5.2.1
Taloudelliset vaikutukset
Vaikutukset julkiseen talouteen ja kansantalouteen
Esityksessä ehdotetaan lainsäädäntöön muutoksia, joita uusien työ- ja elinkeinohallinnon tietojärjestelmäpalvelujen käyttöönotto edellyttää. Uudet tietojärjestelmäpalvelut sisältävät valtakunnallisen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden, palvelualustan ja asiakastietovarannon. Ne korvaavat nykyisin käytössä olevan työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden. Lainsäädännön muutoksilla ei annettaisi valtion viranomaisille, kuten KEHA-keskukselle uusia tehtäviä, vaan varmistettaisiin sen edellytykset hoitaa sille kuuluvia tehtäviä myös uudistetuilla tietojärjestelmäpalveluilla. Näitä uusia tietojärjestelmäpalveluja toteutetaan TE-digi-hankkeessa. Vuosina 2016‒2020 hanketta on rahoitettu jäljempänä olevan tarkemman erittelyn mukaisesti 37,9 miljoonalla eurolla työ- ja elinkeinotoimistojen toimintamenoista momentilta 32.01.03. Vuonna 2021 TE-digi-hankkeeseen on varattu kolmannessa lisätalousarviossa yhteensä 3 miljoonaa euroa rahoitusta momentille 32.01.10 Digitalisaation kehittäminen ja neljänteen lisätalousarvioehdotukseen sisältyy ehdotus 13 miljoonan euron rahoituksesta samalle momentille. TE-digi-hankkeessa toteutettavan uuden asiakastietojärjestelmän kehittämiskustannusten määräksi vuonna 2022 on arvioitu yhteensä 18,8 miljoonaa euroa ja vuoden 2023 osalta 17,8 miljoonaa euroa. Vuosien 2024 ja 2025 osalta vuotuiseksi rahoitustarpeeksi on arvioitu 5,6 miljoonaa euroa. Vuoden 2022 osalta 18,8 miljoonan euron kustannukset rahoitetaan momenteille 32.01.03 ja 32.01.10 varatuista määrärahoista. Vuoden 2022 talousarvioesitystä koskevassa täydentävässä esityksessä momentille 32.01.10 ehdotetaan 5,8 miljoonan euron lisäystä hankkeen nykyiseen rahoitukseen. Digitaalisten TE-palvelujen ylläpidosta aiheutuu lisäksi vuosittaisia kustannuksia. Nykyisen asiakastietojärjestelmän ylläpito- ja pienkehittämiskustannukset ovat vuositasolla 5‒7 miljoonaa euroa. Käyttöönotettavan uuden asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden ylläpito- ja pienkehittämiskustannusten arvioidaan säilyvän nykyisellä tasolla vuosina 2024‒2026. Hankkeen talousarvioissa ja talousarvioesityksissä kattamattomat kustannukset, eli 17,8 miljoonaa euroa vuonna 2023 ja 5,6 miljoonaa euroa vuosina 2024 ja 2025, rahoitetaan työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan sisäisin siirroin.
Rahoitustarpeet liittyvät vuoden 2022 osalta erityisesti Työmarkkinatori-palvelualustan käyttöönottoon liittyvien muutosten toteuttamiseen sekä ensimmäisessä vaiheessa käyttöön otettavien asiakkuudenhallinnan toiminnallisuuksien kehittämiskustannuksiin sekä siirtymävaiheen kustannuksiin. Ensimmäisen vaiheen toiminnallisuuksina otettaisiin käyttöön ainakin työttömyysturva. Kehittämiskustannukset vuonna 2022 kohdistuvat Työmarkkinatorin osalta kohtaantotoiminnallisuuden, työnhakuprofiilin, työpaikkailmoituksen ja EURES-toiminnallisuuksien muutoksiin. Muilta osin kustannukset kohdistuvat sekä ensimmäisen vaiheen että myöhemmissä vaiheissa käyttöön otettavien toiminnallisuuksien määrittelyihin, koodaukseen, yhteensovitukseen, testaukseen, käyttöönottoon ja koulutukseen. Tarkempi suunnitelma asiakkuudenhallinnan käyttöönottovaiheista ja niiden sisällöistä valmistuu vuoden 2022 alkupuolella.
TE-digi-hankkeessa toteutettavien asiakastietojärjestelmän kehittämistoimien lisäksi asiakkuudenhallintaan kohdistuu samanaikaisesti muita muutostarpeita esimerkiksi pohjoismaiseen työvoimapalvelumalliin siirtymisen vuoksi. Pohjoismaiseen työvoimapalveluun siirtymisestä aiheutuviin tiedonhallinnan ja digitaalisten palvelujen muutoksiin on osoitettu rahoitusta EU:n elpymis- ja palautumistukivälineestä (RRF) 20 miljoonaa euroa.
Vuoden 2023 osalta rahoitustarpeet liittyvät myöhemmissä vaiheissa käyttöön otettavien toiminnallisuuksien kehittämiskustannuksiin sekä siirtymävaiheen kustannuksiin. Myöhemmissä vaiheissa käyttöönotettaviin toiminnallisuuksiin kuuluvat muun muassa palvelutarpeen arvio, palkkatuki- ja starttirahaprosessi, työnantaja-asiakkaan perustoiminnallisuudet, koulutusten ja palveluiden hallinta, työttömyysetuudella tuettu omaehtoinen opiskelu, työkokeilu ja palautepalvelu sekä henkilö- ja työnantaja-asiakkaan muut puuttuvat toiminnallisuudet, työttömyysetuudella tuetun omaehtoisen opiskelun prosessin sekä työkokeiluprosessin digitalisointi. Kehittämiskustannukset vuonna 2023 kohdistuvat edellä mainittujen toiminnallisuuksien määrittelyihin, testauksiin, koulutuksiin ja käyttöönottoon. Koulutusten ja palvelujen hallinnan osalta selvitetään myös mahdollisuudet hankkia uuteen asiakastietojärjestelmään integroitavat valmisratkaisut.
Siirtymävaiheen aikana käytössä ovat yhtaikaa nykyinen URA-järjestelmä ja uusi asiakkuudenhallintajärjestelmä. Lähtökohdiksi siirtymävaiheelle on otettu asiakkaan kannalta mahdollisimman näkymätön muutos, TE-palvelujen toimintavarmuus, hallittu kahden järjestelmän samanaikainen käyttö sekä asiakkuuksien hallinta siten, että uudet asiakkuudet aloitetaan uudessa järjestelmässä, nykyiset asiakkuudet jatkavat URA-järjestelmässä ja asiakastietojen siirto uuteen järjestelmään tehdään kokonaisuudessaan, kun kaikki uuden järjestelmän toiminnallisuudet ovat käytössä eli tavoitteen mukaan viimeistään vuoden 2023 loppuun mennessä.
Vuosien 2023–2025 aikana rahoitustarpeita aiheutuisi myös järjestelmäkorjauksista, jotka ovat välttämättömiä mittavan tietojärjestelmäkokonaisuuden käyttöönoton jälkeen. Järjestelmäkorjausten avulla myös sujuvoitetaan ja parannetaan prosesseja saatujen käyttökokemusten pohjalta. Lisäksi vuosien 2022‒2025 aikana uuden tietojärjestelmän käyttöönotosta aiheutuu myös henkilöstökustannuksia sekä teknologia-alustaan liittyviä kustannuksia. Arvio TE-digi-hankkeen kustannuksista vuosina 2022‒2025 on esitetty seuraavassa taulukossa.
| v. 2022 € | v. 2023 € | v. 2024 € | v. 2025 € | Yhteensä |
Kehittämiskustannukset, ostopalvelut | 14 000 000 | 9 000 000 | – | – | 23 000 000 |
Siirtymävaiheen kustannukset, ostopalvelut | 2 400 000 | 2 400 000 | – | – | 4 800 000 |
Järjestelmämuutokset | – | 4 000 000 | 4 000 000 | 4 000 000 | 12 000 000 |
Henkilöstökustannukset | 900 000 | 900 000 | 125 000 | 125 000 | 2 050 000 |
Teknologia-alusta | 1 500 000 | 1 500 000 | 1 500 000 | 1 500 000 | 6 000 000 |
Yhteensä | 18 800 000 | 17 800 000 | 5 625 000 | 5 625 000 | 47 850 000 |
Uuden järjestelmän kehittämisvaiheen osalta henkilöstökustannukset koostuvat KEHA-keskuksen 10–12 henkilötyövuoden panoksesta. Kehittämisvaiheen jälkeen eli vuodesta 2024 eteenpäin järjestelmien ylläpidon arvioidaan vaativan KEHA-keskuksessa noin kahden henkilötyövuoden panoksen.
Uuden teknologian kehittämisestä ja ylläpidosta aiheutuu kustannuksia. TE-digi-hankkeen vuosien 2016‒2021 toteutuneiden kehittämis- ja henkilöstökustannusten määrä on ollut 50 898 000 euroa. Kustannuksiin on vaikuttanut TE-palvelujen toimintakentän alttius muutoksille ja uudistuksille, joilla on ollut vaikutusta siihen, että osa TE-digi-hankkeessa valmistelluista uudistuksista on kariutunut hankkeesta riippumattomista syistä. Erityisesti hankkeen alkuvuosina valmistellulla sittemmin rauenneella maakunta- ja kasvupalvelu-uudistuksella sekä vuosina 2019–2020 valmistellulla, mutta rauenneella työttömyysturvaprosessin siirrolla Kansaneläkelaitokselle ja työttömyyskassoille on ollut vaikutusta TE-digi-hankkeeseen ja siinä valmisteltuihin uudistuksiin. Kustannukset ovat jakautuneet vuosille 2016‒2021 seuraavasti:
| v. 2016 € | v. 2017 € | v. 2018 € | v. 2019 € | v. 2020 € | v. 2021 € | Yhteensä, M€ |
Kehittämiskustannukset, ostopalvelut | 0,32 | 2,19 | 5,15 | 12,34 | 14,32 | 12,1 | 46,42 |
Henkilöstökustannukset | – | 0,35 | 0.08 | 1,53 | 1,61 | 0,90 | 4,48 |
Yhteensä | 0,32 | 2,54 | 5,23 | 13,87 | 15,94 | 13,00 | 50,90 |
Vuosien 2016–2020 kehittämiskustannuksista Työmarkkinatorin osuus on ollut 12,8 miljoonaa euroa, asiakkuudenhallinnan osuus 13,3 miljoonaa euroa ja yhteiset kulut 8,1 miljoonaa euroa.
Kokonaisuudessaan tietojärjestelmän uusimisen ja uuden palvelualustan kehittämisen ja käyttöönoton arvioidaan maksavan noin 98,7 miljoonaa euroa. Lisäksi uuden asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden ylläpidosta aiheutuu vuosittaisia kustannuksia yhteensä 5‒7 miljoonaa euroa, kuten edellä on todettu.
Esityksen mukaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädettäisiin palvelusalustasta, jossa työnhakijat voisivat julkaista työnhakuprofiileja ja työnantajat voisivat hakea itselleen parhaiten sopivia työnhakijoita. Alusta voisi myös suositella työnhakijoille sopivia paikkoja. Alustan arvioidaan nopeuttavan ja tehostavan nykyistä julkista työnvälitystä. Julkisen työnvälityksen tehostumisen arvioidaan johtavan vuosittain noin 200–1 200 henkilötyövuoden työllisyyden kasvuun, kun julkiseen työnvälitykseen ilmoitetut työpaikat täyttyisivät uuden teknologian ansiosta aiempaa nopeammin. Arvioon työllisyysvaikutuksesta liittyy huomattavia epävarmuuksia, mitä on kuvattu yksityiskohtaisemmin jäljempänä yhteiskunnallisissa vaikutuksissa.
Työllisyyden kasvu lisää julkisen talouden verotuloja ja vähentää työttömyysetuusmenoja. Esimerkiksi lausuntokierroksella olevassa luonnoksessa hallituksen esitykseksi eduskunnalle työnhakijan palveluprosessin ja eräiden työttömyysetuuden saamisen edellytysten uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi on oletettu, että yksi työllistetty vahvistaa julkista taloutta keskimäärin noin 23 000 eurolla, kun työllistetty on ollut työttömänä. Koska osa palvelualustaa käyttävistä henkilöistä olisi työssä olevia tai työvoiman ulkopuolella olevia henkilöitä, olisi vaikutus kokonaistyöllisyyteen ja julkiseen talouteen jonkin verran pienempi.
Ennakkoon ei ole arvioitavissa tarkasti, kuinka suuri osuus käyttäjistä ja palvelualustan kautta työllistyvistä olisi työttömiä ja kuinka moni työssä tai työvoiman ulkopuolella olevia. Nykyisin karkeasti puolet rekisteröityneistä työnhakijoista on työssä, työvoiman ulkopuolella, koulutuksessa tai työssä julkisin varoin tuettuna. Näin ollen voidaan suuntaa antavasti olettaa, että puolet edellä kuvatusta työllisyysvaikutuksesta olisi työttömyydestä työhön siirtyviä ja näin ollen aitoa työllisyysvaikutusta. Loppuosasta osa olisi siirtymää työstä työhön, mikä ei lisää kokonaistyöllisyyttä suoraan, mutta välillisesti osin, jos vapautuvia paikkoja täytetään työttömillä tai työvoiman ulkopuolelta tulevilla henkilöillä. Yksinkertaistaen laskelmassa kuitenkin oletetaan, että tältäkin osin ehdotetulla muutoksella on vaikutus työllisyyteen ja julkiseen talouteen (pl. säästö työttömyysetuudesta).
Vuosien 2019‒2020 keskimääräisellä työttömyysetuuden päiväkohtaisella määrällä arvioituna keskimääräinen yhden henkilön työttömyysetuus vuoden aikana on noin 11 000–12 000 euroa. Edellä mainittu työllisyysvaikutus on laskettu avoimeksi ilmoitettujen työpaikkojen täyttymisen kautta. Muiden kuin työttömien osalta oletetaan näin ollen julkista taloutta vahvistavaksi vaikutukseksi noin 11 000–12 000 euroa ja työttömien osalta 23 000 euroa. Oletukset ovat suuntaa antavia. Muiden kuin työttömien osalta tunnistetaan, että osa työllisyysvaikutuksesta on työstä työhön siirtymää, mikä osin vähentää vaikutusta. Toisaalta etuuksista maksetaan veroa, mitä ei ole huomioitu vähennettäessä suoraan keskimääräinen etuuden määrä keskimääräisestä työttömän työllistymisestä syntyvästä julkista taloutta vahvistavasta vaikutuksesta.
Edellä kuvatuin oletuksin laskettuna 100–600 työllisen osalta julkista taloutta vahvistava vaikutus olisi noin 23 000 euroa henkilöltä eli noin 2,3–13,8 miljoonaa euroa vuodessa. Muiden kuin työttömien osalta vaikutukseksi oletetaan 11 000–12 000 euroa henkilöltä eli noin 1,1–7,2 miljoonaa euroa vuodessa. Yhteensä julkista taloutta vahvistavaksi vaikutukseksi arvioidaan noin 3–21 miljoonaa euroa vuodessa.
Palvelualustaa ei voida suoraan verrata TE-toimistoissa nykyisin tehtävään työnvälitykseen. On kuitenkin odotettavissa, että alustan käyttöönotto vapauttaa jonkin verran työnvälityksen henkilöstöresursseja tai tukee asiantuntijoiden työnvälitystyötä. Samankaltainen vaikutus on myös uudella asiakastietojärjestelmäkokonaisuudella, mutta tätä vaikutusta ei ole mahdollista arvioida määrällisesti.
Ottaen huomioon uuden palvelualustan kehittämis- ja ylläpitokulut, alustan arvioidaan maksavan itsensä takaisin julkiselle sektorille 5–33 vuodessa. Ottaen huomioon järjestelmien ylläpitokustannukset voisi takaisinmaksuaika olla lyhyimmillään noin kuusi vuotta. Ylläpitokustannukset huomioiden investointi voi olla taloudellisesti kannattamaton, jos työllisyysvaikutukset jäävät arvion alalaitaan. Arviossa on kuitenkin otettu huomioon sekä palvelualustan että asiantuntijoiden käyttämän järjestelmäkokonaisuuden kustannukset. Asiantuntijoiden käyttämien järjestelmien osalta uuden järjestelmäkokonaisuuden hyötyjä ei ole mahdollista määrällisesti arvioida. Koska nykyinen asiakastietojärjestelmä on lähes käyttöikänsä päässä, on se välttämätöntä uusia. Hyötyjä arvioitaessa tulisi siis ottaa huomioon nykyisen asiakastietojärjestelmän kokonaishyödyt, jotta kustannus-hyöty-analyysi olisi kattava. Tämän tyyppistä määrällistä arviointia ei ole mahdollista tehdä, sillä asiakastietojärjestelmä on käytännössä välttämätön palveluiden järjestämiseksi. Ottaen huomioon näkökulman, että osa kustannuksista on välttämättömiä ja tältä osin niille ei ole laskettavissa vaihtoehtoisessa tapauksessa toteutuvia hyötyjä, hankkeen kokonaistaloudelliset vaikutukset ovat todennäköisesti positiiviset myös tilanteessa, jossa työllisyysvaikutukset ovat vähäisemmät. Hankkeen niin sanottu takaisinmaksuaika voi kuitenkin olla hyvinkin pitkä suhteessa kehitettyjen järjestelmien ja alustan odotettavaan käyttöikään.
Esityksen kansantaloudelliset vaikutukset liittyvät esityksen työllisyysvaikutuksiin. Keskimääräisellä palkkatasolla arvioituna vuosittainen tuotannon arvon kasvu 200–1 200 lisätyöllisestä (olettaen, että työn hinta vastaa rajatuotosta) olisi noin 9–56 miljoonaa euroa.
Vaikutukset yrityksiin
Esityksen keskeisimmät yritysvaikutukset liittyvät Työmarkkinatori-palvelualustan käyttöön. Työmarkkinatori-palvelualustan käyttöönoton arvioidaan erityisesti sujuvoittavan yritysten rekrytointiprosesseja ja edistävän osaavan työvoiman saatavuutta. Esityksen johdosta voitaisiin ottaa käyttöön uusi palvelualusta ja siihen sisältyvä uusi kohtaantotoiminnallisuus, jonka avulla yritykset voisivat etsiä alustalla julkaistujen työnhakuprofiilien joukosta avoinna olevaan tehtävään parhaiten sopivia ehdokkaita. Lisäksi yritykset voisivat ilmoittaa alustalla avoimista työpaikoista.
Kohtaantotoiminnallisuuden käyttöönoton vaikutusta yrityksiin on vaikea arvioida, koska aiempia kokemuksia vastaavan toiminnallisuuden käytöstä ei ole. Kyse on lisäksi uudesta palvelusta, jota koskevat digitaaliset ratkaisut kehittyvät jatkuvasti, mikä myöskin vaikeuttaa kohtaantotoiminnon käyttämisestä yrityksille aiheutuvien vaikutusten tarkempaa arviointia. Mahdollisuus kohtaantotoiminnallisuuden hyödyntämiseen voi lisätä välitöntä rekrytointia yrityksissä, sillä jatkossa palvelualustalle kirjautuneet yritykset voisivat etsiä saatavilla olevaa työvoimaa työnhakuprofiilien joukosta julkaisematta avointa työpaikkaa koskevaa ilmoitusta. Hakutoiminnallisuuden hyödyntäminen voi helpottaa erityisesti rekrytointeja sellaisiin tehtäviin, joihin on vaikea löytää sopivaa työntekijää. Vastaavaa hakutoiminnallisuutta ei ole käytössä nykyisin. Välittömän rekrytoinnin hyödyntäminen voi vähentää yritysten rekrytointikustannuksia niin ilmoituksen laadinnan, hakemuksien käsittelyn, kuin rekrytointiajan lyhenemisen kautta.
Palvelualustan käyttäminen olisi yrityksille vapaaehtoista, eikä ehdotetuista lakimuutoksista siten synny yrityksille sääntelytaakkaa. Työmarkkinatori-palvelualusta olisi avoin ja maksuton kaikille yrityksille. Palvelualustaa voisivat käyttää sekä kotimaiset että ulkomaiset yritykset. Uuden palvelualustan käyttöönotto ei edellyttäisi yrityksiltä erityistä hallinnollista panosta. Alustan käytön opettelusta voi aiheutua vähäisessä määrin hallinnollisia kustannuksia palvelualustaa käyttäville yrityksille, mutta hallinnollisia kustannuksia toisaalta myös vähentäisi uuden palvelualustan helppokäyttöisyys verrattuna nykyisin käytössä oleviin asiointipalveluihin. Palvelualustalle kirjautuminen edellyttäisi vahvaa tunnistautumista, joka on pääasiassa käytössä kaikilla kotimaisilla yrityksillä. Ulkomaalaisille yrityksille vahvasta tunnistautumisesta voi aluksi aiheutua hallinnollisia kustannuksia, koska ne joutuvat kartoittamaan vaihtoehtoisia tunnistautumisratkaisuja.
Lakiesityksen yritysvaikutusten kohdejoukon tarkka määritteleminen on haastavaa, koska on mahdotonta arvioida, minkälaiset yritykset tulevaisuudessa hyödyntävät palvelualustaa esimerkiksi rekrytoinnissa. Nykyisten palvelujen käyttäjiä kartoittamalla voidaan kuitenkin arvioida, minkälaiset yritykset todennäköisesti hyödyntäisivät jatkossakin vastaavia palveluita. Kohdejoukon määrittelyssä on käytetty tietoja TE-toimiston palveluita työvoiman hankinnassa hyödyntävistä yrityksistä.
Vuonna 2019 TE-toimiston palvelut olivat toiseksi suosituin työvoiman hankintakeino, jota käytti 45 prosenttia rekrytoineista toimipaikoista. Suosittuja työvoiman hankintakeinoja olivat myös ilmoitus omalle henkilökunnalle ja yhteydenotot entisiin työntekijöihin. Mainittujen keinojen osuus on kuitenkin selkeästi vähentynyt sosiaalisen median merkityksen kasvun myötä. TEM-analyyseja 103/2020: Työvoiman hankinta toimipaikoissa vuonna 2019. TE-toimiston palveluja käytetään rekrytoinnissa niin yksityisellä, julkisella kuin järjestösektorillakin. Vuonna 2020 yksityisen sektorin toimipaikoista 40 prosenttia oli käyttänyt rekrytoinnissa TE-toimiston palveluja, kun taas valtiolla sekä kuntasektorilla osuus oli 50 prosenttia.
Toimialoista TE-toimiston käyttö on ollut suhteellisesti yleisintä sosiaali- ja terveysalalla (61 prosenttia) ja majoitus- ja ravitsemusalalla (53 prosenttia). Toimialakohtaisen keskittyneisyyden lisäksi voidaan havaita, että myös työntekijöiden määrä vaikuttaa TE-toimistojen palveluiden käyttöön, koska henkilöstömäärältään suuremmat yritykset ilmoittavat tyypillisesti useammin avoimia työpaikkoja TE-toimistossa kuin henkilöstömäärältään pienemmät yritykset. Esimerkiksi 1–4 henkilöä työllistävissä toimipaikoissa TE-toimistoa oli käyttänyt 27 prosenttia, kun taas yli 50 henkilön toimipaikoissa 55 prosenttia oli ilmoittanut avoimen työpaikan TE-toimistoon. Työ- elinkeinoministeriön Tilastokeskukselta tilaama vuosittainen työnantajahaastattelu 2020, julkaisematon tilasto. On oletettavaa, että jatkossakin erityisesti sosiaali- ja terveysalalla sekä majoitus- että ravitsemusalalla toimivat yritykset tulevat hyödyntämään TE-toimistojen palveluita ja siten hyödyntämään myös palvelualustaa.
Työpaikkailmoituksen on nykyisin käytössä olevaan verkkopalveluun viimeisen viiden vuoden aikana (2016‒2020) jättänyt yhteensä 75 000 yritystä, kun vuonna 2020 sivustolle ilmoituksen avoimesta työpaikasta antoi yhteensä 26 000 yritystä. Kehittämis- ja hallintokeskus 2021, julkaisematon tilasto. Volyymi on kasvanut vuosittain, millä perusteella voidaan arvioida, että jatkossa yksistään Työmarkkinatori-palvelualustan ilmoittajayritysten määrä on vähintäänkin kymmeniä tuhansia vuosittain. Yrityksillä on ollut mahdollisuus kokeilla palvelualustan käyttämistä, sillä siitä on julkaistu kokeiluversio. Kokeiluversion käyttäjille on alkuvuonna 2021 tehty käyttäjäkysely, jonka mukaan työnantajat olivat tyytyväisiä palveluun ja näkivät mahdollisuuksia sen käytössä. Käyttöönoton jälkeen palvelualustaa ja kohtaantotoiminnallisuutta tullaan kehittämään muun muassa hyödyntämällä yritysten käyttäjäkokemuksia. Jälkiarvioinnin perusteella voidaan seurata toteutuneita vaikutuksia, kuten Työmarkkinatorin markkina-aseman kehittymistä.
5.2.3
Yhteiskunnalliset vaikutukset
Työllisyysvaikutukset
Työllisyysvaikutusten osalta säädösesityksen keskeisimmät muutokset liittyvät uuden palvelualustan (Työmarkkinatori) käyttöönottoon sekä palvelualustan uuteen kohtaantotoiminnallisuuteen. Säädösesityksen työllisyysvaikutuksia onkin käsitelty erityisesti julkisen työnvälityksen kohtaannon ja siinä avointen työpaikkojen ja rekrytoinnin kestotekijöiden näkökulmasta.
Uudistuksen keskeisin vaikutusmekanismi liittyy Työmarkkinatorilla käyttöönotettavaan uudenlaiseen tekoälyä hyödyntävään kohtaantotoiminnallisuuteen. Mekanismi nopeuttaisi ja sujuvoittaisi sekä henkilöasiakkaan sopivien työpaikkojen etsintää että työnantajan sopivien työnhakijoiden etsintää. Kohtaannon potentiaalisen tehostumisen arvioidaan lyhentävän avointen työpaikkojen avoinna olon kestoa ja työnantajan koko rekrytointiprosessin kestoa. Tämä merkitsee sekä täyttämättömiin työpaikkoihin sisältyvän potentiaalisen työllisyyden nykyistä laajempaa käyttöönottoa että myös suoran, ilman avointa työpaikkaa tapahtuvan rekrytoinnin yleistymistä julkisessa työnvälityksessä.
Lisäksi esitettyjen säädösmuutosten perusteella käyttöön otettava uusi järjestelmäkokonaisuus yhdistäisi viranomaisen ja henkilöasiakkaan käytössä olevat järjestelmät, minkä arvioidaan helpottavan viranomaisen ja asiakkaan välistä kommunikointia ja sujuvoittavan palveluprosessia erityisesti henkilöasiakkaiden palvelussa. Palveluprosessin sujuvoitumisella ja perusasioihin liittyvän neuvonnan ja käsittelyaikojen nopeutumisella voi olla välillinen vaikutus siihen, että virkailijan työpanosta voidaan kohdentaa enemmän varsinaiseen työnhakuun ja sen tukeen liittyviin kysymyksiin, kun palveluprosessin tekninen alusta asiakkaan ja virkailijan välillä on näkymältään yhteneväinen. Työttömien työnhakijoiden osalta potentiaalia on työttömyysjaksojen keston lyhentymiseen. Järjestelmäintegraation perusteella syntyvästä virkailijatyöpanoksen ajansäästön pituudesta ei kuitenkaan ole esitettävissä luotettavaa arviota ja esimerkiksi lukuisista pienistä palveluprosessin osista koostuva työpanos ei todennäköisesti olisi käytännössä kohdennettavissa uudelleen. Vaikutuspotentiaalia on tältä osin siis olemassa, mutta siitä ei ole mahdollista esittää määrällisiä arvioita.
Kohtaantotoiminnallisuuden teknisiä lähtökohtia
Teknisesti kohtaantotoiminnallisuus tuottaa työnhakijalle suositeltujen työpaikkojen listauksen järjestyksenä ja samoin työnantajalle suositeltujen työnhakuprofiilien listauksen. Kohtaantolaskenta hyödyntää sekä rakenteista kohtaantoa pisteytysalgoritmin avulla ammattinimikkeiden, osaamisten, kielitaidon, koulutuksen ja sijainnin perusteella sekä luonnollista kieltä. Listauksia tai ilmoituksia uusista sopivista paikoista ei kuitenkaan tuoteta automaattisesti, vaan hakuun perustuen.
Työpaikkailmoitukset tuodaan järjestelmään relevanssimallin läpi, joka tiivistää ilmoituksen olennaisimmat tiedot. Vapaatekstimuotoinen luonnolliseen kieleen perustuva ns. NLP-haku on yhdistelmä kolmesta itsenäisestä hakualgoritmista. Esimerkiksi työnhakijaprofiilista saatava hakuteksti viedään kaikille kolmelle haulle ja jokainen palauttaa listan tekstiä parhaiten vastaavista työpaikkailmoituksista pisteytyksineen. Pisteytys kertoo, kuinka hyvin kukin ilmoitus vastaa hakutekstiä. Tämän jälkeen näiden eri algoritmien antamat tiedot yhdistetään ja lista sopivimmista työpaikkailmoituksista palautetaan kysyjälle.
Työpaikkailmoituksen sanat muutetaan ensin numeerisiksi vektoreiksi, minkä jälkeen sanat syötetään takaisinkytketylle neuroverkolle, joka laskee kunkin sanan merkityksellisyydelle pistemäärän. Relevanssimalli antaa lopuksi ulos suurimman pistemäärän saavat sanat. Niiden määrä riippuu paitsi pistemääristä, myös ilmoituksen pituudesta: lyhyemmästä ilmoituksesta palautetaan suurempi osa kuin pitemmästä. Relevanssimalli on myös kieliriippumaton ja se on opetettu suomen-, ruotsin- ja englanninkielisillä työpaikkailmoituksilla.
Kansainvälisiä tutkimustuloksia
Altmann, Falk, Jäger ja Zimmermann (2018, 44) Altmann, Steffen – Falk, Armin – Jäger, Simon – Zimmermann, Florian (2018); Learning about job search: A field experiment with job seekers in Germany. Journal of Public Economics. Vol 164, August 2018, p. 33–49 tutkivat kenttäkokeellisesti työmarkkinainformaation parantamisen vaikutuksia Saksassa. Informaation parantaminen toteutettiin työnhakijoille annetulla esitteellä. Parannetulla työnhakua koskevalla informaatiolla ei ollut vaikutusta koko työnhakijoiden joukkoon, mutta työnhakijoille, joilla laskettiin olevan riski pitkäaikaistyöttömyyteen, havaittiin 4 prosentin työllisyyden ja ansioiden kasvua kokeilua seuraavana vuonna. Tutkijoiden mukaan tulos on yhteensopiva sen hypoteesin kanssa, että työnhakijoilla, joilla on pitkäaikaistyöttömyyden riski, informaation ja käyttäytymisen kitkat ovat tärkeitä työllistymisen haittoja.
Belot, Kircher ja Muller (2019, 1444–5) Belot, Michele – Kircher, Philipp – Muller, Paul (2019); Providing Advice to Jobseekers at Low Cost: An Experimental Study on Online Advice. Review of Economic Studies (2019) 86, p. 1411–1447 havaitsivat vaihtoehtoisen käyttöliittymän lisäävän Britanniassa työnhakujen ammatillista kirjoa. Tavanomaisessa käyttöliittymässä työnhakijan on itse määriteltävä haettavat ammatit tai hakusanat. Vaihtoehtoinen käyttöliittymä antaa ehdotuksia sen perusteella, mihin toiset työnhakijat työllistyvät ja mitkä ammatit vaativat samanlaisia taitoja. Tutkimusasetelma on varsin lähellä tämän esityksen ehdotusta kohtaantotoiminnallisuuden käyttöönotosta, joten tulokset ovat kiinnostavia lakiesityksen kannalta. Hakuammattien laajenemista havaittiin erityisesti alun perin kapealla ammatillisella alueella hakevilla. Laajasti hakevien haut puolestaan kapenivat, mutta edellinen vaikutus on hallitsevampi. Kapeasti hakeneilla ja pitkään työttömänä olleilla havaittiin positiivinen (+52 prosenttia) vaikutus työhaastatteluihin pääsyyn. Koko otoksen osalta työhaastattelut lisääntyivät 29 prosentilla, mikä perustui lähinnä pitkäaikaistyöttömien vaikutukseen. Millään ryhmällä ei havaittu negatiivisia vaikutuksia työhaastatteluun pääsyyn. Aineistosyistä varsinaisia työllisyysvaikutuksia ei havaita, mikä on varauksena pidettävä mielessä. Tutkijat päätyvät kuitenkin siihen, että kohdennettu työnhaun tuki muutoin kapeasti työtä hakeville ja pitempään työttömänä olleille voi olla vaikuttava ja kustannustehokas. Asetelma eroaa Työmarkkinatorista siinä, että uutta käyttöliittymää käytettiin valvonnan alla tietokoneluokassa, kun taas Työmarkkinatoria hakijat selaavat kotonaan omien aikataulujensa ja motivaationsa mukaan.
Horton (2017, 345–7, 376–7) Horton, John J. (2017); The Effects of Algorithmic Labor Market Recommendations: Evidence from a Field Experiment. Journal of Labor Economics, 2017, vol. 35, no 2, p. 345–385 tutki algoritmiin perustuvia suosituksia sopivista työntekijöistä ja niiden vaikutusta työnantajien rekrytointiin. Tutkimus on kiinnostava, koska asetelma vastaa Työmarkkinatorin käyttöliittymää, jossa kohtaantotoiminto suosittelee työnantajalle sopivia hakijoita. Kyseessä oli etänä tehtäviä freelancetöitä välittävä alusta, jossa työnantajat voivat selata työntekijöiden profiileja ja jättää työpaikkailmoituksia (oDesk / Upwork). Koeasetelmassa osalle työnantajista suositeltiin kuutta sopivaa työntekijää heti työpaikkailmoituksen jättämisen yhteydessä, mikä säästi työnantajalta profiilien selaamiseen tai sopivien hakijoiden ilmaantumisen odottamiseen kuluvaa aikaa. Suositukset lisäsivät yhteydenottoja sopiviin ehdokkaisiin lähes 40 prosenttia ja ohjelmointitöiden osalta myös työpaikkojen täyttöä 20 prosenttia (alustalla keskimäärin vain 50 prosenttia työpaikoista täytetään). Ohjelmointia sisältäviin työtehtäviin tulee keskimäärin vähemmän hakemuksia, mikä voi selittää efektin näkymistä vain tässä ryhmässä. Tulokset koskivat nopeita lyhytaikaisia keikkatöitä, joissa joustot rekrytoinnin helppouden ja nopeuden osalta lienevät suuremmat kuin Työmarkkinatorilla, jossa kyse pääasiassa perinteisemmistä työpaikoista. Toisaalta, tutkittu muutos teknologiassa (suositukset) oli pienempi kuin Työmarkkinatorissa, jossa suositusten lisäksi uutena piirteenä on työnantajien mahdollisuus itse tehdä hakuja työnhakijatietokannasta.
Työ- ja elinkeinoministeriön tilaaman tekoälyn hyödyntämistä julkisessa työvoimapalvelussa käsittelevän raportin mukaan tekoälysovellukset olivat vuonna 2019 raporttiin sisältyvistä 19 EU:n jäsenvaltiosta käytössä yhdessätoista, suunnitteilla kolmessa ja ei käytössä viidessä. EU:n jäsenvaltioista tekoälysovelluksia on kehitetty muun muassa Belgiassa, Kroatiassa, Ruotsissa, Ranskassa ja Suomessa. Euroopan unionin ulkopuolisista maista esimerkiksi Intiassa ja Malesiassa on käytössä työmarkkinoiden tekoälysovelluksia. Articifial Intelligence in Employment Services – A Mapping. Final Report 29.11.2019, OwalGroup, . OECD:n vuonna 2019 laatiman julkaisun perusteella tilastollisia profilointimalleja oli käytössä 11 maassa. Osassa näitä malleja, esimerkiksi Tanskassa, käytetään tekoälyyn perustuvia sovelluksia. Desiere, S., K. Langenbucher and L. Struyven (2019), "Statistical profiling in public employment services: An international comparison", OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 224, OECD Publishing, Paris, .
Suomea koskevia tutkimustuloksia
Suomessa työnvälitysteknologiaa ja sen vaikutuksia on tutkittu suhteellisen vähän. Busk (2014 Busk, Henna (2014): Search in the Labour Markets. Empirical Evidence of the Role of Technology and Sanctions. Jyväskylä Studies in Business and Economics 151, University of Jyväskylä ) on tarkastellut vuonna 2002 käyttöön otettua työnantajan verkkopohjaista rekrytointia julkisen työnvälityksen alustalla. Busk päätyy tutkimuksessaan siihen, että teknologiauudistus lyhensi työpaikkojen avoinna olon kestoa, koska paikkojen täyttämistodennäköisyys kasvoi 14 prosenttia. Tulokseen liittyy joitain kausivaihteluun ja alueiden välisiin eroihin liittyviä epävarmuuksia (Busk 2014, 111). Työnvälityksessä käytettyjä eri menetelmiä tai teknologioita on analysoitu vertailemalla työtarjouksia ja verkkotäyttöä (Räisänen 2006 Räisänen, Heikki (2006); Kaksi näkökulmaa julkisen työnvälityksen tehokkuuteen. VATT-keskustelualoitteita 393, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus .) sekä työtarjouksia ja ehdolle asetteluja (Sundvall – Härmälä 2016 Sundvall, Santtu – Härmälä, Kennet (2016); Julkisen työnvälityksen vaikuttavuus – vertailussa työtarjoukset ja ehdolle asettelut. Työpoliittinen aikakauskirja 3/2016, työ- ja elinkeinoministeriö .). Lisäksi työtarjousten vaikutuksesta yleensä muihin täyttötapoihin verrattuna on tutkimusta (Räisänen 2013 Räisänen, Heikki (2013); Työtarjouksen vaikutus työpaikkojen täytön ja rekrytoinnin kestoon julkisessa työnvälityksessä, TEM-analyyseja 54/2013, työ- ja elinkeinoministeriö, .) ja erikseen työtarjousten käytön lisäyksestä (Räisänen – Järvelä 2014 Räisänen, Heikki, - Järvelä, Simo (2014); Työtarjousten käytön lisäys – vuoden 2014 politiikkamuutoksen arviointia, TEM-analyyseja 61/2014, työ- ja elinkeinoministeriö . ja Räisänen 2016 Räisänen, Heikki (2016); Saavutettiinko kyllääntymispiste? Työtarjousten lisätyn käytön vaikutus avointen työpaikkojen täyttöön ja rekrytoinnin kestoon vuonna 2015. TEM-analyyseja 70/2016, työ- ja elinkeinoministeriö .).
Matomäki, Leuhu ja Alin (2018 Jaakko Matomäki – Tiia Leuhu – Jouni Alin: Mätsäysalgoritmi kohtaannon edistäjänä. Työpoliittinen aikakauskirja 1/2018, työ- ja elinkeinoministeriö .) ovat myös hyödyntäneet työtarjouksista saatavaa tietoa kohtaantoalgoritmien tutkimisessa. Tulokset havainnollistavat hyvin, miten vaikeaa eri tutkimustulosten yleistäminen käsillä olevaan Työmarkkinatorin uudistukseen on. Tutkijoiden testatessa erilaisia kohtaantoalgoritmeja, mallien osumatarkkuus vaihteli noin 50–96 prosentin välillä. Työllisyysvaikutusten voikin olettaa olevan riippuvaisia siitä, miten tehokas Työmarkkinatorin mallinnos toteutuessaan on. On myös vaikea arvioida, miten Työmarkkinatorin mallinnoksen tarkkuus vertautuu tutkimuskirjallisuudessa arvioituihin sovelluksiin. Joka tapauksessa kirjallisuuden perusteella voidaan perustellusti olettaa, että työnvälitysteknologian kehittymisellä voi olla merkittävä työllisyysvaikutus.
Kohtaantoteknologian parantaminen vaikutusmekanismina
Työmarkkinatorin edellä kuvatut tekoälyyn perustuvat hakutoiminnallisuudet parantavat työnvälitys- ja ylipäätään kohtaantoon liittyvää teknologiaa. Tämä vaikutus jaetaan 1) avointen työpaikkojen täytön ja rekrytoinnin tehostumiseen sekä toisaalta 2) välittömään rekrytointiin eli suorahakuun. Näissä on kyse erilaisesta mekanismista, koska avointen työpaikkojen täytön ja rekrytointiajan lyheneminen merkitsee avoimiin työpaikkoihin sisältyvän potentiaalisen työllisyyden laajempaa käyttöön ottamista ja välitön rekrytointi ilman vakansseja tapahtuvan kysynnän ja tarjonnan kohtaannon paranemista.
Teknologian paranemisen vaikutuksia voidaan pyrkiä arvioimaan nykyisen työnvälitysteknologian eri työpaikan täyttömenetelmien tehokkuuksia vertailemalla. Työmarkkinatorin analyyttisen ja teknologisen kehitystyön taustalla on muun muassa Matomäen, Leuhun ja Alinin (2018) kuvaama noin 100 algoritmin testaus. Informaatiota työsuhteen syntymisestä on saatu työtarjousten kautta tapahtuvista työllistymisistä. Parhaiten työllistymistä ennustavia yksittäisiä tekijöitä ovat ammatti ja asuinpaikka.
Työtarjous ja verkkorekrytointi referenssilaskelmissa
Työ- ja elinkeinotoimisto voi antaa työnhakija-asiakkaalleen työtarjouksen, joka on TE-toimiston kannanotto siihen, että työnhakijan tausta, osaaminen ja hakutoiveet huomioon ottaen hän voisi työllistyä tähän tiettyyn työpaikkaan. Työttömän työnhakijan on työttömyysturvan menettämisen uhalla haettava työtarjouksen kohteena olevaa paikkaa, ellei hän esitä jotain hyväksyttävää syytä hakematta jättämiselle. Työtarjous on siten sekä yksilöllisesti kohdennettu että valikoiva. Työpaikkaa tarjoavan työnantajan täytyy myös hyväksyä työpaikan täytössä käytettävä menettely.
Aiemmat työtarjousten vaikutuksia koskevat analyysit osoittavat eri aikoina yhtäpitävästi sen, että työtarjouksilla on muutoin monien tekijöiden suhteen samanlaisten työpaikkojen avoinna olon kestoa ja koko työnantajan rekrytointiprosessin kestoa tehostavia vaikutuksia. Vaikutuksia on tutkittu eloonjäämisanalyyseilla, joten työtarjousten tehokkuusetu muutoin täytettyihin työpaikkoihin verrattuna on erilainen avoinna olon ja rekrytoinnin kestojakauman eri kohdissa. Tehokkuuserot ovat työtarjousten eduksi jopa useita kymmeniä prosenttiyksikköjä (Räisänen 2013, Räisänen – Järvelä 2014, Räisänen 2016). Vastaavaa metodologiaa hyödyntäen on tätä vaikutusarviointia varten analysoitu vuoden 2019 kattavalla julkisen työnvälityksen vakanssiaineistolla työtarjousten ja muiden työpaikan täyttömenetelmien vaikuttavuutta. (Julkisen työnvälityksen työpaikkojen avoinna olon ja rekrytoinnin kesto ja työnvälitysteknologian vaikutus v. 2019 Julkisen työnvälityksen työpaikkojen avoinna olon ja rekrytoinnin kesto ja työnvälitysteknologi-an vaikutus v. 2019. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisematon muistio 11.6.2021.).
Tarkasteluilla on pyritty spesifioimaan työnvälitysteknologian vaikutusta. Yksi referenssipohja on työtarjouksen käyttö verrattuna kaikkiin muihin työpaikan täyttötapoihin. Näiden analyysien jälkeen on vertailtu työtarjoustäyttöä muuhun TE-toimiston hakijalla täyttöön sekä verkkotäyttöä muuhun työpaikan täyttöön, jolloin myös ”hakijapoolit” ovat enemmän verrannollisia keskenään. Lisäksi analyysi on suoritettu vain palkkatyöpaikkoja tarkastellen. Näiden kontrollointien jälkeen sekä täytettäviä työpaikkoja että paikan täyttävien työnhakijoiden valikoitumista paikkaan joko TE-toimiston kautta tai muutoin on voitu vertailla. TE-toimisto voi antaa työtarjouksen vain omalle työnhakijalleen, joten sen vertailua on tehty muutoin TE-toimiston hakijalla täytettyyn paikkaan. Vastaavasti työnantajan täyttäessä paikan verkon kautta, on vertailukohtana muuten täytetty työpaikka. Verkkotäytössä tai muussa täytössä paikka voidaan täyttää periaatteessa millä tahansa työnhakijalla. Näissäkin analyyseissa työtarjoustäyttö on muuten TE-toimiston hakijalla täyttöä tehokkaampaa ja verkkotäyttö muuta täyttöä tehokkaampaa. Tulokset vahvistavat aiempien tutkimusten havaintoja siitä, että kehittyneellä työnvälitysteknologialla on merkitystä tehokkuudelle. Koska vastaavanlaisia analyyseja on tehty eri aikoina, vaikuttavat tehokkuuserot varsin pysyviltä.
Työtarjousten vaikutus muuhun täyttöön verrattuna antaa alustavan referenssipohjan kohtaantoteknologian parantamisen vaikutusten arvioinnille. Työtarjoukset näyttävät lyhentävän koko työnantajan rekrytointiprosessia 1‒50 päivän kestoalueella 18‒47 prosenttiyksikköä kaikkien paikkojen osalta ja 19‒47 prosenttiyksikköä hakuajalliset paikat pois lukien. Avoimista työpaikoista laskettuna työtarjousten vaikutukseksi voidaan arvioida -5‒35 prosenttiyksikköä kaikista paikoista ja 33‒48 prosenttiyksikköä hakuajalliset paikat pois lukien. Lukuun ottamatta yhden mallin kestoaluetta 25 päivästä lukien, vaikutus on positiivinen ja varsin voimakas.
Työtarjousten käytön ominaispiirteet, kuten valikoivuus ja kohdentaminen ovat samoja kuin Työmarkkinatorin kohtaantotoiminnallisuudessakin. Kohtaantotoiminnallisuuteen ei kuitenkaan liity velvoittavuutta toisin kuin työtarjouksiin. Sen vuoksi tässä arvioitavan teknologiauudistuksen vaikutus ei yllä samaan tasoon työtarjousten vaikutusten kanssa. Sen sijaan verkkotäytön tehokkuutta koskevia tuloksia voidaan pyrkiä soveltamaan referenssilaskelmana.
Tarkemmalla analyysiasetelman kontrolloinnilla työtarjouksen tehokkuusero muuhun TE-toimiston hakijalla täyttöön on 1‒50 päivän kestoalueella 26‒42 prosenttiyksikköä kaikissa avoimissa paikoissa ja hakuajalliset paikat pois lukien 38‒52 prosenttiyksikköä. Kun tarkasteluun otetaan ainoastaan kaikki palkkatyöpaikat, supistuu tehokkuusero 3‒20 prosenttiyksikköön.
Verkkotäytön osalta vertailu muuhun paikan täyttöön on kaikissa avoimissa työpaikoissa 2‒44 prosenttiyksikköä kestoalueella 1‒50 päivää. Hakuajalliset paikat pois lukien verkkotäytön tehokkuusero on 0‒19 prosenttiyksikköä. Kun mukaan tarkasteluun otetaan ainoastaan palkkatyöpaikat, on tehokkuusero verkkotäytön hyväksi 2‒44 prosenttiyksikköä. Ero on olematon tai vähäisin 1 päivän keston kohdalla ja enimmillään tyypillisesti 15‒35 päivän kestoalueilla. Keskimääräinen verkkotäytön työpaikan täyttöä kasvattava vaikutus palkkatyöpaikoissa hakuajalliset paikat pois lukien on 33 prosenttia vuonna 2019.
Edellä esitettyjen teknologiamuutoksen referenssilaskelmien perusteella ei erilaisten kontrollointien jälkeenkään ole mahdollista esittää yksiselitteistä arviota Työmarkkinatorin kohtaanto-ominaisuuksien vaikutuksista. Taustalaskelmissa valikoitumista on pyritty kontrolloimaan sekä selittävillä muuttujilla että asetelmia kehittämällä, mutta todennäköisesti referenssilaskelmien tuloksiin sisältyy kuitenkin edelleen kontrolloimatonta valikoivuutta. Sen sijaan sitä, miten paikkojen ilmoittamis-, haku- ja täyttöprosessi tulee uudessa järjestelmässä toimimaan suhteessa referenssilaskelmien eri tavoin valikoituneisiin osaryhmiin, ei ole mahdollista arvioida. On mahdollista, että edellä esitettyjen laskelmien mukaiset arviot voisivat joissain oloissa toteutua. Todennäköisesti ne toteutuvat kuitenkin vain osassa työpaikkoja. Varovaisuusperiaatteen vuoksi käytämme kuitenkin tavanomaisen paikkojen täytön kestoalueen alhaisinta verkkotäytön estimaattia kestoalueella 8‒50 päivää, 3‒19 prosenttiyksikköä. Tätä lähtökohtaa voidaan perustella myös sillä, että arviossa vertailtavien paikkojen ja hakijaryhmien kontrollointi ei voi olla täydellistä, vaan se voi edelleen sisältää aineistossa havaitsematta jäävää valikoivuutta. Kaikkein lyhimmän kestoalueen paikkoihin voi liittyä ennalta sovittuja työsuhteita ja vaikka vakiointia on pyritty tekemään, jätetään 1 päivän kestot pois laskelmasta. Buskin (2014) verkkorekrytoinnin käyttöönottovaihetta koskeva tulos oli 14 prosenttia korkeampi täytön todennäköisyys. Uusi palveluteknologia lyhensi työpaikan avoinna olon kestoa, koska täytön todennäköisyys oli 14 prosenttia korkeampi uudistuksen jälkeen. Busk päätyy siihen, että erityisesti kaupunkimaisten alueiden työnantajat hyötyivät teknologiauudistuksesta.
Potentiaalisen työllisyyden käyttöönoton arviointi
Julkiseen työnvälitykseen ilmoitettiin 789 026 uutta avointa työpaikkaa vuonna 2019. Vuoden 2020 pandemiaoloissakin paikkoja ilmoitettiin 686 970. Paikkojen avoinna olon kestoa voidaan tarkastella erilaisin tilastollisin indikaattorein. Työnvälityksen käytäntöjen ja työnvälitystilaston määritysten takia vain suhteellisen pieni osa avoinna olleista ja avoinna olon päättäneistä työpaikoista näkyy tilastoissa täyttyneinä työpaikkoina. Tämä johtuu siitä, että kategorioita ”hakuaika päättynyt” ja ”hakijoita riittävästi” ei nykyisin lasketa täyttyneiksi työpaikoiksi, koska niiden täyttyminen ei työnantajan palvelupyynnön takia ole varmuudella julkisen työnvälityksen tiedossa.
Seuraavassa käytetään työ- ja elinkeinoministeriön työnvälitystilaston määritelmien mukaista tietoa kaikkien vuoden aikana avoinna olleiden työpaikkojen avoinna olon kestosta. Vuonna 2018 julkisessa työnvälityksessä oli avoinna 734 472 työpaikkaa ja niiden avoinna olon kesto oli keskimäärin 30 päivää. Vuonna 2019 vastaavat luvut olivat 837 749 paikkaa ja 31 päivää. Vuonna 2020 paikkamäärä oli 741 506 ja kesto 33 päivää. Vakanssien määrästä ja niiden kestosta muodostuu potentiaalinen työllisyys. Sekä kestot että vakanssimäärät ovat pitemmällä aikavälillä kasvaneet, joten teknologiamuutoksen vaikutuspotentiaali on siis aiempaa suurempi.
Vakansseihin sisältyvä potentiaalinen työllisyys julkisen työnvälityksen osalta voidaan laskea seuraavasti:
Epotentiaali(vuosi) = (avoinna olon kesto / päiviä vuodessa) * avoimien paikkojen määrä = rekrytointiviive henkilötyövuosina, eli työllisyysvaikutuksen potentiaalin yläraja
Epotentiaali (2019) = (31 / 365) x 837 749 = 71 151
Epotentiaali (2020) = (33 / 365) x 741 506 = 67 040
Yhden päivän keston muutoksen vaikutus v. 2019 = 71 151 / 365 = 195 työllistä
Ja vastaava muutos vuoden 2020 tilanteessa = 67 040 / 365 = 184 työllistä
Edellä todettu 3‒19 prosenttiyksikön tehokkuusero tulkitaan tässä vastaavansuuruiseksi suhteelliseksi muutokseksi Analyyseissa eloonjäänti on laskettu SPSS-ohjelmiston Coxin regressiomalleilla. Alussa kaikki paikat ovat avoimia eli ”elossa”. Tietyissä jakauman kestopisteissä havaittava ero paikkojen eloonjäännissä voidaan tulkita prosenttiyksikköjen eroiksi. Mikäli eroa ajatellaan suhteessa kaikkiin mallin havaintoihin, on tuo ero samalla myös suhteellinen ero. Osassa mallinnuksia laskelmat on suoritettu niin, että täyttötapa on joko binäärisenä tai kategorisena selittävänä kovariaattina, jolloin tuloksena saadaan kovariaatin keskimääräinen vaikutus. .
Tämä merkitsee päivissä noin 1–6 päivän avoinna olon keston tehostumista vuoden 2019 tilanteessa laskettuna (3 prosenttia 31 päivästä on noin 0,92 ja 19 prosenttia noin 5,9 päivää). Avoinna olon keston tehostuminen 1‒6 päivällä merkitsisi sitä, että potentiaalista työllisyyttä olisi vuonna 2019 voitu saada käyttöön noin 200–1 200 henkeäja vuoden 2020 tasossa hiukan vähemmän.
Vaikutus ei voi toteutua kaikissa avoimissa työpaikoissa ja rekrytointiprosesseissa tasaisesti ja monissa se ei voi toteutua ollenkaan. Potentiaalisen työllisyyden käyttöönotto merkitsee sitä, että työ myös alkaa aiemmin kuin ennen uudistuksen käyttöönottoa olisi tapahtunut. Ennalta määriteltyjä avoinna olon kestoja noudattavissa hakuprosesseissa nopeutuminen voi tapahtua työnantajan osuudessa. Osassa rekrytointeja myös työn alku on ennalta määritelty. Työmarkkinatorin kohtaantoa parantava vaikutus voi kuitenkin alkaa tiivistää myös ennalta määriteltyjä hakuaikoja, kun hakuajoista sopiva työnantaja ja julkinen työvoimapalvelu havaitsevat teknologian tehostavan vaikutuksen. Siksi ei ole perusteltua ajatella, että kohtaanto tehostuisi vain muissa kuin hakuajallisissa paikoissa. Sen sijaan arvion ylärajaan on aiheellista suhtautua varovaisuudella.
Kumuloituessaan useiden vuosien aikana, on työllisyysvaikutus varsin merkittävä. Useat empiiriset tulokset osoittavat, että teknologian vaikutus kohtaantoon on varsin pysyväisluontoinen. Tämä ei tarkoita avoinna olojen ja rekrytointiaikojen jatkuvaa lyhenemistä, vaan kussakin työmarkkinatilanteessa eri kohtaantoteknologioiden suhteellisten erojen pysyvyyttä.
Välitön rekrytointi vaikutusmekanismina
Farmin (2018 Farm, Ante (2009); Unemployment and Vacancies, Swedish Institute for Social Research (SOFI), Stockholm University, Working paper 8/2009, ja 2009 Farm, Ante (2018); Measuring the Effect of Matching Problems on Unemployment. International Labour Review vol 159, issue 2, p 243-258, .) mukaan rekrytointi voi olla välitöntä, jolloin avoimia työpaikkoja ei ole. Poikkeamat välittömästä rekrytoinnista johtavat täyttämättömiin työpaikkoihin ja voivat laskea työllisyyttä ja nostaa työttömyyttä (Farm 2018, 1). Farmin mukaan vakanssiaste ei ole työvoiman kysynnän mitta, vaan välittömästä rekrytoinnista poikkeamisen mitta. Myös Noll, Heckman ja Rebien (2009 Noll, Susanne – Heckmann, Markus – Rebien, Martina (2009); Erscheinungsformen und Ausmass ungedeckter Arbeitskräftenachfrage in der Verlaufsperspektive. IAB Forschungsbericht 7/2009, , 9-10) käsittelevät vastaavanlaista ilman vakanssia tapahtuvaa rekrytointia. On realistista olettaa, että työnantajien päästessä tarkastelemaan hakijaprofiileja, jokin osa aiemmin julkisen työnvälityksen avoimista työpaikoista jää avaamatta ja sen sijaan pyritään käyttämään Farmin tarkoittamaa välitöntä rekrytointia työvoiman haussa. Tällä työnvälitysteknologian parannuksesta seuraavalla muutoksella voi olla rekrytointiprosessia nopeuttavia vaikutuksia, mikä sinällään lisää lievästi työllisyyttä. Profiilien seuraaminen antaa mahdollista rekrytointia ajattelevalle työnantajalle markkinatietoa hakijoiden osuvuudesta juuri työnantajan aikomaan rekrytointiin. Vaihtoehto, avoimen työpaikan ilmoittaminen, lisätietojen antaminen, hakemusten käsittely, haastattelut ja mahdolliset työtestit, ovat työintensiivisiä ja aikaa vieviä vaiheita rekrytointiprosessissa. Erityisesti kiireellisyys voi vaikuttaa siihen, kuinka paljon välitöntä hakijoiden profiilien kautta tapahtuvaa ja yhteydenottoihin perustuvaa rekrytointia ilman avointa työpaikkaa tullaan toteuttamaan. Välittömän rekrytoinnin käyttöön vaikuttaa myös markkinatilanne, kuten työmarkkinoiden kireys. Erityisesti korkean työttömyyden aikana työnantaja voi pyrkiä välttämään avoimen työpaikan ilmoittamista ja laajaa hakijoiden joukkoa. Välitön rekrytointi hakijaprofiilien seurannan ja siihen kytkeytyvien yhteydenottojen kautta voi joissain tilanteissa heikentää työmarkkinoiden toimintaa, kun hakijat eivät saa tietoa työmahdollisuudesta. Jatkuessaan ja yleistyessään välitön rekrytointi hävittää avoimiin työpaikkoihin liittyvän signaalivaikutuksen siitä, missä on työmahdollisuuksia ja minne työnhakua kannattaa suunnata. Kysynnän ja tarjonnan kohtaannon edistämisen kannalta välitön rekrytointi edellä kuvatulla tavoin on rekrytoivan työnantajan väline. Työnhakija voi olla systemaattisesti yhteydessä vain avoimen työpaikan ilmoittavaan työnantajaan, vaikka voikin kysellä työmahdollisuuksia sopivilta työnantajilta.
Vaikutusarvioon liittyvät epävarmuudet
Vaikutusarviossa on käyty läpi keskeiset tutkimustietoon ja parhaaseen työpaikkailmoitus-kohtaiseen mikroaineistoon perustuvat arviot Työmarkkinatori –uudistuksen työllisyysvaikutusten arvioimiseksi. Työllisyysvaikutuksia koskeviin arvioihin liittyy kuitenkin epävarmuustekijöitä, joiden vuoksi arvioita on pidettävä suuntaa-antavina. Arvioinnissa ei ole voitu hyödyntää erityisesti Suomea koskevaa tutkimusta sen vähäisyyden vuoksi. Lisäksi huomioitava, että uudistuksen käyttöönottovaiheen työmarkkinatilanne sekä se, miten eri toimijat omaksuvat uuden teknologian käytön, voivat vaikuttaa sen tuloksiin myöhempinäkin vuosina.
Epävarmuudet liittyvät lisäksi siihen, että vain yhden tunnistetun vaikutusmekanismin, kohtaantoteknologian uudistus, osalta voidaan esittää laskelmia. Laskelmiin taas voi sisältyä valikoitumista, jota aiemmat tutkimukset ja tässä käytetty arviointimenetelmä ei kykene tunnistamaan. Valikoitumisefektin kontrolloimiseksi arviossa on käytetty useita mallilaskelmia, useita selittäviä muuttujia ja vertailuasetelmilla on asteittain pyritty parantamaan vertailtavuutta, jotta jäljelle jäisi mahdollisimman pelkistetysti kohtaantoteknologian uudistuksen vaikutus.
Työnhakijoiden ja työnantajien suorat yhteydenotot ilman vaatimusta avoimesta työpaikasta voivat aiheuttaa sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia työllisyydelle. Kohtaannon tehokkuuden ja osuvuuden paraneminen voivat olla myönteisiä elementtejä, mutta muiden toimijoiden työmarkkinoita ja rekrytointia koskevan informaation kapeneminen voi olla puolestaan haitallista. Tämän vaikutuksen laskennalle ei ole näyttöä, mutta ilmiön synty jossain mitassa vaikuttaa varsin todennäköiseltä.
Yhdenvertaisuusvaikutukset
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan kaikki ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan su-kupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 1 luvun 8 §:ssä säädetään erikseen yhdenvertaisuuden sekä naisten ja miesten välisen tasa-arvon edistämisessä julkisissa työvoima- ja yrityspalveluissa. Kyseisen pykälän 1 momentin mukaan julkista työvoima- ja yrityspalvelua tarjottaessa, kehitettäessä sekä siitä tiedotettaessa on aktiivisesti edistettävä yhdenvertaisuuden toteutumista sekä naisten ja miesten välistä tasa-arvoa työmarkkinoilla. Esityksellä mahdollistettaisiin uuden palvelualustan käyttöönotto ja yhdenvertaisuuden toteutuminen on huomioitava esityksen valmistelussa erityisesti palvelualustalla hyödynnettävän kohtaantotoiminnallisuuden osalta.
Esityksessä ehdotetun mukaisesti työtä hakevan henkilön olisi mahdollista luoda itselleen työnhakuprofiili uudelle palvelualustalle. Työntekijää etsivät työnantajat voisivat puolestaan etsiä avoimeen tehtävään sopivia työntekijöitä palvelualustalla julkaistujen työnhakuprofiilien joukosta. Palvelualustalla olisi käytössä työnhakuprofiilien ja työpaikkailmoitusten kohtaantoa parantava toiminnallisuus, joka hyödyntäisi yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettua profilointia. Kohtaantotoiminnallisuus järjestäisi työnhakijalle avoimia työpaikkoja koskevat ilmoitukset siten, että työnhakuprofiilissa annettuhin koulutus-, osaamis- ja työtoiveita koskeviin tietoihin parhaiten sopivat ilmoitukset tulostuisivat työpaikkalistauksessa ensimmäisinä. Työnantajalle puolestaan näytettäisiin alustalla olevia työnhakuprofiileita työnantajan ilmoittamien tietojen perusteella määräytyvässä järjestyksessä. Kohtaantotoiminnallisuus ei estäisi työnhakijaa näkemästä mitään alustalle jätetyistä työpaikkailmoituksista, vaan ainoastaan järjestäisi ilmoituksia hakijan antamien työnhakuprofiilissaan antamien tietojen perusteella ja loisi näin personoidun listauksen avoinna olevista työmahdollisuuksista tai työpaikkailmoitukseen parhaiten sopivista työnhakuprofiileista. Kohtaantotoiminnallisuuden käyttäminen ei luo työnhakuprofiilin laatijalle oikeusvaikutuksia, eikä profiilin laatijalla ole esimerkiksi velvollisuutta hakea kohtaantotoiminnallisuuden suosittelemia työpaikkoja.
Kohtaantotoiminnallisuus hyödyntää edellä työllisyysvaikutuksia koskevassa jaksossa kuvatuin tavoin sekä rakenteista kohtaantoa että luonnollista kieltä. Rakenteinen kohtaanto perustuu pisteytysalgoritmiin, joka vertaa työnhakuprofiileilta ja työpaikkailmoituksilta ammattinimikkeitä, osaamisia (mukaan lukien suoritetut luvat ja kortit sekä tieto ajokortista), kielitaitoa, koulutusta ja sijaintia. Luonnollista kieltä hyödyntävässä haussa (ns. NLP-haku, natural language processing) huomioidaan profiilille lisättyä osaamisia ja työtoiveita koskevaa vapaatekstiä ja työpaikkailmoituksista huomioidaan relevantit sanat. Työnhakijalle tulostuva listaus avoimista työpaikoista ja työnantajalle tulostuva hakutulos parhaiten sopivista ehdokkaista perustuu rakenteisen kohtaannon ja NLP-kohtaannon pisteytysten yhdistelmään.
Luonnollista kieltä hyödyntävässä kohtaannossa työpaikkailmoitukset tuodaan ensin järjestelmään relevanssimallin läpi, joka tiivistää työpaikkailmoituksesta olennaisimmat tiedot. Relevanssimalli on kieliriippumaton ja se on opetettu suomen-, ruotsin- ja englanninkielisillä työpaikkailmoituksilla. Malli kykenee siis käsittelemään ilmoitukset, riippumatta siitä, millä edellä mainitulla kielellä tai kielillä ne on kirjoitettu. Varsinainen NLP-haku on yhdistelmä kolmesta itsenäisestä hakualgoritmista. Algoritmi joko vertaa vapaan hakutekstin sanojen osia työpaikkailmoituksen sanoihin tai tunnistaa hakutekstistä ja ilmoituksista samaan aihepiiriin kuuluvia sanoja tai hyödyntää ammattinimikkeitä. NLP-haku käyttää aina kaikkia kolmea algoritmia ja yhdistää tulokset sopivilla painokertoimilla yhdeksi listaksi.
Työnhakuprofiilin toteutuksessa on otettu huomioon yhdenvertaisuus- ja tasa-arvonäkökohdat. Työnhakuprofiili on anonyymi ja sen tarkoituksena on ohjata työnhakua osaamislähtöiseksi. Työnhakuprofiilia laadittaessa ei kysytä henkilön ikää, kansalaisuutta, alkuperää tai muuta yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 8 §:n mukaan syrjintäperusteena pidettävää tietoa, eikä profiilin laatijaa ohjata tällaista tietoa työnhakuprofiiliin täyttämään. Kohtaantotoiminnallisuuden pisteytyksessä käytetään vain henkilön antamia osaamis-, ammatti-, koulutus-, kielitaito-, lupakortti- ja ajokorttitietoja. Osaamis- ja ammattitieto koostuu työkokemuksesta sekä henkilön antamista vapaamuotoisista osaamis- ja työtoivetiedoista. Pisteytyksessä ei siten käytetä syrjintäperusteena pidettäviä tietoja. Työnhakuprofiilille täytettyjä tietoja verrataan avointa työpaikkaa koskevassa ilmoituksessa esitettyjen vaatimusten tietojen kesken. Koska pisteytys tehdään käyttäen edellä mainittuja henkilön osaamista ja ammattitaitoa koskevia tietoja, ei arvioida myöskään olevan todennäköistä, että pistetyksessä käytetyt tekijät korreloisivat sellaisen henkilöön liittyvän ominaisuuden kanssa, joka olisi yhdenvertaisuus- tai tasa-arvolain (609/1986) mukainen syrjintäperuste.
Työnhakuprofiilin laatija voi sisällyttää profiiliinsa vapaamuotoisen esittelytekstin, jonka sisältöä ei ole määritelty. Esittelytekstikentän yhteydessä työnhakuprofiilin laatijaa informoidaan siitä, että työnhakuprofiilin anonymiteetti voi vaarantua, jos henkilö kertoo esittelyssä tunnistettavia tietoja itsestään tai sisällyttää esittelyyn linkin ulkoisiin palveluihin, kuten esimerkiksi sosiaalisen median kanavassa olevaan profiiliinsa. Vapaamuotoista esittelytekstiä ei hyödynnetä lainkaan kohtaantotoiminnallisuuden pisteytyksessä. Vaikka henkilö siis kertoisi esittelytekstissään esimerkiksi ikänsä tai sukupuolensa, ei se vaikuttaisi kohtaantotoiminnallisuuden pisteytykseen eikä henkilölle suositeltuihin työpaikkoihin.
Kohtaantotoiminnallisuuden kehittämisessä on otettu huomioon myös kirjoitusvirheiden mahdollisuus ja pyritty minimoimaan mahdollisten kirjoitusvirheiden merkitys kohtaannossa. Kohtaantotoiminnallisuus hyödyntää sekä rakenteellista tietoa että vapaata tekstiä. Rakenteellisen tiedon osalta käyttäjä valitsee tietoisesti hänelle parhaiten kuvaavat osaamiset ja ammattinimikkeet, joko perustuen hänelle ehdotettuihin termeihin tai etsimällä avainsanat itse. Rakenteelliseen tietoon kuuluu myös esimerkiksi tieto koulutustasosta. Näiltä osin kirjoitusvirheen mahdollisuus tai painoarvo on hyvin pieni, koska käyttäjä tietoisesti valitsee hänelle sopivimmat vaihtoehdot. Vapaan tekstin hyödyntämisen osalta toiminnallisuus sietää jonkin verran kirjoitusvirheitä, mutta perustuu osin yhdessä esiintyviin kirjainyhdistelmiin. Kirjoitusvirheiden merkitystä kohtaannossa on kuitenkin pyritty minimoimaan edellä kuvatuin tavoin siten, että kohtaantotoiminnallisuuden tuottama listaus työmahdollisuuksista on koostettu useammasta eri lähteestä ja eri algoritmeja käyttäen. Vapaata tekstiä hyödynnetään vain osaamis- ja ammattisanojen osalta.
Työmarkkinatorin kohtaantotoiminnallisuus ei ole jatkuvasti oppiva järjestelmä tai algoritmi. Toiminnallisuuden opettaminen tapahtuu tietoisesti muuttamalla algoritmin laskentakaavaa ja painotusta kohtaannossa käytettävien tietojen välillä. Luonnollista kieltä hyödyntävässä kohtaannossa on mahdollista opettaa päättelyä jälkikäteen, mutta kohtaantotoiminnallisuus ei ole automaattisesti oppiva toiminto. Toiminnallisuuden opettaminen edellyttää myös, että valintoja, joiden perusteella mallia voitaisiin opettaa, tarkastellaan manuaalisesti. Yhdenvertaisuusnäkökohdat pystytään näin ollen huomioimaan myös toiminnon jatkokehityksessä, jolloin sen yhdenvertaisuudesta pystytään huolehtimaan jatkossakin.
Työnhakuprofiili ja kohtaantotoiminnallisuus on toteutettu yhdenvertaisuusvaatimukset huomioiden. Työnhakuprofiiliin ohjataan täyttämään vain osaamista, ammattitaitoa ja työtoiveita koskevia tietoja, eikä yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettuja syrjintäperusteita hyödynnetä kohtaannossa. Toiminnallisuuden käyttöönoton ei katsota vaarantavan käyttäjien yhdenvertaisuutta ja ottaen huomioon kohtaantotoiminnallisuuden pisteytyksessä käytettävät tiedot on epätodennäköistä, että toiminnallisuus tuottaisi syrjiviä tuloksia. Kohtaantotoiminnallisuus on sen sijaan väline edistää erityisesti työnhakijoiden yhdenvertaisuutta, koska se mahdollistaa aiempaa paremmin anonyymin työnhaun.
Uuden palvelualustan kehittämisessä on huomioitu saavutettavuutta koskevat vaatimukset. Sen toteutuksessa noudatetaan WCAG 2.1 -ohjeistuksen A- ja AA-tason kriteerejä. Ennen palvelualustan tuotantokäytön alkamista toteutetaan erikseen laaja saavutettavuustestaus ja mahdolliset puutteet korjataan.
Sosiaaliset vaikutukset
Vaikutukset työttömiin
Lakiesityksellä otettaisiin käyttöön uudet digitaaliset palvelut, joiden käytön on tarkoitus olla työnhakija-asiakkaalle nykyisiä verkkopalveluja helpompaa. Vuonna 2019 noin 84 prosenttia ja vuonna 2020 noin 91 prosenttia työnhakijoista käynnisti työnhaun verkkopalvelun kautta. Nykyisten käyttäjämäärien perusteella asioinnin sujuvoitumisella arvioidaan olevan positiivinen vaikutus enemmistöön työnhaun aloittavista. Verkkoasioinnin helpottuminen nykytilaan verrattuna mahdollistaa sen, että asioidessa voisi keskittyä työnvälityksessä tarvittavien olennaisten tietojen arvioimiseen ja kirjaamiseen. Koska osa työnhakijoista ei osaa tai voi käyttää verkkopalveluja, työnhakijoilla säilyy jatkossakin mahdollisuus käynnistää työnhakunsa ja saada muuten palvelua TE-toimistossa myös muilla tavoin, kuten esimerkiksi asioimalla TE-toimistossa.
Työnhaun käynnistämisen lisäksi verkkopalvelussa voi muun muassa ilmoittaa työnhaun muutoksista ja työnhaun päättymisestä, hakea työvoimakoulutukseen, hakea starttirahaa tai antaa työttömyysturvaan liittyviä selvityksiä. Työnhakija-asiakas voi ilmoittaa Oma asiointi -verkkopalvelussa myös työllistymissuunnitelmassa sovittujen toimien toteutumisesta. Vuosina 2019 ja 2020 verkkopalvelun osuus kokonaisasiointien määrästä on ollut seuraava:
| 2019 | 2020 |
Ilmoitus työnhaun muutoksista | 62 % | 76 % |
Ilmoitus työnhaun päättymisestä | 52 % | 61 % |
Haku työvoimakoulutukseen | 95 % | 97 % |
Työttömyysturvan selvitykset | 56 % | 64 % |
Lähetetyt starttirahahakemukset (osuus myönteisistä) | 94 % | 93 % |
Nykyinen Oma asiointi -palvelu tarjoaa työnhakijalle mahdollisuuden omien tietojen tarkasteluun ja tietojen päivittämiseen. Uudella palvelualustalla vastaavan toiminnon käyttö olisi työnhakijalle nykyistä sujuvampaa, mikä tukee omien tietojen hallintaa. Edellä esitettyjen verkkoasiointia koskevien tilastotietojen perusteella voidaan todeta, että nykyisinkin merkittävä osa asioinnista tapahtuu verkkopalvelun kautta, mutta myös muita asiointitapoja hyödynnetään edelleen. Verkkoasioinnin sujuvoituminen uuden tietojärjestelmäkokonaisuuden käyttöönoton myötä vaikuttaisi positiivisesti suureen osaan työnhakijoiksi ilmoittautuneiden asiointeja. Koska kaikki työnhakijat eivät ole käyttäneet sähköisiä asiointipalveluja, huolehdittaisiin asiakkaalle tarjottavasta tuesta ja opastuksesta palvelun käyttöön myös asiakkaiden sähköisten palvelujen uudistuessa. Uuden palvelualustan toteutuksessa huomioidaan lisäksi saavutettavuusvaatimukset.
Helppokäyttöisemmät uudet verkkopalvelut voisivat nykyiseen verrattuna lisätä asiakkaiden halukkuutta ja mahdollisuuksia asioida digitaalisia palveluja hyödyntäen. Digitaalisten asiointipalvelujen rinnalla säilyisi edelleen myös mahdollisuus asioida käymällä TE-toimistossa tai kokeilualueen kunnassa tai ottamalla yhteyttä työ- ja elinkeinotoimistojen asiakaspalvelukeskukseen, jolloin esimerkiksi työnhakuun erityistä tukea tarvitsevilla henkilöillä olisi mahdollista edelleen saada palvelua myös kasvotusten tai puhelimitse sen mukaan, mikä asiointitapa on sopivin. Asiakkaalla säilyisi edelleen myös mahdollisuus käyttää tukihenkilöä asioidessaan TE-toimistossa tai kokeilukunnassa.
Henkilön työnhakua tuettaisiin jatkossakin yksilöohjauksen lisäksi erilaisia kasvotusten tarjottavia palveluita hyödyntäen sekä asiakkaan yksilöllisestä tilanteesta riippuen eri viranomaisten välisen yhteistyön avulla. Lakiesityksen myötä työnhakijoiden olisi mahdollista käyttää itsenäisesti uudenlaista työnhakumahdollisuutta. Työnhakija voisi jatkossa luoda vahvasti tunnistautuneena uudelle palvelualustalle anonyymin esittelyn (työnhakuprofiili), jolloin työnantajalle ei näkyisi esimerkiksi henkilön nimeä, sukupuolta tai ikää. Tämän kaltaisella anonyymilla hakemuksella arvioidaan ainakin joissain tilanteissa olevan työnhakijoiden yhdenvertaisuutta lisäävä vaikutus. Selvitysten ja myös työnhakijoilta saadun palautteen mukaan ikääntyneemmät työttömät kokevat iän olevan yleinen syy sille, ettei työnhakijaa ole kutsuttu haastatteluun. Myös ulkomaalaisen nimen omaavilla työnhakijoilla voi rekrytointisyrjintätutkimusten mukaan olla osaamisesta huolimatta vaikeuksia tulla valikoiduksi haastatteluun. Työnhakuprosessissa sivuutetuksi tuleminen muusta kuin osaamiseen liittyvästä syystä voi merkittävästi vähentää työnhakijan motivaatiota hakea työtä. Anonyymia rekrytointia on kokeiltu joidenkin suurien kaupunkien rekrytoinneissa ja kokemukset ovat olleet myönteisiä.
Työnvälityksen tehostuminen ja kohtaannon edistäminen parantavat työllistymistä. Lakiesityksellä voi siten olla välillisesti vaikutusta työttömien hyvinvoinnin ja osallisuuden lisääntymiseen.
Tasa-arvovaikutukset
Ehdotetut säännökset ovat sukupuolineutraaleja. Mahdolliset tasa-arvovaikutukset ovat välillisiä ja syntyvät julkisten työ- ja elinkeinopalveluiden toimeenpanossa.
Työ- ja elinkeinoministeriön Työnvälitystilaston mukaan työnhakijoiden sukupuolijakauma oli vuonna 2019 hyvin tasainen. Eri henkilöitä oli vuoden aikana työnhakijana yhteensä noin 770 000, joista miehiä oli työnhakijana vain noin 8 000 enemmän kuin naisia. Ikäryhmittäin tarkasteltunakin ero miesten ja naisten sukupuolijakautumassa oli pieni lukuun ottamatta alle 25-vuotiaita työnhakijoita, jossa miesten osuus oli noin 55 prosenttia työnhakijoista. Naisia oli miehiä enemmän työnhakijoina vain 25–49 -vuotiaissa työnhakijoissa, jossa naisten osuus oli noin 51 prosenttia.
Esitettyjen lakimuutosten on arvioitu sujuvoittavan asiointia ja nopeuttavan työnvälitystä. Sujuva asiointi ja työnvälitystä nopeuttavat toiminnallisuudet voivat puolestaan edistää sukupuolten tasa-arvoa. Mahdollisuus anonymisoituun työnhakuun voi parantaa esimerkiksi 50 vuotta täyttäneiden työllistymismahdollisuuksia. Helppokäyttöinen kohtaantotoiminto voi kannustaa yrityksiä huomioimaan rekrytoinnissa nykyistä paremmin vähemmistönä olevan sukupuolen, millä voi olla merkittävääkin vaikutusta toimialoilla, jotka ovat vahvasti mies- tai naisvaltaisia.
Muut yhteiskunnalliset vaikutukset
Uusi digitaalisten TE-viranomaispalvelujen kokonaisuus toteuttaa osaltaan hallitusohjelman mukaista digitalisaation edistämisen ohjelmaa. Ohjelman tavoitteena on, että Suomi tunnetaan edelläkävijänä, jossa digitalisaation ja teknisen kehityksen tuomia mahdollisuuksia kehitetään ja otetaan käyttöön yli hallinto- ja toimialarajojen. Palvelujen kehittämisessä hallitusohjelman tavoitteena on, että julkiset digipalvelut ovat kansalaisten ja yritysten saatavilla vuoteen 2023 mennessä.
Esityksellä arvioidaan työllisyysvaikutusten kautta olevan välillisesti positiivisia vaikutuksia alueiden kehitykseen, elinvoimaan ja palvelutarjontaan.
Sujuva TE-viranomaispalvelu sekä tuloksellinen Työmarkkinatorin kohtaantotoiminto vahvistavat työnantajien ja yritysten luottamusta palveluun ja halukkuutta käyttää palvelua. Työnhakija-asiakkaan näkökulmasta helppokäyttöisen ja toiminnoiltaan selkeän viranomaispalvelun sekä asioinnin sujuvuuden arvioidaan lisäävän viranomaisen toiminnan läpinäkyvyyttä ja siten vahvistavan luottamusta viranomaisen toimintaan.
5.2.4
Tietosuojavaikutukset
Uudet työ- ja elinkeinohallinnon tietojärjestelmäpalvelut korvaisivat nykyisen työ- ja elin-keinotoimiston asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden vaiheittain vuoden 2022 toukokuusta lukien. Yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklassa edellytetään, että rekisterinpitäjä toteuttaa ennen käsittelyä arvioinnin suunniteltujen käsittelytoimien vaikutuksista henkilötietojen suojalle, jos käsittely todennäköisesti aiheuttaa korkean riskin luonnollisen henkilön oikeuksien ja vapauksien kannalta. Arvioinnin tarpeellisuutta arvioitaessa on otettava huomioon käsittelyn luonne, laajuus, asiayhteys ja tarkoitukset. Lainsäätäjä voi osana lainvalmistelua tehdä tietosuojaa koskevan vaikutusten arvioinnin. Jos vaikutusten arviointi toteutetaan lainsäädäntötyön yhteydessä, ei vaikutustenarviointia ole välttämätöntä tehdä enää kyseisten käsittelytoimien yhteydessä. Tietosuojavaltuutettu on pitänyt tätä erittäin kannattavana korkean riskin käsittelyssä (lausunto 777/03/2018). Tietosuojavaltuutettu on katsonut riskejä liittyvän erityisten henkilötietoryhmien lisäksi esimerkiksi laajamittaiseen henkilötietojen käsittelyyn, joka koskee suurta rekisteröityjen määrää. Korkea riski liittyy myös käyttöoikeuksien osalta suureen määrään tietojärjestelmän käyttäjiä ja heille myönnettyihin käyttöoikeuksiin. (lausunto 777/03/2018)
Uusia työ- ja elinkeinohallinnon valtakunnallisia tietojärjestelmäpalveluja ja siihen kuuluvia asiakastietojärjestelmiä käytettäisiin laajasti, vastaavasti kuin nykyistä työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmää. Kesäkuussa 2021 työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmässä oli aktiivisessa käsittelyvaiheessa tietoja noin 640 000 henkilöstä, lisäksi tietoja oli noin 910 000 henkilöstä, joiden työnhaku ei ollut tietojen tarkistushetkellä voimassa. Tulevassa asiakastietojärjestelmäkokonaisuudessa arvioidaan käsiteltävän vastaavan henkilömäärän tietoja, koska edellytyksiä tietojen käsittelylle ei tässä esityksessä ehdoteta muutettavaksi.
Uuteen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuteen kuuluvaan järjestelmään olisi mahdollista myöntää käyttöoikeus usean eri viranomaisen virkamiehelle ja erityistä tehtävää suorittavien tahojen palveluksessa oleville henkilöille, vastaavasti kuin nykyiseen työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmään. Kesäkuussa 2021 nykyisen järjestelmän käyttöoikeus oli myönnetty yhteensä noin 6 600 henkilölle. Luvussa ovat mukana myös kuntakokeilukuntien palveluksessa oleville myönnetyt käyttöoikeudet. Voidaan katsoa, että sekä nykyistä että tulevaa järjestelmää käyttää suuri määrä henkilöitä.
Rekisteröityjen määrän, käsiteltävien henkilötietojen luonteen (kansallisesti määritelty salassa pidettäviksi tiedoiksi, lisäksi osin yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuihin erityisiin henkilö-tietoryhmiin kuuluvia tietoja) ja käsittelijöiden määrän perusteella voidaan arvioida, että rekrytoinnin ja työllistymisen asiakastietojärjestelmään sisältyvien henkilötietojen käsittelyyn liittyy todennäköisesti korkea riski. Näin ollen käsittelystä on suoritettava yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklassa tarkoitettu vaikutusten arviointi.
Arvioinnin on tietosuoja-asetuksen 35 artiklan 7 kohdan mukaan sisällettävä vähintään:
a) järjestelmällinen kuvaus suunnitelluista käsittelytoimista, ja käsittelyn tarkoituksista, mukaan lukien tarvittaessa rekisterinpitäjän oikeutetut edut;
b) arvio käsittelytoimien tarpeellisuudesta ja oikeasuhteisuudesta tarkoituksiin nähden;
c) arvio 1 kohdassa tarkoitetuista rekisteröityjen oikeuksia ja vapauksia koskevista riskeistä; ja
d) suunnitellut toimenpiteet riskeihin puuttumiseksi, mukaan lukien suoja- ja turvallisuustoimet ja mekanismit, joilla varmistetaan henkilötietojen suoja ja osoitetaan, että tätä asetusta on noudatettu ottaen huomioon rekisteröityjen ja muiden asianomaisten oikeudet ja oikeutetut edut.
Säännökset a alakohdassa tarkoitetuista käsittelyn tarkoituksista, tietojen tallettamisesta ja luovuttamisesta sekä henkilötietojen käsittelyn edellytyksenä olevista käyttöoikeuksista sisältyvät julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 12 luvun 6 §:ään sekä 13 ja 13 a lukuun. Tarkemmat kuvaukset kussakin valtakunnalliseen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuteen kuuluvassa tietojärjestelmässä tehtävistä käsittelytoimista laaditaan erikseen.
Sekä nykyiseen että ehdotettuun lainsäädäntöön sisältyy säännökset käyttöoikeuden rajaamisesta ja käytöstä vain henkilön tehtävien kannalta välttämättömään. Tällä osaltaan varmistetaan, että käsittelytoimet ovat tarpeellisia ja oikeasuhtaisia tarkoituksiin, eli lakisääteisten tehtävien tai viranomaiselta saadun toimeksiannon hoitamiseen, nähden. Viranomaisten tehtäviä ja käyttöoikeuksia koskevien säännösten arvioidaan ohjaavan käsittelytoimia siten, että niiden on oltava tarkoituksiin nähden tarpeellisia ja oikeasuhtaisia. Lisäksi tarkempaa ohjeistusta voidaan antaa asiakastietojärjestelmäkohtaisesti.
Kuten edellä on todettu, uuden asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden käyttöön liittyy todennäköisesti korkea riski rekisteröityjen oikeuksien ja vapauksien kannalta rekisteröityjen ja käsittelijöiden suuren määrän sekä käsiteltävien tietojen luonteen vuoksi. Lisäksi riskejä liittyy eri organisaatioiden – KEHA-keskus, työ- ja elinkeinotoimistot, kokeilukunnat – väliseen käytännön vastuunjakoon ja ohjaussuhteisiin henkilötietojen käsittelyssä. Vastuunjakoa ehdotetaan selkeytettävän 2 ja 3 lakiehdotuksessa määrittelemällä kokeilukunnat kokeilulaissa rekisterinpitäjiksi ja Kansaneläkelaitos ja kunnat TYP-laissa rekisterinpitäjiksi niiden tosiasiallista roolia vastaavasti. Tämä parantaisi rekisteröityjen oikeusasemaa, kun rekisteröityjen oikeuksista vastaavat tahot olisi selkeämmin lainsäädännössä määritelty.
Toimenpiteitä henkilötietojen käsittelyyn liittyvään korkeaan riskiin puuttumiseksi on selvitetty ja valmisteltu osana uuden asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden suunnittelua ja toteutusta. Työn tukena on huhtikuusta 2021 alkaen ollut ulkopuolinen taho, jonka havaintoja hyödynnetään jatkosuunnittelussa ja toteutuksessa. Työ- ja elinkeinoministeriön ja KEHA-keskuksen yhteiseen toimeksiantoon perustuen on arvioitu TE-digi-hankkeen tuottamaa järjestelmää ja sen tukemia palveluntuotantoprosesseja, joilla TE-toimistot ja kuntakokeilujen kunnat tuottavat työllisyyspalveluita asiakkailleen. Analyysissä kartoitettiin TE-digi-hankkeen tuomaa tulevaa muutosta ja sen vaikutusta. Analyysin pääpaino on ollut uudistuksen muutosten vaikutuksilla tietosuojaan. Näiltä osin on tarkasteltu rekisterinpitäjien ja tiedonkäsittelijöiden vastuuta tietoturvasta ja -suojasta ja sekä organisaatiorakenteiden tosiasiallista vaikutusmahdollisuutta toistensa tietosuojaan ja -turvaan.
Tietosuojavaikutusten arviointi valmistui syyskuussa 2021. Arvioinnin havaintojen mukaan TE-digi-hankkeessa toteutettava järjestelmäuudistus ei muuta tietojen käsittelyperusteita viranomaispalvelujen tuottamisessa. Tällä hallituksen esityksellä tarkennettaisiin rekisterinpitäjien ja tiedonkäsittelijöiden vastuita ja velvollisuuksia. Esityksessä KEHA-keskukselle on määritetty rekisterinpitäjän rooli tietojärjestelmän tietosuojan ja -turvan osalta, TE-toimistoille ja kuntakokeilussa mukana oleville kunnille rekisterinpitäjän rooli omien asiakkaidensa tietojen osalta ja työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskukselle tiedonkäsittelijän rooli. Palveluntuottajien osalta uusi järjestelmäkokonaisuus tulee arvioinnin mukaan helpottamaan tietojen luovutusta, vaikka tietojen saantioikeudet, perusteet luovuttamiselle ja pyytämiselle eivät muutu. TE-digi-hankkeen myötä käyttöön otettava uusi järjestelmä ei näin muuta tilannetta roolituksesta, vallasta tai vastuusta. On kuitenkin hyödyllistä, että ne ovat selkeät järjestelmän käyttöönottoa toteutettaessa.
Arvioinnin perusteella nykyisen asiakastietojärjestelmän korvaaminen uudella, nykyaikaisemmalla järjestelmäkokonaisuudella ei aiheuta kielteisiä vaikutuksia henkilötietojen suojalle tai tietoturvalle. Järjestelmän muutoksesta aiheutuvat riskit liittyvät uuden asiakastietojärjestelmäkokonaisuuden käytön opetteluun ja uuteen teknologiaan. Näistä ensimmäiseen voidaan vastata esimerkiksi huolellisella järjestelmän käyttäjien perehdytyksellä ja käytön tuen vahvistetulla resursoinnilla käyttöönottovaiheessa.
Tietosuojavaltuutetun mukaan tietojärjestelmän lainmukaisen käytön valvonnassa olennaisena suojatoimena kuuluu lokitietojärjestelmä ja siihen liittyvä käytönvalvonta. Tietosuojavaltuutetun mukaan suojatoimia voivat olla esimerkiksi (lausunto 777/03/2018):
– lokitietojärjestelmät ja muu käytönvalvonta
– tietojen käyttöä ohjaavat käyttölupaehdot
– säännölliset, ulkopuolisen tahon suorittamat auditoinnit
– raportointivelvoitteet valvontaviranomaiselle
Tietosuojalain sisältämät säännökset vaitiolovelvollisuudesta ja sen sanktioinnista on katsottavissa suojatoimiksi. Tietosuojalaki on yleislaki, joten nämä suojatoimet koskevat myös henkilötietojen käsittelyä uudessa asiakastietojärjestelmäkokonaisuudessa ja palvelualustalla. Myös tietosuojalaissa säädetty rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän velvollisuus toteuttaa asianmukaiset ja erityiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien suojaamiseksi siltä osin kuin käsittely kohdistuu yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuihin erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluviin henkilötietoihin, koskee uudessa asiakastietojärjestelmäkokonaisuudessa käsiteltävien henkilötietojen rekisterinpitäjiä ja käsittelijöitä. Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa tarkoitettuja tiedonhallintayksikön tietoturvallisuuden varmistamiseen liittyviä velvollisuuksia voidaan myös pitää suojatoimina. Myös kyseistä yleislakia sovelletaan työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojen käsittelyyn. Lisäksi hallinnon yleislakeja ja virkavastuuta koskevia säännöksiä sovelletaan viranomaisten toiminnassa.
KEHA-keskukselta aiemmin TE-digi-hankkeen aikana saadun selvityksen mukaan uuteen asiakastietojärjestelmäkokonaisuuteen kuuluvista järjestelmistä kerätään lokitietoja palvelun teknisestä toiminnasta, tietoliikenteestä, tietoturvatapahtumista sekä henkilötietojen käsittelystä. Kaikki henkilötietojen katselu, muokkaaminen ja poistaminen kirjataan lokiin. Lokitiedostot suojataan niin, että niiden muuttaminen tai poistaminen palvelun suoritus- tai ylläpito-oikeuksin ei ole mahdollista. Tekniset lokit ja henkilötietoja sisältävät lokit eriytetään toisistaan. Henkilötietoja sisältävät lokit suojataan niin, että niiden lukeminen on mahdollista ainoastaan tehtävään nimetyiltä henkilöiltä. Lokien säilytysaika määritellään niin, että lokit mahdollistavat henkilötietoihin tai muihin salassa pidettäviin tietoon kohdistuvien rikosten selvityksen rikoksen vanhenemisajan puitteissa, mutta säilytysajassa huomioidaan myös tietosuoja-asetuksen vaatimukset henkilötietojen säilytykselle.
Asiakastietojen käsittelyä varten on olemassa käyttölupaehdot, joissa kuvataan, millä perusteella käyttöoikeus tietoihin annetaan, käyttöoikeuksien hyväksymis- ja hallintaprosessi sekä tietojen käytön valvonta. Käyttölupaehdoissa sovitaan myös vastuukysymykset sekä sanktiot mahdollisten väärinkäytösten ja tietoturvaloukkausten varalle. Tietojärjestelmässä havaituista tietoturva- ja tietosuojapoikkeamista raportoidaan tilanteen edellyttämällä tavalla valvoville viranomaisille, kuten tietosuojavaltuutetulle, ohjaaville ministeriöille, Viestintäviraston kyberturvallisuuskeskukseen ja Valtiontalouden tarkastusvirastoon.
Yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan jäsenvaltion on kuultava tietosuojavaltuutettua valmistellessaan hallituksen esitystä, joka liittyy henkilötietojen käsittelyyn. Tietosuojavaltuutetun toimistolta on pyydetty ja saatu alustava kommentteja esityksen lähtökohdista toukokuussa 2021. Tietosuojavaltuutetun toimistolta on pyydetty ja saatu lausunto esitysluonnoksesta kirjallisen lausuntokierroksen yhteydessä.