1.1  Tausta

Palkkaturvalain (866/1998) tarkoituksena on turvata työntekijän työsuhteesta johtuvien saatavien maksaminen työnantajan maksukyvyttömyyden varalta. Työntekijällä on oikeus saada työsuhteesta johtuvat saatavansa maksetuiksi valtion varoista palkkaturvana, jos työnantaja ei maksukyvyttömyytensä vuoksi pysty niitä maksamaan. Palkkaturvaa maksaessaan valtiolle syntyy työnantajaa kohtaan takautumisoikeus, jonka nojalla se perii maksetut palkkaturvamäärät takaisin korkoineen. Se osa palkkaturvamenoista, jota ei saada perittyä työnantajalta, muulta maksuvelvolliselta tai näiden konkurssipesiltä, laskutetaan vuosittain Työllisyysrahastolta. Tähän tarvittavat varat kerätään työnantajilta työttömyysvakuutusmaksuina.  

Merimiesten palkkaturvalaki (1108/2000) vastaa pääosiltaan palkkaturvalakia. 

Palkkaturvalaki on ollut voimassa yli 20 vuotta eikä lakiin ole tuona aikana tehty merkittäviä muutoksia. Palkkaturvalain toimivuudessa on kuitenkin havaittu puutteita. Keskeiset puutteet liittyvät sekä palkkaturvaviranomaisen mahdollisuuksiin selvittää epäselviä saatavia että yksipuolisten tuomioiden ja tuomioistuimen vahvistamien sovintojen käsittelyyn palkkaturvamenettelyssä. Palkkaturvalaki ei myöskään nykyisessä muodossaan turvaa riittävällä tavalla vakavan työperäisen hyväksikäytön uhriksi joutuneen työntekijän työsuhdesaatavia.  

Palkkaturvalain enimmäismäärän nostoa koskenutta hallituksen esitystä (HE 88/2021 vp) käsitellessään työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoi, että palkkaturvan kokonaisuudistusta tulee kiirehtiä ja sen yhteydessä tulee kiinnittää huomiota muun muassa palkkaturvan hakuajan pidentämiseen, palkkaturvan enimmäismäärän riittävyyteen, keinoihin hakemusten käsittelyn nopeuttamiseksi sekä muutoksenhaun uudistamistarpeisiin. Valiokunnan huomioita käsitellään jäljempänä (TyVM 10/2021 vp). 

Hallituksen 11.2.2022 tekemien valtiontaloutta vahvistavia työllisyystoimia koskevien päätösten yhteydessä hallitus päätti käynnistää lainvalmistelun palkkaturvan ulottamiseksi työntekijän palkkasaataviin tilanteessa, jossa työnantaja todetaan maksukyvyttömäksi saatavaa koskevan oikeusprosessin aikana ja kolmen kuukauden määräaika saatavien hakemiseksi on jo umpeutunut. Päätöksen taustalla on pääministeri Marinin hallitusohjelma, jossa todetaan, että selvitetään keinoja tahalliseen tai törkeän huolimattomaan alipalkkaukseen puuttumiseksi. Alipalkkausta on käsitelty työ- ja elinkeinoministeriössä työllisyyden edistämisen ministerityöryhmän alaisessa sääntelytyöryhmässä, joka on antanut muun muassa palkkaturvaan liittyvän toimenpide-ehdotuksen vakaviin alipalkkaustilanteisiin puuttumiseksi. 

Hallitusohjelman mukaan hallitus laajentaa ja vauhdittaa harmaan talouden vastaisia toimia kattavalla toimenpideohjelmalla. Valtioneuvosto on antanut periaatepäätöksen kansalliseksi harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan strategiaksi ja toimenpideohjelmaksi 2020-2023. Ohjelman mukaan muun muassa viranomaisten välistä tietojenvaihtoa tulee kehittää ja oma-aloitteisesti tapahtuvan tietojen luovuttamisen kehitystä on tarpeen tukea ja poistaa sen esteitä. Ottaen huomioon, että palkkaturvaprosessin aikana voidaan havaita väärinkäytösyrityksiä, harmaata taloutta, talousrikollisuutta ja työperäistä hyväksikäyttöä, on palkkaturvaan liittyvät tiedonsaanti- ja tietojenanto-oikeudet saatettava vastaamaan nykyisiä tarpeita. 

1.2  Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Esitystä on käsitelty palkkaturva-asiain neuvottelukunnassa, jossa ovat edustettuina keskeiset työmarkkinakeskusjärjestöt.  

Esitystä on käsitelty työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimivassa merimiesasiain neuvottelukunnassa, jossa ovat edustettuina työ- ja elinkeinoministeriön lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö sekä keskeiset merenkulkualan työmarkkinajärjestöt. 

Hallituksen esityksen valmistelua koskevat tiedot ovat nähtävissä julkisessa osoitteessa https://tem.fi/hankehaku tunnuksella TEM014:00/2022.  

Esitysluonnoksesta on järjestetty lausuntokierros ajanjaksolla 22.6.–15.8.2022. Lausuntoa pyydettiin Akava ry:ltä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lta, Maahanmuuttovirastolta, oikeusministeriöltä, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry:ltä, sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnalta, STTK ry:ltä, Suomen Konepäällystöliitto ry:ltä, Suomen Laivanpäällystöliitto ry:ltä, Suomen Matkustajalaivayhdistykseltä, Suomen Merimies-Unioni SMU ry:ltä, Suomen Varustamot ry:ltä, Suomen Yrittäjät ry:ltä, Suomen Taloushallintoliitto ry:ltä, Työllisyysrahastolta, Uudenmaan elinkeino, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja vakuutusoikeudelta. 

Lausuntoja annettiin yhteensä 19. Esitysluonnoksesta lausuivat oikeusministeriö, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti (HEUNI), Akava ry, STTK ry, Teollisuusliitto ry, Rikosuhripäivystys, Rakennusliitto ry, Palvelualojen ammattiliitto PAM ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Suomen Yrittäjät ry, Suomen Merimies-Unioni SMU ry, Suomen Taloushallintoliitto ry, Verohallinto, Maahanmuuttovirasto, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Työllisyysrahasto, sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta ja vakuutusoikeus. Saapuneet lausunnot ovat nähtävissä edellä mainitulla hankesivulla ja lausuntopalvelu.fi -verkkopalvelussa. 

2.1  Yksipuoliseen tuomioon ja sovintoon perustuvien saatavien käsittely palkkaturvassa

Palkkaturvan tarkoituksena on turvata työntekijän todennettavissa olevat eli perusteiltaan ja määriltään selvitetyt palkkasaatavat työnantajan ollessa maksukyvytön. Palkkaturvana haetaan jonkin verran saatavia, jotka on vahvistettu työnantajaa kohtaan yksipuolisella tuomiolla tai tuomioistuimen vahvistamalla osapuolten välisellä sovinnolla. On tavanomaista, että yksipuolisilla tuomioilla on vahvistettu suuriakin vahingonkorvaus- tai hyvityssaatavia, joita haetaan palkkaturvana. Yksipuolisiin tuomioihin liittyy palkkaturvassa ongelmia, koska yksipuolinen tuomio perustuu työnantajan passiivisuuteen eikä vaatimusten perusteita tai määriä ole oikeudessa selvitetty.  

Palkkaturvan tietojärjestelmästä ei ole saatavissa tarkkaa lukumäärää siitä, kuinka moni palkkaturvahakemus perustuu yksipuoliseen tuomioon. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (jäljempänä ELY-keskus) käytössä olevasta asianhallintajärjestelmästä saatujen tietojen ja toisaalta palkkaturvaesittelijöiden omien seurantatietojen perusteella 2017-2021 välisenä aikana palkkaturvaviranomaisen käsiteltävänä on ollut ainakin 149 tapausta, joissa hakemus on perustunut yksipuoliseen tuomioon. Keskimäärin yksipuolisiin tuomioihin perustuvia hakemuksia toimitetaan palkkaturvaviranomaiselle vuosittain noin 30.  

Myös tuomioistuinten vahvistamien sovintojen käsittely palkkaturvana on toisinaan vaikeaa, koska on yleistä, että sovintosopimuksessa sovittu suoritus koostuu vain yhdestä kokonaissummasta eikä sovinnossa ole eritelty summaan sisältyviä saatavalajeja, niiden täsmällisiä kertymisaikoja tai saatavien eräpäiviä.  

Yksipuolinen tuomio perustuu vastapuolen passiivisuuteen oikeudenkäynnissä. Oikeudenkäymiskaaren (4/1734) 5 luvun 13 §:n mukaan, jos vastaaja, jota on kehotettu vastaamaan kirjallisesti asiassa, jossa sovinto on sallittu, ei ole antanut pyydettyä vastausta määräajassa tai ei ole esittänyt vastauksessaan kanteen vastustamiselle perustetta tai vetoaa ainoastaan sellaiseen perusteeseen, jolla selvästi ei ole vaikutusta asian ratkaisemiseen, asia ratkaistaan valmistelua jatkamatta. Kanne hyväksytään tällöin yksipuolisella tuomiolla. Oikeudenkäymiskaaren 12 luvun 10 §:n mukaan asiassa, jossa sovinto on sallittu, on asianosaisen vaatimuksesta, jollei saman luvun 12 tai 13 §:stä muuta johdu, annettava yksipuolinen tuomio, jos vastapuoli on jäänyt pois istunnosta tai ei ole antanut häneltä pyydettyä kirjallista lausumaa, josta ilmenee hänen kantansa pyynnössä esitettyihin kysymyksiin. Edelleen saman luvun 13 §:n mukaan, jos yksipuolinen tuomio on annettava vastaajaa vastaan, kanne on hyväksyttävä. Yksipuolista tuomiota ei saa antaa siltä osin kuin kantaja on luopunut kanteesta tai se on selvästi perusteeton.  

Yksipuolinen tuomio perustuu haastehakemuksessa esitettyihin vaatimuksiin, joiden oikeellisuutta ei pääsääntöisesti tutkita. Työntekijällä ei ole velvollisuutta tai perustetta esittää haastehakemuksessaan sellaisia seikkoja, jotka puhuisivat hänen vaatimuksiansa vastaan. Tämän vuoksi on mahdollista, että yksipuolisella tuomiolla vahvistetaan myös perusteettomia tai määrältään ylimitoitettuja saatavia. Palkkaturvaviranomaisen käsityksen mukaan tuomioistuimet eivät juurikaan hylkää kanteita perusteettomina. 

Palkkaturvalain 4 §:n mukaan palkkaturvana voidaan maksaa ainoastaan sellaisia työntekijän työsuhdesaatavia, joiden peruste ja määrä on saatu selvitettyä. Palkkaturvaviranomaisen on hallintolain (434/2003) 31 §:n perusteella huolehdittava palkkaturvahakemuksen riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Yksipuoliseen tuomioon tai tuomioistuimen vahvistamaan sovintoon perustuvia saatavia ei ole oikeusprosessissa tutkittu perusteiltaan tai määriltään, jolloin yksipuolisella tuomiolla tai vahvistetullakaan sovinnolla ei ole lisäarvoa palkkaturvaviranomaisen selvittäessä palkkaturvana haettujen saatavien perustetta ja määrää. 

Lainvoimaiseen yksipuoliseen tuomioon tai vahvistettuun sovintoon perustuva saatava sitoo työnantajaa, vaikka saatavan perustetta ja määrää ei olisikaan tuomioistuimessa tutkittu. Palkkaturvalain näkökulmasta tilanne on kuitenkin toinen, sillä palkkaturvaviranomainen voi maksaa palkkaturvana ainoastaan saatavia, joiden peruste ja määrä on saatu selvitettyä. Palkkaturvana ei muutoinkaan aina makseta kaikkia saatavia, joita työntekijällä on työnantajaltaan, sillä palkkaturvalakiin sisältyy erinäisiä säännöksiä, joilla rajoitetaan palkkaturvajärjestelmän vastuuta työsuhdesaatavista. 

Palkkaturvalain 8 §:n perusteella palkkaturvaviranomaisella on perustellusta syystä oikeus evätä palkkaturva tai harkita maksettavan palkkaturvan määrä väärinkäytöstilanteissa. Jos palkkaturvaviranomainen toteaa, että yksipuoliseen tuomioon tai vahvistettuun sovintoon liittyy väärinkäytöspyrkimyksiä, saatava on mahdollista hylätä kokonaan tai osittain väärinkäytöksen estämiseksi.  

Työntekijät eivät kuitenkaan lähtökohtaisesti toimi moitittavalla tavalla vaatiessaan saataviansa oikeudessa ja mitoittaessaan esimerkiksi vahingonkorvaukseen tai hyvitykseen perustuvan vaatimuksensa suuremmaksi kuin mihin sen määrä olisi asettunut täysimittaisessa oikeudenkäynnissä. Väärinkäytöspykälän soveltaminen tilanteeseen, jossa työntekijä on toiminut vilpittömässä mielessä ja saanut hyväkseen yksipuolisen tuomion, jossa saatavien perusteita ja määriä ei ole kuitenkaan tuomioistuimessa tutkittu, on ongelmallista. Lain tulisi olla työntekijän kannalta ymmärrettävä ja lain soveltajan kannalta selkeä, minkä lisäksi palkkaturvakäytännön tulisi olla läpinäkyvää.  

Palkkaturvajärjestelmän lähtökohtana ei ole, että palkkaturvana maksettaisiin yksipuolisiin tuomioihin tai vahvistettuihin sovintoihin perustuvat saatavat suoraan yksipuolisen tuomion tai sovinnon perusteella selvittämättä niiden todellista perustetta ja määrää. Toisaalta, jos yksipuoliseen tuomioon tai tuomioistuimen vahvistamaan sovintoon perustuviin saataviin ei liity epäselvyyksiä, on saatavat maksettava palkkaturvana, mikäli palkkaturvan maksamisen muut edellytykset täyttyvät. 

Palkkaturvalaissa ei ole säännöksiä siitä, millä edellytyksillä palkkaturvaviranomainen voi maksaa yksipuoliseen tuomioon tai sovintoon perustuvan saatavan palkkaturvana. Yksipuoliset tuomiot ja sovinnot aiheuttavat epäselvyyttä lain soveltamisessa. Erityisen ongelmallisia ovat tilanteet, joissa yksipuolisen tuomion tai vahvistetun sovinnon perusteella palkkaturvana haetaan vahingonkorvaus- tai hyvityssaatavia, joiden perustetta tai määrää tuomioistuin ei ole tutkinut. Palkkaturvalaissa ei ole myöskään säännöstä siitä, miten palkkaturvamenettelyssä tulisi suhtautua tuomioistuimen vahvistamiin sovintoihin, joista ei käy selvästi ilmi, mitä on sovittu.  

Palkkaturvamenettelyssä on selkeämpää käsitellä tavanomaisia palkkasaatavia, jotka perustuvat tehtyyn työhön ja joiden peruste ja määrä voidaan todentaa laskelmilla ja erilaisilla asiakirjoilla. Vahingonkorvaus- ja hyvityssaatavat sen sijaan poikkeavat muista työsuhdesaatavista. Näiden saatavien maksaminen palkkaturvana yleensä edellyttää sitä, että niistä on olemassa lainvoimainen tuomio. Yksipuolisissa tuomioissa ja tuomioistuimen vahvistamissa sovinnoissa vahingonkorvaus- ja hyvityssaatavienkaan perustetta ja määrää ei yleensä selvitetä miltään osin. Tästä syystä palkkaturvamenettelyssä on vaikeaa selvittää yksipuolisiin tuomioihin ja vahvistettuihin sovintoihin perustuvien vahingonkorvaus- ja hyvityssaatavien perusteita ja määriä. Palkkaturvalaissa säädetty palkkaturvan enimmäismäärä rajoittaa osaltaan vahingonkorvauksina ja hyvityksinä maksettavien saatavien määrää. Työsuhteen perusteettomasta päättämisestä maksettavan korvauksen osalta on säädetty vähimmäismäärästä, joka vastaa työntekijän palkkaa kolmelta kuukaudelta. Muiden vahingonkorvausten ja hyvitysten osalta saatavan määrän arvioiminen on vaikeampaa.  

Edellä esitetyn perusteella laissa olisi tarpeen selkeyttää oikeustilaa määrittelemällä edellytykset, joiden nojalla palkkaturvana voitaisiin maksaa yksipuolisiin tuomioihin ja vahvistettuihin sovintoihin perustuvia saatavia. Nimenomaiset säännökset selkeyttäisivät palkkaturvaviranomaisen toimintaa sekä edistäisivät myös työntekijän kannalta päätösten ennakoitavuutta ja läpinäkyvyyttä.  

Palkkaturvapäätösten oikeellisuus edellyttää, että tuomioistuimen vahvistaman sovinnon sisällöstä saadaan selvitys. Kun palkkaturvalaissa on muun muassa saatavien hakuaikaa ja maksettavien saatavien laatua koskevia rajoituksia, on sovinnon sisältämät saatavat eriteltävä, jotta palkkaturvana ei maksettaisi sellaisia saatavia, jotka jäisivät palkkaturvalain perusteella palkkaturvan ulkopuolelle.  

Edellä esitetyt muutostarpeet koskevat myös merimiesten palkkaturvalakia. 

2.2  Palkkaturvan hakuaika vakavan työperäisen hyväksikäytön yhteydessä

Palkkaturvalain 5 §:n mukaan palkkaturvaa on haettava kolmen kuukauden kuluessa saatavan erääntymisestä. Lakiin tai sopimukseen perustuvaa vahingonkorvausta tai hyvitystä, jolla ei ole erityistä eräpäivää, on haettava palkkaturvana kolmen kuukauden kuluessa tuomion lainvoimaiseksi tulosta tai vakiintunutta työmarkkinakäytäntöä noudattaen solmitun sopimuksen tekemisestä. Palkkaturvan hakuaika on ehdoton, eikä siitä voida poiketa edes kohtuusharkinnalla. 

Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat antaneet direktiivin 2008/94/EY työntekijöiden suojasta työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa (jäljempänä palkkaturvadirektiivi). Palkkaturvadirektiivissä mahdollistetaan palkkaturvan ajallinen rajoittaminen. Palkkaturvadirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan käyttäessään 1 kohdassa tarkoitettua mahdollisuutta jäsenvaltion on vahvistettava sen ajan kesto, jolta palkkaturvajärjestelmän on vastattava maksamatta olevista saatavista. Tämä aika ei kuitenkaan saa olla lyhyempi kuin 3 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettua päivää edeltävä ja/tai sen jälkeinen ajanjakso, joka kattaa työsuhteen kolme viimeistä kuukautta. Suomen palkkaturvalain sisältämä kolmen kuukauden hakuaikaa koskeva määräys täyttää siten palkkaturvadirektiivin vähimmäisvaatimukset. 

Palkkaturvakäytännössä saatavien hakuajan ylittyminen on melko yleinen syy palkkaturvan epäämiselle. Vuonna 2021 kaikista palkkaturvana hylätyistä saatavista 18,2 % hylättiin sillä perusteella, että saatavaa oli haettu liian myöhään. Kaikkien saatavien hylkäämisen sijaan yleisempää on se, että ainoastaan osa palkkaturvana haetuista saatavista hylätään liian myöhään haettuina.  

Lyhyen hakuajan tarkoituksena on turvata työsuhdesaatavien nopea ja luotettava selvittäminen mahdollisimman pian saatavien eräännyttyä. Käytäntö on osoittanut, että mitä pidempi aika saatavien erääntymisestä kuluu, sitä heikommin on saatavissa selvitystä palkkaturvana haettujen saatavien perusteista ja määristä. Mitä pidempi hakuaika on, sitä heikommin asianosaiset muistavat tapahtumia, minkä lisäksi asiakirjojen löytyminen ja asianosaisten tavoittaminen on vaikeampaa. Palkkaturvan hakuajalla on yhteys myös siihen, kuinka pitkään työntekijä voi jatkaa palkatta työskentelyään työnantajansa maksukyvyttömyydestä tietoisena. Lyhyellä hakuajalla on pyritty myös varmistamaan mahdollisimman hyvä perintätulos, sillä valtio perii palkkaturvana maksetut saatavat takaisin työnantajalta.  

Palkkaturvan lyhyehköstä hakuajasta voi seurata palkkaturvan hakijaan nähden kohtuuttomia tilanteita, kun hakijana on vakavan työperäisen hyväksikäytön uhri. Työperäistä hyväksikäyttöä ei ole määritelty lainsäädännössä. Työperäisellä hyväksikäytöllä tarkoitetaan tilanteita, joissa työntekijän työehdot ovat huonot, hän tekee pitkää työpäivää, on huomattavan alipalkattu ja/tai työskentelee huonoissa tai turvattomissa työoloissa niin, että hänellä on hyvin rajalliset mahdollisuudet muuttaa tilannettaan. Tyypillisesti tällaisessa tilanteessa oleva työntekijä on ulkomaalainen henkilö, joka on työnantajaansa nähden huomattavan epäedullisessa ja alisteisessa asemassa. Vakavaan työperäiseen hyväksikäyttöön liittyy tavallisesti sellaista huomattavaa alipalkkausta, jota ei voida pitää tavanomaisena palkkariitana. Alipalkkauksen lisäksi vakavaan työperäiseen hyväksikäyttöön liittyy myös muita epäeettisiä seikkoja, joita on kuvattu jäljempänä. 

Vakavassa työperäisessä hyväksikäytössä voi täyttyä jonkin rikoksen tunnusmerkistö. Tyypillisimmin on kysymys ihmiskauppa-, kiskonta- ja työsyrjintärikoksista. Työntekijällä voi olla sekä siviiliperusteisia että rikosperusteisia saatavia työnantajaltaan tai työnantajan edustajalta. Mainittujen perusteiden mukaiset saatavat voivat olla määrällisesti identtiset, mutta kyse on kuitenkin eri oikeusperusteisiin perustuvista saatavista. Varsinainen työnantaja, tyypillisesti osakeyhtiö, vastaa maksamattomista työsuhdesaatavista työoikeudellisten lakien nojalla siviiliperusteisesti, kun taas työnantajaa edustanut rikoksen tehnyt luonnollinen henkilö vastaa aiheuttamastaan vahingosta rikosperusteisesti vahingonkorvauslain perusteella. Tavallisesti edellä mainittujen saatavien käsittely yhdistetään tuomioistuimessa yhdeksi kokonaisuudeksi, joka käsitellään rikosprosessissa. Tällöin annetaan yksi tuomio, joka sisältää sekä rikoksen tehneen rikosoikeudellisen korvausvastuun että varsinaisen työnantajan työsopimukseen perustuvan korvausvastuun. Palkkaturvakäytännön mukaan palkkaturvana on maksettu vain siviiliperusteisia saatavia. 

Työperäisen hyväksikäytön uhreilla on korkea kynnys vaatia saataviaan oikeusteitse. Syynä tähän voi olla pelko työnantajaa kohtaan, oikeudenkäyntiin liittyvä kuluriski ja näyttökysymykset. Toisaalta vakavaan työperäiseen hyväksikäyttöön liittyvien rikosten tutkinta- ja syyteharkinta-ajat ovat pitkiä, joten on mahdollista, että työntekijän siviiliperusteiset palkkasaatavat ehtivät vanhentua varsinaiseen työnantajaan nähden ennen syytteen nostamista. Lisäksi ajan kuluessa vakavan työperäisen hyväksikäytön uhrin palkkasaatavien selvittäminen voi muodostua vaikeaksi ja hitaaksi. Kun työperäisen hyväksikäytön uhrit ovat kuitenkin erityisen haavoittuvassa asemassa, olisi perusteltua kehittää palkkaturvalakia siten, että se turvaisi paremmin vakavan työperäisen hyväksikäytön uhriksi joutuneen henkilön työsuhdesaatavat tilanteessa, jossa on rikostuomiolla todettu tai muutoin perusteltua syytä epäillä työntekijän joutuneen vakavan työperäisen hyväksikäytön kohteeksi. 

Ottaen huomioon merimiesten palkkaturvalaissa säädetty saatavien pidempi hakuaika ei merimiesten palkkaturvalain mukaista hakuaikaa ole tarvetta vastaavalla tavalla pidentää vakavan työperäisen hyväksikäytön uhrien osalta. Merimiesten palkkaturvalain 4 §:n 1 momentin mukaan saatavaa on haettava palkkaturvana merilain (674/1994) 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaisen meripanttioikeuden voimassa ollessa. Merimiehen palkkaturvaa on siten pääsäännön mukaan haettava vuoden kuluessa saatavan syntymisestä. 

2.3  Palkkaturvaviranomaisen tiedonsaantioikeudet ja oikeus luovuttaa tietoja

Palkkaturvapäätösten laatu edellyttää riittävän kattavien tietojen saamista muiltakin kuin palkkaturvan hakijoilta itseltään. Hallintolaissa säädetään hakijan velvollisuudesta toimittaa viranomaiselle ne tiedot, joita tarvitaan hakemuksen ratkaisemiseksi. Palkkaturvalaissa puolestaan säädetään työnantajan velvollisuudesta antaa palkkaturvaviranomaiselle palkkaturvalain täytäntöön panemiseksi tarpeelliset tiedot. Palkkaturvalain 28 §:ssä säädetään lisäksi erinäisten viranomaisten ja yhteisöjen tiedonantovelvollisuudesta palkkaturvaviranomaiselle. 

Työelämän kehitys on muuttanut palkkaturvaviranomaisen tietotarpeita. Muun muassa ulkomaisen työvoiman liikkuvuuden, digitalisaation, uusien työnteon muotojen, alihankinnan lisääntymisen ja harmaan talouden torjunnan vuoksi palkkaturvaviranomaisella on tarve saada monipuolisesti tietoja oikeansisältöisen palkkaturvapäätöksen tekemiseksi. Nykyisen palkkaturvalain tiedonsaantipykälä on vanhentunut. Jotta palkkaturvapäätökset perustuisivat mahdollisimman oikeaan ja kattavaan tietoon, olisi palkkaturvaviranomaisen tiedonsaanti- ja tiedonanto-oikeuksia laajennettava. Tiedonsaantioikeuksien laajentaminen helpottaisi palkkaturva-asioiden selvittämistä ja sitä kautta nopeuttaisi myös palkkaturvahakemusten käsittelyaikoja. Lisäksi viranomaisten välisellä tiedonkululla voidaan torjua harmaata taloutta ja rikollisuutta. 

Nykyisen palkkaturvalain tiedonsaantipykälä on puutteellinen, koska siitä puuttuu oleellisia tahoja, joilta tulisi voida saada myös salassa pidettäviä tietoja palkkaturva-asioiden käsittelemiseksi. Työnantajan tiedonantovelvollisuuteen ei myöskään liity mitään tehosteita. Nykyisen palkkaturvalain mukaan ei ole myöskään mahdollista luovuttaa oma-aloitteisesti tietoja esimerkiksi Verohallinnolle tai poliisille, vaikka palkkaturvaprosessissa havaittaisiin rikolliseksi epäiltävää menettelyä tai harmaan talouden toimintaa. 

Palkkaturvana voidaan maksaa ainoastaan selviä ja riidattomia saatavia. Palkkaturvana haettavien saatavien oikeellisuus pyritään varmistamaan ensisijaisesti työsuhteen osapuolilta saatavien tietojen ja toisaalta erilaisten rekisteritietojen avulla (esimerkiksi Verohallinnon tuottama velvoitteidenhoitoselvitysraportti, Verohallinnon ylläpitämä tulorekisteri ja yritys- ja luottotietopalvelu).  

Käytännössä on havaittu, että työnantajat ovat palkkaturvaprosessissa melko passiivisia. Ottaen huomioon, että työsuhteen osapuolilla on yleensä kattavimmat tiedot työsuhteen ehdoista ja tapahtumista, olisi välttämätöntä tehostaa varsinkin työnantajan tiedonantovelvollisuutta. Kun työnantajan myötävaikutusvelvollisuutta ei ole tehostettu palkkaturvalaissa, jää työnantajan aktiivisuus hänen oman harkintansa varaan. Tämän epäkohdan korjaamiseksi tulisi palkkaturvalaissa säätää mahdollisuudesta asettaa uhkasakko tietojenantovelvollisuuden tehosteeksi. Esimerkiksi työsuojeluviranomainen voi jo nyt tehostaa säännösten vastaisen olotilan korjaamista koskevan päätöksensä noudattamista asettamalla uhkasakon. 

Palkkaturvalain 28 §:ssä on säädetty työnantajan velvollisuudesta antaa palkkaturvaviranomaiselle tarpeellisia tietoja lain täytäntöönpanoa varten. Lisäksi pykälässä säädetään palkkaturvaviranomaisen oikeudesta saada maksutta salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä veroviranomaisilta, ulosottoviranomaisilta, työsuojeluviranomaisilta, Kansaneläkelaitokselta, Eläketurvakeskukselta, eläkelaitoksilta, työttömyyskassoilta ja työ- ja elinkeinotoimistoilta lain täytäntöönpanoa varten välttämättömät tiedot. Tiedot on oikeus saada myös teknisen käyttöyhteyden avulla tai muutoin sähköisesti. Nämä tiedonsaantioikeudet auttavat palkkaturvana haettujen saatavien perusteiden ja määrien selvittämisessä. Toisaalta riittävillä tiedonsaantioikeuksilla pyritään hallitusohjelmankin mukaisesti torjumaan harmaata taloutta ja talousrikollisuutta. Tyypillisimmin palkkaturvaviranomainen pyytää Verohallinnolta virka-apuna tietoja ja jäljennöksiä palkkaturvan hakijoiden verotuspäätöksistä ja veroehdotuksista. Kansaneläkelaitokselta pyydetään muun muassa etuustietoja.  

Palkkaturvalain 28 §:ssä ei ole kuitenkaan mainittu kaikkia niitä tahoja, jotka nykyään käsittelevät työsuhteisiin ja hakijan saataviin liittyviä tietoja, ja joilta palkkaturvaviranomaisen tulisi saada palkkaturva-asian käsittelemiseksi välttämättömiä tietoja salassapitosäännösten estämättä. Edellä mainitun lainkohdan luettelosta puuttuu Maahanmuuttovirasto, jolta on välttämätöntä saada tietoja ulkomaisen henkilön haettua palkkaturvaa, sillä palkkaturvaa ei pääsääntöisesti makseta Suomessa luvatta työskennelleelle henkilölle. Koska Suomessa oleskelevaa ulkomaalaista ja hänen oleskeluoikeuttaan koskevat asiakirjat ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n 24 ja 31 c kohdissa säädetty lähtökohtaisesti salassa pidettäviksi, tulee palkkaturvaviranomaisen tiedonsaantioikeudesta näihin tietoihin säätää lailla.  

Myös kunnilla on sellaisia salassa pidettäviä tietoja, joita tarvitaan palkkaturva-asioita käsiteltäessä. Silloin, kun vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa (380/1987) tarkoitetun vammaisen henkilön avustaja hakee palkkaturvaa, on kunnilla avustajan palkkaukseen liittyviä välttämättömiä tietoja. Yleensä avustajan palkan maksaa suoraan kunta eikä sitä kierrätetä avustettavan kautta, vaikka varsinainen työnantaja onkin avustettava henkilö itse. 

Harmaata taloutta esiintyy erityisesti rakennusalalla ja telakoilla. Näille aloille ovat tyypillisiä pitkät alihankintaketjut. Palkkaturvaviranomaisen tiedonsaantioikeus olisi välttämätöntä ulottaa yhteisen rakennus- ja telakkatyömaan pääasiallista määräysvaltaa käyttävään tahoon tai muuhun päätoteuttajaan, koska näillä on usein ratkaisevaa tietoa alihankintaketjuun kuuluvien yritysten henkilöstöstä, työnantajista, vuokratyöntekijöitä käyttävistä yrityksistä, kulunvalvonnasta, työmaakorteista ja muista palkkaturvan maksamisen kannalta merkityksellisistä seikoista.  

Palkkaturvaviranomaisella on oikeus tarkistaa työnantajan antamat tiedot työnantajan kirjanpidosta. Palkkaturvaprosessissa kohdataan kuitenkin tilanteita, joissa työnantajan kirjanpito on ulkopuolisen tilitoimiston hallussa. Tyypillistä on, että jättäessään työntekijöiden palkat maksamatta, maksukyvytön työnantaja ei kykene myöskään maksamaan tilitoimiston palkkioita. Näissä tilanteissa on vaikeaa saada mitään tietoa työnantajan kirjanpidosta. Jotta palkkaturvapäätökset olisivat mahdollisimman oikean sisältöisiä, olisi välttämätöntä säätää palkkaturvaviranomaisen oikeudesta saada tietoja myös tilitoimiston hallussa olevasta kirjanpitoaineistosta. Tällaista velvoitetta ei voida kuitenkaan asettaa ilman tilitoimiston oikeutta saada kohtuullinen korvaus työstä, joka aiheutuu palkkaturvaviranomaisen pyytämien tietojen antamisesta.  

Palkkaturvalaissa on säädetty erittäin suppeasti palkkaturvaviranomaisen tietojenluovutusoikeudesta. Tietojenluovutusoikeus liittyy ainoastaan muiden EU-maiden palkkaturvaviranomaisille luovutettaviin tietoihin. Palkkaturvalaissa ei ole säännöstä, joka oikeuttaisi oma-aloitteeseen tietojen luovutukseen esimerkiksi silloin, kun palkkaturvaviranomainen huomaa työssään viitteitä rikollisuudesta, veronkierrosta tai työsuojelurikkomuksista. Palkkaturvaviranomaisella tulisi harmaan talouden ja rikollisuuden torjumiseksi olla oikeus antaa myös salassa pidettäviä tietoja määrätyille viranomaisille väärinkäytösten estämiseksi ja niiden selvittämiseksi. 

Merimiesten palkkaturvalain 26 ja 26 a §:ssä on palkkaturvalakia vastaavat säännökset tiedonsaannista ja virka-avusta sekä salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta. Edellä selostetuin perustein olisi vastaavat muutokset perusteltua tehdä myös merimiesten palkkaturvalakiin. Merimiesten palkkaturvalakiin ei kuitenkaan ole tarpeen lisätä säännöstä tiedonsaannista kunnilta liittyen vammaisten henkilöiden avustajien työsuhdetta koskeviin tietoihin. Merimiesten palkkaturvalaissa ei ole myöskään tarpeen säätää tiedonsaantioikeudesta yhteisen rakennus- tai telakkatyömaan pääasiallista määräysvaltaa käyttävältä taholta tai päätoteuttajalta.  

2.4  Palkkaturvan enimmäismäärä ja hakemusten käsittelyajat

Valmistelussa on arvioitu työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan edellisen palkkaturvalain muutoksen yhteydessä antamassa mietinnössä (TyVM 10/2021 vp) esille otettuja seikkoja. Palkkaturvan hakuaikaa on käsitelty kohdassa 2.2 ja muutoksenhakua on käsitelty kohdassa 5, minkä lisäksi muutoksenhausta on esitetty tarkempia perusteluja asianomaisten ehdotusten yhteydessä. Tässä käsitellään palkkaturvan enimmäismäärän riittävyyttä ja hakemusten käsittelyn nopeuttamista koskevia kysymyksiä.  

Palkkaturva-asioiden keskittämisellä ja valtakunnallisen palkkaturvayksikön perustamisella tavoiteltiin muun muassa palkkaturvahakemusten käsittelyaikojen yhtenäistämistä. Palkkaturvaan on osoitettu määräaikaisia lisäresursseja, minkä lisäksi sähköinen asiointi, automaatio, työnantajan kuulemismenettelyn keventäminen ja prosessiuudistus ovat lyhentäneet käsittelyaikoja. Vuonna 2021 muiden kuin nopeutetussa konkurssimenettelyssä käsiteltyjen hakemusten keskimääräinen käsittelyaika oli 151 päivää, kun se vuonna 2016 oli 245 päivää. Ajalla 1.1.–31.5.2022 vastaava käsittelyaika on ollut 115 päivää. Käsittelyajat ovat siten lyhentyneet merkittävästi. 

Käsittelyaikojen lyhentämiseen tähtääviä toimia tehdään jatkuvasti. Palkkaturvamenettelyä kehitetään luomalla uusia toimintamalleja, minkä lisäksi tietotekniikkaa hyödynnetään kehitettäessä palkkaturvaprosessia. Yksi keino käsittelyaikojen parantamiseksi on palkkaturvaa koskevien säännösten kehittäminen siten, että päätöksenteko helpottuu. Esitetyillä palkkaturvalain muutoksilla olisi käsittelyaikoihin suotuisa vaikutus.  

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta totesi edellä mainitussa mietinnössään myös, että palkkaturvalain uudistamisen yhteydessä tulee kiinnittää huomiota palkkaturvan enimmäismäärän riittävyyteen.  

Palkkaturvalain mukaisen palkkaturvan enimmäismäärää korotettiin 1.7.2021 voimaan tulleella lailla (678/2021) 19 000 euroon. Samalla korotettiin merimiesten palkkaturvalain 8 §:n tarkoittamien korvausten ja hyvitysten enimmäismäärä 19 000 euroon. Tilastojen perusteella vaikuttaa siltä, että nykyinen 19 000 euron enimmäismäärä riittää hyvin kattamaan hakijoiden maksamatta jääneet palkat. Vuosina 2016–2020 palkkaturvan enimmäismäärän täyttymisen vuoksi hylättiin keskimäärin 286 saatavaa ja 1,14 miljoonaa euroa vuodessa. Palkkaturvan enimmäismäärän nostamisen jälkeen 1.7.2021–30.6.2022 välisenä aikana hylättiin enimmäismäärän täyttymisen vuoksi 127 saatavaa ja 0,56 miljoonaa euroa. Lakimuutoksen jälkeen enimmäismäärän täyttymisen vuoksi saatavien hylkääminen on laskenut 55,7 % vuosien 2016-2020 keskiarvoon verrattuna ja vastaavasti euromääräinen hylkääminen on laskenut 51,0 %. Tällä hetkellä enimmäismäärän täyttymisen vuoksi palkkaturvana haettuja saatavia hylätään vähän. Tästä syystä palkkaturvan enimmäismäärän korottamista ei pidetä perusteltuna. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Palkkaturvalakiin ja merimiesten palkkaturvalakiin ehdotetaan otettavaksi uudet säännökset siitä, millä edellytyksillä yksipuolisiin tuomioihin ja tuomioistuimen vahvistamiin sovintoihin perustuvia saatavia voitaisiin maksaa palkkaturvana. Lisäksi ehdotetaan uutta säännöstä jonka nojalla palkkaturvaviranomainen saisi selvityksen siitä, mistä työsuhdesaatavista vahvistettu sovinto koostuu. Uuden säännöksen perusteella tehdyistä kielteisistä päätöksistä valitettaisiin sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakuntaan ja edelleen vakuutusoikeuteen. 

Palkkaturvalakiin ehdotetaan otettavaksi uusi säännös, jolla turvattaisiin nykyistä paremmin vakavan työperäisen hyväksikäytön kohteeksi joutuneen työntekijän saatavat palkkaturvana. Ehdotuksen mukaan palkkaturvana voitaisiin maksaa ne työsuhdesaatavat, jotka olisi tuomittu maksettavaksi rikostuomiolla. Tällaisia saatavia olisi haettava palkkaturvana viimeistään kolmen kuukauden kuluessa tuomion lainvoimaiseksi tulosta. Lisäksi ehdotetaan, että palkkaturvana voitaisiin maksaa työsuhdesaatavia, vaikka palkkaturvan hakijalla ei olisikaan lainvoimaista rikostuomiota, jos on muutoin perusteltua syytä arvioida, että työntekijään on kohdistunut vakavaa työperäistä hyväksikäyttöä, joka on estänyt mahdollisuuden hakea työsuhdesaatavia kolmen kuukauden kuluessa kunkin saatavan erääntymisestä. Näissä tilanteissa palkkaturvaa olisi haettava 18 kuukauden kuluessa työsuhteen päättymisestä. Säännösehdotus sisältäisi rajauksen, jonka mukaan sama työntekijä ei voisi saada toistamiseen hyväkseen hakuaikaa koskevaa poikkeusta. Uuden pykälän perusteella tehdyistä päätöksistä valitettaisiin sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakuntaan ja edelleen vakuutusoikeuteen.  

Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi palkkaturvaviranomaisen tiedonsaanti- ja tiedonanto-oikeuksia. Jatkossa palkkaturvaviranomaisella olisi oikeus saada laajemmin tietoja työnantajaa edustavilta tai aiemmin edustaneilta henkilöiltä, yhteisten rakennus- ja telakkatyömaiden pääasiallista määräysvaltaa käyttäviltä tahoilta tai muilta päätoteuttajilta sekä työnantajien tilitoimistoilta. Lisäksi työnantajatahon tiedonantovelvoitetta tehostettaisiin mahdollisuudella asettaa uhkasakko myötävaikutusvelvoitteen täyttämiseksi. Palkkaturvaviranomaiselle ehdotetaan oikeutta salassapitosäännösten estämättä saada palkkaturvalain täytäntöön panemiseksi tarpeelliset tiedot myös Maahanmuuttovirastolta ja kunnilta. Lisäksi palkkaturvaviranomaiselle ehdotetaan rikollisuuden ja harmaan talouden torjumiseksi oikeutta antaa oma-aloitteisesti tietoja määrätyille viranomaisille niiden lakisääteisten tehtävien hoitamista varten.  

Merimiesten palkkaturvalakiin ehdotetaan vastaavia muutoksia tarpeellisilta osin. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

7.1  Palkkaturvalaki

4 a §.Yksipuoliseen tuomioon tai sovintoon perustuva saatava. Lakiin lisättäisiin uusi 4 a §, jolla selkeytettäisiin oikeustilaa sen suhteen, mikä merkitys yksipuoliselle tuomiolle tai sovintosopimukselle olisi annettava palkkaturva-asiaa käsiteltäessä. 

Palkkaturvan piiriin kuuluvat lain 4 §:n 1 momentin mukaan työntekijän työsuhteesta johtuvat saatavat, joiden perusteen ja määrän palkkaturvaviranomainen on saanut selvitettyä. Palkkaturvaviranomaisen on hallintolain 31 §:n mukaisesti huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. 

Palkkaturvana haettu saatava voi perustua yksipuoliseen tuomioon. Kysymys on yleensä siitä, että työntekijä on nostanut työnantajaansa vastaan kanteen, johon työnantaja ei ole vastannut. Yksipuolinen tuomio voi olla seurausta myös oikeudenkäyntimenettelyn myöhemmässä vaiheessa tapahtuneesta työnantajan passivoitumisesta. 

Yksipuolisella tuomiolla tarkoitetaan tuomioistuimen pääasiassa antamaa ratkaisua, joka perustuu vastapuolen passiivisuuteen eikä asian aineelliseen tutkintaan. Kantajan eduksi annetulla yksipuolisella tuomiolla kanne hyväksytään kantajan esittämien vaatimusten mukaisesti. Vastaajan hyväksi annetulla yksipuolisella tuomiolla kanne hylätään. 

Yksipuolinen tuomio ei välttämättä ole osoitus siitä, että työntekijällä olisi todellisuudessa ollut työlainsäädäntöön, työehtosopimukseen tai työsopimukseen perustuva saatava työnantajaltaan. Saatavaa ei olisi ehkä tuomittu maksettavaksi sellaisenaan, jos työnantaja olisi vastustanut kannetta ja asia olisi aineellisesti tutkittu oikeudenkäyntimenettelyssä. Tästä syystä yksipuolista tuomiota ei voida yksinomaan pitää osoituksena sellaisen saatavan olemassaolosta, joka olisi palkkaturvajärjestelmän puitteissa turvattava. Toisaalta palkkaturvaa ei ole syytä rajoittaa pelkästään sillä perusteella, että palkkaturvana haetut saatavat perustuvat yksipuoliseen tuomioon tai tuomioistuimen vahvistamaan sovintoon, jos saatavien peruste ja määrä ovat selviä. 

Vastaava kysymyksenasettelu liittyy työnantajan ja työntekijän väliseen sovintosopimukseen, joka on tehty työoikeudellisen riitakysymyksen ratkaisemiseksi. Sovintosopimus on voitu tehdä ennen oikeudenkäyntimenettelyä tai sen aikana. Sinänsä sovintosopimusten tekemistä voidaan pitää kannatettavana jo pelkästään prosessiekonomisista syistä. Työnantajan sovintosopimuksella hyväksymien saatavien perustetta ja määrää ei voida kuitenkaan pitää selvinä pelkästään sen seikan vuoksi, että työnantaja on hyväksynyt saatavat sopimuksella. Työnantaja on voinut hyväksyä perusteettomiakin saatavia esimerkiksi välttyäkseen oikeudenkäynniltä. Pyrkimykseen välttää oikeudenkäynti on voinut johtaa työnantajan heikko taloudellinen tilanne. Toisaalta työntekijän vaatimusten hyväksymistä sopimuksella on voinut puoltaa myös se, että työnantaja on mieltänyt työntekijän hakevan saatavia palkkaturvana, eikä sovintosopimuksen hyväksymisellä ole maksukyvyttömälle työnantajalle sanottavaa merkitystä. 

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siitä, että yksipuoliseen tuomioon tai tuomioistuimen vahvistamaan sovintoon perustuva saatava voidaan maksaa palkkaturvana, jos palkkaturvaviranomainen on muun selvityksen perusteella voinut varmistua saatavan perusteesta ja määrästä. Yksipuoliseen tuomioon tai tuomioistuimen vahvistamaan sovintoon perustuvien saatavien osalta palkkaturvan maksaminen edellyttää lisäksi, kuten kaikissa muissakin tapauksissa, että muutkin palkkaturvan maksamisen edellytykset täyttyvät. 

Yksipuolista tuomiota tai sovintosopimusta ei siten pidettäisi yksinomaisena osoituksena saatavan perusteen ja määrän selvyydestä. Palkkaturvaviranomainen pyrkisi kuitenkin hallintolain 31 §:n mukaisesti hankkimaan tarpeellisen selvityksen asiassa ja arvioimaan, voidaanko saatavaa sen perusteella pitää aineellisoikeudellisesti oikeana. Muuna selvityksenä voi tulla kysymykseen esimerkiksi oikeudenkäyntimenettelyn aikana esitetty aineisto taikka asianosaisilta tai muilta tahoilta palkkaturvamenettelyssä saadut selvitykset. 

Palkkaturvaviranomainen kykenee yleensä helpommin selvittämään tavanomaiset työntekoon liittyvät palkkasaatavat kuin korvaus- ja hyvitysluonteiset saatavat. Tavanomaisten palkkasaatavien tueksi on yleensä saatavissa kirjallisia selvityksiä, kuten otteita työaika- ja vuosilomakirjanpidosta taikka palkkalaskelmia. Korvausten ja hyvitysten osalta palkkaturvaviranomaisen olisi saatava riittävä selvitys työnantajan laiminlyönnistä tai lainvastaisesta menettelystä. Riittävänä selvityksenä ei vielä voitaisi pitää työntekijän yksipuolista kuvausta tapahtumien kulusta. Jos kuitenkin muu saatavilla oleva selvitys tukee työntekijän kertomusta riittävällä tavalla, korvaus- ja hyvityssaatavakin voidaan maksaa palkkaturvana. Palkkaturvaviranomaisen on pyrittävä hankkimaan haastehakemuksen lisäksi muutakin selvitystä asiasta. Tällaista selvitystä voi olla esimerkiksi tulorekisteristä tai kuulemisilla saatavissa olevat tiedot. 

Pykälän 2 momentin mukaan sovintoon perustuvien saatavien maksaminen palkkaturvana edellyttäisi lisäksi, että palkkaturvaviranomainen saa selvityksen siitä, mihin työsuhteesta johtuviin saataviin sovinto perustuu. Vaikka työntekijä olisi alkujaan vaatinut työnantajaltaan yksittäisiä työsuhteesta johtuvia saatavia, sovintosopimus saatetaan tehdä kokonaismääräisenä siten, ettei sopimuksesta ilmene, mistä saatavista se muodostuu. Tämä on palkkaturvaviranomaisen kannalta ongelmallista, koska sen on varmistauduttava kunkin saatavan osalta, täyttyvätkö palkkaturvan maksamisen saatavakohtaiset edellytykset. Palkkaturvaviranomaisen on muun muassa selvitettävä, milloin saatava on erääntynyt ja onko saatavan peruste ollut asianmukainen. Lainkohta olisi merkityksellinen vain niissä tilanteissa, joissa työsuhteesta johtuvia saatavia ei yksilöidä sovintosopimuksessa.  

Ehdotettu pykälä soveltuisi sekä niissä tilanteissa, joissa palkkaturvaa haetaan ensimmäisen kerran vasta yksipuolisen tuomion antamisen tai tuomioistuimen vahvistaman sovinnon jälkeen että niissä tapauksissa, joissa oikeusprosessia on edeltänyt palkkaturvamenettely. Ehdotetun pykälän soveltaminen ei myöskään estäisi palkkaturvalain 8 §:n samanaikaista soveltamista. Palkkaturvapäätökseen, jolla palkkaturvahakemus on hylätty kokonaan tai osittain ehdotetun pykälän perusteella, olisi mahdollista hakea muutosta valittamalla sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakuntaan ja edelleen vakuutusoikeuteen. 

5 a §.Vakava työperäinen hyväksikäyttö. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi pykälä, jossa säädettäisiin palkkaturvan poikkeavasta hakuajasta tilanteessa, jossa työntekijä on joutunut vakavan työperäisen hyväksikäytön kohteeksi. Uuden pykälän tarkoituksena on turvata vakavan työperäisen hyväksikäytön kohteeksi joutuneen työntekijän asemaa ja parantaa hänen mahdollisuuttaan saada työsuhdesaatavansa palkkaturvana.  

Palkkaturvalain 5 §:n mukaan palkkaturvana voidaan maksaa työntekijän työsuhteesta johtuvia saatavia, joita on haettu palkkaturvana kolmen kuukauden kuluessa saatavan erääntymisestä. Palkkaturvalaissa ei ole säädetty erilaisten työsuhdesaatavien erääntymisajankohdista, vaan saatavalajien erääntyminen perustuu työlainsäädäntöön, kuten työsopimuslakiin (55/2001), vuosilomalakiin ja työaikalakiin (872/2019) sekä työehtosopimuksiin. Palkkaturvan hakuajan kulumisen katkaisee määräajassa jätetty hakemus.  

Palkkaturvalain 5 §:ssä säädetään lisäksi, että lakiin tai sopimukseen perustuvaa vahingonkorvausta tai hyvitystä, jolla ei ole erityistä eräpäivää, on haettava palkkaturvana kolmen kuukauden kuluessa tuomion lainvoimaiseksi tulosta tai vakiintunutta työmarkkinakäytäntöä noudattaen solmitun sopimuksen tekemisestä. Tyypillisimmin korvaukset ja hyvitykset ovat tuomioistuimen tuomitsemia työsopimuslain 12 luvun 1 ja 2 §:ssä säädettyjä vahingonkorvauksia tai naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (609/1986), yhteistoimintalain (1333/2021), tai yhdenvertaisuuslain (1325/2014) mukaisia hyvityksiä. 

Ehdotettavan pykälän mukaan niissä tilanteissa, joissa on kysymys vakavasta työperäisestä hyväksikäytöstä, palkkaturvaa ei edellytettäisi haettavan 5 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaisesti, eli kolmen kuukauden kuluessa kunkin saatavan eräpäivästä lukien, vaan hakuaika olisi pidempi. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin kahdesta poikkeuksesta hakuaikaan. Ensinnäkin momentin 1 kohdan mukaan 5 §:ssä säädetty määräaika ei estäisi palkkaturvan maksamista, jos työnantaja tai tämän edustaja on syyllistynyt eräisiin työntekijään kohdistuneisiin työperäistä hyväksikäyttöä ilmentäviin rikoksiin. Palkkaturvan maksaminen olisi kytketty tuomioihin, joissa työnantaja tai tämän edustaja on tuomittu ihmiskaupasta, törkeästä ihmiskaupasta, kiskonnasta, törkeästä kiskonnasta, työsyrjinnästä tai kiskonnantapaisesta työsyrjinnästä, ja jossa rikoksen uhrille on tuomittu maksettavaksi työsuhteesta johtuvia saatavia tai niihin perustuvaa rikosvahingonkorvausta. Palkkaturvana voitaisiin 5 §:ssä säädetyn määräajan estämättä tällöin maksaa vakavan työperäisen hyväksikäytön uhrin niitä työsuhdesaatavia, jotka olisi tuomittu maksettavaksi lainvoimaisella rikostuomiolla. 

Mikä tahansa työsuhteessa tapahtunut rikos ja siihen liittyvä korvausvastuu eivät siten pidentäisi palkkaturvan hakuaikaa. Ehdotettavan lainkohdan ulkopuolelle jäisivät esimerkiksi työturvallisuusrikokset, tietosuojarikokset ja työsopimuslakirikkomukset. Uuden lainkohdan tarkoituksena ei ole myöskään se, että palkkaturvana maksettaisiin mitä tahansa rikostuomiolla tuomittuja vahinkoja, vaan säännöksen nojalla voitaisiin maksaa vain työn tekemiseen liittyviä saatavia tai niihin perustuvia vahingonkorvauksia. Palkkaturvana ei siten maksettaisi esimerkiksi kärsimyskorvauksia. 

Toiseksi momentin 2 kohdan mukaan palkkaturvana voitaisiin 5 §:ssä säädetyn määräajan estämättä maksaa työsuhdesaatavia tilanteessa, jossa palkkaturvaviranomaisella on muutoin perusteltua syytä arvioida, että työntekijä on kohdannut vakavaa työperäistä hyväksikäyttöä, joka on estänyt palkkaturvan hakemisen tavanomaisessa kolmen kuukauden määräajassa. Lainvoimaista rikostuomiota ei edellytettäisi. Ehdotetun uudistuksen tarkoituksena ei ole muuttaa tavanomaisiin työsuhderiitoihin liittyvien saatavien palkkaturvan hakuaikaa.  

Jos palkkaturvan hakuajan pidennys sidottaisiin vakavan työperäisen hyväksikäytön osalta pelkästään rikostuomioon, voisi uhrin työsuhdesaatavien suojakynnys nousta palkkaturvamenettelyssä perusteettoman korkealle. Hyväksikäytön uhrit eivät useinkaan uskalla käynnistää rikosprosessia hyväksikäyttäjäänsä vastaan ainakaan työsuhteen aikana. Lisäksi rikosprosessin kestäessä työsuhdesaatavat voivat ehtiä vanhentua, sillä pääsäännön mukaan työsuhdesaatavat vanhentuvat viimeistään kahden vuoden kuluessa työsuhteen päättymisestä, jollei vanhentumislain 7 §:n 3 momentti sovellu. Palkkaturvana ei voida maksaa vanhentuneita työsuhdesaatavia.  

Muun muassa näistä syistä ehdotetaan, että vakavan työperäisen hyväksikäytön uhri voisi saada palkkaturvaa poikkeavan hakuajan puitteissa ilman rikostuomiota, jos voidaan perustellusti epäillä työntekijän joutuneen vakavan työperäisen hyväksikäytön kohteeksi, mikä on estänyt mahdollisuuden hakea palkkaturvaa normaalin kolmen kuukauden hakuajan kuluessa.  

Säännöksessä tarkoitettu vakava työperäinen hyväksikäyttö voi ilmetä monin eri tavoin. Yleisesti työperäisellä hyväksikäytöllä tarkoitetaan tilanteita, joissa työntekijän työehdot ovat huonot tai jopa laittomat ja työntekijän olot ovat sellaiset, että hänellä on hyvin rajalliset mahdollisuudet vaikuttaa tilanteeseensa. Koska esityksellä pyritään turvaamaan työntekijän asemaa vakavissa hyväksikäyttötapauksissa, pelkästään työnantajan velvollisuuksien merkittäväkään laiminlyönti ei oikeuttaisi palkkaturvan hakuajan pidennykseen. Palkkaturvaviranomaisen on voitava sille esitetyn selvityksen perusteella arvioida, että työnantajan toimintaan liittyy myös sellaisia piirteitä, jotka voivat liittyä kohdassa 1 tarkoitettuihin rikoksiin tai että työnantajan toiminta vakavuudeltaan rinnastuu mainittuihin rikoksiin.  

Työntekijän työperäisessä hyväksikäytössä on tyypillisesti kysymys siitä, että työntekijä ei saa lainkaan palkkaa tai että se on huomattavan pieni. Lisäksi on mahdollista, että työntekijä joutuu palauttamaan työnantajalleen osan palkastaan tai maksamaan rekrytoinnista palkkion. Yleistä tällaisissa tilanteissa on, että mitään lisiä tai lomapalkkoja ei makseta. On kuitenkin huomattava, että pelkästään palkkojen maksamatta jättämistä ei voida yksistään pitää vakavana työperäisenä hyväksikäyttönä, sillä kaikkien palkkaturvahakemusten jättämissyynä on työnantajan palkanmaksun laiminlyönti. 

Kohdassa tarkoitettuja perusteltuja syitä epäillä vakavaa työperäistä hyväksikäyttöä voivat olla esimerkiksi selvitykset, joista ilmenee työntekijän joutuneen vapaudenriiston, väkivallan, uhkailun, velkavankeuden, erehdyttämisen, painostamisen, eristämisen tai henkilökohtaisten asiakirjojen takavarikoinnin kohteeksi.  

Uhkailu voi ilmetä esimerkiksi uhkaamalla työntekijän tai hänen läheistensä henkeä tai terveyttä, uhkaamalla viranomaisiin vaikuttamalla peruuttaa oleskeluluvan tai poistaa työntekijän maasta. Työntekijää voidaan painostaa muillakin tavoin ja pelotella erinäisillä taloudellisilla sanktioilla tai sakkoseuraamuksilla. Velkavankeus voi syntyä muun muassa siten, että työnantaja sitoo työntekijän itseensä velkaannuttamalla, pikavippien ottamisella tai perimällä kohtuuttomia palkkioita elinkustannuksista. Työntekijä voi joutua työnantajaansa nähden sellaiseen velkakierteeseen, ettei hän pysty taloudellisista syistä hankkimaan itselleen kelvollista asuntoa, vaatetusta, riittävää ravintoa tai palaamaan kotimaahansa. Eristäminen voi ilmetä työntekijän eristämisellä muista ihmisistä edellyttämällä asumista työnantajan osoittamissa tiloissa, rajoittamalla puhelimen käyttöä, kieltämällä ruokailun työntekijän valitsemassa paikassa tai muulla tavalla rajoittamalla työntekijän kanssakäymistä muiden ihmisten kanssa. Takavarikoinnilla tarkoitetaan esimerkiksi työntekijän henkilöasiakirjojen haltuunottoa, työntekijän pankkitilin hallintaa, verokortin palauttamatta jättämistä tai muiden tärkeiden asiakirjojen oikeudetonta hallintaa. 

Rikostuomioihin liittymättömien palkkaturvahakemusten osalta vakavasta työperäisestä hyväksikäytöstä tulisi olla myös muuta selvitystä kuin palkkaturvan hakijan oma selvitys. Epäily hyväksikäytöstä voisi ilmetä esimerkiksi työsuojeluviranomaisen tarkastuspöytäkirjasta, Maahanmuuttoviranomaisen havainnoista tai poliisin esitutkintapöytäkirjasta. Lisäksi palkkaturvan hakijalta edellytettäisiin sen selvittämistä, miksi tavanomaista palkkaturvan kolmen kuukauden hakuaikaa ei ole voitu noudattaa.  

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua, lainvoimaiseen rikostuomioon perustuvaa työsuhdesaatavaa olisi haettava palkkaturvana kolmen kuukauden kuluessa tuomion lainvoimaiseksi tulosta ja 2 kohdassa tarkoitettua saatavaa 18 kuukauden kuluessa työsuhteen päättymisestä. Kolmen kuukauden hakuaika vastaisi voimassa olevan palkkaturvalain 5 §:n mukaista vahingonkorvauksia ja hyvityksiä koskevaa hakuaikaa. Palkkaturvan hakuaikaa 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa on myös perusteltua rajoittaa, koska palkkaturva-asia tulisi saada käsiteltyä ennen työsopimuslain mukaisen kahden vuoden vanhentumisajan päättymistä. Palkkaturvana ei voida maksaa työsopimuslain tai muun työoikeudellisen lain perusteella vanhentuneita työsuhdesaatavia. 

Pykälän 3 momentin mukaan vakavaan työperäiseen hyväksikäyttöön liittyvää palkkaturvan maksamista rajoitettaisiin siten, että hyväksikäytetty työntekijä voisi saada hyväkseen ehdotetun pykälän mukaisen määräajan pidennyksen vain kerran. Rajaus ei estäisi hakemasta palkkaturvaa säädetyn määräajan puitteissa useammalla eri hakemuksella. Rajoitus ei myöskään estäisi saamasta palkkaturvaa 5 §:ssä säädetyn hakuajan puitteissa uudelle työnantajalle tehdyn työn perusteella.  

Palkkaturvakäytännössä on noudatettu linjausta, jonka mukaan ulkomaalaisen työntekijän luvatonta työskentelyä ei ole pidetty oikeudellisesti moitteettomana, minkä vuoksi työntekijän työsuhdesaatavia ei ole maksettu palkkaturvana. Palkkaturvakäytäntö perustuu korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun 1997:35, jossa todetaan, että työsuhteen, joka oikeuttaisi saamaan palkkaturvaa, tulee olla paitsi yksityisoikeudellisesti pätevä myös muussa suhteessa oikeudellisesti moitteeton. Ratkaisusta ilmenee, että valtio työsuhteen ulkopuolisena osapuolena ei ole yhtä laajassa vastuussa palkkasaatavista kuin työnantaja. Vakuutusoikeuden päätöksessä H1536/2022 on puolestaan todettu, että työnantajan otettua tietoisesti töihin työluvattoman henkilön ja laiminlyötyä työnantajasuoritukset, kysymys oli palkkaturvalain 8 § 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta työnantajan toteuttamasta järjestelystä, minkä vuoksi työntekijällä ei ollut oikeutta palkkaturvaan. Vakuutusoikeuden päätöksen taustalla on lainvoimainen hovioikeuden tuomio kiskonnantapaisesta työsyrjinnästä. 

Ehdotetun 5 a §:n tarkoituksena on turvata vakavan työperäisen hyväksikäytön kohteeksi joutuneen työntekijän asemaa ja parantaa hänen mahdollisuuttaan saada työsuhdesaatavansa palkkaturvana. Osa hyväksikäytetyistä työntekijöistä työskentelee ilman työlupaa. Ottaen huomioon uuden pykälän tarkoitus, palkkaturvakäytännössä olisi jatkossa huomioitava vakavan työperäisen hyväksikäytön uhrin kokonaistilanne ja syyt luvattomaan työskentelyyn ja harkittava tapauskohtaisesti, estääkö luvaton työskentely palkkaturvan maksamisen esimerkiksi 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun järjestelyn perusteella. 

Palkkaturvapäätökseen, jolla palkkaturvahakemus on hylätty kokonaan tai osittain 5 a §:n perusteella, olisi mahdollista hakea muutosta valittamalla sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakuntaan ja edelleen vakuutusoikeuteen. 

22 §.Kanne valtiota vastaan. Pykälässä säädetään valtiota vastaan nostettavasta kanteesta. Kanne valtiota vastaan on muutoksenhakukeinona päätökseen, jolla palkkaturvahakemus on hylätty selvittämättömänä tai perusteettomana tilanteessa, jossa työnantaja ei ole kiistänyt saatavaa. Palkkaturvalain 4 §:ssä edellytetään, että saatavien peruste ja määrä on saatu selvitettyä, jotta ne voidaan maksaa palkkaturvana.  

Pykälää ehdotetaan uuden 4 a §:n vuoksi muutettavaksi siten, että se koskisi ainoastaan 4 §:n nojalla selvittämättömänä tai perusteettomana hylättyjä saatavia. Sen sijaan uuteen 4 a §:ään perustuvan palkkaturvaviranomaisen harkintavallan perusteella perusteettomina tai selvittämättöminä hylättyjen, yksipuolisiin tuomioihin tai tuomioistuimen vahvistamiin sovintoihin perustuvien saatavien osalta palkkaturvapäätökseen haettaisiin muutosta 26 §:n mukaisesti hallintovalituksella.  

28 §.Asianosaisen myötävaikutus- ja tietojenantovelvollisuus. Voimassa olevassa pykälässä säädetään tiedonsaannista ja virka-avusta. ELY-keskuksen tiedonsaantioikeuksia koskevat säännökset ehdotetaan otettaviksi muutettuina uuteen 28 c §:ään. Virka-apua koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi uuteen 28 b §:ään.  

Pykälässä säädettäisiin siitä, että palkkaturva-asian asianosaisella olisi yleinen velvollisuus myötävaikuttaa palkkaturva-asian selvittämisessä ja antaa lain täytäntöönpanoa varten tarpeelliset tiedot palkkaturvaviranomaiselle. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan pykälän uutta sisältöä. 

Myötävaikutus- ja tietojenantovelvollisuus koskisi hakijaa, työnantajaa, sekä muuta tahoa, joka voi olla vastuussa palkkasaatavien maksamisesta. Siten velvollisuus koskisi myös avoimen yhtiön yhtiömiestä tai kommandiittiyhtiön vastuunalaista yhtiömiestä, liikkeen luovutuksensaajaa sekä vuosilomalain 2 luvun 5 §:n 2 momentin tarkoittamaa lähitahoa ja vastuun samastuksen kohdetta. 

Myötävaikutusvelvoite tarkoittaisi aktiivista velvoitetta edesauttaa palkkaturva-asian selvittämistä. Erityisesti tämä koskisi työnantajaa, jolla on parhaat edellytykset antaa selvitystä siitä, mitä palkkasaatavia työntekijöillä on. 

Palkkaturva-asioissa hakijalla on hallintolain mukainen velvollisuus esittää vaatimuksensa ja niiden perusteet. Jotta palkkaturvaviranomainen kykenisi ratkaisemaan hakemuksen, on haettujen saatavien peruste ja määrä saatava selvitettyä. Tämä edellyttää tarpeellisten asiakirjojen ja selvitysten toimittamista viranomaiselle. Mikäli hakija ei oma-aloitteisesti toimita kaikkia tarvittavia asiakirjoja tai selvityksiä, on palkkaturvaviranomaisen pyydettävä tietoja hakijalta. Tyypillisesti hakijalta pyydetään esimerkiksi työsopimusta, työaikakirjanpitoa, irtisanomisilmoitusta, palkkalaskelmia, työtodistusta, verotustietoja, lomautustodistuksia, selvitystä perhevapaista ja muista poissaoloperusteista. Työnantajalta puolestaan pyydetään muun muassa lausuntoa palkkaturvana haetuista saatavista ja syistä työsuhdesaatavien maksamatta jättämiselle, selvitystä työnantajan maksukyvystä ja väitetystä palkanmaksusta, työaika- ja vuosilomakirjanpitoa, selvitystä työaikapankista ja tehdyistä työmatkoista. Kun palkkaturvana maksettavista saatavista voi olla vastuussa myös liikkeen luovutuksensaaja, vuosilomalain 2 luvun 5 §:n 2 momentin tarkoittamaa lähitaho tai vastuun samastuksen kohde, on palkkaturvaviranomaisen toisinaan saatava edellä mainituilta tahoilta tarpeelliset tiedot maksuvelvollisuuden ratkaisemiseksi. Tällaisia tietoja ovat esimerkiksi selvitykset siirtyneistä työntekijöistä ja heidän työsuhteidensa jatkumisesta. 

28 a §.Tietojenantovelvollisuus oikeushenkilön puolesta. Palkkaturvaviranomaisen tulee huolehtia palkkaturva-asian riittävästä selvittämisestä. Työnantajalla ja tämän edustajalla on parhaat edellytykset antaa selvitystä työsuhdesaatavien oikeellisuudesta.  

Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, ketkä luonnolliset henkilöt olisivat oikeushenkilön puolesta velvollisia antamaan tietoja palkkaturvaviranomaiselle. Samalla pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan pykälän muuttunutta sisältöä. Voimassa olevan lain säännös tietojen luovuttamisesta Euroopan unionin jäsenvaltion palkkaturva-asiaa hoitavalle viranomaiselle tai yhteisölle ehdotetaan siirrettäväksi uuteen 28 d §:ään. 

Käytännössä osa työnantajista ei vastaa niille tehtyihin lausuntopyyntöihin tai muihin tiedusteluihin. Pääsääntöisesti työnantajat ovat oikeushenkilöitä. Työnantajayhtiö on voinut lopettaa toimintansa, eivätkä työnantajien edustajat välttämättä halua avustaa asioiden selvittämisessä.  

Jos työnantaja-asemassa toimiva oikeushenkilö on passiivinen, palkkaturvaviranomaisella on hyvin vähän keinoja saada tietoa työnantajalta. Tästä syystä palkkaturvaviranomaisen mahdollisuuksia saada tietoa laajennettaisiin siten, että toissijaisesti työnantajan edustajana toimivilla luonnollisilla henkilöillä olisi henkilökohtaisesti velvollisuus toimittaa palkkaturvaviranomaiselle sen tarvitsemat tiedot. 

Säännös vastaisi pääperiaatteiltaan ulosottokaaren (705/2007) 3 luvun 54 §:ää, jossa säädetään siitä, ketkä ovat velvollisia yhteisön puolesta antamaan tietoa ulosottomiehelle. Siten ulosottoviranomaista koskeva tulkintakäytäntö mainitun säännöksen osalta olisi monin osin sovellettavissa myös palkkaturvassa. 

Ensinnäkin tietojenantovelvollisuus koskisi sitä, joka toimii hallituksen tai sitä vastaavan toimielimen jäsenenä taikka on toimitusjohtaja tai sitä vastaavassa asemassa. Hallitusta vastaavalla toimielimellä tarkoitettaisiin esimerkiksi johtokuntaa. Tietojenantovelvollisuuden kannalta ei ole merkitystä, perustuuko toimielimen toiminta lakiin, yhtiösopimukseen, yhtiöjärjestykseen tai yhteisön säännöissä olevaan määräykseen.  

Toiseksi tietojenantovelvollisuus koskisi sitä, joka on henkilökohtaisesti vastuussa yhteisön velvoitteista. Tällainen henkilö on esimerkiksi avoimen yhtiön yhtiömies, kommandiittiyhtiön vastuunalainen yhtiömies ja rekisteröimättömän oikeushenkilön puolesta toiminut henkilö.  

Myös toiminimen kirjoittajat olisivat tietojenantovelvollisia. Osakeyhtiössä oikeus kirjoittaa toiminimi on niillä tahoilla, joilla on oikeus edustaa osakeyhtiötä. Oikeudesta edustaa yhtiötä säädetään osakeyhtiölain (624/2006) 6 luvun 25 ja 26 §:ssä. Vastaavasti osuuskunnan osalta osuuskuntalain (421/2013) 6 luvun 26 ja 27 §:ssä säädetään edustamisoikeudesta, johon kuuluu samalla edustajan oikeus kirjoittaa osuuskunnan toiminimi. Avoimesta yhtiöstä ja kommandiittiyhtiöstä annetun lain (389/1988) 3 luvun 1 §:n mukaan jokaisella avoimen yhtiön yhtiömiehellä on edustamis- ja nimenkirjoitusoikeus. Yhtiömiehet ovat tietojenantovelvollisia tosin jo silläkin perusteella, että he ovat henkilökohtaisessa vastuussa yhteisön velvoitteista. Kommandiittiyhtiössä äänettömällä yhtiömiehellä ei asemansa puolesta ole nimenkirjoitusoikeutta. Äänetön yhtiömieskin on tietojenantovelvollinen, jos hänet on erikseen valtuutettu kirjoittamaan yhtiön toiminimi. Toiminimen kirjoitusoikeus voi lisäksi perustua nimenomaiseen prokuraan, joka on rekisteröity kaupparekisteriin. Yhteisprokuristit ovat jokainen erikseenkin tietojenantovelvollisia.  

Tietojenantovelvollisuus koskisi myös yhteisön puolesta tosiasiallisesti toimivia. Tietoja olisi velvollinen antamaan se, joka olosuhteista päätellen tosiasiallisesti johtaa yhteisön tai säätiön toimintaa taikka hoitaa sen hallintoa tai omaisuutta. Tällä tarkoitettaisiin erilaisia välikäsijärjestelyjä, joissa yhteisön ulkopuolinen henkilö käyttää muutoin yhteisön toimielimelle kuuluvaa operatiivista valtaa. Erityisesti tällaisia järjestelyjä saattaa esiintyä niin sanotuissa yhden henkilön yhtiöissä tai "perheosakeyhtiöissä".  

Pykälän 2 momentin mukaan tietojenantovelvollinen olisi myös henkilö, joka on ollut tietojen pyytämistä edeltäneen vuoden aikana edellä mainitussa asemassa eli on ollut esimerkiksi hallituksen jäsenenä, varajäsenenä, toimitusjohtajana taikka henkilökohtaisessa vastuussa tai oikeutettu toiminimen kirjoittamiseen taikka on johtanut toimintaa tosiasiallisesti. Yhtiön hallituksesta useita vuosia aikaisemmin eronneelta voidaan pyytää tuoreitakin tietoja, jos hän tosiasiallisesti johtaa yhtiötä tai hoitaa sen omaisuutta.  

Pykälän 3 momentin tarkoituksena olisi varmistaa tietojen saaminen, vaikka edellä mainittuja tietojenantovelvollisia ei olisi yhtiössä. Säännöksen mukaan tällöin tietojenantovelvollinen olisi henkilö, joka viimeksi on ollut vastaavassa asemassa. Työnantajana saattaa olla esimerkiksi "hylätty" yhtiö. Harvinaista ei ole, että maksukyvyttömyyden uhatessa yhtiö luovutetaan yhtiöiden tyhjentämiseen erikoistuneille henkilöille. Tällöin yhtiön johdossa viimeksi toimineet ovat tietojenantovelvollisia siitä riippumatta, kuinka pitkä aika toiminnasta on kulunut. Tuula Linna, Tatu Leppänen ja Anssi Kärki – Ulosotto-oikeus I 

28 b §.Uhkasakko ja virka-apu. Jos työnantaja tai tämän edustaja ei täytä tiedonantovelvoitteitaan, palkkaturvaviranomaisella ei nykyisin ole juuri keinoja vaikuttaa asiaan. Tiedonantovelvoitteen laiminlyönti heikentää merkittävästi palkkaturvaviranomaisen mahdollisuuksia saada palkkaturva-asia selvitetyksi. Nykytilaa ei voida pitää tyydyttävänä siihen nähden, että maksamattomat palkat voivat muodostaa työntekijälle merkittäviä toimeentulo-ongelmia. 

Esityksessä ehdotetaan, että palkkaturvaviranomaisella olisi oikeus käyttää uhkasakkoa tiedonantovelvollisuuden tehosteena. Uhkasakko asetettaisiin noudattaen mitä uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.  

Pykälän 1 momentin mukaan uhkasakko voitaisiin kohdistaa joko työnantajaan tai edellä 28 a §:ssä määriteltyihin työnantajan edustajiin. Uhkasakkolain 7 §:stä johtuu, että uhkasakko voidaan kohdistaa vain sellaiseen henkilöön, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa velvoitetta. Uhkasakkoa ei tule asettaa, jos henkilöllä ei ole mahdollisuuksia täyttää tiedonantovelvollisuuttaan. 

Uhkasakko asetettaisiin määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla. Uhkasakkomahdollisuus koskisi vain laissa erikseen määriteltyjä selvityksiä tai aineistoja. Uhkasakkolain 6 §:ssä säädetyllä tavalla uhkasakkoa koskevasta asettamispäätöksestä olisi käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien velvoitetta on noudatettava. Määräajan pituutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun mahdollisuus noudattaa sitä sekä muut asiaan vaikuttavat seikat. 

Uhkasakolla voitaisiin tehostaa ensinnäkin palkkaturvaviranomaisen vaatimusta luovuttaa jäljennökset työsuhdetta koskevista asiakirjoista, työaikakirjanpidosta ja vuosilomakirjanpidosta, jos ne ovat tarpeen palkkaturva-asian selvittämiseksi. 

Joskus palkkaturvaviranomaiselle voi syntyä tarve saada työnantajayrityksen maksuliikenteestä tarkempia tietoja esimerkiksi maksettujen ennakoiden tai muiden työntekijöille tehtyjen suoritusten selvittämiseksi. Tästä syystä työnantajan tai sen edustajan olisi sakon uhalla luovutettava kirjanpitokirjat, tositteet ja muu kirjanpitoaineisto sekä muut liike- tai ammattitoimintaan liittyvät asiakirjat ja tallenteet, jos ne ovat välttämättömiä palkkaturva-asian selvittämiseksi. Asiakirjat voivat olla tarpeen myös sen selvittämiseksi, kuka on ollut työnantajan asemassa. 

Joissakin poikkeuksellisissa tilanteissa palkkaturvaviranomainen voi tarvita tietoa yrityksen liiketoimista tai yritysten välisistä suhteista esimerkiksi oikean työnantajan tai liikkeen luovutuksen selvittämiseksi. Tästä syystä palkkaturvaviranomainen voisi määrätä, että työnantajan tai tämän edustajan olisi sakon uhalla luovutettava viranomaiselle yhteisön tai säätiön hallintoa ja sopimuksia koskevat asiakirjat. Koska kysymys olisi poikkeuksellisesta tietotarpeesta, uhkasakon asettaminen edellyttäisi, että tiedot tai aineisto olisivat välttämättömiä palkkaturva-asian selvittämiseksi.  

On mahdollista, että työnantajalla tai 28 a §:ssä tarkoitetulla henkilöllä ei ole palkkaturvaviranomaisen tarvitsemaa asiakirjaa, jolloin uhkasakon uhka ei täytä tarkoitustaan. Näissä tilanteissa palkkaturvaviranomainen voisi asettaa uhkasakon saadakseen tarvitsemaansa aineistoa vastaavan selvityksen. 

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä, että uhkasakkomahdollisuus koskisi työnantajan tai tämän 28 a §:ssä säädetyn edustajan lisäksi sellaista asianosaista, jonka osalta on syntynyt tarve selvittää, onko tämä vastuussa palkkaturvana haetuista saatavista työsopimuslain 1 luvun 10 §:ssä tarkoitettuna luovutuksensaajana tai vuosilomalain 2 luvun 5 §:n 2 momentin perusteella. 

Uhkasakon käyttämisen osalta palkkaturvaviranomaisen tulee kiinnittää huomiota tietojenantovelvollisen itsekriminointisuojaan, jonka keskeisenä sisältönä on oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyyden toteamiseen. Itsekriminointisuoja saattaa muodostua merkitykselliseksi arvioitaessa tietojenantovelvollisuuden noudattamista. Tietojenantovelvollisella on oikeus vaitioloon, kun hallinnollisen tietojenantovelvollisuuden kanssa samanaikaisesti on vireillä samoja seikkoja koskeva rikostutkinta tai kun ilmoitusvelvollinen ei ollut voinut sulkea pois sitä mahdollisuutta, että annettavat tiedot voisivat johtaa rikosprosessiin tai tulla käytettäviksi rikosprosessissa. Mikäli palkkaturvaviranomainen havaitsee, että uhkasakon käyttö tiedonantovelvollisuuden tehostamiseksi saattaisi vaarantaa itsekriminointisuojan, on erityisesti uhkasakon tuomitsemista ja palkkaturvaviranomaisen oma-aloitteista tietojen luovuttamista arvioitava kriittisesti. 

Uhkasakon asettamiseen saisi hakea muutosta siten kuin uhkasakkolain 24 §:n 2 momentissa säädetään. Muutosta olisi mahdollista hakea samassa järjestyksessä kuin mitä muutoksenhausta päävelvoitteen määräämistä koskevasta asiasta säädetään. Kun palkkaturvalaissa ei ole säännöksiä päävelvoitteen määräämistä koskevasta muutoksenhausta, olisi noudatettava oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) säännöksiä. Näin ollen päävelvoitteen ja uhkasakon määräämisestä voisi valittaa hallinto-oikeuteen. 

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin voimassa olevan lain 28 §:n 1 momenttia vastaavasti, että poliisiviranomainen olisi velvollinen antamaan tarpeellista virka-apua tietojen hankkimiseksi. 

28 c §.Tiedonsaanti muulta kuin asianosaiselta. Voimassa olevan lain 28 §:n 2 momentissa säädetään ELY-keskuksen oikeudesta saada eräiltä viranomaisilta ja laitoksilta salassapidon estämättä lain täytäntöönpanoa varten välttämättömät tiedot. Voimassa olevassa pykälässä ei kuitenkaan ole lueteltu kaikkia niitä viranomaisia, joilta palkkaturvaviranomaisen tulisi voida saada salassa pidettäviä tietoja palkkaturva-asioiden ratkaisemiseksi.  

Palkkaturvassa käsitellään jonkin verran palkkaturvahakemuksia, joissa henkilökohtainen avustaja hakee palkkasaataviansa avustettavalta henkilöltä eli työnantajaltaan. Vaikka työnantajana on vammainen henkilö itse, on yleistä, että palkkojen maksu hoidetaan suoraan kunnasta. Näissä tilanteissa on välttämätöntä saada kunnalta palkkaturva-asian ratkaisemiseksi muun muassa palkkatietoja, selvitys työsopimuksesta sekä tiedot sairauslomista ja tehdyistä ylitöistä. Tästä syystä pykälän 1 momentissa tulisi säätää palkkaturvaviranomaisen oikeudesta saada kunnilta palkkaturva-asian ratkaisemiseksi välttämättömiä työsuhteeseen liittyviä salassa pidettäviäkin tietoja. 

Työvoiman liikkuvuuden myötä ELY-keskuksessa käsitellään enenevässä määrin palkkaturva-asioita, joissa joko hakija, työnantaja tai molemmat ovat ulkomaalaisia. Palkkaturvaviranomaisen tulee selvittää kolmansista maista tulleiden työntekijöiden työskentelyoikeus Suomessa silloin, kun he hakevat palkkaturvaa. Joskus on tarpeen selvittää, onko ulkomaalaisella työnantajalla yrittäjän oleskelulupa.  

Lähtökohtana on, että ELY-keskus selvittää palkkaturvan hakijan työskentelyoikeuden häneltä itseltään. Aina tarvittavaa tietoa ei kuitenkaan saada hakijalta. Lisäksi työskentelyoikeuden epäämisestä tehtyihin valituksiin ja päätösten lainvoimaisuuden selvittelyyn saadaan harvoin riittävää selvitystä hakijalta itseltään, jolloin tietoja tulisi saada Maahanmuuttovirastolta. Edellä esitetystä syystä palkkaturvalaissa tulisi säätää palkkaturvaviranomaisen oikeudesta saada Maahanmuuttovirastolta salassapidon estämättä lain täytäntöönpanoa varten välttämättömät tiedot.  

Pykälän 1 momentti vastaisi muilta osin voimassa olevan lain 28 §:n 2 momenttia. ELY-keskuksella olisi siten oikeus saada maksutta salassapitosäännösten estämättä veroviranomaisilta, ulosottoviranomaisilta, työsuojeluviranomaisilta, Kansaneläkelaitokselta, Eläketurvakeskukselta, eläkelaitoksilta, työttömyyskassoilta ja työ- ja elinkeinotoimistoilta lain täytäntöönpanoa varten välttämättömät tiedot. Tällaisia välttämättömiä tietoja ovat muun muassa tiedot henkilön verotuspäätöksistä, ulosoton asiakkuudesta, mahdollisista työsuojeluviranomaisen tarkastuskertomuksista, toimintaohjeista ja kehotuksista työnantajalle, tiedot Kansaneläkelaitoksen ja eläkelaitosten maksamista etuuksista sekä tiedot työttömyydestä ja työttömyyskorvauksista. Mainituilla tiedoilla pyritään varmistamaan työsuhteen olemassaolo ja haettujen saatavien oikeellisuus. 

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin palkkaturvaviranomaisen oikeudesta saada salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä yhteisen rakennus- ja telakkatyömaan pääasiallista määräysvaltaa käyttävältä taholta tai muulta päätoteuttajalta palkkaturva-asian ratkaisemiseksi välttämättömät tiedot.  

Harmaan talouden torjumiseksi ja työturvallisuussyistä sekä rakennustyömaille että telakoille on säädetty erilaisia henkilöstön tunnistamis- ja tiedonkeruuvelvoitteita. Työturvallisuuslain (738/2002) 52 a §:n mukaan yhteistä rakennustyömaata johtavan tai valvovan rakennuttajan, pääurakoitsijan tai muun päätoteuttajan on huolehdittava siitä, että jokaisella siellä työskentelevällä on työmaalla liikkuessaan näkyvillä henkilön yksilöivä kuvallinen tunniste. Tunnisteesta on käytävä ilmi, onko työmaalla työskentelevä työsuhteessa oleva työntekijä vai itsenäinen työnsuorittaja. Tunnisteessa tulee olla näkyvissä veronumero ja työnantajan nimi. Lisäksi työturvallisuuslain 52 b §:n mukaan yhteisellä työmaalla on pidettävä ajantasaista luetteloa rakennustyömaalla työskentelevistä työntekijöistä ja itsenäisistä työnsuorittajista. Luettelosta on käytävä ilmi muun muassa henkilön etu- ja sukunimi, syntymäaika ja veronumero, työmaalla työskentelyn alkamis- ja päättymispäivämäärä ja työntekijän työnantajan nimi ja Y-tunnus. Työturvallisuuslain 52 c §:n mukaan, mitä säädetään mainitun lain 52 a ja 52 b §:ssä yhteisistä rakennustyömaista, sovelletaan myös telakka-alueella.  

Edellä esitetyn lisäksi yhteisen rakennustyömaan päätoteuttajalla, jolla tarkoitetaan pääurakoitsijaa, pääasiallista määräysvaltaa käyttävää työnantajaa tai sellaisen puuttuessa rakennuttajaa itseään, on tietojenantovelvollisuus Verohallinnolle. Verotusmenettelylain (1558/1995) 15 b §:n mukaan yhteisellä rakennustyömaalla työskentelevien yritysten on annettava tiedot päätoteuttajalle ja päätoteuttajan on edelleen annettava kuukausittain Verohallinnolle tiedot työmaalla työskentelevistä työntekijöistä tunnistetietoineen, työsuhteiden laadusta, itsenäisistä työn suorittajista, työnantajista ja vuokratyön käyttäjäyrityksistä. 

Rakennus- ja telakkatyömaille on tyypillistä pitkät urakkaketjut ja ulkomaisen työvoiman käyttö. Mainituilla työmailla esiintyy myös harmaata taloutta, jonka vähentämiseksi työmaiden päätoteuttajille on asetettu laaja velvollisuus kerätä yhteisellä työmaalla toimivista tietoja, joista osa toimitetaan Verohallinnolle. 

Palkkaturvaviranomainen kohtaa tilanteita, joissa yhteisellä rakennus- tai telakkatyömaalla urakkaketjussa toiminut työnantaja jättää palkkasaatavia maksamatta. Palkkaturvan hakijan työsuhteesta ja hänen saatavistansa on vaikeaa saada tietoja, jos kirjallista työsopimusta ei ole, työntekijä ei ole itse pitänyt tuntikirjanpitoa ja jos työnantaja on passiivinen. Palkkaturvanhakija ei välttämättä aina edes tiedä virallista työnantajaansa.  

Voimassa olevassa palkkaturvalaissa ei ole säännöstä, joka oikeuttaisi palkkaturvaviranomaisen saamaan rakennus- tai telakkatyömaan päätoteuttajalta esimerkiksi työntekijää, työsuhdetta, työnantajaa, kulunvalvontaa tai urakkasopimuksia koskevia tietoja. Edellä esitetyistä syistä palkkaturvaviranomaiselle esitetään säädettäväksi oikeus saada pääasiallista määräysvaltaa käyttävältä tai muulta päätoteuttajalta palkkaturva-asian ratkaisemiseksi välttämättömät tiedot salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä.  

On yleistä, että työnantaja ulkoistaa kirjanpidon ja palkkahallinnon ulkopuoliselle tilitoimistolle. Näissä tilanteissa tilitoimistolla on yleensä kattavat ja jopa työnantajaa tarkemmat tiedot palkkaturvan hakijan saatavista. Palkkaturvamenettelyssä onkin melko yleistä, että tilitoimisto lausuu palkkaturvahakemuksesta työnantajan puolesta.  

Toisaalta niissä tilanteissa, joissa työnantaja jättäytyy palkkaturvamenettelyssä passiiviseksi, on palkkaturvaviranomaisen ja työntekijän ainoana vaihtoehtona pyytää työsuhdesaatavien selvittämiseksi tietoja tilitoimistolta. Käytännössä palkkaturvaviranomainen saa lähes poikkeuksetta tilitoimistoilta pyytämänsä tiedot. Ei ole kuitenkaan asianmukaista, että tiedonsaannille ei ole nimenomaista säädöspohjaa. 

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Hallintolain 31 §:n 2 momentin mukaan asianosaisen on kuitenkin esitettävä selvitystä vaatimustensa perusteista ja muutenkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen. Yleensä asianosaisella on paras tietämys asiastansa, minkä lisäksi hänellä on tavanomaisesti parhaat edellytykset hankkia ja esittää selvitystä vaatimustensa tueksi. Pääsääntöisesti selvittämisvastuun jakautuminen viranomaisen ja hakijan välillä riippuu käytännössä siitä, minkä intressin toteuttamista selvitys eniten edistää. Viranomainen vastaa velvoittavien päätösten selvittämisestä, kun taas edunsuovien päätösten selvittäminen on yleensä asianosaisen edun mukaista. 

Palkkaturva-asioiden osalta lähtökohtana voidaan pitää sitä, että palkkaturvaa hakenut esittää asian ratkaisemiseksi vaadittavan selvityksen ja tarvittavat asiakirjat. Ainoastaan poikkeuksellisesti hakemuksen selvittäminen voi olla palkkaturvaviranomaisen tehtävä. Palkkaturvaviranomaisen on säilytettävä puolueettomuutensa hakijoihin nähden ja kohdeltava heitä yhdenvertaisesti. Viranomaisen on oltava neutraali myös hakijan työnantajaan nähden, joka joutuu vastuuseen palkkaturvana mahdollisesti maksettavista saatavista. Näistä syistä palkkaturvaviranomaisen tulee käyttää harkintaa hankkiessaan selvitystä palkkaturvan hakijan saatavista.  

Kun nykyisessä palkkaturvalaissa ei ole lainkohtaa, joka oikeuttaisi saamaan tilitoimistoilta palkkaturva-asian ratkaisemisen kannalta välttämättömiä tietoja, on tiedonsaantioikeudesta tarpeen säätää lailla. Ehdotetun säännöksen mukaan palkkaturvaviranomaisella olisi oikeus saada tilitoimistoilta palkkaturvalain täytäntöönpanoa varten välttämättömät tiedot salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä.  

Lähtökohtaisesti palkkaturvaviranomainen tarvitsee tilitoimistoilta jo olemassa olevia tietoja tai selvitystä tilitoimiston laatimien laskelmien perusteista. Ainoastaan poikkeuksellisesti palkkaturvaviranomainen joutuu pyytämään tilitoimistolta räätälöityjä selvityksiä tai laskelmia hakijan saatavista. On kohtuutonta, että tilitoimisto joutuisi toimittamaan palkkaturvaviranomaisen pyytämät tiedot vastikkeetta. Tästä syystä tulisi säätää, että tilitoimistolla olisi oikeus saada kohtuullinen korvaus palkkaturvaviranomaisen tietopyynnöstä aiheutuvasta työstä. Kun tilitoimistoille maksettaviin kuluihin on varattu valtion budjetissa tietty määräraha, voidaan selvityksistä aiheutuvia menoja maksaa ainoastaan määrärahojen puitteissa.  

Työnantajan konkurssitilanteessa työntekijöiden palkkasatavat pyritään laskemaan niin sanotussa nopeutetussa menettelyssä, jolloin tavoitteena on, että palkkasaatavat olisivat työntekijöiden tilillä kahden viikon kuluessa työsuhteiden irtisanomisesta. Silloin, kun on kysymys raukeavasta konkurssipesästä, nopeutettua palkanlaskentamenettelyä ei yleensä pystytä toteuttamaan varojen puutteessa. Ehdotettua uutta tilitoimistoihin ulottuvaa tiedonsaantimahdollisuutta ei ole kuitenkaan tarkoitettu siihen, että valtion varoista voitaisiin säännönmukaisesti kattaa raukeavissa konkursseissa työntekijöiden palkanlaskentakulut, sillä konkurssipesän pesänhoitajan velvollisuuksiin kuuluu työsuhdesaatavaluettelon laatiminen myös raukeavissa pesissä. 

Pykälän 3 momenttiin otettaisiin voimassa olevan lain 28 §:n 3 momenttia vastaava säännös ELY-keskuksen oikeudesta hankkia tietoja muun Euroopan unionin jäsenvaltion palkkaturva-asioita hoitavalta viranomaiselta tai yhteisöltä. Hankittavien tietojen osalta pykälää ehdotetaan kuitenkin muutettavaksi siten, että tietojen tulee olla välttämättömiä palkkaturva-asian käsittelyä varten. Aiemmin tietojen hankkimisedellytyksenä oli tietojen tarpeellisuus palkkaturva-asian käsittelemiseksi. Pykälän sanamuodon muuttaminen on tarpeen, jotta kansallisten viranomaisisten ja toisaalta Euroopan unionin jäsenvaltioiden viranomaisten tietojenantovelvollisuutta arvioitaisiin yhdenmukaisin kriteerein. Lisäksi sanamuodon muutoksessa on huomioitu perustuslakivaliokunnan käytäntö. 

28 d §.Tietojen luovuttaminen. Palkkaturvalaissa ei ole säännöstä palkkaturvaviranomaisen oikeudesta oma-aloitteisesti luovuttaa tietoja muille suomalaisille viranomaisille palkkaturvaprosessissa havaitsemistaan mahdollisista väärinkäytöksistä tai rikollisesta menettelystä. Oma-aloitteisesta tietojen luovuttamisesta on välttämätöntä säätää, jotta voitaisiin nykyistä paremmin puuttua harmaaseen talouteen ja erilaisiin rikoksiin. Kun palkkaturva-asioihin kuitenkin liittyy myös salassa pidettäviä tietoja, on tietojen luovuttamisesta säädettävä tarkkarajaisesti ja täsmällisesti. 

Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin ELY-keskuksen oikeudesta luovuttaa tietyissä tilanteissa palkkaturva-asioiden käsittelyn yhteydessä saatuja tietoja toisille viranomaisille. Ehdotettu säännös perustuu tarpeeseen parantaa harmaan talouden ja rikollisuuden torjunnan edellytyksiä viranomaisyhteistyön ja tietojen vaihdon avulla. Tavoitteen saavuttamista edellytetään valtioneuvoston periaatepäätöksessä kansallisesta harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan strategiasta ja toimenpideohjelmasta 2020-2023. Strategian keskeisenä tavoitteena on muiden torjuntatoimenpiteiden ohella toteuttaa hallitusohjelmassa lueteltuja harmaan talouden torjuntaa edistäviä hankkeita. Toisaalta tietojen luovuttamisessa on huomioitava yksityisyyden suoja ja pyrittävä varmistamaan henkilön oikeusturva, jolloin oma-aloitteisessa tietojen luovuttamisessa korostuu viranomaisen harkintavalta.  

Sääntelyllä annettaisiin ELY-keskukselle salassapitosäännösten estämättä oikeus luovuttaa sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä esitutkintaviranomaisille, syyttäjälle, rahanpesun selvittelykeskukselle, Verohallinnolle tai työsuojeluviranomaiselle pykälässä yksilöitäviä tehtäviä varten. Ehdotetussa sääntelyssä rajattaisiin oma-aloitteinen tietojen antaminen vain säännöksessä mainittuihin käyttötarkoituksiin. Pykälä ei loisi uusia tiedonsaantioikeuksia lainkohdassa mainituille viranomaisille, koska niiden toimintaa ohjaavissa laeissa on jo kattavat tiedonsaantioikeudet muilta viranomaisilta.  

Pykälän nojalla suoritettava henkilötietojen käsittely perustuisi luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (jäljempänä tietosuoja-asetus) 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan. Tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan liikkumavaran puitteissa kansallisessa lainsäädännössä voidaan antaa tarkempia säännöksiä esimerkiksi yhteisöistä, joille ja tarkoituksista joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa. Jäsenvaltion lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Tietosuojalain (1050/2018) 28 §:n mukaan henkilötietojen saamiseen ja luovuttamiseen sovelletaan viranomaisen toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999). Julkisuuslain 29 §:n mukaan salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta tulee kuitenkin säätää erikseen. Ehdotettu sääntely on arvioitu tarpeelliseksi salassapidon murtavalle sääntelylle asetettujen edellytysten vuoksi. 

Oma-aloitteinen tietojen luovuttaminen muille viranomaisille tarkoittaisi poikkeamista tietojen käyttötarkoitussidonnaisuudesta. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan mukaan henkilötiedot on kerättävä tiettyä, nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä henkilötietoja saa käsitellä myöhemmin näiden käyttötarkoitusten kanssa yhteen sopimattomalla tavalla.  

Tietosuoja-asetuksen mukaan henkilötietojen käsittely on asetuksen 6 artiklan 4 kohdassa mainitulla tavalla mahdollista myös muuta kuin sitä tarkoitusta varten, johon tiedot on kerätty. Oikeudesta alkuperäisestä käyttötarkoituksesta poikkeavaan käsittelyyn voidaan myös säätää jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä, ”joka muodostaa demokraattisessa yhteiskunnassa välttämättömän ja oikeasuhteisen toimenpiteen 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden turvaamiseksi”. Mainitussa 23 artiklan 1 kohdassa mainitaan hyväksyttävinä tavoitteina muun muassa rikosten ennalta estäminen, tutkinta, paljastaminen tai rikoksiin liittyvät syytetoimet (d alakohta), muut jäsenvaltion yleiseen julkiseen etuun liittyvät tärkeät tavoitteet kuten verotukseen liittyvät asiat (e alakohta) ja rekisteröidyn suojelu tai muille kuuluvat oikeudet ja vapaudet (i alakohta). Tarkoitukset, joita varten tietoja voitaisiin oma-aloitteisesti luovuttaa, liittyvät talousrikosten ja harmaan talouden torjuntaan, rikosten selvittämiseen, syytetoimiin sekä työsuojeluun. Näitä tarkoituksia voidaan pitää 23 artiklan 1 kohdan d, e ja i alakohtien mukaisina tavoitteina. Lainsäädännöllä on 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut hyväksyttävät tavoitteet. Tietojen antaminen olisi rajoitettu säännöksessä mainittujen käyttötarkoitusten kannalta välttämättömiin tietoihin ja sääntelyä voidaan siten pitää oikeasuhtaisena suhteessa sääntelyn tavoitteisiin. 

7.2  Merimiesten palkkaturvalaki

3 a §.Yksipuoliseen tuomioon tai sovintoon perustuva saatava. Lakiin lisättäisiin uusi 3 a §. Pykälä olisi saman sisältöinen kuin palkkaturvalakiin ehdotettava uusi 4 a §.  

20 §.Kanne valtiota vastaan. Pykälään ehdotetaan vastaavaa muutosta kuin palkkaturvalain 22 §:ään.  

26 §.Asianosaisen myötävaikutus- ja tietojenantovelvollisuus. Voimassa olevassa pykälässä säädetään tiedonsaannista ja virka-avusta. Pykälän otsikko ja sisältö ehdotetaan muutettavaksi vastaavalla tavalla kuin palkkaturvalain 28 §. Palkkaturvalakiin ehdotettua muutosta vastaavalla tavalla ELY-keskuksen tiedonsaantioikeuksia koskevat säännökset ehdotetaan otettaviksi muutettuina uuteen 26 c §:ään. Virka-apua koskeva säännös ehdotetaan otettavaksi uuteen 26 b §:ään.  

26 a §.Tietojenantovelvollisuus oikeushenkilön puolesta. Pykälään ja sen otsikkoon tehtäisiin vastaavat muutokset kuin palkkaturvalain 28 a §:ään. 

26 b §.Uhkasakko ja virka-apu. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 26 b §. Pykälä vastaisi palkkaturvalakiin ehdotettua uutta 28 b §:ää. 

26 c §.Tiedonsaanti muulta kuin asianosaiselta. Uudessa pykälässä säädettäisiin ELY-keskuksen tiedonsaantioikeuksista viranomaisilta ja eräiltä muilta tahoilta. Pykälä vastaisi muutoin palkkaturvalakiin ehdotettua 28 c §:ää, mutta ELY-keskuksen tiedonsaantioikeutta ei ehdoteta laajennettavaksi koskemaan kuntia eikä päätoteuttajia.  

26 d §.Tietojen luovuttaminen. Uusi pykälä vastaisi palkkaturvalakiin ehdotettua uutta 28 d §:ää. 

10.1  Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Esityksessä ehdotetaan, että valtion varoista voitaisiin maksaa määrärahojen puitteissa työnantajan tilitoimistolle kohtuullinen korvaus työstä, joka aiheutuu siitä, että palkkaturvaviranomainen pyytää tilitoimistolta välttämättömiä tietoja palkkaturva-asian ratkaisemiseksi. Muutosten johdosta ei ole tarvetta nostaa määräraha-arviota.