1  Asian tausta ja valmistelu

2  EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö

3  Nykytila ja sen arviointi

3.2  Polttoaineverotus

3.2.1  Energiaverotuksen rakenne

Polttoaineen hintaa ohjataan nykyisellään energiaverotuksen kautta. Energiaverotuksella on paitsi fiskaalisia myös ympäristöperusteisia tavoitteita. Energiatuotteiden ja sähkön verotusta säätelee yhteisön kehyksen uudistamisesta annettu neuvoston direktiivi 2003/96/EY, jäljempänä energiaverodirektiivi . Energiaverodirektiivissä säädetään verotettavista tuotteista, veron rakenteesta ja verojen vähimmäistasoista.  

Energiaverodirektiivissä tarkoitettuja energiatuotteita ovat muun muassa moottoribensiini, dieselöljy, biopolttonesteet, kevyt ja raskas polttoöljy, maakaasu, nestekaasu ja sähkö. Lisäksi energiaverodirektiivin niin sanotun korvaavuussäännön perusteella kaikkia tuotteita, jotka on tarkoitettu käytettäviksi, joita käytetään tai myydään moottoripolttoaineina, moottoripolttoaineiden lisäaineina tai moottoripolttoaineiden tilavuutta lisäävinä aineina, on verotettava vastaavan moottoripolttoaineen verokannan mukaisesti. Korvaavuussääntö koskee myös lämmityspolttoaineita siten, että turvetta lukuun ottamatta kaikkia muita hiilivetyjä, jotka on tarkoitettu käytettäviksi tai joita myydään taikka käytetään lämmittämiseen, on verotettava vastaavan energiatuotteen verokannan mukaisesti. Myöskään kiinteä biomassa kuten polttopuu ei ole veronalainen tuote. Sähkön tuotannon polttoaineet eivät ole verollisia vaan vero kannetaan sähköstä ja siten käytetyt polttoaineet eivät vaikuta sähkön verotasoon, joka on porrastettu kahteen veroluokkaan sähkön käyttökohteen perusteella. 

Moottoribensiinin ja sitä korvaavien polttoaineiden vähimmäisvero on 35,9 senttiä litralta, kun taas dieselöljyn sekä sitä korvaavien polttoaineiden vähimmäisvero on 33 senttiä litralta. Kevyen polttoöljyn vähimmäisvero on 2,1 senttiä litralta. Nestemäisten polttoaineiden vero lasketaan 15 celsiusasteen lämpötilassa olevalle tuotteelle. 

Euroopan komissio antoi kesällä 2021 osana 55-valmiuspaketiksi kutsuttua kokonaisuutta ehdotuksen direktiiviksi energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan unionin kehyksen uudistamisesta (uudelleenlaadittu); KOM (2021) 563 lopullinen.  

Komission direktiiviehdotuksen tavoitteiden mukaisesti useita verovapauksia ja poikkeuksia karsittaisiin ja verokantoja yhtenäistettäisiin. Ehdotuksen mukaan kaikkia liikenteen fossiilisia polttoaineita tulisi verottaa energiasisällön mukaan yhtenäisellä verokannalla. Fossiilisen moottoribensiinin vähimmäisvero olisi tällöin 34,4 senttiä litralta ja fossiilisien dieselin 38,7 senttiä litralta. Vähimmäisverotasoja tarkistettaisiin vuosittain EU-tasoisen kuluttajahintaindeksin perusteella.  

Direktiivin muutosehdotus on neuvoston verotyöryhmän käsittelyssä. Energiaverodirektiivin muuttaminen edellyttää, että neuvosto tekee päätöksensä erityisessä lainsäädäntöjärjestyksessä yksimielisesti Euroopan parlamenttia ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan.  

Suomessa energiatuotteiden verotuksesta säädetään nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1472/1994). Nestemäisillä polttoaineilla tarkoitetaan muun muassa moottoribensiiniä dieselöljyä, moottoripolttoöljyä, kevyttä ja raskasta polttoöljyä sekä vastaavia nestemäisiä biopolttoaineita. Lisäksi energiatuotteiden verotuksesta säädetään sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1260/1996). Tämän lain mukaan sähkön lisäksi veronalaisia polttoaineita ovat kivihiili, polttoturve, maakaasu, biokaasu ja mäntyöljy sekä näitä korvaavat kaasumaiset ja kiinteät hiilivedyt.  

Polttoaineiden valmistevero koostuu energiasisältöverosta ja hiilidioksidiverosta. Lisäksi polttoaineista kannetaan valmisteverotuksen yhteydessä huoltovarmuusmaksua, joka tuloutetaan valtion talousarvion ulkopuoliseen rahastoon.  

Nykyisen, vuonna 2011 käyttöönotetun, energiaveromallin tavoitteena on olla ennakoitava, objektiivinen ja tekniikkaneutraali. Veromallissa eri polttoaineita ja tekniikoita pyritään kohtelemaan verotuksessa samoilla arviointiperusteilla ja yhdenvertaisesti niiden ominaisuuksien perusteella. Veromallissa yksittäisen polttoaineen verotason nostaminen ei ole mahdollista, vaan turvetta ja mäntyöljyä lukuun ottamatta kaikkien verollisten polttoaineiden verotasot määräytyvät samoin perustein energiasisällölle ja hiilidioksidipäästölle annetun hinnan mukaan.  

Valmisteverottomia ja huoltovarmuusmaksuttomia ovat polttoaineet, jotka toimitetaan valtion varmuusvarastoon, polttoaineet, jotka käytetään energianlähteenä öljynjalostusprosessissa taikka sähkön tuotannossa. Samoin verottomia ovat polttoaineet, jotka käytetään teollisessa tuotannossa raaka- tai apuaineena taikka välittömästi ensikäytössä tavaran valmistuksessa. Lisäksi verottomia ovat lento- ja alusliikenteen polttoaineet, jotka käytetään muussa kuin yksityisessä huvi-ilmailussa tai yksityisellä huvialuksella. Kalastusalusten polttoaineet ovat kuitenkin verottomia siltä osin kuin niitä käytetään kaupalliseen kalastukseen. Lisäksi valmisteverottomia ovat muun muassa tuotteet, jotka luovutetaan diplomaateille ja kansainvälisille järjestöille.  

3.2.2  Verotasot ja verotuotto

Liikennepolttoaineet

Fossiilisen moottoribensiinin valmistevero, sisältäen energiasisältöveron, hiilidioksidiveron ja huoltovarmuusmaksun osuudet, on vuoden 2024 alusta toteutettavan liikennepolttoaineiden hiilidioksidiveron alennuksen jälkeen 71,77 senttiä litralta ja fossiilisen dieselöljyn valmistevero on 54,70 senttiä litralta. Liikenteessä käytettävän maakaasun verotaso on 23,354 euroa megawattitunnilta ja kestävyyskriteerit täyttävän tähde- ja jäteperäisen biokaasun vero on 10,414 euroa megawattitunnilta.  

Valtaosa Suomen markkinoilla olevista polttoainelaaduista on kuitenkin seoksia eri komponenteista. Koska vero lasketaan erikseen verotaulukon eri tuoteryhmille, biopolttoaineiden matalampi verotus tulee huomioon oteuksi myös seospolttoaineissa. Esimerkiksi kestävyyskriteerit täyttävän jäte- tai tähdepohjaisen biobensiinin verotaso on verotaulukon mukaan 54,47 senttiä litralta. Myynnissä olevassa bensiinissä on valmisteveroa keskimäärin noin 69 senttiä ja dieselpolttoaineessa noin 51 senttiä litralta. Jakeluvelvoitteen kasvaessa tulevina vuosina erityisesti dieselin nimellisen keskimääräisen veron ennustetaan alenevan. 

Markkinoilla on lisäksi korkeaseoksisia biopolttoaineita, jotka on valmistettu pelkästään uusiutuvista raaka-aineista. Jokaisesta markkinoille saatettavasta polttoainelitrasta on kannettava veroa vähintään energiaverodirektiivissä edellytetty vähimmäismäärä. Siten jos markkinoille saatettavan yksittäisen polttoainekomponentin tai useamman polttoainekomponentin muodostaman polttoaineseoksen verotaulukon mukaisesti laskettu vero jää direktiivissä edellytetyn vähimmäistason alapuolelle, on polttoaineesta kannettava veroa vähimmäistason mukainen määrä.  

Kuva 1. Bensiinin verotason kehitys. Lähde: VM, Tilastokeskus 

Bensiinin reaalinen valmisteverotaso ei ole noussut 2010-luvulla, sillä kuluttajahinnat ja kotitalouksien tulot ovat nousseet nimellistä keskimääräistä valmisteverotasoa enemmän. Vuonna 2022 bensiinin reaalinen valmisteverotaso oli vuoden 2022 hinnoin noin viisi senttiä litralta matalampi ja ansiotasoindeksillä deflatoituna noin kuusi senttiä matalampi kuin vuonna 2010. Vuoden 2024 valmisteverotasoilla bensiinin verotaso laskisi vuoteen 2027 mennessä kuluttajahinta- ja ansiotasoindeksiennusteella korjattuna noin 13–15 senttiä litralta. Kuviossa ei ole huomioitu myöhemmin hallituskaudelle suunniteltua 100 miljoonan euron alennusta hiilidioksidiverokomponenttiin.  

Dieselin keskimääräinen verotaso on yleinen hinta- tai ansiotasokehitys huomioiden suunnilleen vuoden 2012 tasolla. Kun lisäksi huomioidaan, ettei käyttövoimaveron tasoon ole tehty mitään tarkistuksia vuoden 2012 jälkeen, voidaan todeta, että sekä dieselkäyttöisten henkilö- että kuorma-autojen verotus on kokonaisuutena tällä hetkellä reaalisesti kevyempää kuin vuonna 2012. Ero myöskään tätä aiempaan ei ole merkittävä, sillä vuonna 2012 toteutunut energiaverouudistukseen liittynyt litraperusteisen veron korotus kompensoitiin 7,9 sentin osalta henkilöautojen käyttäjille käyttövoimaveroa alentaen, kun taas kuorma-autoihin kohdistui sekä käyttövoimaveron alennus, että työnantajien kela-maksun poisto. Vuoden 2024 valmisteverotasoin dieselin keskimääräinen verotaso laskisi vuoteen 2027 mennessä kuluttajahinta- ja ansiotasoindeksiennusteella korjattuna noin 10–11 senttiä litralta. Verotasojen kehityksessä on oletettu, että uusiutuvien polttoaineiden osuus liikennepolttoaineissa olisi 18 prosenttia vuosina 2026–2027 hallitusohjelmaneuvotteluissa sovitun seuraamustasojen porrastuksen seurauksena. Kuviossa ei ole huomioitu myöhemmin hallituskaudelle suunniteltua 100 miljoonan euron alennusta hiilidioksidiverokomponenttiin. 

Kuva 2. Dieselin verotason kehitys. Lähde: VM, Tilastokeskus 

Työkone- ja lämmityspolttoaineet

Työkone- ja lämmityspolttoaineiden verotuksen rakenne on esitetty kuviossa 3. Työkone- ja lämmityspolttoaineille energiasisältöveron määrä on 10,33 euroa megawattitunnilta ja hiilidioksidiveron määrä 53 € hiilidioksiditonnilta. Esimerkiksi työkoneissa ja erillisessä lämmityksessä käytettävän kevyen rikittömän polttoöljyn kokonaisverotaso 27,58 senttiä litralta (=27,58 euroa megawattitunnilta) ja maakaasun 23,354 euroa megawattitunnilta erillisessä lämmöntuotannossa. Yhdistetyssä sähkön ja lämmöntuotannon (CHP) energiasisältöveroa on alennettu 7,63 eurolla megawattitunnilta. Yhdistetyn sähkön ja lämmöntuotannon efektiiviset verotasot ovat lämmöntuotannon polttoaineiden verotuksesta johtuen tätä matalammat. Ammattimaisen maatalouden, kasvihuoneviljelyn, kalankasvatuksen harjoittajalle palautetaan energiasisältöveron osuus öljytuotteista (esim. kevyestä polttoöljystä 10,33 senttiä litralta). Työkoneissa tai lämmityksessä käytetyn biokaasun energiasisältövero on energiaveromallista poiketen EU:n vähimmäisverotasolla ja esimerkiksi tähde- ja jäteperäisen biokaasun verotaso on yhteensä 1,284 euroa megawattitunnilta.  

Kuva 3. Työkone- ja lämmityspolttoaineiden verotasot. Lähde: VM 

Kevyenä polttoöljynä käytettäväksi tarkoitettu polttoaine on tehtävä tunnistettavaksi väri- ja merkkiaineella. 

Polttoaineverotuottojen kehitys

Vuonna 2023 liikennepolttoaineista kerättiin valmisteverotuottoja yhteensä noin 2,7 miljardia euroa, josta bensiinin ja sitä korvaavien biopolttoaineiden osuus oli noin 1,3 miljardia euroa ja dieselöljyn ja sitä korvaavien biopolttoaineiden osuus noin 1,4 miljardia euroa. Polttoaineverotukseen liittyvän henkilö- ja pakettiautojen käyttövoimaveron tuotto vuonna 2023 oli noin 0,4 miljardia euroa. Lämmityspolttoaineista kertyi verotuottoja vuonna 2023 bruttomääräisesti noin 0,7 miljardia euroa. Maatalouden ja energiaintensiivisten yritysten veronpalautus huomioiden verotuotot lämmityspolttoaineista olivat noin 0,6 miljardia euroa.  

Vuoden 2024 valmisteverolainsäädännöllä liikennepolttoaineista kannettavien nimellisten verotuottojen ja käyttövoimaverotuoton ennustetaan laskevan yhteensä noin 0,5 miljardia euroa vuodesta 2023 vuoteen 2027 mennessä. Lämmityspolttoaineista kertyvien verotuottojen arvioidaan alenevan nettomääräisesti nimellisesti noin 0,2 miljardia euroa. Liikenne- ja lämmityspolttoaineiden veropohjien ennustetun supistumisen lisäksi verotuottojen laskua selittää kevyemmin verotettujen biopolttoaineiden osuuden kasvu veropohjassa. Yhteensä polttoaineista kerättävien energiaverojen ja henkilö- ja pakettiautojen käyttövoimaverotuottojen suhteen bruttokansantuotteeseen arvioidaan laskevan vuoteen 2027 mennessä nykyisellä valmisteverolainsäädännöllä vajaan 0,3 prosenttiyksikköä, joka vuoden 2027 ennustetun bruttokansantuotteen tasolla vastaa noin 0,9 miljardia euroa. 

3.2.3  Verotusmenettely ja verovelvollisten määrä

Valmisteverotuksen perusperiaatteet on EU:ssa yhdenmukaistettu valmisteveroja koskevasta yleisestä järjestelmästä annetulla neuvoston direktiivillä (EU) 2020/262, jäljempänä valmisteverotusdirektiivi . Valmisteverotusdirektiivi on toimeenpantu Suomessa valmisteverotuslailla (182/2010).  

Valmisteverotuksessa on lähtökohtana alueperiaate, jonka mukaan jokainen EU:n jäsenvaltio verottaa sen alueella tapahtuvaa tuotteiden kulutusta. Valmisteveron alaisia tuotteita voidaan valmistaa, jalostaa, pitää hallussa ja siirtää veroa suorittamatta väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä.  

Valmisteveron suorittamisvelvollisuus syntyy, kun veronalainen tuote luovutetaan kulutukseen väliaikaisen verottomuuden järjestelmästä. Järjestelmän tarkoituksena on helpottaa tuotteiden vapaata liikkumista jäsenvaltioiden välillä. Myös EU:n ulkopuolelta tulevat tuotteet voidaan siirtää väliaikaisen verottomuuden järjestelmään. 

Nestemäisten polttoaineiden valmistuksen ja jalostuksen tulee tapahtua valtuutetun varastonpitäjän verottomassa varastossa. Myös polttoaineiden maahantuonti sekä tukkuportaan varastointi tapahtuvat myös pääosin verottomissa varastoissa. Nestemäisten polttoaineiden valtuutettuina varastonpitäjinä toimii toukokuussa 2024 109 yritystä. Maa- ja biokaasun osalta valmisteverovelvollisia tahoja, ilman biokaasun pientuottajia, oli n. 70 kappaletta. Kivihiilen osalta valmisteverovelvollisia toimijoita oli puolestaan n. 30 kappaletta, joskin valmisteverovelvollisten määrä erityisesti kivihiilen osalta on varsin nopeassa laskussa. Sama taho on useassa tapauksessa valmisteverovelvollinen useammasta polttoaineesta. 

Verottoman varaston pitäminen ja toiminta väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä on luvanvaraista. Polttoaineiden valmistusta, jalostusta ja säännöllistä tukkukauppaa harjoittavien yritysten lisäksi verottoman varaston luvan voi saada yritys, joka käyttää tai luovuttaa käytettäväksi tuotteita verottomaksi säädettyyn tarkoitukseen jatkuvasti ja merkittävässä laajuudessa. Käytännössä verottoman varaston lupia on myönnetty esimerkiksi myös voimalaitoksille ja polttoaineiden teollista ensikäyttöä harjoittaville yrityksille, joilla on sekä verollista että verotonta käyttöä.  

Se, missä vaiheessa polttoaineet luovutetaan kulutukseen väliaikaisen verottomuuden järjestelmästä, riippuu lähinnä polttoaineyhtiöiden toiminnasta ja niiden keskinäistä sopimuksista. Kulutukseen luovutus tapahtuu kuitenkin viimeistään siinä vaiheessa, kun polttoaine kuljetetaan verottomasta varasosta huoltoasemalle tai sellaiselle käyttäjälle, jolla ei ole toimintaansa varten verotonta varastoa. Siten verovelvollinen ei läheskään aina tiedä missä, mihin tarkoitukseen ja kenen toimesta polttoainetta käytetään. Toisaalta polttoaineyhtiöllä on mahdollisuus hankkia ja varastoida polttoaineita myös verollisena.  

Suomeen toisesta jäsenvaltiosta tai EU:n ulkopuolelta tuotavia polttoaineita on mahdollista siirtää väliaikaisen verottomuuden järjestelmässä myös rekisteröidylle tai väliaikaisesti rekisteröidylle vastaanottajalle. Polttoaineet katsotaan tällöin kulutukseen luovutetuksi, kun ne vastaanotetaan, eikä niitä voi varastoida tai siirtää edelleen verottomuuden järjestelmässä.  

Maakaasun siirtoverkkoon ja verottomaan jakeluverkkoon sovelletaan valmisteverotuslain verotonta varastoa koskevia säännöksiä sekä maakaasuverkonhaltijaan, rekisteröityyn jakeluverkonhaltijaan, biokaasun tuottajaan ja biokaasun pientuottajaan valmisteverotuslain valtuutettua varastonpitäjää koskevia säännöksiä.  

Valmisteverotuksen yleisestä verotusmenettelystä säädetään valmisteverotuslain lisäksi oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetussa laissa (768/2016). Valmisteverotuksen toimittamisesta vastaa Verohallinto. 

Valtuutettujen varastonpitäjien on annettava valmisteveroilmoitus pääsääntöisesti kalenterikuukauden mittaiselta verokaudelta. Määräpäivä veroilmoituksen antamiselle ja valmisteveron maksamiselle on verokautta seuraavan toisen kalenterikuukauden 12. päivä. 

Verottoman varastonpitäjien joukossa on hyvin erilaisia ja eri kokoisia toimijoita. Mukana on y-tunnuksellisten yhteisöjen lisäksi joitakin yksityishenkilöitä. Suuri osa verottoman varastonpitäjistä käyttää polttoainetta teollisessa valmistuksessa siten, että käytetty polttoaine on vapautettu valmisteverosta tai toimija hakee maksamistaan veroista palautukset.  

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5  Muut toteuttamisvaihtoehdot

6  Lausuntopalaute

Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi fossiilisen polttoaineen jakelun päästökaupasta oli lausunnoilla 17.5.2024–28.6.2024. Lausuntopyyntöön saatiin lausuntoajan puitteissa 78 vastausta. Lausunnon jättivät Ahvenanmaan maakuntahallitus, liikenne- ja viestintäministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, oikeusministeriö, puolustusministeriö, sisäministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, valtiovarainministeriö, ympäristöministeriö, Energiavirasto, Liikenne- ja viestintävirasto (Traficom), Rajavartiolaitos, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT, Varsinais-Suomen ELY, Verohallinto, Suomen ilmastopaneeli, Akava ry, Autoliitto ry, Autotuojat ja -teollisuus ry ja Autoalan Keskusliitto ry, Bioenergia ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Elintarviketeollisuusliitto ETL ry, Energiateollisuus ry, Etanoliautoilijat ry, HSL Helsingin seudun liikenne, Kaivosteollisuus ry, Kalatalouden Keskusliitto, Kaupan liitto ry, Kemianteollisuus ry, Keskuskauppakamari, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Koneyrittäjät ry, Kuntaliitto, Linja-autoliitto ry, Logistiikkayritysten Liitto ry, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK, Matkailu- ja ravintolapalvelut MaRa ry, Metsäteollisuus ry, MTK Varsinais-Suomi, Paikallisliikenneliitto ry, Paikallisvoima ry, Palvelualan työnantajat Palta ry, Rakennusteollisuus RT ry, Sahateollisuus ry, STTK ry, Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Suomen Biokierto ja Biokaasu ry SBB, Suomen Huolinta- ja Logistiikkaliitto ry, Suomen Kalankasvattajaliitto ry, Suomen Kiertovoima ry KIVO, Suomen kiinteistöliitto, Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ry, Suomen luonnonsuojeluliitto ry SLL, Suomen Lähienergialiitto ry, Suomen Meripelastusseura ry, Suomen Omakotiliitto ry, Suomen Taksiliitto ry, Suomen ympäristökeskus SYKE, Suomen Yrittäjät, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC r.f., Sähköteknisen Kaupan Liitto, Teknisen Kaupan Liitto ry, Teknologiateollisuus ry, Veronmaksajain Keskusliitto ry, VR Group, WWF Suomi, Yhteinen Toimialaliitto ry ,Atria Suomi Oy, Demeca Oy, Finavia Oyj, Finnair Oyj, Neste Oyj, North European Oil Trade Oy (NEOT), St1 Nordic Oy, Suomalainen Energiaosuuskunta SEO, Wega Group Oy sekä yksi yksityishenkilö. Poliisihallitus totesi, ettei sillä ole lausuttavaa esityksestä. 

Lausunnoista on valmisteltu laajempi ja yksityiskohtaisemmin palautetta käsittelevä lausuntoyhteenveto. 

7  Säännöskohtaiset perustelut

1 luku Yleiset säännökset  

1 §.Lain tarkoitus . Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan lain tarkoituksena olisi edistää rakennusten erillislämmityksen, tieliikenteen ja eräiden muiden alojen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä kustannustehokkaasti ja taloudellisesti. Päästöjen väheneminen kustannustehokkaasti ja taloudellisesti perustuu EU:n laajuisen päästöjen hinnoittelumekanismin käyttöönotolle, joka ohjaa päästövähennyksiä niille toimialoille sekä alueille joissa päästöjen vähentäminen on kustannustehokkainta.  

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan ehdotetulla lailla pantaisiin osaltaan täytäntöön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta unionissa ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, jäljempänä päästökauppadirektiivi. Päästökauppadirektiivi on toimeenpantu vaiheittain. Vuoden 2024 tammikuussa voimaan tulleella päästökauppalailla pantiin täytäntöön päästökauppadirektiivin laitoksia, lentoliikennettä ja meriliikennettä koskevat vaatimukset. Erillinen päästökauppajärjestelmä rakennusten erillislämmitykselle, tieliikenteelle ja eräille muille toimialoille tulee panna täytäntöön 30.6.2024 mennessä. 

2 §.Määritelmät. Pykälässä määriteltäisiin lain soveltamisen kannalta keskeiset käsitteet. Ehdotetun pykälän kohdan 1 mukaan polttoaineella tarkoitettaisiin nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (1472/1994) 2 ja 2 a §:ssä ja sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (1260/1996) 2 ja 2 a §:ssä tarkoitettuja polttoaineita ja energiatuotteita. Määritelmä vastaisi päästökauppadirektiivin määritelmää polttoaineesta. Päästökauppadirektiiviin mukaisesti polttoaineella tarkoitetaan energiaverodirektiivin (2003/96/EY) 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua energiatuotetta, mukaan lukien mainitun direktiivin liitteessä I olevissa taulukoissa A ja C luetellut polttoaineet, sekä kaikkia muita mainitun direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja tuotteita, jotka on tarkoitettu käytettäviksi tai joita tarjotaan myytäväksi tai käytetään moottoripolttoaineena tai lämmityspolttoaineena, myös sähkön tuotantoon. Ehdotetun pykälän 1 kohdassa viitattaisiin kansalliseen lainsäädäntöön, joissa energiaverodirektiivin mukainen määritelmä polttoaineesta on toimeenpantu. Käytännössä polttoaineen määritelmä kattaa laajasti polttoaineet kuten bensiinin, dieselin, kevyen polttoöljyn ja kivihiilen. Sen sijaan määritelmän myötä polttoaineeksi ei katsottaisi turvetta, polttopuuta ja muuta kiinteää biomassaa.  

Ehdotetun pykälän kohdan 2 mukaan kulutukseen luovutuksella tarkoitettaisiin valmisteverolain (182/2010) 8 §:ssä tarkoitettua polttoaineen kulutukseen luovutusta. Määritelmä olisi yhdenmukainen direktiivin määritelmän kanssa pois lukien loppukuluttajaa koskevaa rajausta, joka on viety osaksi säännellyn yhteisön määritelmää.  

Ehdotetun pykälän kohdan 3 mukaan säännellyllä yhteisöllä tarkoitettaisiin valmisteverotuslain (182/2010) 12 ja 13 §:ssä, nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (1472/1994) 3 §:ssä ja sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (1260/1996) 20a ja 20b §:ssä tarkoitettuja verovelvollisia, jotka luovuttavat polttoainetta kulutukseen ja sitä, joka luovuttaa polttoaineen verovelvolliselle ja on sopimuksen mukaan ottanut vastuun säännellyn yhteisön tehtävistä. Säänneltynä yhteisönä ei kuitenkaan pidetä polttoaineen loppukäyttäjää, joka käyttää polttoaineen itse ja jonka vuotuinen polttoaineenkulutus on enintään yksi tonni hiilidioksidia. Säännelty yhteisö olisi ensisijaisesti se taho, joka on verovelvollinen polttoaineen kulutukseen luovutuksesta. Määritelmän myötä mahdollistettaisiin kuitenkin tietyin ehdotetun lain mukaisin edellytyksin säännellyn yhteisön velvoitteiden siirto toiselle säännellylle yhteisölle sopimuksen myötä. Ehdotuksen tarkoituksena olisi mahdollistaa hallinnollisen taakan siirto toiselle säännellylle yhteisölle, joka luovuttaa lain soveltamisalaan kuuluvaa polttoainetta velvoitteista luopuvalle säännellylle yhteisölle. Ehdotetun kohdan mukaan pienet polttoaineen loppukäyttäjät, joiden polttoaineen käyttö on alle 1 tonnia hiilidioksidia eivät olisi säänneltyjä yhteisöjä ja siten vapautettuja velvoitteista. Ehdotettu rajaus vastaa komission tarkkailuasetuksen 3 artiklan 69 kohdan mukaista määritelmää loppukuluttajalle.  

Ehdotetun pykälän kohdan 4 mukaan päästöillä tarkoitettaisiin säännellyn yhteisön kulutukseen luovuttamiin polttoaineisiin liittyviä hiilidioksidipäästöjä. Määritelmä vastaa direktiivin mukaisia päästöjä, jotka ovat sääntelyn kohteena päästökaupassa. 

Ehdotetun pykälän kohdan 5 mukaan päästöselvityksellä tarkoitettaisiin tämän lain 9 §:ssä mainitun komission tarkkailuasetuksen mukaista selvitystä säännellyn yhteisön raportointikauden vuotuisista päästöistä, mukaan lukien komission tarkkailuasetuksen 75 v artiklan ja liitteen X b mukaista raporttia 

Ehdotetun pykälän kohdan 6 mukaan poltolla tarkoitettaisiin polttoaineiden hapetusta riippumatta tavasta, jolla tällä prosessilla tuotettua lämpöä, sähköä tai mekaanista energiaa käytetään, ja muuta tähän välittömästi liittyvää toimintaa, mukaan luettuna savukaasun puhdistus. Määritelmä vastaisi päästökauppadirektiivin mukaista määritelmää poltolle, mitä sovelletaan myös yleisessä päästökaupassa.  

Ehdotetun pykälän kohdan 7 mukaan päästöoikeudella tarkoitettaisiin päästökauppadirektiivin IV a luvun vaatimusten täyttämiseksi määritettyä ja siirrettävissä olevaa oikeutta päästää ympäristöön yksi hiilidioksiditonni tiettynä ajanjaksona. Päästöoikeuden määritelmällä pyritään erottamaan yleisen päästökaupan päästöoikeudet ehdotetun lain soveltamisalaan kuuluvista päästöoikeuksista. Yleisen päästökaupan päästöoikeuksia ei olisi mahdollista hyödyntää uudessa polttoaineen jakelun päästökaupassa eikä polttoaineen jakelun päästökaupan päästöoikeuksia yleisessä päästökaupassa. 

Ehdotetun pykälän kohdan 8 mukaan lineaarisella vähennyskertoimella tarkoitettaisiin päästökauppadirektiivin 30 c artiklassa tarkoitettua osuutta, jolla päästöoikeuksien kokonaismäärää vähennetään vuosittain. 

Ehdotetun pykälän kohdan 9 mukaan unionin rekisterillä tarkoitettaisiin päästökauppadirektiivin 19 artiklassa tarkoitettua tietojärjestelmää, jonka avulla seurataan päästöoikeuksien myöntämistä, hallussapitoa, siirtämistä ja mitätöimistä sekä taataan tarvittaessa tietojen luottamuksellisuus ja yleisön oikeus tutustua julkisiin tietoihin. Yleisessä päästökaupassa käytössä olevaa unionin rekisteriä käytettäisiin jatkossa myös polttoaineen jakelun päästökaupan hallinnointiin. 

Ehdotetun pykälän kohdan 10 mukaan markkinavakausvarannolla tarkoitettaisiin markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään, sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä (EU) 2015/1814 perustettua varantoa, johon huutokaupattaviksi tarkoitettuja päästöoikeuksia siirretään tai josta niitä palautetaan huutokaupattaviksi, kun liikkeellä olevien päästöoikeuksien kokonaismäärälle mainitussa päätöksessä asetetut rajat ylittyvät tai alittuvat. Määritelmä on yhdenmukainen direktiivin määritelmän kanssa. 

3 §.Soveltamisala. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin lain soveltamisalasta. Ehdotetun pykälän mukaan lakia sovellettaisiin säänneltyihin yhteisöihin, jotka luovuttavat kulutukseen polttoon tarkoitettuja polttoaineita. Direktiivin soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi kattamaan myös muun polttoaineen polton kuin direktiivin soveltamisalaan kuuluvan rakennusten erillislämmityksen, tieliikenteen ja eräiden muiden alojen polttoaineen käytön. Huomioiden ehdotetut 4 §:n mukaiset soveltamisalan rajaukset laajennettaisiin soveltamisalaa kansallisesti kattamaan myös maa-, metsä- ja kalatalouden, huviveneilyn ja tietyiltä osin muun vesiliikenteen käyttöön jaellun polttoaineen.  

4 §.Soveltamisalan rajaukset . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin lain soveltamisalan rajauksista. Ehdotetun pykälän 1 kohdan mukaan lakia ei sovellettaisi polttoaineisiin, joita käytetään teollisessa tuotannossa apuaineina tai raaka-aineina. Ehdotettu kohta on lakia selkeyttävä rajaus. Lain soveltamisalaan kuuluu polttoaineen poltto ja muussa käytössä kuten teollisten tuotteiden raaka-aineena tai apukäytössä käytettävä polttoaine ei kuuluisi soveltamisalaan.  

Ehdotetun pykälän 2 kohdan mukaan lakia ei sovellettaisi polttoaineisiin, joiden päästökerroin on nolla ja joiden kestävyys on osoitettu 11 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Päästökaupassa polttoaineiden päästökertoimista säädetään tarkkailuasetuksessa. Polttoaineiden päästökertoimien määrittämistä koskevista säännöistä säädetään komission tarkkailuasetuksen artiklassa 75k ja nollapäästöisten polttoaineiden kulutukseen luovuttamisen määrittämistä koskevista säännöistä artiklassa 75m. Nollapäästöisyyden ehtona on uusiutuvan energian direktiivin (RED II) kestävyyskriteerien täyttäminen. Kansallisesti kestävyys osoitetaan kestävyyslain mukaisesti. Toimija, joka luovuttaa kulutukseen yksinomaan nollapäästöisiä, kestäväksi osoitettuja polttoaineita, ei olisi ehdotetun lain soveltamisalassa ja siten toimijaan ei sovellettaisi tämän lain mukaisia säänneltyyn yhteisöön kohdistuvia velvoitteita.  

Ehdotetun pykälän 3 kohdan mukaan lakia ei sovellettaisi päästökauppalain (1270/2023) soveltamisalaan kuuluvissa toiminnoissa käytettyihin polttoaineisiin. Päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvat suuremmat teolliset- ja energiatuotantolaitokset sekä tietyiltä osin meri- ja lentoliikenne. Edellä mainittuihin toimialoihin sovelletaan yleisen päästökaupan velvoitteita. Päästökauppalain 33 §:ssä säädetään vuotta 2024 koskeva päästötietojen raportointivelvoite polttoaineen jakelun päästökaupan osalta. Ehdotettu soveltamisalan rajaus ei koskisi raportointivelvoitteeseen kuuluvia toimintoja. 

Ehdotetun pykälän 4 kohdan mukaan lakia ei sovellettaisi maanpuolustuksen käyttöön toimitettuihin polttoaineisiin. Ehdotetun kohdan mukaan puolustusvoimien käyttöön erillisjaeltu polttoaine olisi soveltamisalan ulkopuolella. Soveltamisalan rajaus koskisi myös Naton tai yksittäisten kumppanimaiden, niiden toimiessa puolustusvoimien kanssa Suomessa, käyttöön jaeltua polttoainetta. Soveltamisalasta rajattaisiin maanpuolustuksen käyttöön jaeltu polttoaine, siltä osin, kun se on erillisjakelun piirissä, sekä rakennusten varavoiman osalta polttoainehankinnat, joita Puolustuskiinteistöt tekevät Puolustusvoimien puolesta. Puolustusvoimien muut polttoainehankinnat lain soveltamisalaan tarkoitettujen toimintojen jakelupisteiltä, kuten tieliikenteen polttoaineasemilta, ei kuitenkaan olisi ehdotetun kohdan mukaista maanpuolustuksen käyttöön toimitettua polttoainetta.  

Ehdotetun pykälän 5 kohdan mukaan lakia ei sovellettaisi raideliikenteen käyttöön toimitettuihin polttoaineisiin. Ehdotetun kohdan mukaan raideliikenteen käyttöön erillisjaeltu polttoaine olisi soveltamisalan ulkopuolella. Soveltamisalan rajaus koskisi vain raideliikenteen käyttöön erillisjakeluna toimitettua polttoainetta eikä sitä olisi mahdollista käyttää muuhun toimintaan. Jos raideliikenteen käyttöön tarkoitettua polttoainetta luovutettaisiin eteenpäin tai käytettäisiin itse tämän lain soveltamisalaan kuuluvaan toimintaan, katsottaisiin tämä kulutukseen luovutukseksi ja tällöin kulutukseen luovuttanut taho olisi säännelty yhteisö, joka vastaisi päästökaupan velvoitteista. 

Ehdotetun pykälän 6 kohdan mukaan lakia ei sovellettaisi polttoaineisiin, jotka voidaan toimittaa nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (1472/1994) 9 a § (1399/2010) 2 momentissa tarkoitetulla tavalla verottomasti suoraan valtuutetun varastonpitäjän verottomasta varastosta tai muulla tavoin järjestettynä tai sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (1260/1996) 21 §:n 2 momentin mukaisesti. Ehdotetun kohdan mukaan tietyt alusliikenteen harjoittajien käyttöön tarkoitetut polttoaineet olisivat päästökaupan soveltamisalan ulkopuolella. Valtioneuvoston asetuksella (1375/2021) on säädetty tarkemmin niistä alustyypeistä, alusryhmistä tai tiettyyn käyttötarkoitukseen käytettävistä aluksista, jotka voivat hankkia verotonta polttoainetta suoraan valtuutetun varastonpitäjän verottomasta varastosta tai muulla tavoin järjestettynä. Ehdotetun kohdan mukaan ehdotetun lain vaatimuksia ei sovellettaisi polttoaineisiin, jotka toimitetaan käyttöön seuraaville verottoman jakelun piiriin kuuluville aluksille ja alustyypeille: 1) kauppa-alukset, jotka on merkitty alusrekisteriin ja joiden pituus on vähintään 15 metriä; 2) Väyläviraston, Rajavartiolaitoksen, Tullin, Puolustusvoimien ja poliisin omistamat ja niiden käytössä olevat alukset; 3) Ahvenanmaan maakuntahallituksen omistamat ja sen käytössä olevat alukset; 4) ruoppaajat ja hiekkajaalat; 5) kalastusalukset, jotka on merkitty kalastusalusrekisteriin ja joiden pituus on vähintään 15 metriä, sekä troolarit; 6) Suomen Meripelastusseura ry:n – Finlands Sjöräddningssällskap rf:n, Pidä Saaristo Siistinä ry:n – Håll Skärgården Ren rf:n ja Ålands Sjöräddningssällskap rf:n omistamat ja niiden käytössä olevat alukset.  

Kuten edellä 5 kohdassa kuvattuna, jos kauppa-alukselle tarkoitettua polttoainetta luovutettaisiin eteenpäin tai käytettäisiin itse tämän lain soveltamisalaan kuuluvaan toimintaan, katsottaisiin tämä kulutukseen luovutukseksi ja tällöin kulutukseen luovuttanut taho olisi säännelty yhteisö, joka vastaisi päästökaupan velvoitteista. 

Ehdotetun pykälän 6 kohdan mukaan lakia ei sovellettaisi lentoliikenteen käyttöön toimitettuun, nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (1472/1994) 2 § 14 kohdassa tarkoitettuun lentobensiiniin tai 2 § 15 kohdassa tarkoitettuun lentokerosiiniin. 

5 §. Säännellyn yhteisön yleiset velvollisuudet . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin säännellyn yhteisön yleisistä velvollisuuksista. Pykälän tarkoituksena on kootusti ilmaista päästökaupan keskeiset velvoitteet. Velvollisuuksista säädettäisiin yksityiskohtaisemmin jäljemmissä pykälissä.  

Ehdotetun pykälän kohdan 1 mukaan säännellyn yhteisön olisi haettava polttoaineen kulutukseen luovutukseen päästölupa, laatia päästöjen tarkkailusuunnitelma ja hakea sille hyväksyntä. 

Ehdotetun pykälän kohdan 2 mukaan säännellyn yhteisön olisi tarkkailtava kulutukseen luovutettujen polttoaineiden päästöjä, laadittava niistä vuosittain päästöselvitys ja huolehdittava sen todentamisesta. 

Ehdotetun pykälän kohdan 3 mukaan säännellyn yhteisön olisi palautettava unionin rekisteriin vuosittain edellisenä kalenterivuotena kulutukseen luovuttamiensa polttoaineiden kokonaispäästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. 

Ehdotetun pykälän kohdan 4 mukaan säännellyn yhteisön olisi ilmoitettava Energiavirastolle päästöluvan mukaisen toiminnan muutoksista, päästöjen tarkkailua koskevista muutoksista ja säännellyn yhteisön vaihtumisesta. 

6 §.Säännellyn yhteisön velvollisuuksien siirtäminen . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin säännellyn yhteisön mahdollisuudesta sopimuksella siirtää kaikki ehdotetusta laista johtuvat velvollisuutensa toiselle säännellylle yhteisölle. Ehdotetun pykälän tarkoituksena on keventää pienten toimijoiden hallinnollista taakkaa. Päästökauppa on sen piiriin kuuluville toimijoille hallinnollisesti työläs ja hallinnollinen taakka on erityisesti pienille ja erittäin pienille toimijoille suhteessa huomattava. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan säännelty yhteisö voisi sopia velvollisuuksiensa siirtämisestä sopimuksella kokonaan toiselle säännellylle yhteisölle, jos velvollisuutensa siirtävä säännelty yhteisö vastaanottaa toiselta säännellyltä yhteisöltä ainoastaan tämän lain soveltamisalaan kuuluvaa polttoainetta. Edellä 1 momentissa tarkoitettu toinen säännelty yhteisö vastaisi kaikista säännellylle yhteisölle tässä laissa säädetyistä velvollisuuksista sekä Energiaviraston määräämien lupaehtojen ja päästöjen tarkkailua koskevien vaatimusten täyttämisestä. Osapuolet vastaisivat sopimuksen laatimisesta itse. Ehdotetun pykälän myötä valmisteverovelvollinen voisi sopia ehdotetun lain mukaisten velvollisuuksien, kuten päästöluvan, päästöjen tarkkailun, todentamisen ja raportoinnin sekä päästöoikeuksien palauttamisen, toisen säännellyn yhteisön hoidettavaksi. Toinen säännelty yhteisö, joka ottaa velvollisuudet hoitaakseen, olisi päästöluvan saanut säännelty yhteisö, joka on luovuttanut sopimuksen kohteena olevan polttoaineen valmisteverovelvolliselle. Toisen säännellyn yhteisön velvollisuudet koskisivat sopimuksen myötä ainoastaan sen luovuttamaa polttoainetta. Valmisteverovelvollinen voi vastaanottaa polttoainetta useammalta kuin yhdeltä säännellyltä yhteisöltä, jos sopimus velvollisuuksien siirrosta kyseisen polttoaineen osalta on tehty kunkin polttoainetta toimittavan säännellyn yhteisön kanssa. Sopimuksen velvollisuuksien siirrosta tulisi koskea aina kokonaista kalenterivuotta ja sen tulisi kattaa kaikki ehdotetusta laista johtuvat velvollisuudet toimitetun polttoaineen osalta. Päästöjen tarkkailu ja tarkkailusuunnitelman ylläpito ovat luonteeltaan jatkuvia velvollisuuksia ja niiden siirto toiselle yhteisölle velvollisuuksien ollessa käynnissä on huomattava hallinnollinen taakka. Päästökaupan raportointi- ja päästöoikeuksien palautusvelvoitteet on sidottu kalenterivuoteen ja lähtökohtaisesti todentaja todentaa edellisen vuoden päästötiedot. Näin ollen olisi perusteltua, että päästökaupan velvollisuuksien siirron tulisi olla lähtökohtaisesti pysyvä järjestely ja kattaa vähintään kalenterivuosi, eli sama ajanjakso mihin päästökaupankin velvoitteet kohdistuvat. Sopimuksen myötä toinen säännelty yhteisö vastaisi kaikista ehdotetussa laissa säädetyistä velvollisuuksista ja näin ollen myös laiminlyöntien kohdalla mahdolliset seuraamukset määrättäisiin sopimuksen myötä tilalle tulleelle toiselle säännellylle yhteisölle. Jos säännellyllä yhteisöllä olisi muuta kuin ehdotetun lain soveltamisalaan sisältyvää polttoaineen käyttöä, tulisi tämän itse olla säännelty yhteisö, mikäli säännelty yhteisö haluaisi palauttaa päästöoikeuksia ainoastaan lain soveltamisalaan kuuluvan polttoaineen osalta.  

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan sopimuksesta olisi ilmoitettava Energiavirastolle viipymättä. Sopimuksesta olisi ilmoitettava Energiaviraston vahvistamalla lomakkeella.  

7 §. Viranomaiset ja niiden tehtävät . Ehdotetun lain 7 §:ssä säädettäisiin viranomaisista ja niiden tehtävistä. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriö vastaisi ehdotetun lain yleisestä ohjauksesta, seurannasta ja kehittämisestä. Työ- ja elinkeinoministeriön ehdotettu tehtävä vastaisi päästökauppalaissa säädettyä tehtävää. Ehdotetun pykälän 2 momentin kohdan 1 mukaan Energiavirasto toimisi toimeenpanosta vastaavana kansallisena viranomaisena ja sen tehtävänä olisi valvoa säänneltyjen yhteisöjen ja niiden käyttämien todentajien osalta tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista, tämän lain nojalla annettujen päätösten noudattamista sekä hoitaa muut sille tässä laissa säädetyt tehtävät. Ehdotetun 2 momentin kohdan 2 mukaan Energiavirasto toimisi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY täydentämisestä vahvistamalla kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien huutokaupan ajoitusta, hallinnointia ja muita näkökohtia koskevista säännöistä annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2023/2830, jäljempänä komission huutokauppa-asetus, V luvussa tarkoitettuna Suomen huutokaupanpitäjänä ja unionin rekisterin kansallisista toiminnoista vastaavana rekisterinpitäjänä. Ehdotetun kohdan 3 mukaan Energiavirasto toimisi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/87/EY tarkoitetusta tietojen todentamisesta ja todentajien akkreditoinnista annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/2067, jäljempänä komission todentamisasetus, 70 artiklassa tarkoitettuna tietojenvaihdon ja yhteistyön koordinoinnin kansallisena keskuspisteenä. Energiavirastolle ehdotetut tehtävät vastaavat nykyisiä päästökauppalain mukaisia tehtäviä laitosten osalta.  

2 luku Päästölupa, päästöjen tarkkailusuunnitelma ja päästöjen raportointi  

8 §.Päästölupa. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin säännellyn yhteisön velvoitteesta hakea toiminalleen päästölupa, päästöluvan hakemisesta sekä sen myöntämisestä  

Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan lain soveltamisalaan kuuluvia polttoaineita kulutukseen luovuttavalla säännellyllä yhteisöllä tulisi olla Energiaviraston myöntämä päästölupa.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan säännellyn yhteisön tulisi hakea päästölupaa Energiavirastolta. Hakemukseen olisi liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys säännellyn yhteisön toiminnasta, polttoaineista ja niiden kulutukseen luovutuksesta, polttoaineiden loppukäytöstä sekä päästöjen tarkkailusuunnitelma. 

Ehdotetun 3 momentin mukaan päästölupaa koskeva hakemus olisi toimitettava Energiaviraston vahvistamalla lomakkeella viimeistään kaksi kuukautta ennen soveltamisalaan kuuluvan toiminnan aloittamista.  

Ehdotetun 4 momentin mukaan päästöluvan myöntämisen edellytyksenä olisi, että päästöjen tarkkailusuunnitelma ja päästöjen raportoimiseksi suunnitellut toimenpiteet ovat riittävät ja asianmukaiset. 

Ehdotetun 5 momentin mukaan päästölupaa koskevan hakemuksen tarkemmasta sisällöstä voitaisiin säätää työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella. 

9 §.Päästöjen tarkkailusuunnitelma . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin päästöjen tarkkailusuunnitelmasta, sen hakemisesta ja hyväksymisestä.  

Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan säännellyn yhteisön olisi laadittava ehdotetun lain soveltamisalaan kuuluvalle toiminnalleen päästöjen tarkkailusuunnitelma ja haettava sille Energiaviraston hyväksyntä. Päästöjen tarkkailusuunnitelman laatimisesta, sisällöstä ja hyväksymisen edellytyksistä säädettäisiin komission tarkkailuasetuksessa. Komission tarkkailuasetusta on muutettu siten, että säännellyn yhteisön päästöjen tarkkailua koskevat yksityiskohtaiset säännöt on viety sisään asetukseen. 

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan säännellyn yhteisön olisi liitettävä päästöjen tarkkailusuunnitelman hyväksyntää koskevaan hakemukseen tarpeellinen selvitys tämän lain soveltamisalaan kuuluvasta toiminnasta sekä ilmoitettava taho, joka vastaa yhteydenpidosta tarkkailusuunnitelman hyväksynnästä päättävään viranomaiseen.  

Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan päästöjen tarkkailusuunnitelman hyväksyntää koskeva hakemus olisi toimitettava Energiaviraston vahvistamalla lomakkeella viimeistään kaksi kuukautta ennen ehdotetun lain soveltamisalaan kuuluvan toiminnan aloittamista. Ehdotettu määräaika vastaisi päästöluvan hakemisen määräaikaa. 

Ehdotetun pykälän 4 momentin mukaan  

työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä päästöjen tarkkailusuunnitelman sisällöstä. 

10 §.Päästöjen tarkkailu, raportointi ja todennuttaminen . Ehdotetun lain 10 §:ssä säädettäisiin säännellyn yhteisön velvoitteesta tarkkailla ja raportoida päästöjään sekä velvoitteesta laatia päästöselvitys sekä sen todennuttamisesta. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan säännellyn yhteisön olisi tarkkailtava kulutukseen luovutettujen polttoaineiden päästöjä kattavasti, johdonmukaisesti, luotettavasti ja tarkasti.  

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan säännellyn yhteisön olisi laadittava kunkin kalenterivuoden päästöjä koskeva päästöselvitys ja huolehdittava sen todennuttamisesta. Päästöselvitys ja siitä annettu todentamisraportti olisi toimitettava Energiavirastolle kalenterivuotta seuraavan vuoden huhtikuun loppuun mennessä. 

Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan päästöjen tarkkailusta ja raportoinnista säädettäisiin komission tarkkailuasetuksessa ja päästöjen todennuttamisesta komission todentamisasetuksessa. Päästöjen tarkkailussa ja raportoinnissa olisi noudatettava hyväksyttyä päästöjen tarkkailusuunnitelmaa ja päästöluvassa asetettuja ehtoja. 

Ehdotetun 4 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä päästöjen tarkkailusta ja päästöselvityksen sisällöstä. Päästöjen tarkkailu perustuu päästökaupassa tarkkailuasetuksen säännöksiin. Tarkkailuasetuksen säännökset jättävät luonteeltaan teknisissä asioissa kansallista liikkumavaraa, joista voi olla tarpeen säätää myöhemmässä vaiheessa asetuksella.  

11 §.Kestävyyden osoittaminen . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin kestävyyden osoittamisesta polttoaineen nollapäästöisyyden ehtona. Ehdotetun pykälän mukaan säännellyn yhteisön olisi osoitettava päästöselvityksessä nollapäästöiseksi ilmoittamansa polttoaineen kestävyys. Nollapäästöisen polttoaineen olisi täytettävä biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annetussa laissa (393/2013) säädetyt kestävyyskriteerit ja säännellyn yhteisön olisi osoitettava tämä mainitun lain mukaisesti. Jos esimerkiksi seospolttoaineen biomassaosuus ei täytä kestävyyskriteereitä, olisi sen sisältämä hiili on katsottava fossiiliseksi hiileksi ja päästökerroin määritettävä sen mukaisesti. Päästökauppadirektiivissä polttoaineen nollapäästöisyys edellyttää uusiutuvan energian direktiivin (RED) mukaista kestävyyden osoittamista. RED:n kestävyyden osoittamista koskevat vaatimukset on toimeenpantu kansallisesti kestävyyslailla. Kestävyys voidaan osoittaa kansallisesti hyväksytyn kestävyysjärjestelmän kautta tai komission hyväksymällä vapaaehtoisella järjestelmällä.  

12 §.Päästömäärän arviointi virhetilanteessa . Ehdotetun lain 12 §:ssä säädettäisiin päästöjen arvioinnista tilanteissa, joissa ei ole noudatettu laissa säädettyjä vaatimuksia päästöjen tarkkailulle ja raportoinnille. Ehdotetun pykälän mukaan, jollei säännellyn yhteisön päästöjen tarkkailussa, päästöselvityksen laadinnassa ja toimittamisessa tai päästöselvityksen todentamisessa olisi noudatettu 10 §:ssä säädettyjä vaatimuksia, Energiaviraston olisi arvioitava virheellisen tai puutteellisen tarkkailun tai todentamisen vaikutus säännellyn yhteisön päästöjen kokonaismäärään. Päästömäärän arvioinnista säädettäisiin komission tarkkailuasetuksessa.  

3 luku Säännellyn yhteisön toiminnan muutos  

13 §.Säännellyn yhteisön vaihtuminen . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin säännellyn yhteisön vaihtumisesta toiseen ja säännellyn yhteisön toiminnan siirtämisestä osittain toiselle säännellylle yhteisölle.  

Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan, jos päästöluvan saaneen säännellyn yhteisön tilalle tulisi toinen säännelty yhteisö, on viimeksi mainitun ilmoitettava asiasta Energiavirastolle ennakkoon tai viimeistään viipymättä säännellyn yhteisön vaihduttua. Ilmoituksen johdosta Energiaviraston olisi tehtävä päätös päästöluvan ja päästöjen tarkkailusuunnitelman siirtämisestä uudelle säännellylle yhteisölle. Päätös on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun ilmoitus ja tarpeelliset selvitykset on toimitettu Energiavirastolle, tai 30 päivän kuluessa säänneltyjen yhteisöjen sopimasta myöhemmästä säännellyn yhteisön vaihtumisen ajankohdasta. Ehdotetun momentin mukaan säännellyn yhteisön vaihtumisella tarkoitettaisiin tilanteita, joissa toinen säännelty yhteisö tulisi esimerkiksi liikkeen luovutuksen yhteydessä säännellyn yhteisön tilalle. Ehdotetulla momentilla ei tarkoitettaisi tilanteita, joissa säännelty yhteisö on 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla siirtänyt sopimuksella ehdotetun lain mukaiset velvoitteensa toiselle säännellylle yhteisölle. 

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan, jos päästölupaan sisältyvästä toiminnasta ainoastaan osa siirtyy 1 momentissa tarkoitetulle toiselle säännellylle yhteisölle, sovelletaan päästöluvan myöntämistä ja muuttamista sekä päästöjen tarkkailusuunnitelman hyväksymistä ja muuttamista koskevia säännöksiä. Energiaviraston olisi ilmoituksen johdosta tehtävä päätös luvan myöntämisestä ja muuttamisesta sekä päätös päästöjen tarkkailusuunnitelman hyväksymisestä ja muuttamisesta 30 päivän kuluessa siitä, kun ilmoitus ja tarpeelliset selvitykset ja suunnitelmat on sille toimitettu, tai 30 päivän kuluessa säänneltyjen yhteisöjen sopimasta myöhemmästä vaihtumisen ajankohdasta. Edellä kuvattua osittaista toiminnan siirtoa voisi tapahtua osittaisen liikkeen luovutuksen yhteydessä. 

Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu tilalle tullut säännelty yhteisö vastaisi kaikista säännellylle yhteisölle ehdotetussa laissa säädetyistä velvollisuuksista sekä Energiaviraston määräämien lupaehtojen ja päästöjen tarkkailua koskevien vaatimusten täyttymisestä siitä alkaen, kun päästölupa ja tarkkailusuunnitelma on siirretty taikka päästölupa on myönnetty ja päästöjen tarkkailusuunnitelma hyväksytty. 

14 §.Säännellyn yhteisön konkurssi . Ehdotetussa 14 §:ssä säädettäisiin säännellyn yhteisön konkurssista sekä konkurssinpesän velvoitteista. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan, jos säännelty yhteisö asetetaan konkurssiin, vastaa säännellyn yhteisön konkurssipesä yhteisölle 5 §:n 2 ja 3 kohdissa säädetyistä velvoitteista.  

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan konkurssipesän olisi lisäksi toimitettava Energiavirastolle 10 §:n mukaisesti laadittu ja todennettu erillinen selvitys siitä, miltä osin säännellyn yhteisön edellisen kalenterivuoden päästöt ovat syntyneet konkurssiin asettamisen jälkeen.  

Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan konkurssikurssipesä olisi velvollinen palauttamaan säännellyn yhteisön konkurssiin asettamisen jälkeen syntyneitä todennettuja päästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia 24 §:n mukaisesti. 

Ehdotetun pykälän 4 momentin mukaan konkurssikurssipesän hoitajan olisi ilmoitettava säännellyn yhteisön konkurssiin asettamisesta Energiavirastolle 30 päivän kuluessa konkurssin alkamisesta. 

15 §.Päästöluvan ja päästöjen tarkkailusuunnitelman muuttaminen . Pykälässä säädettäisiin säännellyn yhteisön velvollisuudesta ilmoittaa muutoksista, jotka voivat edellyttää päästöluvan muuttamista sekä muutoksen merkittävyyden arvioimisesta. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan säännellyn yhteisön olisi ilmoitettava ennakkoon Energiavirastolle sellaisesta toiminnan muutoksesta, joka voi edellyttää päästöluvan tai päästöjen tarkkailusuunnitelman muuttamista. Ilmoitus tulisi tehdä Energiaviraston vahvistamalla lomakkeella.  

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan Energiavirasto arvioisi säännellyn yhteisön ilmoittaman muutoksen merkittävyyden ja, jos säännellyn yhteisön ilmoittama muutos olisi merkittävä, olisi Energiaviraston muutettava päästölupaa tai päästöjen tarkkailusuunnitelmaa koskevaa päätöstä. Jos muutos ei olisi merkittävä, Energiaviraston olisi ilmoitettava asiasta viipymättä säännellylle yhteisölle. Tarkkailusuunnitelmaa koskevista muutoksista, jotka katsottaisiin merkittäviksi, säädetään yksityiskohtaisemmin komission tarkkailuasetuksen 15 ja 75b artikloissa.  

Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan, jos komission tarkkailuasetuksessa edellytetään päästöjen tarkkailusuunnitelman muuttamista, Energiaviraston olisi kehotettava säänneltyä yhteisöä hakemaan muutosta. Säännellyn yhteisön olisi toimitettava päästöjen tarkkailusuunnitelman muutoshakemus Energiaviraston asettamassa määräajassa. 

16 §.Päästöluvan ja päästöjen tarkkailusuunnitelmapäätöksen peruuttaminen . Ehdotetun lain 16 §:ssä säädettäisiin päästöluvan ja tarkkailusuunnitelmapäätöksen peruuttamisesta. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan Energiaviraston olisi peruttava säännellyn yhteisön päästölupa, jos säännelty yhteisö lopettaa ehdotetun lain soveltamisalaan kuuluvan toiminnan tai siirtää velvoitteensa 5 §:ssä tarkoitetulla sopimuksella toiselle säännellylle yhteisölle. Säännellyn yhteisön olisi ilmoitettava toiminnan lopettamisesta Energiavirastolle välittömästi lopetettuaan toiminnan.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan Energiavirasto voisi peruuttaa päästöluvan, jos säännelty yhteisö olisi olennaisesti rikkonut päästöoikeuksien vuosittaista palauttamista, päästöjen tarkkailua, raportointia tai todentamista koskevia velvoitteitaan eikä viraston kehotuksesta huolimatta olisi täyttänyt velvoitteitaan. Momentin kohdan 2 mukaan Energiavirasto voisi peruuttaa päästöluvan myös, jos säännelty yhteisö ei Energiaviraston kehotuksesta huolimatta olisi ilmoittanut toiminnan lopettamisesta tai muista toiminnan muutoksista tai päästöjen tarkkailua koskevista muutoksista, jotka voivat edellyttää päästöluvan tai päästöjen tarkkailusuunnitelman muuttamista. 

Ehdotetun 3 momentin mukaan päästöluvan peruuttamista koskevan asian voisi panna vireille säännelty yhteisö tai Energiavirasto. Jos säännellyn yhteisön päästölupa peruutettaisiin, peruutettaisiin myös sen päästöjen tarkkailusuunnitelman hyväksyntä.  

4 luku Päästöoikeuksien kokonaismäärä, liikkeelle laskeminen ja unionin rekisteri  

17 §.Päästöoikeuksien liikkeelle laskeminen ja voimassaolo . Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan päästöoikeudet laskettaisiin liikkeelle huutokauppaamalla, jollei niitä siirrettäisi markkinavakausvarantoon päästökauppadirektiivin 30 d artiklan mukaisesti. Ehdotettu pykälä on informatiivinen. Polttoaineen jakelun päästökauppaan ei kuulu maksutta jaettavia päästöoikeuksia toisin kuin yleisessä päästökaupassa ja kaikki liikkeelle laskettavat päästöoikeudet huutokaupataan.  

Päästökauppadirektiivin 13 artiklassa säädetään päästöoikeuksien voimassaolosta. 13 artiklan sääntöjä sovelletaan sekä yleiseen päästökauppaan että uuteen polttoaineen jakelun päästökauppaan. Yleisessä päästökaupassa vuodesta 2013 liikkeelle lasketut päästöoikeudet ovat voimassa toistaiseksi eli päästöoikeuksia voi käyttää seuraavien päästökauppakausien velvoitteiden kattamiseen. Ehdotetun toisen momentin mukaan uuteen päästökauppaan kuuluvat päästöoikeudet olisivat myös voimassa toistaiseksi. Kummassakaan päästökaupassa päästöoikeuksia ei voi kuitenkaan lainata edellisten päästökauppakausien palautusvelvoitteeseen, koska se johtaisi käytännössä kyseisen edeltävän päästökauppakauden päästökaton ylittymiseen. Direktiivin 13 artiklan mukaan 1 päivästä tammikuuta 2021 lukien myönnettyjen päästöoikeuksien voimassaolo alkaa aina kyseisen kymmenvuotiskauden alusta syntyneiden päästöjen osalta. Näin ollen esimerkiksi päästökauppakausien vaihteessa säännellyn yhteisön olisi huolehdittava, että päästökauppakauden viimeisen vuoden päästöt katettaisiin samalle päästökauppakaudelle myönnetyillä päästöoikeuksilla, vaikka alkavan päästökauppakauden päästöoikeuksia laskettaisiin liikkeelle heti uuden kymmenvuotiskauden alusta lukien. 

18 §.Suomen osuus päästöoikeuksien kokonais määrästä. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin Suomen päästöoikeusosuudesta uudessa päästökaupassa. Ehdotettu pykälä on luonteeltaan informatiivinen. Ehdotetun 1 momentin mukaan Suomen osuus huutokaupattavien päästöoikeuksien kokonaismäärästä määräytyisi päästökauppadirektiivin 30 d artiklan 5 kohdan mukaisesti. Päästöoikeuksien kokonaismäärästä vähennetään sosiaaliselle ilmastorahastolle 30 d artiklan 3 ja 4 kohdissa määritellyt osuudet, minkä jälkeen jäljelle jäävä päästöoikeusmäärä jaetaan jäsenvaltioiden kesken samassa suhteessa kuin mitä oli valtioiden osuus taakanjakoasetuksen (EU) 2018/842 4 artiklan nojalla annettujen täytäntöönpanosäädösten mukaiset vertailupäästöt päästökauppadirektiivin mukaisella uuden päästökaupan soveltamisalalla keskimäärin vuosina 2016–2018.  

Päästökauppadirektiivin 30 j artiklan mukaan järjestelmään kuuluvien päästöoikeuksien määrää voidaan lisätä, jos jäsenvaltio päättää yksipuolisesti laajentaa soveltamisalaa päästökauppadirektiivin mukaista soveltamisalaa laajemmaksi. Yksipuolisen laajennuksen tekevän jäsenmaan huutokaupattavien päästöoikeuksien määrää lisätään laajennusta vastaavalla päästöoikeusmäärällä. Ehdotetun 2 momentin mukaan Suomen osuutta päästöoikeusmäärästä lisättäisiin, jos soveltamisalaa laajennetaan kansallisen päätöksen myötä. Ehdotetussa laissa soveltamisalaa laajennetaan maa- ja metsätalouteen sekä huviveneilyyn ja kotimaan lentoliikenteeseen. Näiden myötä lisätyt päästöoikeudet kasvattaisivat Suomen osuutta huutokaupattavista päästöoikeuksista. Soveltamisalan laajentaminen siten, että päästöoikeuksien määrää kasvatetaan edellyttää komission hyväksyntää (ns. opt-in menettely). 

Päästöoikeuksien kokonaismäärän vahvistamisesta ja julkaisemisesta sekä kokonaismäärään sovellettavasta lineaarisesta vähennyskertoimesta säädetään päästökauppadirektiivin 30 c artiklassa. Päästökauppadirektiivin mukaan komissio julkaisee 1.1.2025 mennessä koko unionin päästöoikeuksien määrän vuodeksi 2027, eli uuden päästökaupan päästökaton. Päästökatto lasketaan siten, että vuoden 2024 päästöjen taso toimisi vertailutasona. Vuodesta 2024 päästökattoa vähennetään lineaarisella päästökertoimella. Uuden päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien määrää vähennetään kahdella eri lineaarisella vähennyskertoimella. Ensimmäisessä vaiheessa määrää vähennetään vuodesta 2024 vuosittain 5,10 prosentin lineaarisella vähennyskertoimella.  

Päästökatto määräytyisi vuodesta 2028 alkaen siten, että päästöjen vertailutasona käytetään vuosien 2024–2026 keskimääräisiä päästöjä. Toisessa vaiheessa lineaarisen vähennyskerroin olisi 5,38 % ja sitä sovellettaisiin vuodesta 2025 alkaen. Toisessa vaiheessa lineaarista päästövähennyskerrointa on mahdollista mukauttaa liitteessä III a olevan 1 kohdan edellytyksien mukaisesti. Komissio julkaisee vuoden 2028 päästökaton 30.6.2027. Lisäksi päästökauppadirektiivin mukaan voidaan vapauttaa tietyin ehdoin lisäisiä päästöoikeuksia markkinoille tilanteissa, joissa päästöoikeuden hinta ylittää tietyt hintakynnykset tai kasvaa liian nopeasti. Päästökauppadirektiivin 30 h artiklassa säädetään liiallisen hinnannousun johdosta tehtävistä toimenpiteistä, joiden myötä vapautetaan lisää päästöoikeuksia markkinoilla. 

19 §.Päästöoikeuksien huutokauppaaminen . Pykälässä säädettäisiin Energiaviraston päästöoikeuksien huutokauppaamiseen liittyvistä tehtävistä sekä huutokauppoihin osallistumisesta. Energiavirasto on päästökauppalain 18 §:n 1 momentin 3 kohdassa nimetty komission huutokauppa-asetuksen 22 artiklassa tarkoitetuksi huutokaupanpitäjäksi Suomessa. Huutokaupanpitäjän tehtäväksi tulee uuden päästökaupan mukaisten päästöoikeuksien huutokauppaaminen erillään yleisen päästökaupan huutokaupoista päästökauppadirektiivin 30 d artiklan mukaisesti. Huutokauppamenettely on sama kuin yleisen päästökaupan osalta eli huutokaupat toteutetaan jäsenmaiden ja komission yhteisesti valitseman huutokauppapaikan kautta. Momentissa 1 viitattaisiin informatiivisesti komission huutokauppa-asetuksen 26 artiklaan huutokauppapaikan valinnan osalta sekä mainitun asetuksen 27 artiklaan, jossa huutokauppapaikan tehtävistä säädetään yksityiskohtaisesti.  

Pykälän 2 momentin mukaan Energiavirasto vastaanottaisi uuden päästökaupan huutokaupoista saatavat tulot ja tulouttaisi ne valtiolle. Menettely on sama kuin nykyisin yleisen päästökaupan puolella. Momentin lopussa viitattaisiin informatiivisesti huutokauppa-asetukseen huutokauppojen toteuttamista ja huutokauppoihin osallistumisoikeutta koskevien sääntöjen osalta. 

20 §.Huutokauppatulojen käyttö . Pykälässä säädettäisiin huutokauppatulojen käytöstä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin velvoitteesta käyttää Suomelle kuuluvat tulot päästökauppalain (1270/2023) liitteeseen IV, jossa säädetään huutokauppatulojen käyttökohteista. Päästökauppadirektiivin kesäkuussa 2023 voimaan tulleen muutoksen myötä yleisen päästökaupan huutokauppatulojen käyttöä koskevaa sääntelyä muutettiin. Huutokauppatuloja koskevan 10 artiklan 3 kohdan mukaiset käyttökohteet on listattu sellaisenaan päästökauppalain liitteessä IV. Vastaava vaatimus ulotettiin polttoaineen jakelun päästökaupan tulojen käytölle. Polttoaineen jakelun päästökauppatuloja koskee lisäksi kehotus antaa etusija artiklan 30 d 6 kohdan a-d mukaisille toimille.  

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan Suomen olisi vuosittain raportoitava huutokauppatulojen tai niitä vastaavan summan käyttämisestä Europan komissiolle. Velvollisuus ilmoittaa tulojen käytöstä perustuu päästökauppadirektiivin 10 artiklan 3 kohtaan sekä 30 d artiklan 6 kohdan kolmanteen alakohtaan. 

21 §.Unionin rekisteri ja päästöoikeustilinpitoa koskevat vaatimukset . Pykälän 1 momentissa säädettäisiin säännellyn yhteisön päästöoikeustilistä päästökauppalain (1270/2023) 12 luvussa tarkoitetussa unionin rekisterissä. Jokaisella EU:n päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvalla toimijalla, jolla on päästöjen raportointi- ja päästöoikeuksien palautusvelvoite, on oltava päästöoikeustili, jota kautta kyseiset velvoitteet hoidetaan. Vaatimus koskee myös säänneltyjä yhteisöjä. Uudessa päästökaupassa tullaan käyttämään tilinpitojärjestelmänä samaa unionin rekisteriä kuin mikä on käytössä yleisessä päästökaupassa. Unionin rekisteriä koskevista yksityiskohtaisista, harmonisoiduista säännöistä säädetään komission rekisteriasetuksessa, jota on muutettu kattamaan myös uusi päästökauppa.  

Momentissa 2 ehdotetaan säädettäväksi informatiivinen viittaus päästökauppalain 69 §:ään, jonka mukaan Energiavirasto toimii Suomessa unionin rekisterin kansallisena valvojana. Kansallisen valvojan tehtävistä säädetään pääpiirteissään päästökauppalain 12 luvussa ja yksityiskohtaisesti komission rekisteriasetuksessa (EU) 2019/1122. Rekisteriasetuksessa säädetään muun muassa rekisterin keskusvalvojan eli Euroopan komission ja kansallisten valvojien välisestä tehtävänjaosta. Komissio vastaa unionin rekisterin kehittämisestä ja ylläpitämisestä, kansalliset valvojat puolestaan hallinnoivat kukin kansallista osiota unionin rekisteristä, oman valtionsa lainkäyttöpiiriin kuuluvia tilejä ja tilinhaltijoita sekä hoitavat tarvittaessa tileihin liittyviä toimintoja. 

Momenttiin 3 ehdotetaan säädettäväksi informatiivista viittausta komission rekisterisasetukseen. Päästökauppajärjestelmä on säännellyille yhteisöille uusi. Informatiivinen viittaus rekisteriasetukseen olisi tarpeen sen selventämiseksi, mihin EU-lainsäädäntöön unionin rekisteriä koskevat säännöt perustuvat ja mitä sääntely pääpiirteissään kattaa. Rekisteriasetuksessa säädetään yksityiskohtaisesti päästöoikeuksien hallussapidosta, siirtämisestä ja mitätöinnin kirjaamisesta unionin rekisteriin sekä yleisön oikeudesta tutustua rekisterissä oleviin tietoihin ja tietojen salassapidosta. Rekisteriasetus on kansallisesti suoraan sovellettavaa sääntelyä. 

5 luku Päästöoikeuksien hallussapito ja palautusvelvollisuus  

22 §.Päästöoikeuksien hallussapito ja siirtäminen . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin päästöoikeuksien hallussapidosta ja näiden kirjaamisesta unionin rekisteriin sekä päästöoikeuksien siirtämisestä. Ehdotetun 1 momentin mukaan päästöoikeuksia voisivat pitää hallussaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö. Päästökauppadirektiivin 19 artiklan 2 kohdan mukaan kenellä tahansa henkilöllä tulee lähtökohtaisesti olla mahdollisuus pitää päästöoikeuksia hallussaan. Päästöoikeuksien hallussa pitäminen edellyttää päästöoikeustilin avaamista unionin rekisteriin. Rekisterin tietoturvallisen toiminnan ja luotettavuuden takaamiseksi tilinavauksen tarkemmista edellytyksistä säädetään komission rekisteriasetuksessa. Kunkin sellaisen henkilön päästöoikeudet, jolle tai jolta päästöoikeuksia siirretään, kirjattaisiin omalle tililleen unionin rekisteriin.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan päästöoikeuksia voitaisiin siirtää henkilöiden välillä Euroopan unionissa. Päästöoikeuksia voitaisiin siirtää myös Euroopan unionin jäsenmaissa olevien henkilöiden ja kolmansissa maissa olevien henkilöiden välillä, jos kolmansien maiden päästökauppajärjestelmien mukaiset päästöoikeudet on tunnustettu päästökauppadirektiivin 25 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti. 

23 §.Velvollisuus palauttaa päästöoikeuksia . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin päästöoikeuksien palauttamista koskevasta velvoitteesta ja sen määräajasta. Ehdotetun 1 momentin mukaan säännellyn yhteisön olisi palautettava unionin rekisteriin vuosittain 31 päivään toukokuuta mennessä edellisenä kalenterivuonna kulutukseen luovuttamiensa ehdotetun lain soveltamisalaan kuuluvien polttoaineiden päästöjä vastaava määrä edellä 17 §:ssä tarkoitettuja päästöoikeuksia. Päästöoikeuksien palautusvelvoite vastaa yleisen päästökaupan mukaista päästöoikeuksien palautusvelvoitetta, mutta palautusten määräajat eroavat toisistaan. Palautettavien päästöoikeuksien määrä perustuisi säännellyn yhteisön edellistä vuotta koskevaan, tyydyttäväksi todennettuun päästöselvitykseen. Kuten yleisessä päästökaupassa, päästöoikeuksien palautusvelvoite voisi myös perustua Energiaviraston 12 §:n mukaan tekemään päästömääräarvioon. Säännöksellä pantaisiin täytäntöön päästökauppadirektiivin 30 e artiklan 2 kohdassa säädetty velvoite. Päästöoikeuksien palautusvelvoite alkaisi lähtökohtaisesti vuonna 2028, vuoden 2027 päästöjä koskien. Uuteen päästökauppaan kuuluvien päästöoikeuksien huutokauppojen on tarkoitus alkaa vuonna 2027. Päästökauppadirektiivin 30 k artiklassa säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä päästöoikeuksien huutokauppojen käynnistymistä lykätään vuoteen 2028 ja vastaavasti päästöoikeuksien palautusvelvoite käynnistyy vuonna 2029, vuoden 2028 päästöjä koskien. Komissio julkaisee tiedon päästökaupan hintavaikutuksen käyttöönoton lykkääntymisestä 15 päivään kesäkuuta 2026 mennessä.  

24 § . Päästöoikeuksien mitätöinti . Pykälässä säädettäisiin päästöoikeuksien mitätöinnistä niiden palauttamisen jälkeen sekä luonnollisen tai oikeushenkilön mahdollisuudesta mitätöidä päästöoikeuksia vapaaehtoisesti. Ehdotetun 1 momentin mukaan päästöoikeudet, jotka on palautettu, mitätöitäisiin palauttamisen jälkeen. Mitätöimisellä varmistetaan, ettei velvoitteeseen kertaalleen käytettyjä päästöoikeuksia olisi mahdollista hyödyntää toistamiseen. Päästöoikeuksien mitätöinnistä säädetään komission rekisteriasetuksessa.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jonka rekisterissä olevalla tilillä päästöoikeudet ovat, voisi itse mitätöidä päästöoikeudet unionin rekisterissä olevalta tililtään tai kirjallisesti pyytää Energiavirastoa mitätöimään ne puolestaan. Energiaviraston olisi pyynnön johdosta mitätöitävä päästöoikeudet viivytyksettä. Käytännössä mitätöinti tehtäisiin ensisijaisesti tilinhaltijan omasta toimesta, ellei tilinkäyttäjä ole esimerkiksi estynyt käyttämästä rekisteriä ja näin ollen pyytää virastoa tekemään mitätöinnin puolestaan. Vapaaehtoinen päästöoikeuksien mitätöinti voi tulla ajankohtaiseksi esimerkiksi silloin, kun yksityishenkilö tai oikeushenkilö haluaisi kattaa omasta hiilijalanjäljestään aiheutuneita päästöjä päästöoikeuksia mitätöimällä.  

6 luku Todentaminen  

Ehdotetussa 6 luvussa säädettäisiin todentamisesta. Ulkopuolisen todentajan antama arvio säännellyn yhteisön päästöjen tarkkailun luotettavuudesta on keskeinen osa päästökauppajärjestelmää ja keino, millä varmistetaan järjestelmän luotettavuutta. Päästökauppajärjestelmän todentamisesta ja todentajien akkreditoinnista säädetään yksityiskohtaisesti komission todentaja-asetuksessa sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 765/2008 koskien akkreditoinnin vaatimusten vahvistamista ja asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamista. Lakiin ehdotettaisiin tuotavan tarpeelliset säännökset päästökauppadirektiivin mukaisista todentajan vähimmäisvaatimuksista, todentajan hyväksymisestä sekä todentajan tehtävistä. Todentamista koskeva sääntökehikko on hyvin pitkälle identtinen yleisen päästökaupan vastaavan kanssa. 

25 §.Todentaja. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin todentajaa koskevista päästökauppadirektiivin liitteen V mukaisista vähimmäispätevyysvaatimuksista, jotka päästökaupan todentajan tulee täyttää. Pykälän 1 momentissa edellytettäisiin, että todentajan olisi oltava säännellystä yhteisöstä riippumaton taho ja, että hän kykenisi suorittamaan todentamistehtävänsä ammattimaisen johdonmukaisesti ja objektiivisesti. Todentajan riippumattomuus, ammattitaito ja objektiivisuus varmistaisivat osaltaan päästöselvitysten ja edelleen koko päästökauppajärjestelmän luotettavuutta.  

2 momentin mukaisesti todentajalta edellytettäisiin, että todentajan olisi tunnettava kattavasti todentamisen kohteena oleva toiminta, sitä koskevat säännöt ja vaatimukset. Näihin lukeutuisivat päästökauppadirektiivin säännökset, todentamista koskevat standardit ja ohjeet sekä todennettavia toimintoja koskevat lainsäädännölliset ja hallinnolliset vaatimukset. Pelkkä säännösten tunteminen ei kuitenkaan riittäisi, vaan edellytettäisiin syvempää ymmärtämystä säännösten soveltamisesta ja todentamisen kohteena olevasta toiminnasta. Todentajan edellytettäisiin tuntevan polttoaineiden kulutukseen luovuttamisen tavat sekä erityisesti lukujen keräämistä, mittaamista, laskentaa ja raportointia koskevien tietojen syntytavat. 

Todentajaa koskevista yleisistä velvoitteista ja vaatimuksista säädettäisiin 3 momentin mukaisesti lisäksi komission todentamisasetuksessa. Komission todentamisasetusta on muutettu kattamaan myös polttoaineen jakelun päästökaupan todentamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Komission odotetaan lisäksi antavan ohjeita komission todentamisasetukseen liittyen. Ohjeet eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta ne määrittävät miten komission näkemyksen mukaan asetusta tulisi tulkita. 

26 §.Todentajan hyväksyminen. Pykälässä säädettäisiin kansallisesta menettelystä todentajan hyväksymiseksi. Todentamistehtävää olisi pidettävä perustuslain 124 §:n mukaisesti julkisena hallintotehtävänä. Jotta noudatettaisiin tarkoituksenmukaisuusvaatimusta, mikä on edellytyksenä julkisen hallintotehtävän antamiseksi viranomaiskoneiston ulkopuolelle, ja varmistetaan riittävä valvonta, tulisi akkreditoinnin lisäksi päästökaupan todentajana toimimiselle olla Energiaviraston myöntämä hyväksyntä. Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin, että hyväksyntää tulisi hakea Energiavirastolta. Menettelyt koskien hyväksynnän hakemista sekä sen myöntämistä ja hyväksynnän myöntämistä koskevat edellytykset vastaisivat sitä, mitä jo sovelletaan yleisessä päästökaupassa ja näin ollen momentissa viitattaisiin päästökauppalain (1270/2023) 80 ja 81 §:iin. Päästökauppalain 80 §:n mukaisen hakemuksen tulee sisältää tieto, mihin komission todentamisasetuksen liitteen I pätevyysalueeseen hyväksyntää haetaan ja hakemuksen liitteenä tulee toimittaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston akkreditointiyksikkö Finasin akkreditointipäätös liitteineen, tai, jos kyseessä on muussa Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa akkreditoitu tai sertifioitu todentaja, tämän valtion akkreditointiyksikön antama akkreditointipäätös tai sertifiointitodistus. Akkreditointipäätöksestä tai sertifiointitodistuksesta olisi käytävä ilmi, että hakija täyttää tämän lain 25 §:ssä säädetyt edellytykset. Akkreditointipäätöksestä tai sertifiointitodistuksesta olisi lisäksi käytävä ilmi, että todentaja on todettu päteväksi polttoaineen jakelun päästökauppaa koskevalla pätevyysalueella.  

2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että todentaja, jolla on päästökauppalain 81 §:n mukainen hyväksyntä toiminnalleen, voitaisiin hyväksyä tämän lain mukaiseksi todentajaksi muuttamalla päästökauppalain mukaista hyväksymispäätöstä. Todentajan tulisi toimittaa päästökauppalain 80 §:n mukaisessa hakemuksessa edellytetyt tiedot mukaan lukien akkreditointipäätös tai sertifiointitodistus, jolla osoitettaisiin todentajan pätevyys todentaa polttoaineen jakelun päästökaupan pätevyysalueella. Menettelyllä pyrittäisiin vähentämään todentajille ja viranomaisille hyväksymismenettelystä syntyvää hallinnollista taakkaa.  

Ehdotetulla 3 momentilla velvoitettaisiin todentaja ilmoittamaan Energiavirastolle sellaisista muutoksista, joilla voi olla vaikutusta hyväksymisen edellytyksiin. Ilmoitus olisi tehtävä välittömästi muutosten tultua tietoon, kuitenkin viimeistään kuukauden kuluessa tilanteen muuttumisesta. Tällaisia muutoksia voisivat olla esimerkiksi muutokset akkreditoinnissa, todentajaorganisaatiossa tai todentajan keskeisten asiantuntijoiden poistuminen todentajan palveluksesta. Energiavirasto voisi sille toimitettujen tietojen perusteella muuttaa todentajan hyväksymistä koskevaa päätöstä esimerkiksi hyväksynnän voimassaolon osalta tai laajentaa tai supistaa pätevyysaluetta ilmoitettua muutosta vastaavasti. Hyväksynnän muuttamiseen sovellettaisiin, mitä päästökauppalain 80 § ja 81 §:ssä on säädetty todentajan hyväksymisestä. Päästökauppalain 80 §:ssä säädetään miten hyväksyntää haetaan Energiavirastolta ja hakemukseen tarvittavista liitteistä. 81 §:ssä säädetään akkreditoinnista hyväksymisen edellytyksenä, todentajien vastavuoroisesta tunnustamisesta ja hyväksymisen voimassaolosta. Pätevyysalueen muuttamiseen sovellettaisiin, mitä ehdotetussa 1 momentissa säädetään todentajan hyväksymisestä. 

27 §.Käytettävä todentaja. Ehdotetun pykälän mukaisesti säännellyn yhteisön tulisi käyttää vuotuisen päästöselvityksen todentamisessa tämän lain nojalla hyväksyttyä todentajaa. Säännelty yhteisö valitsisi itse käyttämänsä todentajan ja tekisi todentajan kanssa sopimuksen suoritettavasta todennuksesta. Säännellyn yhteisön tulisi varmistua siitä, että todentajalla on päästökauppaviranomaisen hyväksyntä.  

28 §.Todentajan tehtävät. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin todentajan tehtävistä sekä hallintotehtävää hoitaessa säädetyistä muista todentajaa koskevista velvoitteista. Ehdotetun 1 momentin mukaan todentajatehtävien yksityiskohtaisemmista, EU:n laajuisesti harmonisoiduista säännöistä säädetään komission todentamisasetuksessa, komission tarkkailuasetuksessa, ja ehdotetun lain nojalla annetuissa säädöksissä. Lisäksi todentajan tulisi työssään huomioida komission sekä Energiaviraston antamat todentamista ja päästöjen tarkkailua koskevat ohjeet.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan todentajan palveluksessa olevaan työntekijään sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan ehdotetussa 1 momentissa tarkoitettuja tehtäviä. Rikoslain 40 luvun (604/2002) nojalla todentamistehtäviä hoitavat olisivat rikosoikeudellisen virkavastuun piirissä, sillä näitä henkilöitä olisi pidettävä rikoslain 40 luvun 11 §:ssä tarkoitettuina julkista valtaa käyttävinä henkilöinä. Todentaja laatisi suorittamastaan todennuksesta todentamisraportin, jossa se toteaisi onko säännelty yhteisö toisaalta noudattanut viranomaisen hyväksymää tarkkailusuunnitelmaa, toisaalta noudattanut tarkkailua koskevia säännöksiä, mm. komission tarkkailuasetusta ja päästökauppalakia tarkkailua ja raportointia koskevilta osin. Todentamiseen kuuluisi myös säännellyn yhteisön edellisen kalenterivuoden päästömäärän varmentaminen. Lain 23 §:n mukainen vuosittainen päästöoikeuksien palautusvelvoite perustuisi lähtökohtaisesti tähän varmennettuun päästömäärään. Näin ollen todentajan palveluksessa oleva työntekijä katsottaisiin rikoslain 40 luvun 11 § 1 mom. 5 kohdan mukaan julkista valtaa käyttäväksi henkilöksi. 28 §:n 2 momentissa viitattu virkavastuu koskisi kaikkia tehtäviä, joissa todentajan palveluksessa olevan työntekijän voidaan katsoa käyttävän julkista valtaa eli varsinaisen todentamistehtävän lisäksi silloin, kun todentajan palveluksessa oleva työntekijä käyttäisi julkista valtaa hallinnon yleislakien nojalla 

Ehdotetun 3 momentin mukaan vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974). 

29 §.Toimipaikkakäynnit. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi tämän lain mukaisesti hyväksytylle todentajalle myönnettävistä oikeuksista tarkastaa todentamisen kohteena olevia tiloja. Ehdotetun 1 momentin osalta säännellyn yhteisön olisi järjestettävä todentajalle pääsy kaikkiin säännellyn yhteisön todentamisen kohteena oleviin tiloihin, pois lukien pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat, jotka kuuluvat kotirauhan piiriin. Päästöjen todentamisen kannalta tämä olisi välttämätöntä muuan muassa siksi, että todentaja voisi varmistua, että kaikki säännellyn yhteisön tämän lain soveltamisalaan kuuluvat päästöt ovat tarkkailun piirissä. Säännellyn yhteisön olisi annettava todentajalle myös kaikki todentamisen kannalta tarpeelliset tiedot ja todentajalla tulisi olla pääsy esimerkiksi sellaiseen arkistotietoon, jonka pohjalta hän voisi varmistua, että päästömäärälaskelmat on tehty oikein ja todellisuutta vastaavilla tiedoilla.  

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi informatiivinen tarkennus koskien todentajan toimipaikkakäyntejä todentamisen aikana. Toimipaikkakäyntejä koskevista harmonisoiduista säännöistä, niitä koskevista poikkeuksista ja ajankohdista säädetään komission todentamisasetuksessa.  

Komission todentamisasetuksen 43 v artiklassa säädetään ehdoista, joiden täyttyessä todentaja voi ilmoittaa säännellylle yhteisölle todentamisen suorittamisesta ilman toimipaikkakäyntiä. 43 v artiklan mukaan säännellyn yhteisön tulee tehdä kansalliselle viranomaiselle hakemus koskien todentamisen suorittamista ilman toimipaikkakäyntiä. Ehdotetussa 3 momentissa säädettäisiin tarvittavat menettelyt koskien hyväksynnän hakemista ja Energiaviraston suorittamaa arviointia sekä toimipaikkakäynnin tarpeellisuutta koskevasta päätöksestä. Momentissa säädettäisiin myös, että hakemus tulisi toimittaa Energiavirastolle viimeistään todentamista edeltävän vuoden lokakuun 31 päivänä, jotta Energiavirasto ehtisi antamaan asiassa päätöksen ja todentajalla olisi riittävä aika suorittaa todentaminen loppuun ja edelleen säännelty yhteisö ehtisi raportoimaan päästötiedot lain edellyttämässä määräajassa. 

Ehdotetun 4 momentin mukaan virtuaalisesta toimipaikkakäynnistä, sen edellytyksistä ja toimivaltaisen viranomaisen hyväksynnästä säädettäisiin komission todentamisasetuksessa. Komission todentamisasetuksen 43 x artiklan mukaan virtuaalisiin toimipaikkakäynteihin sovellettaisiin asetuksen 34 a artiklaa, missä on säädetty yleistä päästökauppaa koskevat virtuaalisten toimipaikkakäyntien säännöt. Säännöt on tarkoitettu sovellettavaksi tilanteissa, missä vakavat, poikkeukselliset ja ennalta arvaamattomat olosuhteet, joihin päästökaupan sääntelyn kohde ei voi vaikuttaa, estävät todentajaa tekemästä fyysistä toimipaikkakäyntiä. Tällöin todentaja voi päättää suorittaa toimipaikkakäynnin virtuaalisesti edellyttäen, että 34 a artiklassa säädetyt ehdot täyttyvät ja toimivaltainen viranomainen on hyväksynyt sen. Todentamisen kohteena olevan säännellyn yhteisön tulisi hakea Energiavirastolta lupaa virtuaaliselle laitoskäynnille. Hakemuksessa edellytetyissä tiedoista ja luvan myöntämisen edellytyksistä säädetään komission todentamisasetuksessa.  

30 §.Todentamisraportti. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin päästökauppadirektiivin V liitteen mukaisesta todentajan velvoitteesta laatia todentamisraportti, sitä koskevista vaatimuksista sekä todentamisessa käytettyjen tietojen säilyttämisestä. Ehdotetun 1 momentin mukaan todentajan tulisi laatia päästöselvityksen todennuksesta todentamisraportti, josta kävisi ilmi kaikki todentamisen kannalta oleelliset seikat ja missä todetaan, onko säännellyn yhteisön laatima päästöselvitys tyydyttävä. Päästökauppadirektiivin 14 artiklan 3 kohdan mukaisesti päästöselvitys on tyydyttävä, jos kokonaispäästöjä ei ole todentajan mielestä ilmoitettu oleellisesti väärin. Todentamisraporttia koskevista yksityiskohtaisista vaatimuksista säädettäisiin komission todentamisasetuksessa. Todentamisraportti olisi annettava Energiaviraston hyväksymällä lomakkeella.  

Momentissa 2 ehdotetaan säädettävän todentajan velvoitteesta säilyttää todentamisen kannalta keskeiset tiedot ja dokumentit kymmenen vuoden ajan todentamisraportin antamisesta. Säilyttämisvelvoite vastaisi pituudeltaan säänneltyyn yhteisöön kohdistuvaa komission tarkkailuasetuksen 67 artiklan 1 kohdan velvoitetta pitää kirjaa kaikista päästöjen tarkkailun sekä raportoinnin kannalta olennaisista tiedoista ja varmistaisi näin eheän kokonaisuuden päästöselvityksiin ja niiden todennuksiin liittyvien tietojen säilyttämiselle.  

31 §.Huomautus, varoitus ja todentajan hyväksymistä koskevan päätöksen peruuttaminen. Pykälässä säädettäisiin Energiaviraston keinoista puuttua todentajan toimintaan sekä siihen johtavista syistä.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan Energiavirasto voisi antaa todentajalle huomautuksen tai varoituksen, mikäli todentaja ei täytä todentajan hyväksymiselle säädettyjä edellytyksiä, toimii hyväksymispäätöksen ehtojen vastaisesti tai toimii komission todentamisasetuksen, komission tarkkailuasetuksen tai ehdotetun lain vastaisesti. 

Ehdotetun 2 momentin mukaan Energiavirasto voisi peruuttaa todentajan hyväksymisen, mikäli todentajan toiminnassa on ilmennyt olennaisia ja vakavia puutteita tai laiminlyöntejä, eikä todentajalle annettu 1 momentin mukainen huomautus tai varoitus ole johtanut toiminnassa esiintyneiden puutteiden tai laiminlyöntien korjaamiseen. Ennen hyväksynnän peruuttamista Energiaviraston tulisi asettaa todentajalle määräaika puutteiden tai laiminlyöntien korjaamiseksi. 

7 luku Valvonta ja seuraamukset  

Ehdotetussa 7 luvussa säädettäisiin valvonnasta ja seuraamuksista. Valvontaa ja seuraamuksia koskeva luku vastaisi sisällöltään hyvin pitkälti päästökauppalain vastaavaa sääntelyä.  

32 §.Tiedonsaanti- ja tarkastusoikeus. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudesta. Lain täytäntöönpano ja tehokas valvonta edellyttävät laissa turvattua oikeutta viranomaiselle saada valvonnan ja täytäntöönpanon kannalta välttämättömiä tietoja.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan Energiavirastolla ja sen määräämällä virkamiehellä olisi oikeus valvontaa ja tämän lain täytäntöönpanoa varten saada laissa säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä välttämättömät tiedot verohallinnolta, säännellyiltä yhteisöiltä ja todentajilta. Käytännössä Energiavirasto määrää palveluksessaan olevan virkamiehen suorittamaan pykälän mukaisia tehtäviä, joten sama oikeus olisi yksittäisellä virkamiehellä, mikäli tälle on määrätty toimivaltaa valvonnan suorittamiseen. Uuden päästökaupan sääntely tulee kohdistumaan tahoon, joka luovuttaa polttoainetta valmisteverotuslain 8 §:n mukaisesti kulutukseen. Verohallinnon ja Energiaviraston välinen tiedonkulku on välttämätöntä sen varmistamiseksi, että päästökauppaa koskeva sääntely tavoittaa kaikki polttoaineen kulutukseen luovuttajat, kun Energiaviraston olisi mahdollista saada ajantasaiset tiedot valmisteverovelvollisista.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriöllä olisi oikeus saada laissa säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä tämän lain täytäntöönpanoa ja seurantaa varten välttämättömät tiedot Energiavirastolta. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa lain täytäntöönpanon ohjauksesta, seurannasta ja kehittämisestä, jolloin tietojen luovuttaminen Energiavirastolta työ- ja elinkeinoministeriölle olisi perusteltua salassapidon estämättä silloin kun se on työ- ja elinkeinoministeriölle säädettyjen tehtävien hoitamiseksi välttämätöntä. 

Ehdotetun 3 momentin mukaan Energiavirastolla olisi oikeus saada komission rekisteriasetuksen mukaiselta tilinomistajalta ja tilille nimetyiltä edustajilta salassapitosäännösten estämättä ilman aiheetonta viivytystä sen pyytämät tiedot ja selvitykset, jotka olisivat tarpeen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetun lain (444/2017) 7 luvun 1 §:n 4 momentissa säädetyn tehtävän hoitamiseksi. 

Ehdotetun 4 momentin mukaan Energiavirastolla olisi oikeus tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvomiseksi toimittaa tarkastus säännellyn yhteisön hallinnassa olevissa muissa kuin pysyväisluonteiseen asumiseen tarkoitetuissa tiloissa, jotka kuuluvat kotirauhan piiriin. Säännellyn yhteisön olisi vaadittaessa esitettävä tarkastusta toimittavalle viranomaiselle asiakirjat ja tietojärjestelmässään olevat tallenteet sekä järjestettävä pääsy laitteisiin ja laitteistoihin, joilla voisi olla merkitystä tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvonnassa. Tarkastusta toimittavalla virkamiehellä olisi oikeus ottaa maksutta jäljennöksiä tarkastettavista asiakirjoista ja tulosteita tietojärjestelmissä olevista tallenteista. Hallintolain säännökset ja hallinnon yleiset periaatteet rajaavat viranomaisen toimintaa näissä tilanteissa. Jäljenteiden ottaminen on rajoitettava ainoastaan tarkastuksen kannalta olennaisiin asiakirjoihin ja tallenteisiin. Tarkastuksen kohteelle olisi ilmoitettava, mitä asiakirjoja on kopioitu. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että Energiavirasto pystyy tarvittaessa tehokkaasti varmistamaan valvonnassa tarvitsemiensa tietojen oikeellisuuden esimerkiksi suorittamalla katselmuksen säännellyn yhteisön tiloissa. Tarkastuksessa olisi noudatettava, mitä hallintolain 39 §:ssä säädetään. 

33 §.Oikeus luovuttaa tietoja viranomaiselle. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin Energiaviraston oikeudesta luovuttaa tietoja muille viranomaisille salassapidon estämättä. Energiavirasto voisi luovuttaa eteenpäin ainoastaan tietoja, jotka ovat välttämättömiä viranomaisten tehtävien hoitamiseksi. Tietojen välttämättömyys arvioitaisiin tapauskohtaisesti. Energiavirastolla olisi oikeus luovuttaa välttämättömiä tietoja Finanssivalvonnalle, keskusrikospoliisille ja rahanpesun selvityskeskukselle, Tilastokeskukselle, Suomen ympäristökeskukselle ja veroviranomaiselle niiden tehtävien hoitamiseksi.  

34 §.Päästöoikeuden ylitysmaksu. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin päästöoikeuksien palauttamatta jättämisen myötä määrättävästä ylitysmaksusta. Päästöoikeuden ylitysmaksu perustuu päästökauppadirektiivin 16 artiklan 3 ja 3 a kohtiin.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan Energiaviraston olisi määrättävä säännelty yhteisö maksamaan valtiolle päästöoikeuden ylitysmaksu, jos säännelty yhteisö ei palauta toukokuun 31 päivään mennessä edellisen kalenterivuoden päästöjään vastaavaa määrää päästöoikeuksia.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan ylitysmaksu on 100 euroa kultakin hiilidioksidiekvivalenttitonnilta, jolta päästöoikeuksia ei ole palautettu. Vuonna 2013 alkaneesta päästökauppakaudesta lukien ylitysmaksua korotettaisiin Euroopan kuluttajahintaindeksin muutoksen mukaisesti. 

Ylitysmaksun tavoitteena on yhdessä 23 §:ssä tarkoitetun palautusvelvoitteen kanssa varmistaa, että säännellyt yhteisöt palauttavat päästöoikeuksia päästöjään vastaavan määrän. Ylitysmaksun määräämistä koskevan asian käsittelyyn sovellettaisiin hallintolakia. Ylitysmaksu perustuu päästökauppadirektiiviin eikä jätä kansallista liikkumavaraa jäsenmaille maksun suuruuden tai perusteiden osalta. Ylitysmaksun harmonisoinnilla EU:n jäsenmaissa on tarkoitus varmistaa päästökaupan tehokas toimeenpano sekä tasapuoliset toimintaedellytykset toimijoille sisämarkkinoilla. 

35 §.Ylitysmaksun täytäntöönpano. Ehdotetun pykälän mukaan ylitysmaksu on suoraan ulosottokelpoinen. Sen perimisestä säädettäisiin verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa (706/2007). Ylitysmaksun täytäntöönpanosta huolehtisi Oikeusrekisterikeskus. Säännös vastaisi yleisen päästökaupan puolella sovellettavaa menettelyä päästöoikeuden ylitysmaksun täytäntöönpanosta.  

36 §.Päästöoikeuksien palauttamisen laiminlyöntiä koskevat muut seuraamukset. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin päästöoikeuksien palauttamista koskevista muista seuraamuksista, jotka määrätään päästökauppadirektiivin edellyttämän ylitysmaksun lisäksi.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan edellä 34 §:ssä tarkoitetun ylitysmaksun lisäksi säännellyn yhteisön olisi palautettava 34 §:n 1 momentissa tarkoitettuja palautettujen päästöoikeuksien ylittäviä päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. Ehdotetulla momentilla tarkennetaan velvollisuutta palauttaa päästöoikeudet 34 §:ssä tarkoitetun ylitysmaksun määräämisestä huolimatta. Palautus olisi tehtävä viimeistään seuraavan vuoden päästöoikeuksia palautettaessa. Muutoin päästöoikeuden palauttamisessa ja mitätöinnissä noudatettaisiin mitä lain 23 ja 24 §:ssä on säädetty päästöoikeuksien palauttamisesta ja mitätöinnistä. 

Ehdotetun 2 momentin mukaan Energiavirasto julkaisisi vuosittain tiedot niistä säännellyistä yhteisöistä, jotka eivät ole palauttaneet päästöoikeuksia siten kuin tässä laissa säädetään. Tietojen julkaiseminen olisi sidoksissa päävelvoitteen, eli päästöoikeuksien palauttamisen, laiminlyöntiin. Julkaistavan säännellyn yhteisön tietojen yhteyteen olisi merkittävä, mikäli asiaa koskeva valitusprosessi olisi kesken. Energiaviraston tulisi poistaa säännellyn yhteisön tiedot listalta, mikäli valitusviranomainen olisi todennut, että säännelty yhteisö on palauttanut lainmukaiset päästöoikeudet. Muutoksenhakutuomioistuimella olisi myös hallintolainkäyttölain mukaan mahdollisuus määrätä täytäntöönpano keskeytettäväksi tietojen julkaisemisen osalta, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Tiedot poistettaisiin vuosittaisen julkaisun yhteydessä, jos säännelty yhteisö on palauttanut palauttamatta jääneet päästöoikeudet. 

Ehdotetun 3 momentin mukaan Energiavirasto kuittaisi konkurssiin asetetun säännellyn yhteisön tilillä olevat päästöoikeudet, jos säännelty yhteisö tai konkurssipesä ei palauta toukokuu 31 päivään mennessä edellisen kalenterivuoden ja sitä edeltäneiden kalenterivuosien päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia, siltä osin kuin päästöoikeuksia on palauttamatta kyseisiltä kalenterivuosilta. Päästöoikeustililtä kuitattaisiin ensisijaisesti konkurssin alkamisen jälkeen aiheutuneita päästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia, jonka jälkeen kuitataan ennen konkurssin alkamista syntyneitä päästöjä vastaavalta määrältä palauttamatta olevia päästöoikeuksia sen verran kuin päästöoikeuksia on jäljellä säännellyn yhteisön tilillä ensisijaisen kuittausoikeuden jälkeen.  

Ehdotetun 4 momentin mukaan Energiavirasto voisi jättää kuittaamatta päästöoikeudet, jos konkurssipesä jatkaa säännellyn yhteisön toimintaa. Energiavirasto voisi käyttää harkintavaltaa ainoastaan niissä tapauksissa, joissa konkurssipesä on jatkanut säännellyn yhteisön toimintaa. Konkurssipesä pystyisi näin ollen hyödyntämään kuittaamattomat päästöoikeudet konkurssin aikana syntyneiden päästöjen kattamiseen silloin, kun konkurssipesä jatkaa säännellyn yhteisön toimintaa konkurssilainsäädännön nojalla konkurssipesässä olevan omaisuuden hoitamiseksi ja realisoimiseksi. 

37 §.Päästöoikeuksien luovutuskielto. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin päästöoikeuksien luovutuskiellosta.  

Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan Energiaviraston olisi kiellettävä säänneltyä yhteisöä luovuttamasta päästöoikeuksia, jos säännelty yhteisö ei ole toimittanut tyydyttäväksi todennettua selvitystä huhtikuun 30 päivään mennessä edeltäneen vuoden päästöistä. Energiaviraston olisi estettävä päästöoikeuksien luovuttaminen säännellyn yhteisön tililtä. Kielto on voimassa toistaiseksi, kunnes säännellyn yhteisön edellisen vuoden päästömäärä on luotettavasti selvitetty. Ensisijaisesti kyseeseen tulisi Energiaviraston 12 §:n mukaan tekemä päästömäärän arviointi virhetilanteessa. Kielto ei estäisi säänneltyä yhteisöä ostamasta lisää päästöoikeuksia tilille. Luovutuskieltoa olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta. 

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan konkurssiin asetettaessa päästöoikeuksia ei saisi luovuttaa konkurssiin asetetun hallinnassa olevalta tililtä ennen kuin konkurssipesä tai tilalle tullut uusi toimija olisi palauttanut konkurssia edeltäneen ja konkurssin ajalta syntyneitä päästöjä vastaavat palauttamatta jääneet päästöoikeudet. Säännöksellä estettäisiin päästöoikeuksien luovuttaminen markkinoilla silloin, kun säännelty yhteisö on asetettu konkurssiin, eikä säännelty yhteisö tai konkurssiin asettamisen jälkeen konkurssipesä tai uusi toimija ole täyttänyt lain mukaista päästöoikeuksien palautusvelvollisuutta. Säännöksellä estettäisiin päästöoikeuksien muuttaminen rahaksi silloin, kun konkurssiin asetetun säännellyn yhteisön toiminnasta aiheutuneita päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia ei ole palautettu Energiavirastolle.  

Luovutuskielto tulisi voimaan heti konkurssiin asettamisesta alkaen. Energiavirasto varmistaisi, että konkurssipesällä ei ole mahdollisuutta luovuttaa päästöoikeuksia estämällä päästöoikeuksien luovuttaminen säännellyn yhteisön tililtä. Säännellyllä yhteisöllä ja konkurssipesällä olisi kuitenkin mahdollisuus palauttaa päästöoikeuksia Energiavirastolle. Kun konkurssipesä ei pystyisi realisoimaan tilillä olevia päästöoikeuksia, päästöoikeudet voitaisiin kuitata lain 36 §:n perusteella, jos konkurssipesä ei palauta edellisen kalenterivuoden tai sitä edeltäneiden vuosien todennettuja päästöjä vastaavaa määrää päästöoikeuksia 31 päivä toukokuuta mennessä Energiavirastolle. Jos tilille jää päästöoikeuksia palauttamisvelvollisuuden täyttämisen jälkeen, voi ylijääneet päästöoikeudet myydä tai luovuttaa muutoin eteenpäin. 

Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan Energiavirasto voisi konkurssipesän hakemuksesta kohdistaa luovutusrajoituksen koskemaan vain edellisiltä kalenterivuosilta palauttamatta olevia päästöoikeuksia, kuluvan kalenterivuoden aikana syntyneitä todennettuja päästöjä ja Energiaviraston arvioimia kuluvan kalenterivuoden aikana syntyviä päästöjä vastaavaan määrään päästöoikeuksia. Ehdotetun momentin tarkoituksena olisi tehdä poikkeus luovutuskieltoon niissä tapauksissa, joissa konkurssipesällä on päästöoikeuksia enemmän kuin palautukseen ja arvioituun tulevaan tarpeeseen on tarvetta. Konkurssipesän tulisi toimittaa Energiavirastolle hakemus, jossa se voisi hakea luovutuskiellon koskemaan vain todennettuja päästöjä vastaavaan määrään päästöoikeuksia sekä Energiaviraston arvioon tulevia päästöjä vastaavaan määrään päästöoikeuksia. Konkurssipesän olisi tehtävä ylimääräinen todennettu selvitys päästöistä kyseisen kalenterivuoden ajalta hakemuksen jättämiseen asti. Todentaminen olisi tehtävä laissa annettujen sääntöjen mukaisesti. Luovutusrajoitus koskisi edelleen myös vastaavaa määrää päästöoikeuksia kuin niitä on palauttamatta edellisiltä kalenterivuosilta. Mikäli Energiavirasto hyväksyy konkurssipesän hakemuksen, on konkurssipesällä mahdollisuus käyttää normaaliin tapaan luovutuskiellon ulkopuolella olevia päästöoikeuksia. 

38 §.Hallintopakko. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin hallintopakosta.  

Ehdotetun 1 momentin mukaan Energiavirasto voisi velvoittaa säännellyn yhteisön, joka rikkoo tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä, oikaisemaan laiminlyöntinsä tai muutoin täyttämään velvollisuutensa. Energiaviraston olisi laiminlyöntejä tai virheellisiä menettelyitä havaitessaan velvoitettava säännösten vastaisesti menetellyt säännelty yhteisö korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. Muun velvoitteen kuin päästöoikeuksien palauttamisen tehosteeksi voitaisiin asettaa uhkasakko tai uhka, että toiminta keskeytetään osaksi tai kokonaan taikka tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella. Ehdotettu hallintopakko ei koskisi päästöoikeuksien palauttamista, josta seuraamus on ylitysmaksu, jonka yhteydessä päästöoikeuksien palauttamista koskevaa määräpäivää siirretään seuraavalle vuodelle. Ehdotettu hallintopakko koskisi muita laiminlyöntejä kuten raportoinnin tai todennuttamisen laiminlyöntiä. 

Pakkokeinojen käyttämisen edellytyksenä on moitittava käyttäytyminen. Pakkokeinovelvoite on kohdistettava siihen tahoon, joka on syyllistynyt moitittavaan käyttäytymiseen. Kyseessä voi olla joko säännösten noudattamisen laiminlyönti tai niiden vastainen toiminta. Lisäksi lainvastaiseen toimintaan ryhtynyt voitaisiin velvoittaa määräajassa poistamaan tai korjaamaan oikeudenvastaisen tilan tai laiminlyönnin. 

Ehdotetun 2 momentin mukaan uhkasakosta, keskeyttämisuhasta ja teettämisuhasta säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990). 

39 §.Päästökaupparikkomus. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin päästökaupparikkomuksesta. Päästökaupparikkomuksesta tuomittaisiin sakkoon se, joka tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta rikkoo pykälässä yksilöityjä velvoitteita. Rikoslaissa rangaistavaksi säädetty teko tai rikoslain ulkopuolisessa laissa rangaistavaksi säädetty rikos tai rikkomus on vain tahallisena rangaistava, jollei toisin nimenomaisesti säädetä. Syyksiluettavuuden aste on ehdotuksessa ulotettu tahallisuutta laajemmaksi. Törkeällä huolimattomuudella tarkoitettaisiin sellaista lähellä tahallisuutta olevaa syyllisyyttä, joka ilmentäisi vakavaa poikkeamista asetettavista huolellisuusvaatimuksista tai harkittua riskin ottamista. Ulottamalla syyksiluettavuus törkeään huolimattomuuteen on haluttu, että rangaistavuuden ulkopuolelle eivät jäisi tilanteet, joissa säännelty yhteisö ei ole esimerkiksi selonottovelvollisuutensa edellyttämällä huolellisuudella noudattanut toimintaansa koskevia lainsäädännön vaatimuksia ja/tai tarkoituksellisesti pyrkinyt pysymään tietämättömänä velvoitteistaan. Konkurssipesän toiminnan rikosoikeudellinen vastuu määräytyy ensisijaisesti konkurssilain säännösten mukaisesti.  

Ehdotetun 1 momentin 1 kohdan mukaan rikkomukseksi katsottaisiin, jos tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö hakea 8 §:ssä tarkoitettua päästölupaa taikka 9 §:ssä tarkoitettua päästöjen tarkkailusuunnitelman hyväksyntää. Ehdotetun 1 momentin 1 kohdan tilanteessa olisi kyse esimerkiksi siitä, että pyritään tarkoituksellisesti välttämään päästökaupan velvoitteiden piiriin joutuminen tai on törkeästä huolimattomuudesta laiminlyöty velvollisuus tuntea omaa toimintaa ja toimialaa koskeva lainsäädäntö ja toimia sen mukaisesti.  

Ehdotetun 2 kohdan mukaan rikkomukseksi katsottaisiin, jos tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö 10 §:n mukaisen ilmoituksen tekemisen tai ilmoittaa vääriä tietoja. Siten rikkomukseksi katsottaisiin, jos tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö päästöluvan muuttamista, tarkkailusuunnitelman muuttamista, toiminnan lopettamista tai säännellyn yhteisön vaihtumista koskevan ilmoituksen tekemisen tai ilmoittaa vääriä tietoja. Edellä lueteltujen velvollisuuksien hoitaminen asianmukaisesti on merkityksellistä, jotta kunkin säännellyn yhteisön päästöjen raportoinnin oikeellisuudesta voidaan varmistua. Ehdotetun kohdan 2 tilanteet vaikuttavat suoraan raportoinnin perusteena olevaan päästöjen tarkkailuun. Tämän vuoksi kyseisten velvoitteiden rikkomisella on vaikutusta päästöoikeuksien palauttamiseen päästöjä vastaavasti ja siten yleisemmin koko päästökauppajärjestelmän legitimiteettiin ja integriteettiin. Näin ollen näiden velvoitteiden tahallisesta tai törkeästä huolimattomuudesta tehdystä rikkomisesta on tarpeellista säätää rangaistussäännöksellä. 

Ehdotetun 3 kohdan mukaan rikkomukseksi katsottaisiin, jos tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö laatia tai toimittaa 9 §:ssä tarkoitetun tarkkailusuunnitelmahakemuksen hyväksymiseksi tarvittavan selvityksen tai ilmoittaa vääriä tietoja tarkkailusuunnitelmahakemuksessa. Ehdotetun 3 kohdan mukaan rikkomukseksi katsottaisiin myös, jos tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö 10 §:ssä tarkoitetun päästöselvityksen tekemisen tai ilmoittaa siinä vääriä tietoja tai laiminlyö päästöselvitystä koskevan todentamisraportin toimittamisen. Tarkkailusuunnitelman ja päästöselvityksen tekeminen ja todentamisraportin toimittaminen ovat päästökauppajärjestelmän toiminnan kannalta perustavanlaatuisia asiakirjoja. Näiden velvoitteiden hoitaminen on normaalitilanteessa edellytyksenä sille, että tiedetään palautettavien päästöoikeuksien määrä ja palautusvelvollisuus voidaan hoitaa. Koska kyse on päästökauppajärjestelmän kannalta välttämättömien velvoitteiden hoitamisesta, näiden velvoitteiden rikkominen tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta on välttämätöntä säätää rangaistavaksi, jotta voidaan ylläpitää EU:n laajuisen päästökauppajärjestelmän legitimiteettiä ja integriteettiä yhtenä sen merkittävimmistä ohjauskeinoista ilmastonmuutoksen pysäyttämiseksi. Konkurssitilanteissa konkurssipesän velvollisuutena on toimittaa myös 14 §:ssä tarkoitettu erillinen todennettu selvitys. Kyseisen selvityksen ja sitä koskevan todentamisraportin toimittamatta jättäminen tai väärien tietojen ilmoittaminen on säädetty rangaistavaksi, koska tiedot vaikuttavat oleellisesti siihen, miltä osin päästöoikeuksien palauttamisvelvollisuuden katsotaan kuuluvan velalliselle tai konkurssipesälle. 

Ehdotetun 4 kohdan mukaan rikkomukseksi katsottaisiin, jos tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö velvollisuuden toimittaa 32 §:n 4 momentissa tarkoitetut asiakirjat tai tallenteet, joihin Energiavirastolla on tarkastustoimivaltuuksiensa perusteella oikeus päästä. Tarkastusta koskevan säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että Energiavirasto pystyy tarvittaessa tehokkaasti varmistamaan valvonnassa tarvitsemiensa tietojen oikeellisuuden esimerkiksi suorittamalla katselmuksen säännellyn yhteisön tiloissa ja olennainen osa tällaista tarkastusta on, että Energiavirasto saa haltuunsa tarvitsemansa asiakirjat tai tallenteet. Kuten kohdissa 3 ja 4 on edellä todettu, tarkkailuun ja raportointiin liittyvien asiakirjojen oikeellisuus on koko päästökauppajärjestelmän ylläpidon legitimiteetin toteutumisen kannalta niin olennaista, että on tarpeen säätää rangaistus, jos tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö velvollisuuden toimittaa 32 §:n 4 momentissa tarkoitetut asiakirjat tai tallenteet. 

Ehdotetun 2 momentin mukaisesti Energiaviraston tulisi tehdä esitutkintaa varten ilmoitus havaitsemastaan 1 momentissa tarkoitetusta teosta tai laiminlyönnistä, kun teko tai laiminlyönti liittyy säännellyn yhteisön ehdotetun lain mukaisiin velvoitteisiin. Ilmoitus saataisiin kuitenkin jättää tekemättä, jos tekoa on pidettävä olosuhteet huomioon ottaen vähäisenä eikä yleisen edun ole katsottava vaativan syytteen nostamista. 

40 §.Viranomaisten maksulliset suoritteet. Ehdotetun pykälän mukaan Energiavirasto voisi periä maksun ehdotetun lain mukaisen luvan, ilmoituksen, hyväksymisen ja muun asian käsittelystä.  

Maksullisista suoritteista sekä niiden perinnästä säädettäisiin valtion maksuperustelaissa (150/1992) ja sen nojalla. 

8 luku Muutoksenhaku ja päätöksen täytäntöönpano 

41 §.Muutoksenhaku . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin muutoksenhausta. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan todentajan päätökseen saisi vaatia oikaisua. Oikaisuvaatimuksesta säädettäisiin hallintolaissa (434/2003).  

Ehdotetun pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädettäisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019). Ehdotettu 2 momentti olisi luonteeltaan informatiivinen viittaus yleislainsäädäntöön. 

Ehdotetun pykälän 3 momentin mukaan muutoksenhausta päästökauppaviranomaisen julkisoikeudellisesta suoritteesta perimään maksuun säädettäisiin kuitenkin valtion maksuperustelaissa.  

42 §.Päätöksen täytäntöönpano . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin päätöksen täytäntöönpanosta. Ehdotetun pykälän mukaan lain 8, 9, 12, 13, 15 ja 26 §:n nojalla tehtyä päätöstä olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei päätöksen tehnyt viranomainen tai hallintotuomioistuin toisin määrää. Ehdotuksen mukaan säännellyn yhteisön kannalta etua suovat päätökset, kuten päästömäärän korjaaminen alaspäin, olisi suoraan toimeenpantavissa. Muiden kuin etua suovien päätösten kannalta noudatettaisiin yleislainsäädäntöä.  

9 luku Voimaantulo 

43 §.Voimaantulo . Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin lain voimaantulosta. Ehdotettu laki tulisi voimaan 1.1.2025.  

Poiketen siitä, mitä 8 §:n 3 momentissa ja 9 §:n 3 momentissa säädettäisiin, olisi mainituissa momenteissa tarkoitetut hakemukset tehtävä viimeistään 28 päivänä helmikuuta 2025, jos ehdotetussa laissa tarkoitettu toiminta on käynnistynyt ennen ehdotetun lain voimaantuloa. Päästökauppadirektiivin mukaan säännellyllä yhteisöllä tulisi olla päästölupa vuodesta 2025 alkaen. Koska direktiivin toimeenpano on viivästynyt ja laki ehdotetaan tulevan voimaan vuoden 2025 alusta, ehdotetaan pidempää määräaikaa päästöluvan hakemiselle. Säännellyn yhteisön olisi kuitenkin mahdollista käynnistää päästölupaa varten tarvittavat menettelyt Energiaviraston kanssa jo ennen lain voimaantuloa. Varsinainen päästölupa voitaisiin kuitenkin myöntää vasta lain astuttua voimaan. 

8  Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2025. 

9  Toimeenpano ja seuranta

Polttoaineen jakelun päästökaupan toimeenpanoa ja seurantaa on tarkoitus tehdä kansallisesti työ – ja elinkeinoministeriön johdolla yhteistyössä muiden ministeriöiden sekä Energiaviraston kanssa. Päästökaupan toimeenpano ja seurantaa tehdään myös EU:n tasolla yhteistyössä muiden jäsenmaiden kanssa komission perustamassa työryhmässä. Päästökauppadirektiivi tullaan uudistamaan 2030 jälkeiselle ajalle, jolloin nykyisen järjestelmän toimivuuden arviointi sekä mahdollisten puutteiden korjaaminen on ajankohtaista. 

10  Suhde muihin esityksiin

Esitys liittyy esitykseen valtion vuoden 2025 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. 

11  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetaan uutta päästökauppaa, joka kattaisi fossiilisen polttoaineen jakelun. Uusi päästökauppajärjestelmä perustuu muutettuun päästökauppadirektiivin, jonka myötä päästökauppaa on laajennettu kattamaan myös taakanjakosektorin päästöjä EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi.  

Päästökauppadirektiivin kansallista täytäntöönpanoa on arvioitu perustuslain ja säätämisjärjestyksen kannalta hallituksen esityksessä päästökauppalaiksi (HE 49/2004 vp) ja perustuslakivaliokunnan siitä antamassa lausunnossa (PeVL 14/2004 vp), sekä hallituksen esityksessä päästökauppalaiksi (HE 315/2010 vp). Perustuslakivaliokunta esitti lausunnossaan PeVL 14/2004 vp, että päästökauppalakiesitys (HE 49/2004 vp) voidaan käsitellä tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä. Lentoliikenteen päästökauppaa on arvioitu perustuslain ja säätämisjärjestyksen kannalta hallituksen esityksessä lentoliikenteen päästökauppalaiksi (HE 209/2009 vp) ja perustuslakivaliokunnan siitä antamassa lausunnossa (PeVL 36/2009 vp). Lausunnoissaan perustuslakivaliokunta on katsonut päästökauppaa koskevalle sääntelylle olevan perustuslain 20 §:n 1 momenttiin tukeutuvat hyväksyttävät perusteet eikä sääntelyä ole kokonaisuutena katsottu perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan tai 18 §:n 1 momentissa vahvistetun elinkeinovapauden kannalta ongelmallisena.  

Hallituksen esitykseen liittyvät keskeiset perusoikeudet ovat vastuuta ympäristöstä koskeva perustuslain 20 §:n 1 momentti sekä 15 §:ssä säädetty omaisuuden suoja, 10 § säädetty yksityisyyden suoja, 18 §:ssä säädetty elinkeinon vapaus ja 8 §:ssä säädetty rikosoikeudellinen laillisuusperiaate. Esityksessä ehdotettavalla sääntelyllä on merkitystä myös perustuslain 22 §:n mukaisen perusoikeuksien turvaamisen sekä 124 §:ssä säädettyä julkisen hallintotehtävän luovuttamista muulle kuin viranomaiselle koskevan säännöksen kannalta. Ehdotettuihin säännöksiin sisältyy asetuksenantovaltuuksia, joten esitystä on käsiteltävä myös perustuslain 80 §:n näkökulmasta.  

Perustuslakivaliokunta on (PeVM 25/1994 vp) edellyttänyt, että perusoikeuksien rajoituksista tulee säätää lain tasolla ja niiden on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä. Rajoitusperusteiden tulee olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia. Perusoikeuden ytimeen kuuluvaa rajoitusta ei voida säätää lailla, rajoitusten tulee olla välttämättömiä tavoitteen saavuttamiseksi sekä laajuudeltaan oikeassa suhteessa perusoikeuksien suojaamaan oikeushyvään. Lisäksi perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että perusoikeutta rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä eivätkä rajoitukset saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.  

Vastuu ympäristöstä

Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Julkisen vallan on 2 momentin mukaan pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Pykälässä yhtäältä säädetään yleisestä ympäristöön kohdistuvasta vastuusta sekä toisaalta asetetaan julkiselle vallalle ympäristöä koskeva toimintavelvoite. 

Ehdotuksen mukaan uusi päästökauppa tultaisiin ottamaan käyttöön taakanjakosektorilla ja sen tavoitteena on vähentää taloudellisen ohjauskeinon myötä päästöjä EU:n tasolla. Uusi päästökauppa koskisi fossiilisen polttoaineen jakelua rakennusten erillislämmityksen, tieliikenteen sekä eräiden muiden alojen käyttöön. Fossiilisen polttoaineen jakelun päästökaupan käyttöönoton myötä voidaan saavuttaa päästövähennyksiä sekä hillitä päästöistä aiheutuvia haittoja sekä riskejä yhteiskunnille ja luonnolle. Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää hyväksyttävänä ja kannatettavana ympäristöä koskevan perusoikeuden kannalta. EU:n sekä Suomessa taakanjakosektorin päästöt ovat vähentyneet hitaasti suhteessa asetettuihin päästövähennystavoitteisiin. Uuden taloudellisen ohjauskeinon käyttöönotolla edesautetaan EU:n ilmastolaissa asetettujen tavoitteiden saavuttamista.  

Elinkeinovapaus

Perustuslain 18 §:n 1 momentin 1 virkkeen mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Elinkeinovapauden näkökulmasta perusoikeuksien välisessä punninnassa on kyse ensinnäkin siitä, täyttävätkö ympäristönsuojelulliset rajoitukset perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten vaatimukset. Toisaalta perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan yritykset ja muut elinkeinonharjoittajat eivät voi perustellusti odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana (esim. PeVL 55/2018 vp).  

Päästökaupan myötä elinkeinovapautta on rajoitettu luvan tarpeen sekä muiden laissa säädettyjen vaatimusten myötä. Laissa säädetyt elinkeinovapautta jokseenkin rajoittavat päästökauppalain edellytykset ovat perustuslakivaliokunnan käytännön valossa hyväksyttäviä ja oikeasuhtaisia perustuslain 20 §:n tavoitteisiin peilaten. Esityksessä ehdotettujen päästökaupan soveltamisalan laajennusten myötä on kiinnitettävä huomiota elinkeinovapauteen, mikäli päästökaupan laajentumiseen uusille toimialoille liittyisi esimerkiksi sellaisia elinkeinoihin vaikuttavia elementtejä, jotka vaikuttaisivat aiemmasta poiketen luvantarpeeseen tai rekisteröintiin (ks. esim. PeVL 15/2008). Ehdotettu fossiilisen polttoaineen jakelun päästökauppa rajoittaisi luvanvaraisuuden ja muiden laissa säädettyjen vaatimusten myötä polttoaineen kulutukseen luovuttavien tahojen elinkeinovapautta. Perustuslain 20 §:n 1 momentin perusteella rajoitukselle olisi kuitenkin hyväksyttävä syy. Lausunnoissaan yleisestä päästökaupasta perustuslakivaliokunta (PeVL 14/2004 vp) on katsonut päästökauppaa koskevalle sääntelylle olevan perustuslain 20 §:n 1 momenttiin tukeutuvat hyväksyttävät perusteet eikä sääntelyä ole kokonaisuutena perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan tai 18 §:n 1 momentissa vahvistetun elinkeinovapauden kannalta ongelmallisena. 

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti korostanut, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (esim. PeVL 23/2022 vp, PeVL 1/2018 vp, PeVL 25/2005 vp). Ehdotuksen mukaan kansallisesti laajennettaisiin direktiivin soveltamisalaa kattamaan laajemmin taakanjakosektorin päästöjä. Soveltamisalan laajennuksen myötä päästökaupan piiriin tulisi kansallisen päätöksen myötä maa- ja metsätalouden sekä huviveneiden käyttämät fossiiliset polttoaineet. Soveltamisalan laajennus on perusteltua koska nykyisellään polttoaineen jakelua ei ole eritetty ja päästökaupan toteuttaminen direktiivin mukaisella tavalla edellyttäisi uuden jakeluinfrastruktuurin rakentamista mikä muodostaisi merkittävän kustannuksen. Näin ollen päästökaupan ulottamisella laajemmin taakanjakosektorille katsotaan olevan hyväksyttävä syy eikä se siten ole elinkeinovapauden kannalta ongelmallinen. 

Omaisuudensuoja

Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuudensuojaan sisältyy muun ohella yksilöiden vapaus määrätä omaisuudestaan haluamallaan tavalla. Luonnollisten henkilöiden ohella omaisuudensuoja ulottuu myös yleisenä oikeusperiaatteena oikeushenkilöihin. Lähtökohtaisesti omaisuudensuojan kannalta rajoittava tilanne voisi syntyä, jos markkinoilla ei olisi ostettavissa päästöoikeuksia ja siten polttoainetta ei voisi luovuttaa kulutukseen. Jos polttoainetta ei olisi saatavilla vaikuttaisi tämä niin luonnollisten henkilöiden kuin oikeushenkilöiden mahdollisuuksiin käyttää omaisuuttaan haluamalla tavallaan. Edellä kuvattu tilanne on kuitenkin varsin teoreettinen ja päästökaupan tavoitteiden vastainen. Päästökaupan tarkoituksena on päästöjen hinnoittelun myötä ohjata päästövähennyksiin kustannustehokkaalla tavalla EU:n laajuisesti eikä rajoittaa luonnollisten henkilöiden toimintaa tai elinkeinoa. Lisäksi päästökauppadirektiiviin on luotu mekanismeja, joiden myötä poikkeuksellisissa tilanteissa voidaan vapauttaa ylimääräisiä päästöoikeuksia markkinoille. Huomioiden perustuslain 20 § 1 momenttiin tukeutuva hyväksyttävä syy päästökaupalle ei ehdotetun sääntelyn katsota olevan omaisuudensuojan kannalta ongelmallinen. 

Yksityiselämän suoja

Perustuslain 10 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Perustuslaissa turvattu kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat (PeVL 16/2004 vp). Ehdotetun lain mukainen tarkastusoikeus koskisi polttoaineen kulutukseen luovuttavien tahojen tiloja. Lähtökohtaisesti tilat, kuten polttoaineen tuotantolaitokset eivät ole kotirauhan piiriin kuuluvia asumiseen käytettäviä tiloja. Sen sijaan esimerkiksi maatiloilla saattaa sijaita myös asumiseen tarkoitettuja tiloja. Kotirauhan suojan varsinaisen ytimen ei ole katsottu vaarantuvan säädettäessä tarkastustoimivallan ulottumisesta sellaisiin myös asumiseen käytettäviin tiloihin, joissa harjoitetaan ammattitoimintaa (PeVL 21/2010 vp). Ehdotetun lain mukaan valvovalla viranomaisella olisi oikeus lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamisen valvomiseksi toimittaa tarkastus sääntelyn kohteen hallinnassa olevissa tiloissa, jotka eivät kuulu kotirauhan piiriin. Näin ollen ehdotettu tarkastusvaltuutta koskeva pykälä rajaisi nimenomaisesti ulkopuolelle kotirauhan piiriin kuuluvat tilat. Ehdotettu sääntely vastaisi perustuslakivaliokunnan kantaa siitä, että näin tulisi menetellä erityisesti tilanteissa, joissa kohteena olevissa tiloissa on myös asumiseen käytettyjä tiloja. 

Perustuslakivaliokunta on arvioinut sääntelyä viranomaisten tietojen saamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskien perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut, että mikäli tietosisältöjä ei ole tyhjentävästi luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus tietojen välttämättömyydestä jonkin tarkoituksen kannalta (PeVL 46/2016 vp). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen tehtävää hoitaessaan syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita salassapidon avulla suojataan. Mitä kattavammin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta (PeVL 12/2014 vp ja PeVL 62/2010 vp). Ehdotetun lain viranomaisten tiedonsaantioikeus on sidottu välttämättömiin tietoihin valvonnan varmistamiseksi. Ehdotetut säännökset tietojensaantioikeudesta eivät siten olisi ristiriidassa perustuslaissa säädetyn yksityiselämän suojan kanssa.  

Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Hallituksen esitykseen sisältyy myös säännöksiä, joiden osalta on arvioitava niiden suhdetta perustuslain 124 §:ssä säädettyyn vaatimukseen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Pykälän mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi, eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Ehdotuksen säännöksiä todentajan tehtävistä on siten tarpeen arvioida perustuslainmukaisuuden osalta.  

Esityksessä ehdotetaan, että todentajalle annettaisiin tehtäväksi vuotuisen päästöselvityksen todentaminen. Todentajan tehtävästä säädettäisiin lailla. Tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti ja sitä arvioitaessa on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luonne (PeVL 65/2010). Perustuslakivaliokunta on (PeVL 37/10) katsonut, että todentajan tehtävien antamisen yksityiselle on voitu pitää tarkoituksen mukaisena, kun tehtävä on edellyttänyt syvällistä erikoistumista tiettyyn toimialaan. Päästökauppajärjestelmän toimivuuden ja luotettavuuden edellytys on, että tiedot toteutuneista päästöistä ilmoitetaan oikein ja vaatimusten mukaisesti. Todentajan on todennettava tiedot komission todentamisasetuksen mukaisesti soveltamalla tietojen yksityiskohtaista testausta, jäljittämällä tiedot primääritietolähteeseen, ristiin varmistamalla tietolähteitä, tekemällä täsmäytyksiä, tarkistamalla raja-arvot asianmukaisten tietojen osalta ja suorittamalla uudelleenlaskentoja. Todentaja varmistaa todentamisraportissaan säännellyn yhteisön tekemän selvityksen tulokset. Todentajan tehtävä edellyttää siten erityistä osaamista, minkä johdosta tehtävä on tarkoituksenmukaista hoitaa todentajan toimesta.  

Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa eikä muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Säännöksellä korostetaan julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitystä sekä sitä, että näiden henkilöiden julkinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Perustuslakivaliokunta on katsonut (PeVL 5/2014) viranomaisen myöntämän luvan sekä ulkopuolisen tahon koulutuksen suhteessa ehdotettuun tehtävään olevan arvioitavia tekijöitä suhteessa perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten turvaamiseen. Todentajien tulee noudattaa vuosittaisessa todentamisessa komission todentamisasetusta, ehdotettua lakia ja komission todentamisasetuksesta annettuja soveltamisohjeita. Komission asetuksissa, komission ohjeissa ja ehdotetussa laissa määriteltäisiin todentajien tehtävät ja tehtävien sisällöt sekä niiden laajuus. Todentajan tulee olla pätevä ja toiminnanharjoittajaan nähden riippumaton. Todentajan pätevyyden arvioinnista vastaa kansallinen akkreditointielin FINAS, joka toimii ehdotetun lain ja komission todentamisasetuksen vaatimana ulkopuolisena arvioijana lukuun ottamatta muussa Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa akkreditoidun todentajan hyväksymistä. Todentajien akkreditoinnin pätevyysalueet on määritetty komission todentamisasetuksen liitteessä I. Akkreditointimenettelyyn sisältyy jatkuva valvonta, jolla FINAS varmistaa, että todentaja jatkuvasti täyttää säädetyt edellytykset. Lisäksi todentajan tulee olla Energiaviraston päätöksellä hyväksytty toimiessaan polttoaineen jakelun päästökaupan todentajana. Hyväksymisen edellytys on FINASin myöntämä akkreditointi. Todentajien toimintaa valvovat sekä FINAS että Energiavirasto. Energiavirasto tarkistaa vuosittain todentajan antamat todentamisraportit. Jos Energiavirasto havaitsee todentajan toiminnassa puutteita, asiasta lähetetään ensisijaisesti selvityspyyntö. Todentajan antaman selvityksen jälkeen Energiavirasto arvioi, onko asiassa aihetta ryhtyä laissa säädettyihin jatkotoimenpiteisiin. Energiaviraston tulee komission todentamisasetuksen mukaisesti toimittaa kansalliselle akkreditointielimelle tiedot todentajien toimista erityisesti, mikäli todentaja ei ole toiminnassaan noudattanut komission todentamisasetusta. Tällöin kansallisella akkreditointielimellä on mahdollisuus arvioida, onko sen tarpeen muuttaa myönnettyä akkreditointipäätöstä, asettaa todentajalle akkreditointia koskevia ehtoja tai peruuttaa akkreditointi. Akkreditoinnin muutokset saattavat johtaa Energiaviraston antaman todentajan hyväksymispäätöksen muuttamiseen tai peruuttamiseen. 

Todentaja toimii todentamistehtäviä suorittaessaan julkisessa hallintotehtävässä, vaikka todentamisesta sovitaankin toiminnanharjoittajan ja todentajan välisellä yksityisoikeudellisella sopimuksella. Todentajan on liitettävä lausuntoonsa oikaisuvaatimusohje toiminnanharjoittajaa varten, jos toiminnanharjoittajalla on asiakokonaisuuteen liittyvän lain nojalla oikeus hakea todentajalta oikaisua todentajan antamaan lausuntoon. Perustuslain näkökulmasta todentajan tehtävästä on säädetty tarkkarajaisesti lailla. Lisäksi Energiavirasto valvoo todentajan toimintaa sekä viimekädessä peruu todentajan hyväksynnän, mikäli todentaja ei toimi ehdotetun lain ja komission todentaja-asetuksen vaatimusten mukaisesti. Toiminnanharjoittajalla on lisäksi mahdollisuus pyytää virastoa hyväksymään päästöselvitys tilanteessa, jossa todentajan ja toiminnanharjoittajan näkemykset olisivat ristiriidassa.  

Perustuslain 124 § edellyttää, että merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävä tehtävä voidaan antaa vain viranomaiselle. Merkittävänä julkisen vallan käyttönä on valiokunnan käytännössä pidetty esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta puuttua merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (ks. esim. PeVL 62/2010 vp, s. 6/I ja PeVL 28/2001 vp, s. 5/II). Perustuslakivaliokunta on katsonut lausunnossaan, ettei yksityiskohtaiseen tekniseen asiantuntemukseen perustuvia tehtäviä ole voitu katsoa merkittäväksi julkisen vallan käytöksi. Todentajan tehtävä on ehdotetussa laissa luonteeltaan teknistä asiantuntemusta eikä sisällä merkittävällä tavalla itsenäistä harkintavaltaa tai puuttumista merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin. 

Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate

Perustuslain 8 §:ssä säädetään rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta. Rangaistavaksi säätämisen on täytettävä perustusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset ja oltava niin sanottujen kriminalisointiperiaatteiden mukainen (PeVL 23/1997 vp, PeVL 61/2014 vp ja PeVL 9/2016 vp, PeVL 48/2017 vp). Näihin kuuluvat muun muassa rikosoikeudellinen laillisuusperiaate ja ultima ratio -periaate. Rangaistavaksi säätämisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima, ja siihen tulee turvautua viimesijaisena keinona vain, jos muut yhteiskunnalliset ohjauskeinot eivät ole mahdollisia. 

Esityksessä ehdotetaan tiettyjen päästökauppajärjestelmän toimivuuden kannalta keskeisten velvoitteiden laiminlyönnin säätämistä rangaistavaksi. Toimivaltainen viranomainen pyrkii valvomaan rikkomuspykälässä yksilöityjen velvoitteiden noudattamista ensisijaisesti hallinnollisin keinoin, esimerkiksi selvityspyyntöjen ja kehotusten avulla. Tämän lisäksi viranomainen voi ehdotuksen mukaan turvautua tarvittaessa välillisten hallintopakkokeinojen käyttöön, kuten uhkasakkoon, velvoitteen noudattamisen vaatimuksen tehosteeksi. Ehdotuksessa on arvioitu, että on myös tarpeen säätää rangaistussäännöksistä niiden tapauksien varalta, joissa säännelty yhteisö ei ole kaikista toimivaltaisen viranomaisen käytössä olevista hallinnollisista keinoista huolimatta noudattanut tiettyjä velvoitteitaan. Ehdotetun lain rikkomisessa olisi oletettavasti kyse ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyvien velvoitteiden välttämisestä kokonaan tai osaksi, jotta voidaan tavoitella taloudellista hyötyä. Taloudellinen hyöty muodostuisi päästökaupan hallinnollisten kustannusten, kuten maksullisten lupa- ja tarkkailusuunnitelman hyväksymis- ja muutospäätöksistä sekä päästöoikeuksien hankkimisesta johtuvista kustannusten välttelystä. Rangaistussäännöksen on tarkoitus ennaltaehkäistä tällaisten tilanteiden syntymistä ja näin ylläpitää päästökauppajärjestelmän uskottavuutta ja hyväksyttävyyttä laajemmin yhteiskunnassa. 

Päästökauppadirektiivin kansallisen toimeenpanon katsotaan myös edellyttävän rangaistussäännöksen sisällyttämistä lakiin. Päästökauppadirektiivin 16 artiklan ensimmäinen kohta edellyttää, että jäsenvaltiot antavat säännökset seuraamuksista, joita sovelletaan direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen, ja toteutettavat kaikki tarvittavat toimenpiteet näiden säännösten soveltamisen varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. On arvioitu, etteivät ympäristörikoksia koskevat säännökset sovellu sellaisenaan tilanteisiin, joita säännellään esimerkiksi päästökaupparikkomuksina yleisen päästökaupan puolella (HE 315/2010 vp, 73 § yksityiskohtaiset perustelut). Oikeuskäytäntöä, jossa ympäristörikossäännöksiä olisi sovellettu yleisen päästökaupan velvoitteiden tahalliseen tai törkeään laiminlyöntiin, ei ole. Näin ollen lakiin katsotaan välttämättömäksi ehdottaa omaa rangaistussäännöstä. Rangaistussäännöksen säätäminen sekä soveltaminen on viimesijainen keino pyrkiä ohjaamaan säännellyn yhteisön toimintaa. 

Rikkomuksesta säätämisellä pyritään turvaamaan sekä perustuslailla suojattuja oikeushyviä että niitä oikeushyviä, joiden suojaaminen on päästökauppadirektiivin tarkoituksena. Perusoikeuksien kannalta rikossäännökset rangaistusseuraamuksineen ovat nähtävissä paitsi perusoikeuksien rajoituksina, myös keinoina, joiden avulla oikeusjärjestys antaa turvaa perusoikeuksille. Sakkorangaistus katsotaan puuttumiseksi omaisuudensuojaan, mutta toisaalta nyt ehdotettavalla kriminalisoinnilla turvattaisiin perustuslain 20 §:n mukaisia ympäristöperusoikeuksia, ja siten voidaan katsoa sääntelyllä olevan hyväksyttävä peruste. 

Rikoslain kokonaisuudistuksen toisessa vaiheessa rikoslakiin (39/1889) lisättiin lailla 578/1995 ympäristörikoksia koskeva 48 luku. Kyseisen hallituksen esityksen (HE 94/1993 vp) ympäristörikoksia koskevan luvun perusteluissa 1.17. todettu pitää paikkansa yhä tänäkin päivänä: ’Ympäristönsuojelu on etenkin viime vuosikymmenien aikana noussut niin omassa maassamme kuin kansainvälisestikin kaikkein tärkeimpien kysymysten joukkoon. Tähän on vaikuttanut teollinen ja tuotannollinen kehitys ja sen aiheuttama yhteiskuntarakenteen muutos, erityisesti kaupungistuminen. Luonnonvarojen käyttö on jatkuvasti kiihtynyt. Tuotannon ja asumisen aiheuttama jäteaines kuormittaa entistä enemmän ympäristöä. Ympäristön perustava merkitys elämän säilymiselle ja jatkumiselle on toisaalta tiedostettu yhä selvemmin.’ Lisäksi ’Muiden [aineellisen lainsäädännön ja hallinnollisten] keinojen täydennykseksi tarvitaan kuitenkin myös rikosoikeudellisen sääntelyn tehostamista. Tämä on tarpeen jo rikosoikeusjärjestelmän sisäisen oikeasuhtaisuuden vuoksi. Ympäristön keskeisen merkityksen tulee näkyä myös ympäristön vahingoittamisesta tuomittavien seuraamusten ankaruudessa. Rangaistusjärjestelmällä on myös merkitystä käyttäytymisnormien syntymisessä ja vahvistumisessa.’ Samojen kriminalisointia tukevien perusteluiden voidaan soveltuvin osin katsoa pätevän nyttemmin ilmastonmuutoksen pysäyttämisen osalta, mitä päästökauppajärjestelmään sisältyvillä velvoitteilla puolestaan tavoitellaan. Ihmisen toiminnasta johtuvan ilmastonmuutoksen pysäyttämisen perustava merkitys elämän säilymiselle ja jatkumiselle on tieteellisesti perusteltu ja näytetty esimerkiksi hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n raporteissa. Päästökauppadirektiivin tarkoituksena on 1 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan mukaan kasvihuonekaasujen vähentäminen, jotta voidaan saavuttaa sellaiset kasvihuonekaasuvähennysten tasot, joita pidetään tieteellisesti välttämättöminä vaarallisen ilmastonmuutoksen välttämiseksi. Ottaen huomioon ne perustuslain ja päästökauppadirektiivin mukaiset oikeushyvät, joita rikkomuksesta säätämisellä pyritään suojaamaan, kriminalisointia voidaan pitää oikeasuhtaisena keinona niiden turvaamiseen ja kriminalisoinnille on painava yhteiskunnallinen tarve.  

Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että blankorangaistussäännöksiin sisältyvien valtuusketjujen tulee olla täsmällisiä, rangaistussäännöksen tulee sisältää jonkinlainen sisällöllinen luonnehdinta rangaistusuhan piiriin tulevista teoista, rangaistavuuden edellytykset ilmaisevien aineellisten säännösten tulee olla kirjoitettu rangaistussäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella ja nämä säännökset käsittävästä normistosta tulee käydä ilmi myös niiden rikkomisen rangaistavuus (PeVM 25/1994 vp, s. 8/I). Ehdotetun lain rikkomuksen tunnusmerkistöt on kytketty ehdotetun lain aiempiin säännöksiin. Jokainen tunnusmerkistö perustuu näin ollen lain tasoiseen säädökseen ja pykälässä on lyhyen kuvauksen lisäksi viitattu täsmällisesti siihen säännökseen, jonka rikkomisesta voi seurata rangaistus. Täysin itsenäisiä teonkuvauksia ei ole ollut mahdollista laatia johtuen sääntelyn luonteesta ja viittaussäännösten teknisestä tarkkuudesta. Esimerkiksi tarkkailusuunnitelmahakemusta tehdessä säännellyn yhteisön on seurattava sekä tämän lain että komission tarkkailuasetuksen yksityiskohtaisia ja teknisiä säännöksiä. Kaikkien näiden yksityiskohtien sisällyttäminen rikkomuspykälään ei ole tarkoituksenmukaista, koska komission tarkkailuasetus sisältää tarkat, tekniset yksityiskohdat. Näin ollen katsotaan laillisuusperiaatteen mukaiset vaatimukset täyttyvän ehdotettujen rangaistussäännösten osalta. Ehdotetun lain mukaan päästöoikeuksien palauttamaisen laiminlyönnistä määrättäisiin ylitysmaksu. Ylitysmaksu perustuu päästökauppadirektiiviin ja on luonteeltaan hallinnollinen seuraamusmaksu. Päästökauppadirektiivi ei jätä kansallista liikkumavaraa ylitysmaksun osalta. Rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta ei siten sellaisenaan sovelleta hallinnollisten sanktioiden sääntelyyn. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on kuitenkin katsottu, että hallinnollisten sanktioiden sääntelyn tulee täyttää yleiset tarkkuuden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Päästökauppadirektiivin mukainen ylitysmaksu on 100 euroa palauttamatta jättämättä olevaa päästöoikeutta kohden. Ylitysmaksu on sidottu kuluttajahintaindeksiin vuodesta 2013 alkaen. Siten ylitysmaksun suuruus on suoraan yhteydessä toimijan laiminlyönnin suuruuteen. Jättämällä palauttamatta päästöoikeuksia toimija saavuttaa taloudellista hyötyä suhteessa toimijoihin, jotka maksavat päästökaupan mukaisen kustannuksen aiheuttamistaan päästöistä. Ylitysmaksulla voidaan siten katsoa olevan hyväksyttävä peruste sekä olevan oikeasuhteinen. Seuraamuksesta on säädetty tarkkarajaisesti lailla sekä muutoksenhaku on huomioitu asianmukaisesti. 

Perustuslain 80 §:stä johtuvat vaatimukset

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Valtioneuvosto voi kuitenkin antaa asetuksia laissa säädetyn valtuuden nojalla. Ehdotettu laki sisältää valtuuksia, joiden perusteella voidaan antaa lain yleisiä säännöksiä tarkentavia säännöksiä valtioneuvoston tai työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella. Ehdotetut asetuksenantovaltuutukset ovat perusteltuja huomioiden päästökauppadirektiivin lukuisat delegoidut säädökset sekä täytäntöönpanoasetukset, joiden myötä tarkennetaan direktiivin säännöksiä. Valtuutuksien perusteena on tarve säätää ehdotetun lain säännösten soveltamista eri tavoin täsmentävien edellytysten ja vaatimusten sisällöstä lakia tarkemmin. Samoin on tarvetta lakia tarkemmin säätää lukuisista yksityiskohdista, joilla täsmennetään erilaisia laissa säädettyjä menettelyä ja niissä esitettäviä tietoja. Ehdotuksen asetuksenantovaltuuksien arvioidaan edellä esitetyin perustein täyttävän perustuslain 80 §:ään perustuvan valtuussääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimukset.  

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.