4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan varhaiskasvatuslakia muutettavaksi niin, että varhaiskasvatuslaista poistuisi yksityisen palveluntuottajan ilmoitusmenettelyä koskeva sääntely päiväkotitoiminnan osalta. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuudesta. Yksityinen perhepäivähoito säilyisi ilmoitusmenettelyn piirissä.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi myönnettävästä luvasta, luvan hakemisesta, luvan myöntämisestä, luvan muuttamisesta sekä luvan peruuttamisesta. Lisäksi varhaiskasvatuslakiin ehdotetaan luonteeltaan teknisiä muutoksia, joissa viittaukset ilmoitusmenettelyyn korjataan viittauksilla luvanvaraisuuteen päiväkotitoiminnan osalta.
Nykyisessä ilmoitusmenettelyssä on yhtäläisyyksiä luvanvaraisuuden kanssa. Keskeisimmät muutokset luvanvaraisuudessa liittyvät toiminnan aloittamiseen, muuttamiseen sekä viranomaisten välisten tehtävien tarkentamiseen. Lupahakemus uuden päiväkodin aloittamiseksi tehtäisiin suoraan lupaviranomaiselle. Päiväkotitoimintaa ei saisi aloittaa tai toiminnan olennaista muutosta toteuttaa ennen lupaviranomaisen hyväksyntää. Kuntien tehtäväksi jäisi lupaviranomaisten pyynnöstä tarvittavien tarkastusten toimittaminen. Kunta ei voisi todeta vaatimusten täyttymistä toiminnan aloittamiseksi, kuten nykyisessä ilmoitusmenettelyssä. Luvanvaraisuuteen liittyvässä prosessissa yksityisen varhaiskasvatuksen järjestäjät ja tuottajat eivät joutuisi selvittämään yleisten edellytysten täyttymistä jokaisen päiväkodin luvan hakemisen yhteydessä vaan nämä edellytykset tarkistettaisiin lupaviranomaisen toimesta ensimmäisen päiväkodin lupakäsittelyn yhteydessä. Edellytysten tulisi kuitenkin täyttyä koko toiminnan ajan ja tästä säädettäisiin entistä selkeämmin varhaiskasvatuslaissa. Palveluntuottajalla olisi myös velvollisuus ilmoittaa lupaviranomaisille yleisissä edellytyksissä tapahtuneista muutoksista.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Taloudelliset vaikutukset
Esityksellä yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuudesta arvioidaan olevan viranomaisten toiminnan näkökulmasta vähäisiä taloudellisia vaikutuksia siirtymäkaudella vuosina 2023—2025. Yksityisen päiväkotitoiminnan säätäminen luvanvaraiseksi siirtäisi palveluntuottajien yleisten edellytysten ja lupahakemuksen tutkimisen kunnilta kokonaan aluehallintovirastolle. Aluehallintovirasto tutkii kuitenkin jo nyt rekisteriviranomaisen roolissa, että palveluntuottajan ja sen toimipaikat täyttävät varhaiskasvatuslaissa säädetyt edellytykset (46.1 §). Tältä osin luvan käsittely ei eroa nykyisestä ilmoituksen käsittelystä. Palveluntuottajan yleisiin edellytyksiin ei ehdoteta muutoksia. Lupaviranomaisen tehtäviä arvioitaessa on myös otettava huomioon, että lupaprosessiin ei sisältyisi tarkoituksenmukaisuusharkintaa, vaan menettely perustuu oikeusharkintaan ja on siten luvan myöntävän viranomaisen näkökulmasta yksiselitteinen. Lupa yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi tulisi myöntää, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Yksityisen perhepäivähoidon harjoittaminen säilyisi edelleen ilmoitusmenettelyn piirissä.
Esityksestä arvioidaan syntyvän lisäkustannuksia siirtymäajaksi vuosille 2023—2025 siltä osin, kun lupaviranomaisen olisi uusien lupahakemusten ohella käsiteltävä voimassa olevan lainsäädännön nojalla ilmoitusmenettelyssä rekisteröityjen toimijoiden lupahakemukset ja tässä yhteydessä tarkastettava näiden toimijoiden yleiset edellytykset uudelleen. Kuten ilmoitusmenettely, myös luvan hakeminen sekä muutoksen hakeminen lupaan olisivat luvan hakijalle maksullisia. Kustannukset katettaisiin aluehallintovirastojen suoritemaksuilla. Maksujen tarkoitus on kattaa luvan käsittelystä aiheutuvat hallinnolliset kulut. Ilmoituksen rekisteröinti yksityisten palvelunantajien rekisteriin maksaa 670 euroa. Aluehallintoviraston opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittaman arvion mukaan luvan käsittelyyn kuluisi enintään 7 työtuntia (á 44 euroa) Ylitarkastajan säännöllisen työajan keskiarvo. (Tilastokeskus 2020) enemmän kuin nykyisin ilmoituksen rekisteröintiin. Lisähenkilötyövuosien tarve olisi tällöin siirtymäajalla enintään 2 henkilötyövuotta, jos noin 470 ilmoitusmenettelyssä palveluntuottajaa tulee hakemaan lupaa siirtymäajalla. Valtion viranomaisten suoritteiden maksullisuuden ja suoritteista perittävien maksujen suuruuden yleisistä perusteista sekä maksujen muista perusteista säädetään valtion maksuperustelaissa (150/1992). Aluehallintoviraston perimistä maksuista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Tällä hetkellä voimassa oleva asetus aluehallintovirastojen maksuista (1121/2020) on voimassa vuoden 2021 loppuun saakka. Voimassa olevan yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain mukaan aluehallintovirastojen tulee suorittaa 32 §:n mukaisista vuosimaksuista Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle osuus, joka kattaa yksityisten palvelujen antajien rekisteröintiin liittyvistä toimenpiteistä aiheutuvat kustannukset (41 §).
Oletuksena on, että lupahakemusten määrä on aluksi suuri, mutta tasaantuu normaalille tasolle siirtymäajan päätyttyä. Toisin kuin ilmoitusmenettelyssä, palveluntuottajalta vaadittavia yksityisen varhaiskasvatuksen harjoittamisen yleisiä edellytyksiä ei lupamenettelyssä tarkastettaisi jokaisen toimipaikan kohdalla erikseen mikä puolestaan vähentää lupaviranomaisen työmäärää. On myös todennäköistä, että tulevaisuudessa varsinaisia uusia lupahakemuksia tulee vuosittain vähemmän kuin nykyisiä rekisteröintejä, sillä yksityisen varhaiskasvatuksen palveluntuotanto on viime vuosina keskittynyt ketjumuotoisille yrityksille, jolloin uusien lupahakemusten sijaan jo olemassa olevia lupia muutetaan toiminnan laajentuessa.
Esitys liittyy olennaisesti Valvirassa vireillä olevaan Soteri-hankkeeseen. Soteri-rekisterin on tarkoitus sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnan uudistuksen myötä korvata nykyinen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä varhaiskasvatuksen yksityisten palvelun antajien rekisteri, Valveri. Mainittu rekisteri on teknisesti käyttöikänsä lopussa. Tulevaisuudessa rekisteriä on tarkoitus kehittää vastaamaan paremmin käyttäjiensä tarpeita sekä mahdollistaa sähköinen asiointi. Valverissa on yksityisten sosiaali- ja terveydenhuollon palveluntuottajien lisäksi rekisteröitynä yksityiset varhaiskasvatuspalveluntuottajat. Opetus- ja kulttuuriministeriö osallistuu Soteri-järjestelmän kehitystyöhön yksityisen varhaiskasvatuksen osalta. Opetus- ja kulttuuriministeriö myös rahoittaa osaltaan rekisterin kehitystyötä. Tämän kehittämisen kustannusarvio on noin 260 000 euroa, joka kohdentuu pääosin vuodelle 2022. Arvio tarkentuu järjestelmäkilpailutuksen yhteydessä. Kehittäminen kustannetaan määrärahasiirrolla opetus- ja kulttuuriministeriön momentilta 29.10.20 Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston momentille 33.02.05. Uuden rekisterin ylläpitokustannusten arvioidaan olevan 15 000—30 000 euroa vuosittain. Ylläpitokustannusten rahoitus toteutetaan vastaavasti kuin nykyisin yksityisten palvelun antajien rekisterin (Valveri) osalta.
Vaikutukset viranomaisten toimintaan
Varhaiskasvatusta järjestävällä tai tuottavalla yksityisellä palveluntuottajalla olisi ennen toiminnan aloittamista oltava lupa päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi. Luvan myöntäisi esityksen mukaan hakemuksesta aluehallintovirasto. Kaikki lupaviranomaisen tehtävät keskitettäisiin yhteen aluehallintovirastoon. Lausuntokierroksella aluehallintovirastot esittivät, että lupaviranomaisen tehtävät keskitettäisiin vain usean aluehallintoviraston alueella toimivien palvelunjärjestäjien ja – tuottajien osalta. Päätöksen keskittämisestä tekee valtiovarainministeriö. Keskittämisen voidaan katsoa tehostavan julkisen hallinnon toimintaa ja yhdenmukaistavan lupaviranomaisen ratkaisukäytäntöä. Keskittäminen poikkeaa subsidiariteettiperiaatteesta, jonka mukaisesti julkisen vallan päätökset tulisi tehdä mahdollisimman lähellä ihmisiä ja byrokratiassa käsitellä mahdollisimman alhaisella tasolla. Poikkeamisen voidaan kuitenkin katsoa olevan perusteltua lupaprosessin tehokkuuden sekä yhdenmukaisen ratkaisukäytännön muodostaman oikeusturvan näkökulmasta. Palveluntuottajien yleisten edellytysten tutkiminen edellyttää erityistä osaamista ja on perusteltua, että tällainen osaaminen kertyy yhdelle viranomaiselle. Varhaiskasvatuksen alueellisen suunnittelun, ohjauksen ja valvonnan tehtäviä ei kuitenkaan ehdoteta keskitettäväksi vaan nämä tehtävät säilyisivät ennallaan.
Siirtymäaikana voidaan olettaa, että nyt toimintaa harjoittavista palveluntuottajista lähes kaikki hakevat uutta lupaa. Näiden toimijoiden osalta lupaprosessi on kuitenkin yksinkertaistettu niin, että aluehallintovirasto tarkistaa ainoastaan yleiset edellytykset ennen luvan myöntämistä. Palveluntuottajan tiloja ei ilman erityistä syytä tarvitse tarkastaa. Näin ollen myöskään kunnille ei koidu tarkastustehtävästä lisäkustannuksia. Lisäksi siirtymäaikana voidaan olettaa tulevan myös uusia lupahakemuksia aikaisempia vuosia vastaava tai väestökehityksestä johtuen aikaisempaa pienempi määrä. Luvassa päätetään esitetyn 44 §:n mukaan niistä kunnista, joiden alueella päiväkotitoimintaa harjoitetaan; toimipaikoista, joissa päiväkotitoimintaa harjoitetaan; varhaiskasvatuspaikkojen lukumäärästä kussakin toimipaikassa sekä varhaiskasvatuksen järjestämisestä varhaiskasvatuslain 13 §:n mukaisesti. Siirtymäajan jälkeen voidaan olettaa, että uusien hakemusten ohella haetaan myös muutosta jo myönnettyihin lupiin.
Esitetyn 44 c §:n mukaisesti luvanhaltijan olisi haettava luvan muuttamista, jos 44 §: 2 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tapahtuu muutoksia, taikka jos luvanhaltija muuttaa toimintansa luonnetta tai laajuutta muutoin olennaisesti siten, että myönnetty lupa ei enää kata muuttunutta toimintaa. Lisättäessä lupaan toimipaikkoja, palveluntuottajalta vaadittavia yksityisen varhaiskasvatuksen harjoittamisen yleisiä edellytyksiä ei tarkastettaisi jokaisen toimipaikan kohdalla uudelleen, mikä tehostaa menettelyä voimassa olevaan ilmoitusmenettelyyn nähden. Oletuksena on, että luvanvaraisuus ei vaikuttaisi luvan muuttamista koskevien hakemusten määrään.
Luvan myöntäminen perustuisi sidottuun oikeusharkintaan, eikä lupaviranomaisella olisi harkintaa luvan myöntämisessä, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Aluehallintovirasto tutkii jo nyt rekisteriviranomaisen roolissa palveluntuottajan yleiset edellytykset. Voimassa olevan varhaiskasvatuslain 46 §:n nojalla aluehallintovirasto rekisteröi palveluntuottajan ja sen toimipaikat, jos ne täyttävät varhaiskasvatuslaissa säädetyt edellytykset. Aluehallintovirasto tekee päätöksen rekisteröimisestä tai hylkäämisestä. Palveluntuottaja voidaan poistaa palveluntuottajien rekisteristä, jos palveluntuottaja ei enää täytä 43 §:n 2 momentissa säädettyjä rekisteröinnin edellytyksiä. Luvanvaraisuuden myötä varhaiskasvatuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 44 d §, jossa säädettäisiin luvan peruuttamisesta. Ehdotettu peruuttamista koskeva sääntely olisi voimassa olevaa rekisteristä poistamista tarkkarajaisempaa. Ehdotetun 44 §:n 1 momentin nojalla lupaviranomainen voisi palveluntuottajaa kuultuaan peruuttaa luvan kokonaan tai osittain, jos palveluntuottaja ei täyttäisi 43 a §:n 1 momentissa säädettyjä yleisiä edellytyksiä toiminnan harjoittamiselle tai jos varhaiskasvatusta järjestettäisiin muutoin olennaisesti vastoin varhaiskasvatuslakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että lupaviranomaisen tulee varata palveluntuottajalle mahdollisuus 1 momentissa tarkoitettujen puutteiden korjaamiseen kohtuullisessa ajassa ennen luvan peruuttamista. Luvan peruuttaminen edellyttäisi siis aina, että lupaviranomainen kuulee palveluntuottajaa ennen luvan peruuttamista koskevaa päätöksentekoa sekä varaa tälle osana kuulemismenettelyä tilaisuuden korjata toiminnassa ilmenneet puutteellisuudet. Luvan peruuttaminen ei ole luonteeltaan hallinnollinen sanktio, vaan eräänlainen hallinnollinen turvaamistoimi. Peruuttamisen tarkoituksena on palauttaa oikeustila, jolloin lupaa ei olisi myönnetty. Peruuttamismenettelyssä ei arvioida yksittäisten tekojen moitittavuutta sinänsä vaan sitä, täyttääkö toiminta kyseisten tekojen jälkeenkin lupaa koskevat edellytykset ja onko toiminta muuten lainmukaista.
Kunnan tehtävään esitetään muutoksia luvanvaraisuuden myötä. Voimassa olevassa laissa kunta vastaanottaa ilmoituksen toiminnan aloittamisesta. Ilmoitusmenettelyssä kunnan toimielimen tulee 44 §:n 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen saatuaan välittömästi suorittaa tarkastus varhaiskasvatuksen toimipaikassa sen varmistamiseksi, että toimintaympäristö ja siellä annettava varhaiskasvatus vastaavat varhaiskasvatukselle asetettuja vaatimuksia. Kunta on voinut todeta vaatimusten täyttymisen, minkä jälkeen toiminta on voitu aloittaa. Kunnan rooli muuttuisi luvanvaraisuuden myötä, sillä lupahakemus toimitettaisiin aluehallintovirastolle. Aluehallintovirasto tutkisi palveluntuottajan yleisten edellytysten täyttymisen ja tarkastaisi ennen luvan myöntämistä, että lupahakemuksen sisältö vastaa laissa edellytettyjä vaatimuksia. Esitetyssä lupamenettelyssä kunnalla säilyisi kuitenkin rooli toimitiloihin kohdistuvan tarkastuksen toimittavana tahona, mutta pyyntö tarkastuksen toimittamiseksi tulisi aluehallintovirastolta. Tarkastuksen suorittamista varten kunnan toimielimen tulisi saada lupaviranomaiselta kopio palveluntuottajan lupahakemuksesta. Muutoksella ei arvioida olevan merkittävää vaikutusta kuntien toimintaan, sillä kunta on hoitanut tarkastustehtävää jo voimassa olevassa ilmoitusmenettelyssä. Kunnan on tullut ilmoitusmenettelyssä viipymättä antaa saamansa päiväkoteja koskevat tiedot aluehallintovirastolle. Lupamenettelyssä kunnan tulisi koostaa tekemänsä tarkastuksen johdosta lausunto lupaviranomaiselle. Kunta myös ohjaisi ja neuvoisi palveluntuottajaa lupaa haettaessa. Kunnan lakisääteinen tehtävä yksityisen palveluntuottajan ohjauksessa ja neuvonnassa koskien varhaiskasvatustoiminnan tuottamista pysyisi siis ennallaan, vaikka ilmoitusmenettely muuttuisi lupamenettelyksi. Kunnan rooli yksityisten perhepäivähoitajien ilmoitusmenettelyssä säilyisi ennallaan.
Edellä mainittu uusi Soteri-rekisteri otetaan käyttöön arviolta vuoden 2023 aikana. Tarkoituksena on, että rekisterin käyttöönoton jälkeen lupaa haettaisiin suoraan järjestelmästä. Tällöin ainakin osa nykyään käsin tehtävistä tarkastuksista voitaisiin hoitaa eri tietojärjestelmien välillä. Rekisterin kehitystyöllä on merkitystä myös luvanvaraisuuden vaikutuksia arvioitaessa, sillä uuden järjestelmän on tarkoitus sujuvoittaa ja tehostaa lupaprosessia niin lupaa hakevan palveluntuottajan kuin luvan myöntävän viranomaisen näkökulmasta. Soterin toteutuminen riippuu sosiaali- ja terveysministeriön valmistelemasta sosiaali- ja terveydenhuollon valvontalaista. Asiaa on käsitelty hallituksen esityksen kappaleessa 11.1. esitysten välisen riippuvuuden osalta. Tulevaisuudessa sähköinen asiointi riippuu siitä, kuinka sosiaali- ja terveysministeriö ja Valvira kehittävät Soteria.
Viranomaisten työmäärää arvioitaessa on huomioitava myös väestökehitykseen liittyvät arviot. Tilastokeskus julkaisi syyskuussa 2019 uuden väestöennusteen (TK 2019). Sen mukaan Suomessa ei 15 vuoden kuluttua olisi enää yhtään maakuntaa, jossa syntyy enemmän ihmisiä kuin kuolee, jos syntyvyys pysyy havaitulla tasolla. Maan väkiluku lähtee tällä kehityksellä laskuun vuonna 2031. Ennusteen mukaan vuonna 2035 väkiluku kasvaisi enää Uudenmaan ja Pirkanmaan maakunnissa sekä Ahvenanmaalla. Vuonna 2040 väkiluku kasvaisi Manner-Suomessa enää Uudenmaan maakunnassa ja sielläkin muuttovoiton ansiosta.
Vuonna 2018 Suomessa oli 60 kuntaa, joissa syntyi enemmän ihmisiä kuin kuoli. Tilastokeskuksen ennusteen mukaan vuonna 2030 kuntia, joissa syntyy enemmän ihmisiä kuin kuolee, olisi 35 ja vuonna 2040 enää 12. Toteutuessaan väestönmuutoksella on perustavanlaatuisia vaikutuksia peruspalveluiden kysyntään ja järjestämiseen eri puolella Suomea. Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan 7—15-vuotiaiden ikäluokka tulee vähenemään vuoteen 2030 mennessä 17,5 prosenttia verrattuna vuoteen 2020. Väestöennusteen mukaan myös 0—6-vuotiaiden lasten määrä vähenee noin 12 prosenttia vuoteen 2030 mennessä. Negatiivinen väestökehitys tulee aiheuttamaan lukuisia haasteita varhaiskasvatuksen järjestämiseen, vaikka muutos on suhteellisesti vähäisempi kuin perusopetusikäisillä. Suurin lasku kohdistuu taajamiin ja maaseutumaisiin kuntiin. Muuttovoittoalueilla lasten määrä ennusteen mukaan kasvaa. Vaikka väestöennusteen mukaan ikäluokkien pieneneminen vähentää peruspalveluiden tarvetta myös varhaiskasvatuksessa, varhaiskasvatuksen osallistumisasteen arvioidaan nousevan, mikä tasoittaa muutosta. (TK 2019) Väestökehityksen muutokset ovat yhteydessä perustettavien toimipaikkojen lukumäärään, ja siten välillisesti vaikutukset näkyvät myös lupahakemusten sekä muutoslupahakemusten määrässä ja siten lupaviranomaisen työmäärässä.
Vaikutukset pelastusviranomaisiin
Voimassa olevassa varhaiskasvatuslaissa säädetään, että ilmoituksen tulee sisältää palvelutoimintaan käytettäviksi suunniteltujen tilojen ja välineiden viranomaishyväksynnät. Viranomaishyväksynnöillä tarkoitetaan lain esitöiden mukaan (HE 40/2018 vp) tietoa siitä, että pelastusviranomainen, terveydensuojeluviranomainen ja rakennusvalvontaviranomainen ovat hyväksyneet tilat käytettäväksi asianomaiseen tarkoitukseen. Lisäksi esitöiden mukaan toimitettaisiin hyväksyntää koskevat päätökset. Tällainen on esimerkiksi pelastusviranomaisen laatima kohdetta koskevan päätösasiakirjan siitä, että palvelun tuottaja on tehnyt pelastussuunnitelmat ja poistumisturvallisuusselvitykset palvelutuotannossa käytettävissä tiloissaan ja kohteissaan ennen toiminnan aloittamista siten kuin pelastuslaissa (379/2011, 15 §, 19 §) ja valtioneuvoston asetuksessa pelastustoimesta säädetään (407/2011). Voimassa olevassa laissa säädetään edelleen, että kunnan tulee tarvittaessa saada pelastusviranomaisten ja terveydensuojeluviranomaisten lausunto. Säännöksen sanamuoto on tulkittavissa niin, että kunnan toimielimelle on säädetty oikeus saada lausunto pelastusviranomaiselta ja toisaalta pelastusviranomaiselle on säädetty velvollisuus antaa lausunto kunnan toimielimelle. Lain sanamuodon mukaan lausunnon pyytämisessä käytettäisiin viranomaisharkintaa. Viranomaisharkintaa lausuntojen antamisessa ei käytännössä kuitenkaan ole, koska opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksessa varhaiskasvatuksen yksityisen palveluntuottajan ilmoitusmenettelystä (772/2018) 1 §:ssä edellytetään, että toiminnanharjoittaja liittää ilmoitukseen asiakirjan, josta käy ilmi, että pelastusviranomainen on tarkastanut tilat. Menettelyä ehdotetaan muutettavaksi niin, että viranomaishyväksyntöjä ei sisällytettäisi lupahakemukseen vaan tarvittava yhteistyö tarkastuksen toimittamiseksi ja mahdolliset lausuntomenettelyt hoidetaan kunnan ja muiden viranomaisten välillä.
Opetus- ja kulttuuriministeriön asetukseen 772/2018 tehdään tarpeelliset muutokset hallituksen esityksen antamisen jälkeen.
Vaikutukset lapsiin ja perheisiin
Varhaiskasvatuslain 4 § edellyttää, että varhaiskasvatusta suunniteltaessa, järjestettäessä tai tuotettaessa ja siitä päätettäessä on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Yksityisen päiväkotitoiminnan siirtymisen ilmoituksenvaraisesta elinkeinosta luvanvaraiseksi elinkeinoksi voidaan katsoa toteuttavan lapsen etua, koska varhaiskasvatusikäisillä lapsilla ei vielä ole ikänsä ja kehitystasonsa vuoksi mahdollisuutta valvoa omaa etuaan. On siis perusteltua, että lapsiin kohdistuvan elinkeinon sääntely nojaa vahvasti ennakolliseen valvontaan. Tämä varmistaa osaltaan, että perheille on tarjolla monipuolisesti laadukkaita varhaiskasvatuspalveluita. Lapsen ja huoltajien kannalta on myös tärkeää, että yksityisen varhaiskasvatuksen palveluntuottajan edellytyksiin tuottaa asianmukaista ja laadukasta varhaiskasvatusta voi luottaa. Nykyinen tilanne, jossa toiminnan on saattanut aloittaa ilman, että palveluntuottajan yleisiä edellytyksiä on huolellisesti tarkastettu, ja joka sitten lakkautetaan aluehallintoviraston evättyä rekisteröinnin, pakottaa perheet etsimään lapselleen mahdollisesti hyvin pikaisesti uuden varhaiskasvatuspaikan. Tällöin perheet eivät voi tehdä ratkaisuaan toiveidensa tai tarpeidensa pohjalta vaan joutuvat ottamaan varhaiskasvatuspaikan vastaan sieltä, mistä paikkoja löytyy. Myös lapselle uuteen varhaiskasvatuspaikkaan siirtyminen on kuormittavaa. Lupamenettely yhdenmukaistaa ja tarkentaa yksityiselle päiväkotitoiminnalle asetettuja edellytyksiä laadukkaan varhaiskasvatuksen järjestämiseksi. Tämä vahvistaa perheiden ja lasten yhdenvertaisuutta ja oikeutta laadukkaaseen varhaiskasvatukseen.
Tietosuojavaikutukset
Tietosuojalainsäädäntö on muuttunut varhaiskasvatuslain (540/2018) säätämisen jälkeen. Varhaiskasvatuksessa sovelletaan yleistä tietosuoja-asetusta (luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679) ja sitä täsmentävää ja täydentävää kansallista tietosuojalakia (1050/2018). Esitetyn yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuuden myötä ei synny uusia tietotarpeita vaan käsiteltävät tiedot ovat samoja kuin voimassa olevassa ilmoitusmenettelyssä. Ehdotettu varhaiskasvatuslain muutos ei kohdistu suoraan varhaiskasvatuksessa olevien lasten tietoihin. Yleisesti on kuitenkin aiheellista huomioida, että varhaiskasvatuksessa käsitellään tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaisia erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja lapsista (kts. myös 4 artiklan 15 kohta) ja lisäksi salassa pidettäviä tietoja (varhaiskasvatuslain 40 § ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §). Perustuslakivaliokunta on todennut, että lapsen varhaiskasvatuksessa käsitellään tietoja, joiden käsittelyyn voi sisältyä sellaisia riskejä, että niitä on arvioitava lähtökohtaisesti arkaluonteisina tietoina (PeVL 17/2018 vp s. 6). Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely (kts. PeVL 14/2018 vp. Tietojen luonne vaikuttaa tietosuoja-asetuksen johdantokappaleen 75 kohdan mukaan luonnollisten henkilöiden oikeuksiin ja vapauksiin kohdistuvan riskin arviointiin henkilötietojen käsittelyssä. Lisäksi erityisesti lasten henkilötietoja on pyrittävä tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 38 kohdan mukaan suojaamaan, koska he eivät välttämättä ole kovin hyvin perillä henkilötietojen käsittelyyn liittyvistä riskeistä, seurauksista, asianomaisista suojatoimista ja omista oikeuksistaan. Toiminnan luvanvaraisuutta voidaan pitää näin ollen kannatettavana varhaiskasvatuksessa olevien lasten tietosuojan kannalta. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia rekisterinpitäjyyteen.
Ehdotetun sääntelyn vaikutuksia perustuslaissa turvattuun yksityiselämän suojaan, henkilötietojen käsittelyn oikeusperustetta, kansallisen liikkumavaran käyttöä ja esitettyjen pykälien yhteensopivuutta tietosuoja-asetuksen kanssa on arvioitu tarkemmin esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (12. luku).
Yritysvaikutukset
Esityksellä on vaikutuksia niiden yksityisten varhaiskasvatuspalveluntuottajien toimintaan, jotka harjoittavat päiväkotitoimintaa. Voimassa olevassa ilmoitusmenettelyssä, jokainen uusi toimipaikka rekisteröidään ilmoitusmenettelyssä erikseen. Ehdotetussa lupamenettelyssä haettaisiin vain yhtä palveluntuottajakohtaista lupaa, johon haettaisiin tarvittaessa muutosta esimerkiksi uutta toimipaikka perustettaessa.
Keskeisin yritysvaikutus syntyy nykyisen voimassa olevan ilmoitusmenettelyn läpikäyneiden palveluntuottajien osalta siitä, että yksityisen päiväkotitoiminnan palveluntuottajan on haettava lupaa siirtymäajan puitteissa. Toimintaa ei kuitenkaan tarvitse keskeyttää lupaprosessin ajaksi, vaan prosessissa on käytännössä kyse rekisteröinnin muuttamisesta luvaksi. Esityksessä ehdotetaan jo rekisteröityjen toimipaikkojen osalta kevennettyä menettelyä siirtymäajaksi vuosille 2023—2025. Edellytyksenä toiminnan jatkumiselle on, että toiminnan yleiset edellytykset ovat kunnossa. Toimipaikkoja ei tarvitsisi tarkastaa uudelleen lupaa haettaessa, ellei toimipaikoissa ole tapahtunut muutoksia.
Uusien alalle tulevien palveluntuottajien näkökulmasta keskeinen yritysvaikutus on se, että päiväkotitoimintaa ei saa aloittaa ennen kuin lupa toiminnalle on myönnetty. Sama edellytys koskee toiminnan olennaista muuttamista. Käytännössä tämä edellyttää palveluntuottajalta erityistä huolellisuutta siinä, että tämä täyttää toiminnalle asetetut yleiset edellytykset ja että lupahakemus on laadittu varhaiskasvatuslain edellyttämällä tavalla. Lupahakemuksen käsittelyllä ei arvioida olevan merkittävää vaikutusta toiminnan aloittamiseksi, sillä hallintolaki edellyttää, että lupaviranomaisen tulisi käsitellä lupahakemus ilman aiheetonta viivytystä (23.1 §, 434/2003). Yleisiin edellytyksiin ei esitetä muutoksia.
Palveluntuottajien näkökulmasta ehdotettu menettely luvan saamiseksi on voimassa olevaa ilmoitusmenettelyä sujuvampaa. Palveluntuottajan ei tarvitsisi toimittaa lupahakemusta liitteineen kuntaan, vaan hakemus toimitettaisiin suoraan aluehallintovirastoon. Luvan saamisen ja erityisesti peruuttamisen ehdoista säädettäisiin aiempaa selkeämmin. Valtakunnallisesti yhdenmukainen keskitetty lupamenettely ja toiminnanharjoittamisen edellytysten yhdenmukainen tulkinta parantavat myös varhaiskasvatuksen alueellisten ja valtakunnallisten toimijoiden toimintaympäristöä ja kasvun edellytyksiä.
Kuten ilmoitusmenettelyssäkin, myöskään lupamenettelyssä lupaviranomaisella ei olisi käytettävissään tarve- tai tarkoituksenmukaisuusharkintaa, vaan sääntely perustuisi sidottuun oikeusharkintaan. Lupa olisi myönnettävä, kun laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kuten ilmoituksen rekisteröinti, myös luvan hakeminen olisi palveluntuottajalle maksullista. Lupamaksun arvioidaan olevan nykyistä rekisteröintimaksua suurempi. Esitetyllä luvanvaraisuudella ei arvioida olevan vaikutuksia yksityisten palveluntuottajien tai uusien perustettavien toimipaikkojen lukumäärään. Esityksellä ei olisi vaikutuksia yksityisiin perhepäivähoitajiin, sillä yksityinen perhepäivähoito jäisi edelleen ilmoitusmenettelyn piiriin.
7
Säännöskohtaiset perustelut
43 §.Yksityinen varhaiskasvatus. Pykälässä määriteltäisiin yksityinen varhaiskasvatus. Yksityisen varhaiskasvatuksen määritelmään ei esitetä muutoksia. Pykälän yleisiä edellytyksiä koskevat 2 ja 4 momentit siirrettäisiin selkeyden vuoksi erilliseksi uudeksi 43 a §:ksi.
43 a §. Yksityisen varhaiskasvatuksen harjoittamisen yleiset edellytykset. Yleisiä edellytyksiä koskevaa sääntelyä selkeytettäisiin. Yksityisen varhaiskasvatuspalveluntuottajan toiminnan harjoittamista koskevat yleiset edellytykset tuotaisiin varhaiskasvatuslain 43 §:stä erilliseksi uudeksi 43 a §:ksi. Yleiset edellytykset vastaisivat asiallisesti voimassa olevan lain 43 §:ssä määriteltyjä yleisiä edellytyksiä, eikä palveluntuottajalta vaadittaviin edellytyksiin ehdoteta yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuuden myötä muutoksia. Luvan myöntäminen edellyttäisi, että aluehallintovirasto on tarkastanut yleisten edellytysten täyttymisen. Yksityisen perhepäivähoidon harjoittajan tulisi edelleen vastaavasti täyttää pykälässä mainitut toiminnan yleiset edellytykset. Pykälän sanamuotoa kuitenkin tarkennettaisiin niin, että säännökseen lisättäisiin maininta siitä, että yleisten edellytysten tulee täyttyä koko toiminnan ajan. Oikeustila ei tältä osin muuttuisi, sillä myös voimassa oleva lainsäädäntö edellyttää, että edellytykset täyttyvät koko toiminnan ajan. Aikaisemmin tämä edellytys sisältyi varhaiskasvatuslain perusteluihin (HE 40/2018 vp).
Voimassa olevan lain 43 §:n 3 momentissa säädetään, että pykälän 2 momentin 2—4 kohdassa tarkoitettujen edellytysten osalta palveluntuottajalle on varattava tilaisuus osoittaa, että edellytykset täyttyvät. Vastaavaa sääntelyä ei sisällytettäisi uuteen 43 a §:ään, koska sääntely on päällekkäistä hallintolain kanssa. Hallintolaissa (434/2003) on säännökset viranomaisen selvittämisvelvollisuudesta (31 §) ja asianosaisen kuulemisesta (34 §).
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin palveluntuottajan velvollisuudesta ilmoittaa muutoksista 1 momentin 1 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa seikoissa. Muutoksista olisi ilmoitettava viipymättä kirjallisesti päiväkotitoiminnan osalta lupaviranomaiselle ja perhepäivähoidon osalta kunnan monijäseniselle toimielimelle siinä kunnassa, jossa palveluja tuotetaan. Ilmoitus saattaisi käynnistää ehdotuksen 44 d §:ssä tarkoitetun menettelyn, jossa lupaviranomainen peruuttaa myönnetyn luvan, jos palveluntuottajan yleiset edellytykset eivät täyty.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin voimassa olevan 43 §:n 4 momentin mukaisesti, että mitä 43 §:ssä ja 1 momentissa säädetään palveluntuottajasta, koskee myös sitä, joka omistuksen, sopimuksen tai muun järjestelyn perusteella käyttää määräämisvaltaa palveluntuottajan puolesta. Momenttiin lisättäisiin velvoite ilmoittaa määräysvallan muutoksesta. Jos lupa on myönnetty oikeushenkilölle ja oikeushenkilön omistukseen, sopimukseen tai muuhun järjestelyyn perustuva määräysvalta siirtyy, luvanhaltijan olisi ilmoitettava siitä lupaviranomaiselle kahden viikon kuluessa määräysvallan siirtymisestä. Omistussuhteiden muutoksesta tehtävä ilmoitus ei merkitse lupahakemusta, vaan oikeushenkilölle myönnetty lupa olisi edelleen voimassa. Ilmoitus voi toisaalta käynnistää esimerkiksi ehdotuksen 44 d §:ssä tarkoitetun menettelyn, jossa lupaviranomainen peruuttaa myönnetyn luvan. Velvoite ilmoittaa pykälän 1 ja 3 kohdissa tarkoitetuissa seikoissa tapahtuneista muutoksista sekä velvoite ilmoittaa määräysvallassa tapahtuneista muutoksista ovat tärkeitä varhaiskasvatuksen laadun varmistamisen kannalta.
44 §.Lupa harjoittaa yksityistä päiväkotitoimintaa. Varhaiskasvatuslain 44 § yksityisen palveluntuottajan ilmoitusmenettelystä ehdotetaan muutettavaksi niin, että ilmoitusmenettelyn sijasta pykälässä säädettäisiin luvasta yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan, että varhaiskasvatusta järjestävällä tai tuottavalla yksityisellä palvelujentuottajalla olisi ennen toiminnan aloittamista oltava lupa harjoittaa päiväkotitoimintaa. Luvan myöntäisi hakemuksesta aluehallintovirasto.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin luvassa päätettävistä asioista. Pykälän 2 momentin mukaisesti luvassa päätettäisiin niistä kunnista, joiden alueella päiväkotitoimintaa harjoitetaan; toimipaikoista, joissa päiväkotitoimintaa harjoitetaan; varhaiskasvatuspaikkojen lukumäärästä kussakin toimipaikassa antaa sekä varhaiskasvatuksen järjestämisestä lain 13 §:n mukaisesti eli vuorohoidon järjestämisestä.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin luvan luovuttamiskiellosta. Varhaiskasvatuslain mukaisen lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä selvitetään, että luvan hakija ja tämän toiminta täyttää varhaiskasvatuslaissa säädetyt edellytykset. Esityksen mukaan varhaiskasvatuslain nojalla myönnettyä lupaa ja siihen sisältyviä oikeuksia ei saisi myydä eikä muutoin luovuttaa kokonaan tai osittain toiselle. Oikeushenkilön omistus- ja hallintasuhteissa voisi kuitenkin tapahtua muutoksia. Nämä muutokset eivät merkitse luvan myymistä tai luovuttamista. Käytännössä luvan myyminen tai luovuttaminen voisi tulla kyseeseen, jos luvanhaltija ei harjoita luvassa tarkoitettua toimintaa omalla yrittäjänriskillään omaan lukuunsa, vaan on luovuttanut sopimuksella tai muulla tavalla elinkeinotoiminnan harjoittamisen kokonaan tai osittain tai esimerkiksi määräajaksi toisen harjoitettavaksi.
44 a §.Luvan hakeminen. Varhaiskasvatuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 44 a §, jossa säädettäisiin luvan hakemisesta. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin lupahakemuksen sisällöstä. Lupahakemuksen sisältö olisi pääosin sama kuin voimassa olevan lain 44 §:n 1 momentissa säädetty ilmoituksen sisältö. Pykälän 1 momentin 5, 6 ja 11 kohdan sanamuotoa tarkennettaisiin verrattuna voimassa olevan 44 §:n 2 momentin 5, 6 ja 11 kohtiin.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin kunnan toimielimen ohjaus- ja neuvontavelvollisuudesta. Kunnan monijäsenisen toimielimen tai sen määräämän viranhaltijan olisi annettava palveluntuottajalle ohjausta ja neuvontaa luvan hakemista varten. Kunnan lakisääteinen tehtävä yksityisen palveluntuottajan ohjauksessa ja neuvonnassa koskien varhaiskasvatustoiminnan tuottamista pysyisi siis ennallaan, vaikka ilmoitusmenettely muuttuisi lupamenettelyksi. Varhaiskasvatuslain 53 §:n 1 momentin mukaan lain 52§:ssä tarkoitettujen valvontaviranomaisten on toteutettava valvontaa ensisijaisesti antamalla varhaiskasvatuksen järjestäjälle tarpeellista ohjausta ja neuvontaa sekä seuraamalla toiminnan kehitystä yhteistyössä toiminnan järjestäjän kanssa. Esitetyn momentin tarkoituksena on varmistaa keskusteluyhteyden säilyminen kunnan ja yksityisen palveluntuottajan välillä mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Palveluntuottajalle ei kuitenkaan esitettäisi velvollisuutta olla yhteydessä kuntaan lupaa haettaessa, koska elinkeinonvapauden näkökulmasta luvan hakeminen ei edellytä kunnan suostumusta. On kuitenkin tarkoituksenmukaista, että palveluntuottaja selvittää ennen luvan hakemista toiminnan taloudellisiin edellytyksiin olennaisesti vaikuttavat seikat kuten sen myöntääkö kunta yksityiselle varhaiskasvatukselle palveluseteliä tai onko kunnassa käytössä yksityisen hoidon kuntalisä. Olemalla yhteydessä kuntaan palveluntuottaja saa kunnalta tietoa myös siitä, onko yksityiselle toiminnalle potentiaalisia asiakkaita ja millainen käsitys kunnalla on varhaiskasvatuspaikkojen tarpeesta alueellaan.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin varhaiskasvatuksen toimipaikkaan tehtävästä tarkastuksesta. Tarkastus olisi uuden toimipaikan perustamisen edellytys lupaa haettaessa tai sitä muutettaessa. Aluehallintovirasto tutkisi lupaviranomaisena, että lupahakemus on laadittu lain edellyttämällä tavalla. Sanamuotoa tarkennettaisiin voimassa olevaan tarkastusta koskevaan varhaiskasvatuslain 44 §:n 3 momenttiin nähden. Kuten voimassa olevassa ilmoitusmenettelyssä, myös lupamenettelyssä tarkastuksen tekisi kunnan monijäseninen toimielin. Aloite tarkastuksen suorittamiselle tulisi kuitenkin lupaviranomaiselta. Tarkastuksen suorittamista varten kunnan toimielimen tulisi saada lupaviranomaiselta kopio palveluntuottajan lupahakemuksesta. Kunnan monijäsenisen toimielimen tulisi yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa varmistaa tilojen soveltuvuus varhaiskasvatuksen järjestämiselle ja koostaa lausunto lupaviranomaiselle. Kunnan monijäseninen toimielin voisi pyytää lausuntoa muilta viranomaisilta kuten esimerkiksi terveydensuojelu-, rakennusvalvonta ja pelastusviranomaisilta tarkastuksen toimittamista varten. Tarkastus eroaisi tältä osin voimassa olevan lain 44 §:n 1 ja 3 momentissa säädetystä, sillä pykälän 1 momentissa ei edellytettäisi enää tilojen ja välineiden viranomaishyväksyntöjä. Voimassa olevan lain esitöiden mukaan viranomaishyväksynnöillä on tarkoitettu tietoa siitä, että pelastusviranomainen, terveydensuojeluviranomainen ja rakennusvalvontaviranomainen on hyväksynyt tilat käytettäväksi asianomaiseen tarkoitukseen sekä näitä hyväksyntöjä koskevia päätöksiä. Pelastuslaissa ei kuitenkaan ole säädetty pelastusviranomaisten tehtäväksi tehdä käyttöönottoluonteisia valvontakäyntejä, eikä pelastusviranomaiselle ole säädetty toimivaltaa hyväksyä tiloja käyttöön, vaan pelastusviranomainen suorittaa valvontaa riskiperusteisesti. On myös tarkoituksenmukaista, että viranomaisten väliset menettelyt käydään suoraan viranomaisten välillä. Varhaiskasvatuslaissa ei ole tarkoituksena laajentaa viranomaisten tehtäviä tältä osin muualla lainsäädännössä säädettyyn nähden.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksenantovaltuudesta. Lupahakemuksen tekemisestä, sisällöstä ja hakemukseen liitettävistä asiakirjoista voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella. Vastaava asetuksenantovaltuus on voimassa olevan varhaiskasvatuslain 44 §:n 6 momentissa.
44 b §. Luvan myöntäminen. Varhaiskasvatuslakiin ehdotettaisiin lisättäväksi uusi 44 b §, jossa säädettäisiin luvan myöntämisestä. Lupaharkinta olisi lakiin sidottua. Lupa yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi tulisi myöntää toistaiseksi voimassa olevana, jos varhaiskasvatuslaissa säädetyt edellytykset päiväkotitoiminnan harjoittamiselle täyttyvät. Lupaviranomaisella ei olisi käytettävissään vapaata harkintaa luvan myöntämisessä. Luvan käsittelyyn sovellettaisiin hallinnon yleislakeja. Näin ollen lupaa koskeva hakemus olisi hallintolain (434/2003) 23 §:n 1 momentin nojalla käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä.
Varhaiskasvatuslain 33 §:ssä säädetään tilapaisestä poikkeamisesta henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista. Voimassa olevan laki mahdollista ilmoituksen rekisteröinnin määräajaksi tilanteessa, jossa päiväkodin johtajan tehtävää hoitaa ei-kelpoinen henkilö. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin luvan myöntämisestä kokonaan tai osittain poikkeuksellisesti enintään yhden vuoden määräajaksi, jos palveluntuottajan yhdessä tai useammassa toimipaikassa poiketaan tilapäisesti 33 §:n nojalla päiväkodin johtajan kelpoisuusvaatimuksesta.
44 c §.Luvan muuttaminen ja toiminnan lopettaminen. Varhaiskasvatuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 44 c §, jossa säädettäisiin luvan muuttamisesta ja toiminnan lopettamista koskevasta ilmoituksesta. Pykälän 1 momentin mukaan luvanhaltijan olisi haettava luvan muuttamista, jos 44 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tulee muutoksia, taikka jos luvanhaltija muuttaa toimintansa luonnetta tai laajuutta muutoin olennaisesti siten, että myönnetty lupa ei enää kata muuttunutta toimintaa. Olennaisena muutoksena olisi siten pidettävä ainakin muutoksia toiminnan laajuudessa sekä vuorohoidon järjestämistä. Myös muu olennainen muutos edellyttäisi muutosluvan hakemista. Myös voimassa oleva ilmoitusmenettely edellyttää olennaisista muutoksista ilmoittamista. Varhaiskasvatuslain esitöiden mukaan ilmoitusmenettelyssä olennaisia muutoksia ovat toimintatavassa tai toiminnan laajuudessa tapahtuvat muutokset silloin, kun ne vaativat henkilöstön määrän huomattavan lisäyksen tai vähenemisen tai henkilöstön rakennemuutoksen. (HE 40/2018 vp s. 111.) Ehdotetun lakimuutoksen mukaan lupa olisi palveluntuottajakohtainen toisin kuin nykyinen toimintayksikkökohtainen ilmoitus. Jos lupaa haetaan yksittäistä toimintayksikköä koskevan muutoksen johdosta, ei ole tarkoitus, että lupaviranomaisen tulisi samalla arvioida uudelleen kaikkien muidenkin toimintayksikköjen toimintaedellytykset. Tällaisessa tapauksessa lupaviranomainen voi lähtökohtaisesti olettaa, että muut toimintayksiköt täyttävät edelleen luvan saannin edellytykset, jos muuta ei ole esimerkiksi valvonnan yhteydessä ilmennyt.
Pykälän 2 momentin mukaan luvan muuttamista koskevan hakemuksen tulisi sisältää esitetyn 44 a §:n 1 momentissa säädetyt tiedot niiltä osin kuin ne ovat tarpeen muutoshakemuksen ratkaisemiseksi. Uuden toimipaikan tarkastamiseen sovellettaisiin, mitä lupahakemukseen liittyvästä toimipaikan tarkastuksesta 44 a §:n 3 momentissa säädetään. Muutosta ei saisi toteuttaa ennen kuin lupaviranomainen on hyväksynyt hakemuksen luvan muuttamiseksi.
Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi toiminnan lopettamista koskevasta ilmoituksesta. Palveluntuottajan olisi viipymättä tehtävä kirjallinen ilmoitus toiminnan lopettamisesta lupaviranomaiselle. Lupaviranomaisen olisi saatettava toiminnan lopettamista koskeva ilmoitus tiedoksi kunnan monijäseniselle toimielimelle tai sen määräämälle viranhaltijalle siinä kunnassa, jossa päiväkoti sijaitsee.
44 d §.Luvan peruuttaminen. Varhaiskasvatuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 44 d §, jossa säädettäisiin luvan peruuttamisesta. Pykälän 1 momentin nojalla lupaviranomainen voisi palveluntuottajaa kuultuaan peruuttaa luvan kokonaan tai osittain, jos palveluntuottaja ei täyttäisi 43 a §:n 1 momentissa säädettyjä toiminnan harjoittamisen yleisiä edellytyksiä tai jos varhaiskasvatusta järjestettäisiin muutoin olennaisesti vastoin varhaiskasvatuslakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä. Rikkomusten tulisi olla luonteeltaan olennaisia ja vakavia, jotta luvan peruuttamisen edellytykset täyttyvät. Lähtökohtaisesti lupa voitaisiin peruuttaa siis vasta silloin, kun varhaiskasvatuslaissa säädetyt valvontatoimenpiteet eivät ole olleet riittäviä. Näin ollen aloite luvan peruuttamisesta voi tulla valvontaviranomaiselta. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että lupaviranomaisen tulee ennen luvan peruuttamista varata palveluntuottajalle mahdollisuus 1 momentissa tarkoitettujen puutteiden korjaamiseen kohtuullisessa ajassa. Luvan peruuttaminen edellyttäisi siis aina, että lupaviranomainen kuulee palveluntuottajaa ennen luvan peruuttamista koskevaa päätöksentekoa sekä varaa tälle osana kuulemismenettelyä tilaisuuden korjata toiminnassa ilmenneet puutteellisuudet. Luvan peruuttaminen ei ole luonteeltaan hallinnollinen sanktio, vaan eräänlainen hallinnollinen turvaamistoimi. Peruuttamismenettelyssä ei arvioida yksittäisten tekojen moitittavuutta sinänsä vaan sitä, täyttääkö toiminta kyseisten tekojen jälkeenkin lupaa koskevat edellytykset ja onko toiminta muuten lainmukaista. Luvan peruuttaminen osittain voisi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, jos lupa on tarpeen peruuttaa palveluntuottajan yhden toimipaikan osalta.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin lupaviranomaisen oikeudesta peruuttaa palveluntuottajan lupa silloin, jos päiväkotitoimintaa ei ole harjoitettu kahteen vuoteen eikä palveluntuottaja ole 44 c §:n 3 momentin mukaisesti ilmoittanut toiminnan lopettamisesta lupaviranomaiselle. Sekä perheiden, että lupaviranomaisten näkökulmasta on selkeämpää, jos sellaisilla yksityisillä palveluntuottajilla, jotka eivät tosiasiassa järjestä yksityistä päiväkotitoimintaa, ei ole lupaa toiminnan harjoittamiseen. On myös todennäköistä, että toiminnan edellytyksissä tapahtuisi kahden vuoden kuluessa sellaisia muutoksia, jotka edellyttäisivät luvan hakemista. Lupaviranomaisen olisi pykälän 4 momentin nojalla saatettava luvan peruuttamista koskeva päätös tiedoksi kunnan monijäseniselle toimielimelle tai sen määräämälle viranhaltijalle siinä kunnassa, jossa päiväkoti sijaitsee.
44 e §.Ilmoitus yksityisen perhepäivähoidon harjoittamisesta Varhaiskasvatuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 44 e §, jossa säädettäisiin erikseen yksityisen perhepäivähoidon ilmoitusmenettelystä. Esitetty lupamenettely ei koskisi yksityistä perhepäivähoitoa, vaan yksityinen perhepäivähoito jäisi edelleen ilmoitusmenettelyn piiriin. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin opetus- ja kulttuuriministeriön valtuudesta antaa ilmoitusten tekemisestä, sisällöstä ja ilmoitukseen liitettävistä asiakirjoista tarkempia säännöksiä opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella. Yksityistä perhepäivähoitoa koskeva ilmoitusmenettely olisi pääosin vastaavan sisältöinen kuin voimassa olevassa varhaiskasvatuslaissa yksityisen perhepäivähoidon ilmoitusmenettelystä säädetään. Kunnan monijäsenisen toimielimen suorittamaa tarkastusta kuitenkin täsmennettäisiin vastaavasti kuin lupamenettelyn osalta (ks. 44 a §:n 3 mom. perustelut). Ilmoituksen sisältö olisi soveltuvin osin vastaava kuin 44 a §:ssä tarkoitetun lupahakemuksen sisältö. Ilmoitukseen tulisi sisältää toiminnasta vastaavan henkilön nimi, henkilötunnus, yhteystiedot, koulutus, työkokemus sekä tehtävä toimipaikassa. Lisäksi ilmoituksen tulisi sisältää samat tiedot kuin 44 a §:n 1—4 ja 6—12 kohdassa on säädetty. Pykälän 4 momentin nojalla kunnan monijäsenisen toimielimen olisi pidettävä luetteloa yksityisen perhepäivähoidon harjoittajista kuten myös voimassa oleva varhaiskasvatuslaki edellyttää. Palveluntuottajan olisi pykälän 5 momentin nojalla viipymättä tehtävä kirjallinen ilmoitus toiminnan lopettamisesta 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen vastaanottaneelle kunnan toimielimelle.
45 §.Päiväkodin johtajan ja perhepäivähoidon vastuuhenkilön nimeäminen. Pykälän otsikkoa ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että otsikko kuvaisi paremmin pykälän sisältöä. Pykälän otsikko ”vastuuhenkilö” ehdotetaan korvattavaksi uudella otsikolla ”Päiväkodin johtajan ja perhepäivähoidon vastuuhenkilön nimeäminen”.
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan teknisesti muutettavaksi siten, että pykälässä viitattaisiin yksityisen päiväkotitoiminnan osalta uuteen lupamenettelyyn (44 §) ja yksityisen perhepäivähoidon osalta ilmoitusmenettelyyn (44 e §). Yksityisen palveluntuottajan olisi viipymättä tehtävä kirjallinen ilmoitus päiväkodin johtajan vaihtumisesta tai yhteystietojen muutoksesta 44 §:ssä tarkoitetun luvan myöntäneelle aluehallintovirastolle. Yksityisen palveluntuottajan olisi viipymättä tehtävä kirjallinen ilmoitus perhepäivähoidon vastuuhenkilön vaihtumisesta tai yhteystietojen muutoksesta kunnan monijäseniselle toimielimelle.
Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jonka mukaan e ilmoituksen tulee sisältää päiväkodin johtajan tai perhepäivähoidon vastuuhenkilön nimi, henkilötunnus, yhteystiedot, koulutus, työkokemus ja tehtävä toimipaikassa. Lupaviranomainen tekisi yksityisen päiväkotitoiminnan osalta päätöksen johtajan vaihdoksesta kuten voimassa olevassa ilmoitusmenettelyssäkin. Muutokset talletetaan 46 §:n nojalla yksityisten palvelun antajien rekisteriin.
46 §.Tietojen tallettaminen rekisteriin. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan teknisesti muutettavaksi siten, että se sisältäisi ilmoitusmenettelyn sijasta viittaukset esitettyyn lupamenettelyyn. Rekisterin käyttötarkoitusta täsmennettäisiin niin, että pykälässä viitattaisiin yksityiseen päiväkotitoimintaan yksityisen varhaiskasvatuksen sijasta, sillä ilmoituksenvaraisia toimijoita ei rekisteröidä mainittuun rekisteriin. Pykälän 1 momentin mukaisesti Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto ja aluehallintovirastot pitävät valtakunnallista tietojärjestelmää (yksityisten palvelujen antajien rekisteri) 44 §:ssä tarkoitettujen lupa-asioiden käsittelyä sekä yksityisen päiväkotitoiminnan valvontaa ja tilastointia varten. Rekisteröinnistä tai sen hylkäämisestä ei tehtäisi erillistä päätöstä vaan lupaviranomainen rekisteröi palveluntuottajan ja sen toimipaikat, jos se myöntää päiväkotitoiminnalle luvan. Rekisteristä poistaminen sidottaisiin luvan peruuttamista koskevaan päätökseen. Poistaminen muotoiltaisiin aiempaa selkeämmin, sillä pykälän voimassa oleva sanamuoto ”voidaan” ehdotetaan ilmaistavaksi niin, että palveluntuottaja tulisi poistaa rekisteristä, jos palveluntuottajan lupa peruutetaan 44 d §:ssä tarkoitetussa tilanteessa.
Palveluntuottaja tulisi poistaa rekisteristä myös silloin, jos palveluntuottaja itse ilmoittaa toiminnan lopettamisesta. Henkilötietojen käsittelyn periaatteita koskevan tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan henkilötietojen on oltava riittäviä ja olennaisia ja rajoituttava siihen, mikä on mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan henkilötietoja on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen tietojenkäsittelyn tarkoitusten toteuttamista varten. Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 39 kohdan mukaan tämä edellyttää erityisesti sitä, että henkilötietojen säilytysaika on mahdollisimman lyhyt. Rekisterin käyttötarkoituksen kannalta on tarkoituksenmukaista, että rekisterissä olisi vain sellaisia toimijoita, joilla on lupa yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseen. Jos palveluntuottaja on lopettanut toimintansa, niin lupaviranomainen siirtää palveluntuottajaa tai sen toimipaikkaa koskevat tiedot rekisteristä valvontaviranomaisen arkistoon.
Pykälän 2 momentin 1 kohtaa muutettaisiin teknisesti viittaamalla lupamenettelyn pykäliin. Momentin 4 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi viittaamalla ilmoituksen sijasta lupaan.
Koska lupaviranomaisen tehtävät ehdotetaan keskitettäväksi vain yhteen aluehallintovirastoon, pykälän 3 momenttia muutettaisiin viittaamalla lupaviranomaiseen. Lupaviranomainen vastaisi rekisteriin tallettamistaan tiedoista ja niiden luovuttamisen lainmukaisuudesta. Pykälän 3 momentissa säädettyä henkilötietojen säilytysaikaa ehdotetaan lyhennettäväksi viidestä vuodesta yhteen vuoteen. Esityksessä ehdotetaan, että palveluntuottaja tulee toiminnan lopettamisen jälkeen heti poistaa rekisteristä. Tietosuoja-asetuksen 17 artiklassa säädetään oikeudesta tietojen poistamiseen henkilötietojen osalta. Artiklan 1 kohdan ja 1 kohdan a alakohdan mukaan rekisteröidyllä on oikeus saada rekisterinpitäjä poistamaan rekisteröityä koskevat henkilötiedot ilman aiheetonta viivytystä, ja rekisterinpitäjällä on velvollisuus poistaa henkilötiedot ilman aiheetonta viivytystä, edellyttäen että henkilötietoja ei enää tarvita niihin tarkoituksiin, joita varten ne kerättiin tai joita varten niitä muutoin käsiteltiin. Koska palveluntuottaja poistetaan rekisteristä heti toiminnan lopettamisen jälkeen, on viiden vuoden säilytysaika henkilötiedoille näin ollen tarpeettoman pitkä.
Pykälän 4 momentti ilmoituksen maksullisuudesta kumottaisiin eikä vastaava momenttia luvan hakemisen maksullisuudesta otettaisi varhaiskasvatuslakiin tarpeettoman sääntelyn välttämiseksi. Valtion maksuperustelaki (150/1992) toimii yleislakina valtion viranomaisten suoritteiden maksullisuudesta.
49 §. Varhaiskasvatusrikkomus. Voimassa olevassa varhaiskasvatuslaissa ei säädetä peruuttamismenettelystä vaan ainoastaan palveluntuottajan rekisteristä poistamisesta. Nyt ehdotettavassa muutoksessa luvan peruuttaminen vastaa asiallisesti rekisteristä poistamista. Kun palveluntuottaja tai sen yksittäinen toimipaikka on poistettu rekisteristä lopettamisilmoituksen tai luvan peruuttamisen seurauksena, päiväkotitoimintaa ei saa enää harjoittaa. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että pykälään lisättäisiin viittaukset lupamenettelyyn ja yksityisen perhepäivähoidon osalta viittaus 44 e §:ssä säädettyyn ilmoitukseen. Yksityistä varhaiskasvatusta järjestävä tai tuottava, joka tahallaan laiminlyö 44 §:ssä tarkoitetun luvan hakemisen tai 44 e §:ssä tarkoitetun ilmoituksen tekemisen, järjestää tai tuottaa varhaiskasvatusta, vaikka on saanut lupahakemukseen kielteisen päätöksen tai vaikka lupa on 44 d §:n nojalla peruutettu taikka järjestää tai tuottaa varhaiskasvatusta tai esiopetusta vastoin 58 §:ssä tarkoitettua määräystä tai kieltoa, olisi tuomittava, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, varhaiskasvatusrikkomuksesta sakkoon. Ennen syytteen nostamista syyttäjän olisi varattava kunnan monijäseniselle toimielimelle tilaisuus antaa lausuntonsa.
51 §.Valtion ohjausjärjestelmä, Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi, että valtakunnallisen lupaviranomaisen tehtävät kuuluvat aluehallintovirastolle.
58 §. Määräyksen antaminen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että pykälään lisättäisiin viittaus lupamenettelyn laiminlyömisestä. Luvan hakemisen laiminlyönti olisi peruste antaa varhaiskasvatuslain 58 §:ssä tarkoitettu määräys varhaiskasvatuksen toimipaikan sulkemisesta.
63 §.Muutoksenhaku lupa- ja valvontaviranomaisen päätöksiin. Pykälän otsikkoa ehdotetaan selkeytettäväksi niin, että uusi otsikko olisi ”muutoksenhaku lupa- ja valvontaviranomaisen päätöksiin”. Varhaiskasvatuslain nojalla tehtyyn lupa- tai valvontaviranomaisen päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimeen. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan teknistä korjausta poistamalla vanhentunut lakiviittaus hallintolainkäyttölakiin (586/1998) ja korvaamalla se viittauksella uuteen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin (808/2019), jolla on kumottu nykyisen viittauksen mukainen hallintolainkäyttölaki. Pykälän 1 momentista poistettaisiin virke jatkovalituksen valitusluvanvaraisuudesta, koska oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin nojalla hallinto-oikeuden päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Koska sääntely on nykyään voimassa olevassa yleislaissa, ei tätä yleislain kanssa päällekkäistä sääntelyä ole tarpeen toistaa erityislaissa.
12
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Varhaiskasvatuksen kannalta keskeisiä perusoikeuksia ovat Suomen perustuslain 16 §:n mukaiset sivistykselliset oikeudet ja 19 §:n mukainen oikeus sosiaaliturvaan. Lapsen oikeus varhaiskasvatukseen on tunnustettu myös Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa. Varhaiskasvatuslain 4 § edellyttää, että varhaiskasvatusta suunniteltaessa, järjestettäessä tai tuotettaessa ja siitä päätettäessä on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Ehdotetulla lailla vahvistettaisiin lapsen oikeutta varhaiskasvatuslain normien mukaiseen lapsen etua toteuttavaan varhaiskasvatukseen. Lapsen edun ja varhaiskasvatuksen laadun varmistamiseksi on perusteltua säätää voimassa olevaa sääntelyä tiukemmin yksityisen päiväkotitoiminnan aloittamiseksi vaadittavasta menettelystä. Yksityisen päiväkotitoiminnan säätämistä luvanvaraiseksi arvioidaan erityisesti perustuslain 18 §:ssä säädetyn elinkeinovapauden rajoittamisen näkökulmasta.
Yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuus ja perustuslain 18 §:ssä turvattu elinkeinonvapaus
Yksityisellä varhaiskasvatuksella tarkoitetaan varhaiskasvatuslain 43 §:n mukaan varhaiskasvatusta, jonka yksityinen henkilö, yhteisö tai säätiö taikka julkisyhteisön perustama liikeyritys tuottaa korvausta vastaan liike- tai ammattitoimintaa harjoittamalla. Perusoikeusnäkökulmasta varhaiskasvatus asettuu perustuslain 16 §:ssä säänneltyjen sivistyksellisten perusoikeuksien ja 19 §:n 3 momentin takaaman riittäviä sosiaalipalveluja koskevan oikeuden välille. Yksityisiä sosiaalipalveluja on tarkasteltu perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden piiriin kuuluvana toimintana (ks. esim. PeVL 26/2017 vp). Yksityinen varhaiskasvatus on voimassa olevan lainsäädännön sallima yksityisten oikeushenkilöiden harjoittama elinkeino, joka sallii voiton tavoittelun. Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Vaatimus viranomaisen myöntämästä luvasta työn, ammatin tai elinkeinon harjoittamiseen merkitsee rajoitusta elinkeinovapauteen. Näin ollen yksityisten varhaiskasvatuksen palveluntarjoajan järjestämän päiväkotitoiminnan rajoittamista tulee arvioida perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden näkökulmasta. Elinkeinonvapaus perustuslaillisena oikeutena koskee ainoastaan yksityisiä oikeushenkilöitä. Puhtaasti julkiset oikeushenkilöt, kuten valtio ja sen laitokset, kunnat, kuntainliitot ja muut julkisoikeudelliset toimijat, jäävät perustuslain 18 §:n soveltamisalan ulkopuolelle (Hallberg P., Karapuu H. Ojanen T., Scheinin M., Tuori K. & Viljanen V., 2011, s. 99 ja 566).
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä. Valiokunta on toisaalta katsonut esimerkiksi elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan poikkeuksellisesti mahdollista, jos luvanvaraisuudesta on säädetty lailla, joka täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset (ks. esim. PeVL 32/2010 vp, s. 7—8). Perustuslakivaliokunta on johtanut perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja oikeuksien luonteesta perustuslaissa turvattuina oikeuksina joitakin yleisiä perusoikeuksien rajoittamista koskevia vaatimuksia. Näitä ovat vaatimukset lailla säätämisestä, lain täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta, rajoituksen hyväksyttävyydestä, rajoituksen suhteellisuudesta, perusoikeuden ydinalueen koskemattomuudesta, oikeusturvajärjestelyjen riittävyydestä ja ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisesta (PeVM 25/1994 vp, s. 4—5). Kaikkien vaatimusten tulee täyttyä samanaikaisesti, jotta laki voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Sääntelyn sisällön osalta valiokunta on pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Tältä kannalta merkitystä on muun muassa sillä, missä määrin viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät sidotun harkinnan, missä määrin tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti. (PeVL 69/2014 vp, s. 2, PeVL 65/2014 vp, s. 2/II, PeVL 22/2014 vp, s. 4—5, PeVL 13/2014 vp, s. 2, PeVL 34/2012 vp, s. 2, PeVL 17/2012 vp, s. 2, PeVL 10/2012 vp, s. 4—5, PeVL 8/2012 vp, s. 3—4, PeVL 56/2010 vp, s. 2—3, PeVL 32/2010 vp, s. 7—8, PeVL 22/2010 vp, s. 2, PeVL 31/2006 vp, s. 2—4, PeVL 8/2006 vp, s. 3, PeVL 49/2005 vp, s. 3, PeVL 33/2005 vp, s. 2, PeVL 14/2004 vp, s. 2—3, PeVL 16/2003 vp, s. 2, PeVL 67/2002 vp, s. 2, PeVL 66/2002 vp, s. 2, PeVL 62/2002 vp, s. 2—3, PeVL 61/2002 vp, s. 2—3, PeVL 40/2002 vp, s. 4, PeVL 24/2002 vp, s. 2, PeVL 19/2002 vp, s. 2, PeVL 53/2001 vp, s. 3—4, PeVL 28/2001 vp, s. 6—7, PeVL 28/2000 vp, s. 1—2, PeVL 23/2000 vp, s. 2—4, PeVL 4/2000 vp, s. 3, PeVL 35/1998 vp, s. 1—2, PeVL 35/1997 vp, PeVL 47/1996 vp, PeVL 40/1996 vp, PeVL 15/1996 vp).
Ehdotetun yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuutta koskevan sääntelyn voidaan katsoa täyttävän perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset. Luvanvaraisuudesta säädettäisiin lailla. Sääntely olisi täsmällistä ja tarkkarajaista, sillä lupaviranomaisen päätöksenteko perustuisi sidottuun oikeusharkintaan. Lupa yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi tulisi myöntää, jos laissa säädetyt edellytykset luvan myöntämiseksi täyttyvät. Laissa säädettäisiin selkeästi luvan sisällöstä, luvan hakemisesta, luvan myöntämisestä, luvan muuttamisesta sekä siitä, milloin lupa voitaisiin peruuttaa. Luvan peruuttamisen edellytyksistä säädettäisiin voimassa olevassa varhaiskasvatuslaissa säädettyä rekisteristä poistamista (46.1 §) selkeämmin. Sääntelyn voidaan siten katsoa olevan myös ennustettavaa, sillä lupaviranomaisen päätöksenteon perusteet olisivat johdettavissa suoraan laista. Elinkeinotoiminnan rajoittamista voidaan yksityisen varhaiskasvatuksen osalta pitää yleisesti hyväksyttävänä, sillä varhaiskasvatuksen asiakkaat ovat pieniä lapsia. Luvanvaraisuuden tarkoituksena olisi ennakolta varmistaa yksityisen päiväkotitoiminnan laatu ja lainmukaisuus. Sääntely toteuttaisi siten lapsen etua. Esitetty sääntely turvaisi yksityisen päiväkotitoiminnan laadun varmistumista voimassa olevaa ilmoitusmenettelyä paremmin, kun toimintaa ei saisi aloittaa eikä toiminnan olennaista muutosta toteuttaa ennen lupaviranomaisen hyväksyntää. Esityksessä ehdotetaan, että yksityinen perhepäivähoito jäisi kuitenkin edelleen ilmoitusmenettelyn piiriin, sillä toiminta on pienimuotoisempaa. Näin ollen yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuuden voidaan katsoa olevan oikeasuhtainen toimenpide tavoiteltuun päämäärään nähden.
Kun elinkeinotoiminnan luvanvaraisuudesta on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, perustuslakivaliokunta on pitänyt muun muassa turvallisuuteen ja kuluttajansuojaan liittyviä perusteita perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä (PeVL 31/2006 vp, PeVL 40/2002 vp, s. 4/II ja PeVL 66/2002 vp, s. 2/I, ks. myös PeVL 46/2016). Myös esimerkiksi terveyshaittojen vähentämistä on pidetty hyväksyttävänä perusteena elinkeinotoiminnan luvanvaraisuudelle (PeVL 48/2017 vp, s. 3). Jo nyt yksityisessä varhaiskasvatuksessa on käytössä varhaiskasvatuslain 44 §:n mukainen ilmoitusmenettely, jonka on valtiosääntöoikeudellisessa mielessä katsottu olevan rinnastettavissa luvanvaraisuuteen. Kyse on myös ennakollisen valvonnan muodosta (ks. esim. Määttä K., 2011, s. 39). Vaasan hallinto-oikeus on katsonut, että palveluntuottajan rekisteröinnissä on kysymys asiallisesti elinkeinon tai ammatin luvanvaraisuuteen rinnastuvasta sääntelystä. Luvanvaraisuudesta on säädettävä lailla ja rekisteröinnin esteeksi määriteltyjen seikkojen tulee olla perusoikeuksien yleisten rajoitusperusteiden mukaisesti tarkkarajaisia ja täsmällisiä. (Ks. Vaasan hallinto-oikeus, päätös 165/2021). Varhaiskasvatuslain esitöissä (HE 40/2018 vp) ilmoitus- ja tarkastusmenettelyn käyttämistä on perusteltu lasten turvallisuuden varmistamisella. Lapset ovat usein erityisen suojelun tarpeessa, eivätkä välttämättä kykene itse riittävästi ilmaisemaan tahtoaan ja tarpeitaan. Erityisesti tämä korostuu varhaiskasvatusikäisten lasten kohdalla. Sen takia yksityisen palvelujen tuottajan toimintaedellytysten ennakkovalvonta on tärkeää jo ennen toiminnan aloittamista, jotta palveluissa toteutuisi asiakkaan toiveiden, tarpeiden ja mielipiteiden huomioon ottaminen, vaikka asiakkaat eivät aina voisi itse täysin asiaansa ilmaista. Esitöiden mukaan ilmoituksen perusteella suoritettavassa tarkastuksessa on kyse asiakasturvallisuuden ja toimintayksikön asianmukaisen toiminnan varmistamisesta ja siten laillisuusharkinnasta. Varhaiskasvatuslain esitöissä todetaan edelleen, että kunnan toimielimellä ei ole toimivaltaa arvioida toiminnan tarkoituksenmukaisuutta tai palvelujen tarvetta kunnassa (HE 40/2018 vp, s. 112—113). Vastaavasti yksityisen päiväkotitoiminnan osalta luvanvaraistamista voidaan perustella lasten turvallisuuden ja toiminnan lainmukaisuuden ennakollisella varmistamisella. Lupaviranomaisella tai kunnalla toimipaikkaa tarkastaessaan ei olisi lupaprosessissa tarve- tai tarkoituksenmukaisuusharkintaa.
Varhaiskasvatuksessa on jo nyt voimassa ilmoitusmenettely, joka on valtiosääntöoikeudellisesti lähellä luvanvaraisuutta. Näin ollen luvanvaraisuus ei tästä näkökulmasta olisi elinkeinonharjoittajalle yhtä suuri muutos kuin tilanteessa, jossa vastaavista toiminnan harjoittamiseen liittyvistä ehdoista ei olisi säädetty aikaisemmin. Toiminnan yleisiin edellytyksiin ei ehdoteta sisällöllisiä muutoksia. Luvanvaraisuudesta säätämällä ei puututa elinkeinotoiminnan harjoittamisen ytimeen, sillä elinkeinotoimintaa ei kielletä. Lupa elinkeinotoiminnan harjoittamiseksi tulisi myöntää, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Ilmoitusmenettelystä luvanvaraisuuteen siirtyminen merkitsisi kuitenkin eräänlaista tiukennusta elinkeinonharjoittamisen aloittamiseen. Ilmoitusmenettely on nähty ennakkovalvonnan kevyempänä muotona, ja siirtymisen raskaampaan menettelyyn tulee olla perusteltua. Perustuslakivaliokunta on sittemmin kaatunutta tuottajalakiehdotusta koskeneessa lausunnossaan (PeVL 26/2017 vp) sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajien rekisteröitymisvelvollisuudesta esittänyt, että tuottajalakiehdotuksen tarkoituksena on turvata sote-palvelujen riittävyyttä, laatua ja luotettavuutta. Sääntelyllä pyritään toteuttamaan myös 19 §:n 3 momentin mukaista julkisen vallan turvaamisvelvollisuutta. Sääntelyllä on perustuslakivaliokunnan mielestä hyväksyttävä tarkoitus. Perustuslakivaliokunta on pitänyt kyseisessä lausunnossaan ongelmallisena sellaista sääntelyä, joka perustuu luottamukseen palveluntuottajien ilmoittamien tietojen oikeellisuudesta. Vastaavasti yksityisen päiväkotitoiminnan osalta voidaan katsoa, että luvanvaraistamisella pyritään takaamaan varhaiskasvatuspalvelujen riittävyyttä, laatua ja luotettavuutta sekä toteuttamaan perustuslain 19 §:n 3 momentin että 16 §:n 2 momentin mukaista julkisen vallan turvaamisvelvollisuutta. Varhaiskasvatuslain 4 § edellyttää, että varhaiskasvatusta suunniteltaessa, järjestettäessä tai tuotettaessa ja siitä päätettäessä on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Toiminnan yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden, luotettavuuden ja yhdenvertaisuuden kannalta on tarkoituksenmukaista, että kaikkien palvelun tuottajien taloudelliset ja ammatilliset toimintaedellytykset selvitetään ennen toiminnan aloittamista (vrt. HE 40/2018 vp). Luvanvaraisuudella voidaan ilmoitusmenettelyä tehokkaammin ennakolta varmistaa, että toiminnan edellytykset tosiasiassa täyttyvät. Luvanvaraistamisen voidaan näin ollen katsoa täyttävän rajoitusperusteen hyväksyttävyyden sekä rajoituksen välttämättömyyden ja suhteellisuuden vaatimukset.
Perustuslakivaliokunta on elinkeinotoiminnan sääntelyn yhteydessä vakiintuneesti pitänyt luvan peruuttamista yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä. Sen vuoksi valiokunta on katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömäksi sitoa luvan peruuttamismahdollisuus vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen (PeVL 16/2003 vp, s. 2/II; PeVL 44/2004 vp, s. 2—3 ja PeVL 7/2005 vp, s. 9). Esityksen mukaan lupaviranomainen voisi palveluntuottajaa kuultuaan peruuttaa luvan kokonaan tai osittain, jos palveluntuottaja ei täytä 43 a §:n 1 momentissa säädettyjä yleisiä edellytyksiä toiminnan harjoittamiselle tai silloin, jos varhaiskasvatusta järjestetään muutoin olennaisesti vastoin varhaiskasvatuslakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä. Pykälän 2 momentin nojalla lupaviranomaisen tulisi ennen luvan peruuttamista varata palveluntuottajalle mahdollisuus 1 momentissa tarkoitettujen puutteiden korjaamiseen kohtuullisessa ajassa. Vastaavia luvan perumisen ehtoja sisältyy esimerkiksi tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyyn lukiolakiin (5 §, 714/2018). Lupaviranomainen voisi edellä mainitun lisäksi peruuttaa palveluntuottajan luvan silloin, jos päiväkotitoimintaa ei ole harjoitettu kahteen vuoteen eikä palveluntuottaja ole ilmoittanut toiminnan lopettamisesta lupaviranomaiselle. Vaikka luvan peruuttaminen puuttuu yksilön oikeusasemaan, on puuttumisen hyväksyttävyyttä koskevassa arvioinnissa otettava huomioon, että luvan peruuttaminen ei ole hallinnollinen sanktio. Peruuttamismenettelyssä ei arvioida yksittäisten tekojen moitittavuutta sinänsä, vaan sitä, täyttääkö toiminta kyseisten tekojen jälkeenkin lupaa koskevat edellytykset ja onko toiminta muuten lainmukaista. Kyse on siten eräänlaisesta hallinnollisesta turvaamistoimesta.
Siirtymäaika ja muutoksenhaku
Perusoikeuden rajoittamisen hyväksyttävyyden näkökulmasta merkitystä voidaan antaa myös sille, että esityksessä ehdotetaan jo rekisteröidyille palveluntuottajille siirtymäaikaa luvan hakemista varten. Esityksessä ehdotetaan, että laki tulisi voimaan 1.1.2023. Esityksessä ehdotetaan, että jos yksityinen palveluntuottaja on esitetyn lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten nojalla merkitty yksityisten palvelun antajien rekisteriin, palveluntuottaja saa tämän rekisterimerkinnän perusteella järjestää tai tuottaa päiväkotitoimintaa 31 päivään joulukuuta 2025. Menettelyyn esitetään myös kevennystä jo rekisteröityjen palveluntuottajien osalta. Jos yksityisen palveluntuottajan toimipaikka on esitetyn lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten nojalla tarkastettu ja hyväksytty, eikä toimipaikassa ole tapahtunut muutoksia, ei toimipaikkaa tarkastettaisi lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä uudelleen. Kolmen vuoden siirtymäajan voidaan katsoa olevan riittävä aika näiden toimijoiden osalta hakea lupaa toiminnalle. Yhdenvertaisuuden ja lain tarkoituksen vuoksi on perusteltua, että myös jo rekisteröityneet toimijat hakisivat lupaa toiminnalleen ja, että toiminnan yleiset edellytykset tässä yhteydessä tarkastettaisiin uudelleen. Lupaviranomainen lisäisi jo rekisteröidyt toimipaikat palveluntuottajan lupaan.
Perusoikeuksien rajoitusten tarkastelun yhteydessä perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös oikeusturvajärjestelyihin. Asianosaisella tulisi olla muutoksenhakumahdollisuus perusoikeutta rajoittavaan päätökseen (mm. PeVL 58/2014 vp). Tällä hetkellä muutoksenhausta valvontaviranomaisten valvonnassa ja rekisteröintiviranomaisena tekemiin päätöksiin säädetään varhaiskasvatuslain 63 §:ssä, jonka nojalla rekisteröintipäätöksestä voidaan valittaa hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Esityksessä ehdotetaan, että muutoksenhakutie aluehallintoviraston lupaviranomaisena tekemään päätökseen olisi vastaava kuin voimassa olevassa ilmoitusmenettelyssä.
Varhaiskasvatuksen asema perustuslain 16.2 ja 19.3 §:n rajanvedossa
Ehdotettu yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuus turvaa perustuslain 16.2 §:ssä ja 19.3 §:ssä säädettyjen perusoikeuksien toteutumista. Kun lasten päivähoidosta säädettiin vuonna 1973 erityisellä lailla (6/1973), päivähoitoa pidettiin sosiaalipalveluna, jonka valtakunnallisen tason ohjaus ja valvonta osoitettiin sosiaalihallitukselle (8 §) ja jota koskevista kunnallisen tason tehtävistä huolehti sosiaalilautakunta (11.2 §). Vastaavasti sosiaalihuoltolain (710/1982) 17.2 §:ssä lasten päivähoito mainittiin sosiaalipalveluna, jonka järjestämisestä kunnan oli huolehdittava. Vuoden 2013 alussa varhaiskasvatus siirtyi sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalta opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle. Varhaiskasvatuksen hallinnonalasiirrosta huolimatta perustuslakivaliokunta tarkasteli lausunnossaan 12/2015 vp varhaiskasvatusta toteuttavaa lasten päivähoitoa perustuslain 19 §:n 3 momentin alaan kuuluvana sosiaalipalveluna ja katsoi, että päivähoitopalvelut ovat osa perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettua palvelujärjestelmää. Perustuslakivaliokunta viittasi kannanottonsa tueksi momentin molempiin virkkeisiin. Ensimmäisen virkkeen mukaan ”julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut”. Toinen virke taas edellyttää julkisen vallan tukevan ”perheen ja muiden lasten huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu”. Perustuslakivaliokunta totesi kuitenkin, että lainsäädännössä oli siirrytty käyttämään termiä ”varhaiskasvatus” ja että varhaiskasvatuksen hallinto oli samalla siirretty sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle. Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoi, että tämä ei merkinnyt muutosta kantaan, jonka mukaan varhaiskasvatusta oli valtiosääntöoikeudellisesti ensisijaisesti arvioitava perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettuna sosiaalipalveluna, johon kohdistuu riittävyysvaatimus, sekä yhtenä keinona toteuttaa julkisen vallan velvollisuutta tukea lasten huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Perustuslakivaliokunta korosti perustuslain terminologian riippumattomuutta tavallisessa lainsäädännössä omaksutuista luokitteluista. Samalla valiokunta totesi, että tavallisen lainsäädännön muutosten vuoksi myös perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaisilla sivistyksellisillä oikeuksilla on merkitystä varhaiskasvatuksen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perustuslain 19 §:n 3 momentin mukainen lapsen hyvinvointi kattaa sekä aineellisen että henkisen hyvinvoinnin, jonka vuoksi säännöstä on tarkasteltava yhteydessä muihin perustuslain turvaamiin perusoikeuksiin, kuten perustuslain 16 §:ssä säädettyihin sivistyksellisiin oikeuksiin (HE 309/1993 vp, 72). Perustuslain 16.2 §:ssä säädetään, että julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.
Perustuslakivaliokunta toisti lausunnossaan 12/2015 vp omaksumansa lähtökohdat myös uudesta varhaiskasvatuslaista (540/2018) antamassaan lausunnossa 17/2018 vp. Varhaiskasvatuksen hallinto ja lainsäädäntö on perustuslakivaliokunnan lausunnon 12/2015 vp jälkeen kytketty vielä tiiviimmin koulutuspalveluihin. Uuden varhaiskasvatuslain säätämisen myötä varhaiskasvatukseen ei sovelleta enää sosiaalilainsäädäntöä (HE 40/2018 vp, s. 135.). Varhaiskasvatukseen ei enää sovelleta sosiaalihuoltolain, sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/200), sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain (272/2005) eikä yksityisistä sosiaalipalveluista annetun lain (922/2011) säännöksiä. Varhaiskasvatukseen ei myöskään sovelleta lakia sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä (159/2007) eikä lakia sosiaalihuollon asiakasasiakirjoista (254/2015). Sen sijaan palveluseteliin, jonka kunta voi varhaiskasvatuslain 5 §:n 3 momentin mukaan antaa järjestämisvelvollisuutensa täyttämiseksi, sovelletaan yhä lakia sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä (569/2009).
Vuoden 2018 varhaiskasvatuslailla saatettiin loppuun varhaiskasvatuksen siirto sosiaali- ja terveysministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle. Uuden varhaiskasvatuslain myötä varhaiskasvatuksen yleinen suunnittelu, ohjaus ja seuranta kuuluvat opetus- ja kulttuuriministeriölle (51.1 §). Alueellinen suunnittelu, ohjaus ja valvonta taas kuuluvat aluehallintovirastoille (51.2 §), joiden toimintaa ohjaa Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) (51.4 §). Lisäksi Opetushallituksen on säädetty hoitavan varhaiskasvatukseen liittyviä asiantuntijaviraston tehtäviä. Varhaiskasvatuslaissa korostuvat koulutukselliset ja pedagogiset näkökohdat. Varhaiskasvatus määritellään ”lapsen suunnitelmalliseksi ja tavoitteelliseksi kasvatuksen, opetuksen ja hoidon muodostamaksi kokonaisuudeksi, jossa painottuu erityisesti pedagogiikka” (2 §). Lain 3 §:n mukaan varhaiskasvatuksen tavoitteisiin kuuluu muun muassa ”tukea lapsen oppimisen edellytyksiä ja edistää elinikäistä oppimista ja koulutuksellisen tasa-arvon toteuttamista” (3.1 §:n 2 kohta). Varhaiskasvatuksen asiantuntijavirastona toimivan Opetushallituksen tehtävänä on vahvistaa varhaiskasvatussuunnitelman perusteet (21.1 §). Vuonna 2018 hyväksyttyjen perusteiden mukaan varhaiskasvatus on ”osa suomalaista koulutusjärjestelmää sekä tärkeä vaihe lapsen kasvun ja oppimisen polulla”. Lisäksi perusteissa todetaan, että ”varhaiskasvatus ja siihen kuuluva esiopetus sekä perusopetus muodostavat lapsen kehityksen ja oppimisen kannalta johdonmukaisesti etenevän kokonaisuuden ja perustan elinikäiselle oppimiselle” (Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet 2018, Opetushallituksen määräykset ja ohjeet 2018:3a, s. 7 ja 19).
Perustuslakivaliokunta viittasi lausunnossaan 12/2015 vp perustuslain tulkinnassa noudatettavaan lähtökohtaan, jonka mukaan ”perustuslain terminologia on autonominen suhteessa tavallisessa lainsäädännössä tehtäviin luokitteluihin”. Kaarlo Tuorin mukaan varhaiskasvatuksen perusoikeuskytkentöjä arvioitaessa ei voida kuitenkaan sivuuttaa tavallisella lainsäädännöllä toteutettuja muutoksia varhaiskasvatuksen sosiaalipalveluihin viittaavien hoivan ja huolenpidon sekä koulutuspalveluja vastaavien pedagogisten ainesten keskinäisessä painotuksessa. Arvioitaessa varhaiskasvatuksen asemaa perustuslain 19 §:n 3 momentin tarkoittamien sosiaalipalvelujen ja 16 §:n 2 momentin alaan kuukuvien koulutuspalvelujen rajanvedossa, merkitystä on Tuorinmukaan myös niillä kysymyksillä, joihin rajanvedon avulla etsitään vastausta. Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnoissaan 12/2015 vp ja 17/2018 vp, että varhaiskasvatuksessa julkisen vallan turvaamisvelvollisuutta oli tarkasteltava perustuslain 19 §:n 3 momentin riittävyysvaatimuksen valossa. Perustuslain 19 §:n 3 momentti edellyttää julkisen vallan turvaavan, siten kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Perustuslain 16 §:n 2 momentissa julkisen vallan turvaamisvelvollisuus on ilmaistu toisin, joskin Tuorin mukaan on epäselvää, poikkeaako tämä velvollisuus 19.3 §:n riittävyysvaatimuksen asettamasta. Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan ”julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä”. Yksityisen varhaiskasvatuksen luvanvaraistamisella voidaan pyrkiä takaamaan varhaiskasvatuspalvelujen riittävyyttä, laatua ja luotettavuutta sekä toteuttamaan 19 §:n 3 momentin ja 16 §:n 2 momentin mukaista julkisen vallan turvaamisvelvollisuutta. (Ks. Tuori, 2021, s. 10 & 22.)
Kansainväliset sopimukset
Esitys yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuudesta on linjassa myös Suomea sitovien kansainvälisten perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus (SopS 59—60/1991, jälj. lapsen oikeuksien sopimus) on ollut Suomessa laintasoisena voimassa vuodesta 1991 saakka. Lapsen oikeuksien sopimus velvoittaa sopimusvaltion turvaamaan lapsille oikeuden suojeluun ja huolenpitoon, osuuden yhteiskunnan voimavaroista sekä oikeuden osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon ja yhteiskuntaelämään. Lapsen oikeuksien sopimukseen kirjattujen lasten oikeuksien tulee toteutua koko lapsiväestön ja jokaisen lapsen elämässä. Lapsella yleissopimuksessa tarkoitetaan alle 18-vuotiasta henkilöä. Sopimuksen mukaan sopimusvaltiot ryhtyvät kaikkiin tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, hallinnollisiin ja muihin toimiin yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi. Sopimuksen 3 artiklassa todetaan, että kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lasten etu. Sopimusvaltiot sitoutuvat takaamaan lapselle hänen hyvinvoinnilleen välttämättömän suojelun ja huolenpidon ottaen huomioon hänen vanhempiensa, laillisten huoltajiensa tai muiden hänestä oikeudellisessa vastuussa olevien henkilöiden oikeudet ja velvollisuudet. Tähän pyrkiessään sopimusvaltiot ryhtyvät kaikkiin tarpeellisiin lainsäädäntö- ja hallintotoimiin. Sopimuksen 28 artiklan mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden saada opetusta. Tämä oikeus pitää sisällään myös oikeuden varhaiskasvatukseen. Esitetyn yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuuden voidaan katsoa vahvistavan lapsen oikeutta saada varhaiskasvatuslain normien edellyttämää varhaiskasvatusta ja toteuttavan ja turvaavan siten lapsen etua.
Palveluiden ulkoistaminen sekä niiden yksityistäminen ja markkinaehtoistuminen ovat lisänneet yksityisen palveluntuotannon määrää ja osuutta lasten, nuorten ja perheiden palveluissa. Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien komitea on painottanut, että sopimusvaltioiden velvollisuuksiin kuuluu varmistaa, että myös ei-valtiolliset palveluntarjoajat toimivat lapsen oikeuksien sopimuksen (LOS) määräysten mukaisesti. Tämä luo kyseisille toimijoille velvollisuuksia. Komitean mukaan valtion velvollisuutta taata kaikkien sopimuksen oikeuksien toteuttaminen kaikille sen lainkäyttövallan alaisille lapsille ei vähennä se, että valtio antaa yksityisen sektorin tarjota palveluja tai vastata niiden toiminnasta. Lapsen etu on otettava ensisijaisesti huomioon kaikissa lapsia koskevissa toimissa riippumatta siitä, ovatko nämä julkisten vai yksityisten elinten toimia. Sopimus itsessään velvoittaa siihen, että lasten huolenpidosta ja suojelusta vastaavat laitokset ja palvelut noudattavat toimivaltaisten viranomaisten antamia määräyksiä, jotka koskevat erityisesti turvallisuutta, terveyttä, henkilökunnan määrää ja soveltuvuutta sekä henkilökunnan riittävää valvontaa (LOS 3 artiklan 3 kappale). (Iivonen – Pollari, Kansallisen lapsistrategian oikeudellinen perusta, Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2020:20) Esityksen yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuudesta voidaan katsoa osaltaan varmistavan, että lapsen etu ja oikeus varhaiskasvatuslain mukaiseen laadukkaaseen varhaiskasvatukseen toteutuu myös yksityisessä päiväkotitoiminnassa. YK:n lapsen oikeuksien komitea on suositellut Suomelle, että elinkeinoelämä noudattaa kansainvälisiä ja kansallisia normeja yritysten sosiaalisesta vastuusta erityisesti lapsen oikeuksien osalta. Keskeinen kansainvälinen asiakirja on mm. YK:n elinkeinoelämää ja ihmisoikeuksia koskeva kehys (UN Business and Human Rights Framework), joka on hyväksytty YK:n ihmisoikeusneuvostossa. Siinä määritellään pääpiirteittäin valtioiden velvollisuudesta suojella väestöä yritysten tekemiltä ihmisoikeusloukkauksilta, yritysten velvollisuudesta kunnioittaa ihmisoikeuksia sekä nykyistä tehokkaammasta oikeussuojasta ihmisoikeusloukkauksissa. (Iivonen – Pollari, Kansallisen lapsistrategian oikeudellinen perusta, Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2020:20).
Esitys yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuudesta turvaa myös vammaisten lasten oikeuksia. Yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista (SopS 27/2016) velvoittaa huomioimaan erityisesti vammaiset lapset. Sopimuksen 7 artiklan mukaisesti sopimusvaltioiden on huolehdittava, että kaikissa vallitsevissa tilanteissa vammaiset lapset voivat nauttia kaikista ihmisoikeuksista ja perusvapauksista täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti muiden lasten kanssa. Kaikissa vammaisia lapsia koskevissa toimissa on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu. Erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien lasten edun toteutumiseksi on erityisen tärkeää, että yksityistä päiväkotitoimintaa ei saa aloittaa tai toiminnan olennaista muutosta toteuttaa ennen lupaviranomaisen hyväksyntää.
Lupasääntely muualla koulutuslainsäädännössä ja perustuslain 123 §
Muualla koulutuslainsäädännössä luvanvaraisuudesta on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Perustuslakivaliokunta on arvioinut koulutuksen toimilupasääntelyä perustuslain 123 §:n 2 momentin säännöksen kannalta ammattikorkeakoululakia koskevien esitysten yhteydessä (PeVL 9/2013 vp ja PeVL 74/2002 vp) sekä lukiolakia, ammatillisesta koulutuksesta annettuja lakeja ja vapaasta sivistystyöstä annettua lakia koskeneen rauenneen hallituksen esityksen yhteydessä (PeVL 74/2014 vp). Perustuslain 123 §:n 2 momentin mukaan valtion ja kuntien järjestämän muun opetuksen perusteista samoin kuin oikeudesta järjestää vastaavaa opetusta yksityisissä oppilaitoksissa säädetään lailla. Valiokunnan mukaan perustuslain 123 §:n 2 momentin säännös jättää lainsäätäjälle harkintamarginaalia tällaisen koulutuksen luvanvaraisuuden sääntelyssä, eikä opetuksen järjestämisen luvanvaraisuutta ole katsottu ongelmalliseksi perustuslain kannalta (esim. PeVL 9/2013 vp, s. 2 ja PeVL 74/2002 vp, s. 3).
Perustuslakivaliokunnan aiemmassa käytännössä on katsottu, että perustuslain 123 §:n 2 momentin estämättä toimilupajärjestelmästä on voitu säätää tavallisella lailla myös silloin, kun lupaharkinta on ollut vapaata (ks. PeVL 9/2013 vp, s. 2/I, PeVL 74/2002 vp). Perustuslakivaliokunnan uudemmassa käytännössä on kuitenkin korostettu sidotun lupaharkinnan asianmukaisuutta ja toimiluvan peruuttamisen täsmällistä sääntelyä ja katsottu, että koulutuksen saatavuuden yhdenvertainen turvaaminen edellyttää lupaharkinnan sitomista oikeudellisesti (PeVL 74/2014 vp, s. 3/I—5/I). Mainittua oikeusharkintaisuutta on pidetty eräiden lupien osalta edellytyksenä lainsäädännön perustuslainmukaisuudelle (PeVL 74/2014 vp, s. 5/I). Valiokunnan mukaan hallituksen esitystä oli tämän johdosta täydennettävä selkeällä opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksentekoa velvoittavalla säännöksellä, joka turvaa koulutuksen järjestäjäverkon kattavuuden ja koulutuksen saatavuuden ja siten perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvatut sivistykselliset oikeudet (PeVL 74/2014 vp, s. 4/I—4/II). Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan PeVL 22/2017 vp, että arvioitavana olevan hallituksen esityksen (HE 39/2017 vp) mukaiset säännökset ammatillisen koulutuksen järjestämislupien myöntämisestä, muuttamisesta, peruuttamisesta ja lakiin perustuvasta päättymisestä vastaavat edellä mainittua perustuslakivaliokunnan käytäntöä.
Esityksen suhde tietosuoja-asetukseen ja perustuslain 10 §:ään
Lakiehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan ”jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.”Henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina valiokunta on pitänyt ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaika henkilöstörekisterissä sekä rekisteröidyn oikeusturvaa samoin kuin näiden seikkojen sääntelyn kattavuutta ja yksityiskohtaisuutta lain tasolla (ks. PeVL 14/1998 vp, s. 2, PeVL 1/2018 vp, s. 2 ja PeVL 14/2018 vp, s. 2—3).
Hallituksen esityksen luonnoksessa ehdotetaan henkilötietojen suojaa koskevaa erityissääntelyä varhaiskasvatuslain 46 §:ssä. Rekisterin käyttötarkoituksena on pykälän 1 momentin nojalla ilmoitusten rekisteröinti ja yksityisen varhaiskasvatuksen valvonta ja tilastointi. Varhaiskasvatuslain 46 §:ään ehdotetun muutoksen mukaan rekisterin käyttötarkoituksena on 44 §:ssä tarkoitettujen lupa-asioiden käsittely sekä yksityisen päiväkotitoiminnan valvonta ja tilastointi. Lisäksi pykälän 1 momentista ehdotetaan muutettavaksi rekisterin poistoaikasäännöstä. Ehdotetun 46 §:n 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tietojen poistaminen yksityisten palvelujen antajien rekisteristä sidottaisiin luvan peruuttamiseen. Poistaminen muotoiltaisiin aiempaa selkeämmin, sillä pykälän voimassa oleva sanamuoto ”voidaan” ehdotetaan ilmaistavaksi niin, että palveluntuottaja ”tulee” poistaa rekisteristä, jos palveluntuottajan lupa peruutetaan 44 d §:ssä tarkoitetussa tilanteessa. Palveluntuottaja tulee poistaa rekisteristä myös silloin, jos palveluntuottaja itse ilmoittaa toiminnan lopettamisesta. Henkilötietojen käsittelyn periaatteita koskevan tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan henkilötietojen on oltava riittäviä ja olennaisia ja rajoituttava siihen, mikä on mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan henkilötietoja on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen tietojenkäsittelyn tarkoitusten toteuttamista varten. Tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 39 kohdan mukaan tämä edellyttää erityisesti sitä, että henkilötietojen säilytysaika on mahdollisimman lyhyt. Esitetty tietojen poistamista koskeva tarkennus on linjassa tietosuoja-asetuksen kanssa ja tarkentaa tietosuoja-asetuksessa säädettyyn nähden sitä, milloin tietojen käsittely ei ole enää tarpeellista. Viranomaisen tehtävä rekisteröinnin poistamisesta todetaan selkeästi laissa. Rekisteröinti tulee poistaa, kun palveluntuottajan lupa peruutetaan tai palveluntuottaja itse ilmoittaa toiminnan lopettamisesta. Rekisterissä ei ole perusteltua säilyttää sellaisten toimijoiden tietoja, joilla ei ole lupaa yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseen. Rekisterin käyttötarkoitus huomioon ottaen on tarkoituksenmukaista, että rekisterissä olisi vain sellaisia toimijoita, joilla on lupa yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseen. Ehdotetut muutokset ovat tietosuojan näkökulmasta vähäisiä.
Varhaiskasvatuslain 46 §:n 3 momentissa säädettyä henkilötietojen säilytysaikaa ehdotetaan lyhennettäväksi viidestä vuodesta yhteen vuoteen. Esityksessä ehdotetaan, että palveluntuottaja tulee toiminnan lopettamisen jälkeen heti poistaa rekisteristä. Tietosuoja-asetuksen 17 artiklassa säädetään oikeudesta tietojen poistamiseen henkilötietojen osalta. Artiklan 1 kohdan ja 1 kohdan a alakohdan mukaan rekisteröidyllä on oikeus saada rekisterinpitäjä poistamaan rekisteröityä koskevat henkilötiedot ilman aiheetonta viivytystä, ja rekisterinpitäjällä on velvollisuus poistaa henkilötiedot ilman aiheetonta viivytystä, edellyttäen että henkilötietoja ei enää tarvita niihin tarkoituksiin, joita varten ne kerättiin tai joita varten niitä muutoin käsiteltiin. Koska palveluntuottaja poistetaan rekisteristä heti toiminnan lopettamisen jälkeen, on viiden vuoden säilytysaika henkilötiedoille näin ollen tarpeettoman pitkä.
Ehdotettu sääntely kuuluu yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalalle. Perustuslakivaliokunta on todennut, että tietosuoja-asetus on EU:n säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (PeVL 1/2018 vp, s. 3). Asetuksen puitteissa on kuitenkin mahdollista antaa tai pitää voimassa kansallista lainsäädäntöä, jolla tarkennetaan tai täsmennetään asetuksen säännöksiä. Perustuslakivaliokunnan mielestä tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (kts. PeVL 14/2018 vp). Henkilötietojen suojan toteuttaminen tulisi perustuslakivaliokunnan mukaan ensisijaisesti taata yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislain nojalla. Tähän liittyen tulisi välttää kansallisen erityislainsäädännön säätämistä sekä varata sellaisen säätäminen vain tilanteisiin, joissa se on yhtäältä sallittua tietosuoja-asetuksen kannalta ja toisaalta välttämätöntä henkilötietojen suojan toteuttamiseksi. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota sääntelytarpeeseen silloin, kun henkilötietoja käsittelee viranomainen. Valiokunnalla ei ole huomauttamista lähtökohtaan, jonka mukaan viranomaisen tehtävä ja toimivaltuudet tulee kuvata lainsäädännössä niin, että henkilötietojen käsittelyn oikeusperusta ja tarkoitus voidaan perustellusti siitä johtaa toiminnan tavoite huomioon ottaen (kts. PeVL 14/2018 vp sekä myös tietosuoja-asetuksen johdantokappale 45). Varhaiskasvatuslain 46 §:ään ehdotetun muutoksen mukaan rekisterin käyttötarkoituksena on 44 §:ssä tarkoitettujen lupa-asioiden käsittely sekä yksityisen päiväkotitoiminnan valvonta ja tilastointi. Lupaviranomainen rekisteröi palveluntuottajan, jos se myöntää päiväkotitoiminnalle luvan.
Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim. PeVL 31/2017 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin esittänyt huomioita unionin lainsäädännön ja kansallisen lainsäädännön suhteesta. Valiokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset ja että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (ks. esim. PeVL 1/2018 vp, s. 3). Kun on kyse tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluvasta henkilötietojen käsittelystä, kansallinen erityislainsäädäntö on mahdollista silloin, kun tietosuoja-asetus nimenomaisesti jättää jäsenvaltioille kansallista sääntelyliikkumavaraa. Kansallista sääntelyliikkumavaraa liittyy useaan tietosuoja-asetuksen artiklaan. Sääntelyliikkumavaraa voidaan ensinnäkin käyttää, kun henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus perustuu tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, eli silloin, kun käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Kansallista liikkumavaraa käytettäessä käsittelyn oikeusperuste voi sisältää erityisiä säännöksiä, joilla mukautetaan asetuksen sääntöjen soveltamista, muun muassa yleisiä edellytyksiä, jotka koskevat rekisterinpitäjän suorittaman tietojenkäsittelyn lainmukaisuutta; käsiteltävien tietojen tyyppiä; asianomaisia rekisteröityjä, yhteisöjä joille ja tarkoituksia joihin henkilötietoja voidaan luovuttaa; käyttötarkoitussidonnaisuutta; säilytysaikoja; sekä käsittelytoimia ja -menettelyjä. Käsillä olevassa ehdotuksessa henkilötietojen käsittelyn perusteena olisi 6 artiklan 1 kohdan c alakohta, sillä rekisteröinnissä on kyse lakisääteisen velvoitteen toteuttamisesta. Yksityisen päiväkotitoiminnan lupamenettelyn toteuttaminen edellyttää tietojen tallentamista rekisteriin. Rekisterin käyttötarkoituksena olisi 44 §:ssä tarkoitettujen lupa-asioiden käsittely sekä yksityisen päiväkotitoiminnan valvonta ja tilastointi. Lupaviranomainen rekisteröi palveluntuottajan, jos se myöntää päiväkotitoiminnalle luvan.
Kansallista sääntelyliikkumavaraa käytettäessä on tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti perusvaatimuksena tällaiselle lainsäädännölle, että sen on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja sen on oltava oikeasuhtainen tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Kansallisen erityissääntelyn on myös oltava selkeää, täsmällistä ja sen soveltamisen on oltava ennakoitavaa. Henkilötietojen käsittelyn voidaan katsoa olevan yleisen edun mukaista, sillä käsittelyn päämääränä on sen tarkastaminen, että edellytykset yksityisen päiväkotitoiminnan harjoittamiseksi ovat kunnossa ja luparekisterin ylläpitäminen. Käsittely on oikeasuhtaista, koska rekisteröinnin yhteydessä käsitellään vain lupaprosessin kannalta tarpeellisia tietoja. Perustuslakivaliokunta on uudemmassa lausuntokäytännössään ottanut kantaa kansallisen henkilötietojen käsittelyä koskevan erityissääntelyn tarpeeseen. Valiokunnan mukaan henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja säädettävän kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Näin ollen kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee suhtautua pidättäytyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (PeVL 2/2018 vp, s. 5, PeVL 14/2018 vp, s. 4—5 ja PeVL 17/2018 vp, s. 5—6). Perustuslakivaliokunnan mukaan on kuitenkin selvää, että erityislainsäädännön tarpeellisuutta on arvioitava myös tietosuoja-asetuksenkin edellyttämän riskiperustaisen lähestymistavan mukaisesti kiinnittämällä huomiota tietojen käsittelyn aiheuttamiin uhkiin ja riskeihin. Mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely. Tällä seikalla on erityistä merkitystä arkaluonteisten tietojen käsittelyn kohdalla (PeVL 14/2018 vp, s. 4—5, PeVL 26/2018 vp, s. 2—3). Ehdotettu varhaiskasvatuslain muutos ei kohdistu suoraan varhaiskasvatuksessa olevien lasten tietoihin. Yleisesti on kuitenkin aiheellista huomioida, että varhaiskasvatuksessa käsitellään tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaisia erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja lapsista (kts. myös 4 artiklan 15 kohta) ja lisäksi salassa pidettäviä tietoja (varhaiskasvatuslain 40 § ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §). Perustuslakivaliokunta on todennut, että lapsen varhaiskasvatuksessa käsitellään tietoja, joiden käsittelyyn voi sisältyä sellaisia riskejä, että niitä on arvioitava lähtökohtaisesti arkaluonteisina tietoina (PeVL 17/2018 vp s. 6). Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että mitä korkeampi riski käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely (kts. PeVL 14/2018 vp. Tietojen luonne vaikuttaa tietosuoja-asetuksen johdantokappaleen 75 kohdan mukaan luonnollisten henkilöiden oikeuksiin ja vapauksiin kohdistuvan riskin arviointiin henkilötietojen käsittelyssä. Lisäksi erityisesti lasten henkilötietoja on pyrittävä tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 38 kohdan mukaan suojaamaan, koska he eivät välttämättä ole kovin hyvin perillä henkilötietojen käsittelyyn liittyvistä riskeistä, seurauksista, asianomaisista suojatoimista ja omista oikeuksistaan. Yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuutta voidaan pitää perusteltuna myös lasten henkilötietojen suojaamisen näkökulmasta.
Säätämisjärjestys
Edellä esitetyillä perusteilla esitetyn sääntelyn yksityisen päiväkotitoiminnan luvanvaraisuudesta voidaan katsoa täyttävän perusoikeuksien rajoittamisen yleiset rajoitusedellytykset.
Perustuslain 120 §:n mukaan Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto sen mukaan kuin Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) erikseen säädetään. Varhaiskasvatuslakia ei sovelleta Ahvenanmaalla, koska Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 13 kohdan mukaisesti Ahvenanmaan maakunnalla on lainsäädäntövalta koskien sosiaalihuoltoa. Lain esitöissä (HE 97/1990 vp, s. 68) sosiaalihuollon käsitteen on katsottu sisältävän myös lasten päivähoidon. Varhaiskasvatus on ennen kuulunut sosiaalihuollon alaisuuteen ja nykyisin se on osa opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalaa. Varhaiskasvatuslaki ja sen nojalla annetut asetukset eivät siis koske Ahvenanmaata.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa säätämisjärjestyksessä.