaista ja tarkkaa kokonaiskuvaa rikollisuudesta niin kansallisella kuin kansainväliselläkin tasolla. Merkittävä rooli järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa on poliisin, tullin ja Rajavartiolaitoksen PTR-toiminnolla. Niin järjestäytyneen rikollisuuden kuin terrorisminkin torjunnassa keskeistä on järjestelmällinen tiedustelu, tietolähdetoiminta sekä teknisten tiedonhankintamenetelmien ja tietoverkkojen laaja-alainen hyödyntäminen. Valiokunta korostaa tässä yhteydessä myös Prümin sopimuksen tärkeää merkitystä.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan poliisi tarvitsee sille turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa määriteltyjen tehtävien täyttämiseen vähintään 10 miljoonan euron lisärahoituksen ja poikkeamisen samalla myös tuottavuusohjelman tavoitteista. Ensisijaisesti lisäresursseja tarvitaan järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan, suojelupoliisin terrorismintorjunnan tehostamiseen sekä todistajansuojeluun ja viranomaisuhkien torjuntaan. Henkilötyövoimaa ei voida kuitenkaan kompensoida yksistään välineillä ja ohjelmistoilla, vaan yhteistoiminta vaatii myös kohdennettua henkilöstöresurssien lisäämistä.

Rajaturvallisuus

Selonteon mukaan Suomen päämääränä on säilyttää hyvä rajaturvallisuustilanne. Rajavartiolaitoksen joukkojen sotilaallisen suorituskyvyn kehittäminen toteutetaan yhteistoiminnassa puolustusvoimien kanssa, ja kehittäminen rahoitetaan puolustusbudjetista. Tämä mahdollistaa Rajavartiolaitoksen joukkojen kehittämisen sille määriteltyjä tehtäviä vastaavasti. Selonteossa ei ole käsitelty Rajavartiolaitoksen resursseja määriteltyjen muiden tehtävien osalta.

Valtiontalouden kehysselonteko edellyttää, että Rajavartiolaitoksen toimintamenojen 13 miljoonan euron määrärahavajeen kattamiseksi henkilöstön määrää on vähennettävä 200 henkilötyövuodella vuoden 2009 tasosta. Toimenpiteellä pystyttäisiin huolehtimaan siitä, että valtakunnallisilla painopistealueilla on käytettävissä riittävät määrärahat rajaturvallisuuden ja meripelastuksen ylläpitämiseen ja tekniikan uudistamiseksi tarvittaviin investointeihin.

Valiokunta muistuttaa, että Suomen rajavalvonnan ja rajatilanteiden hallinnan vaatimuksia lisää se, että Venäjä on vähentänyt Suomen vastaisella rajalla henkilöstöä ja rajavartioasemia. Valiokunta on huolissaan siitä, että selonteon linjaukset eivät toteudu, vaan Rajavartiolaitoksen läsnäolo harvaan asutuilla alueilla vähenee, rajatarkastusten turvallisuus ja sujuvuus heikkenevät sekä terrorismintorjuntaan liittyvän suorituskyvyn kehittäminen hidastuu. Valiokunta pitää rajaturvallisuuden kannalta merkittävänä myös riittävää panostusta lähialueyhteistyöhön.

Valiokunta korostaa, että yhteiskunnan toiminnan turvaamiseksi tulee huolehtia sekä sisäisestä että ulkoisesta turvallisuudesta. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että selonteossa linjattuihin toimiin osoitetaan myös riittävät taloudelliset resurssit.