2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) ohjaa alueidenkäytön suunnittelua. Alueiden käytön suunnittelujärjestelmään kuuluvat maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava sekä valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Pääpaino kaavoituksessa on maa-alueiden suunnittelussa, mutta myös kuntien alueisiin kuuluvia aluevesiä on suunniteltu osana maakunta-, yleis- ja asemakaavoja. Aluevesiä on osoitettu kaavoissa muun muassa vesialueiksi, luonnonsuojelualueiksi, puolustusvoimien alueiksi, tuulivoimaloiden alueiksi, satama-alueiksi, laivaväyliksi ja vesiviljelyalueiksi. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maakunnan liiton tehtävänä on maakunnan suunnittelu. 

Laissa alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista (7/2014) säädetään, että maakunnan liitto vastaa aluekehittämisen strategisesta kokonaisuudesta ja siinä tehtävässä se vastaa muun muassa maakunnan liikennejärjestelmäsuunnitelman käynnistämisestä ja alueellisten laaja-alaisten luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien suunnitelmien osalta suunnitteluprosessin käynnistämisestä, siihen liittyvän yhteistyön johtamisesta ja kyseisen suunnittelun yhteensovittamisesta maakunnan muun suunnittelun kanssa. 

Talousvyöhykettä koskee laki Suomen talousvyöhykkeestä (1058/2004). Sen mukaisesti eräitä sektorilakeja, kuten vesilakia, kaivoslakia, luonnonsuojelulakia, ympäristönsuojelulakia sekä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettua lakia sovelletaan talousvyöhykkeellä. Maankäyttö- ja rakennuslakia ei sitä vastoin sovelleta talousvyöhykkeellä.  

Talousvyöhykkeellä rantavaltiolla on täysivaltaiset oikeudet vyöhykkeen ja sen luonnonvarojen taloudelliseen hyödyntämiseen ja tutkimiseen. Lisäksi rantavaltio on talousvyöhykkeellään toimivaltainen rakentamaan ja käyttämään tekosaaria ja muita rakennelmia, valvomaan meritieteellistä tutkimusta sekä ryhtymään tietyssä määrin meriympäristön suojelua ja säilyttämistä koskeviin toimenpiteisiin. Merkittävä rajoitus rantavaltion oikeuksien käyttämiselle talousvyöhykkeellä muodostuu muiden valtioiden oikeuksista kyseisellä alueella. Muiden valtioiden oikeuksiin talousvyöhykkeellä kuuluvat merenkulun ja ylilennon vapaus, vapaus laskea merenalaisia kaapeleita ja putkistoja sekä vapaus muuhun näihin vapauksiin liittyvään kansainvälisessä oikeudessa hyväksyttyyn meren käyttöön, joka on sopusoinnussa Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (SopS 49-50/1996, UNCLOS, jäljempänä merioikeusyleissopimus) määräysten kanssa. 

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaan ympäristöministeriö laatii yhteistyössä maa- ja metsätalousministeriön kanssa merenhoitosuunnitelman Suomen aluevesille ja talousvyöhykkeelle merenhoidon järjestämiseksi. Tarkempia määräyksiä merenhoitosuunnitelmasta on asetuksessa merenhoidon järjestämisestä (980/2011). 

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain perusteella aluevesille ja talousvyöhykkeelle laaditaan merenhoitosuunnitelmat, joilla suojellaan ja säilytetään meriympäristöä, ehkäistään sen tilan huonontuminen sekä turvataan ja ennallistetaan meriekosysteemejä siten, että meriympäristön hyvä tila voidaan ylläpitää tai saavuttaa vuoteen 2020 mennessä.  

Merenhoitosuunnitelma kostuu kolmesta eri osasta, joista kaksi aiempaa valtioneuvosto on hyväksynyt 13.12.2012 (meren nykytilan ja hyvän tilan arvioiminen sekä ympäristötavoitteiden ja indikaattoreiden asettaminen) ja 21.8.2014 (merenhoitosuunnitelman seurantaohjelma vuosille 2014–2020). Vuoden 2015 joulukuussa valtioneuvosto hyväksyi merenhoitosuunnitelman toimenpideohjelman. Toimenpideohjelmassa on määritelty meriympäristön hyvän tilan saavuttamiseksi ja ylläpitämiseksi vaadittavat toimenpiteet. Merialuesuunnittelu on yksi siinä määritelty toimenpide. Merenhoitosuunnitelman lisäksi meriympäristön tilaa parannetaan niin ikään valtioneuvoston joulukuussa 2015 hyväksymillä alueellisilla vesienhoitosuunnitelmilla. 

Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointia koskevassa laissa (200/2005) säädetään viranomaisia koskevasta yleisestä velvollisuudesta selvittää ympäristövaikutukset sekä tiettyjä suunnitelmia ja ohjelmia koskevasta määrämuotoisesta ympäristöarviointimenettelystä. 

Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) säädetään Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvista asioista. Sen mukaan alueidenkäytön suunnittelu on Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluva asia. Näin ollen Ahvenanmaa vastaa merialuesuunnittelun täytäntöönpanosta alueellaan. 

2.2  Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

2.3  Nykytilan arviointi

Meriliikenne ja meren muut käyttömuodot, kuten energian tuotanto ja erilaisten putkien ja johtojen sijoittaminen ovat lisääntyneet ja käytöstä johtuvat ympäristöpaineet kasvaneet. Merialueen käytön lisääntyminen ja sinisen kasvun edistäminen edellyttävät käyttömuotojen yhteensovittamista ja niiden välisten ristiriitojen ratkaisemista sekä suunnitelmallista varautumista tuleviin tarpeisiin. Nykytilanteessa alueidenkäytön suunnittelu on mahdollista vain aluevesien alueella. Tämä ei ole riittävän kattavaa, kun otetaan huomioon meren käytön haasteet ja meriympäristön suojelun tarve sekä se, että meren käyttö ja ekosysteemit ulottuvat aluevesiä laajemmille alueille.  

Osallistumismahdollisuudet ja osallistumismenettelyt ovat nykytilanteessa erilaiset aluevesillä ja talousvyöhykkeellä. Talousvyöhykkeellä osallistuminen tapahtuu yksittäisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä, aluevesillä kaavoituksen yhteydessä. Eri tahojen osallistumismahdollisuudet merialueen kokonaisvaltaiseen suunnitteluun ovat riittämättömät erityisesti talousvyöhykkeen osalta. Merialueen kestävä kehittäminen edellyttää merialueen kokonaisvaltaista suunnittelua, jossa erilaisia vaikutussuhteita voidaan selvittää ja arvioida sekä tarjota laajat osallistumismahdollisuudet.  

Nykytilanteessa merialuetta koskeva tieto on pirstaleisesti eri viranomaisten hallussa ja merialuetta koskevan tiedon määrä, laatu ja saatavuus vaihtelevat, mikä vaikeuttaa tiedon tehokasta hyödyntämistä merialueen suunnittelussa. Yhdistämällä ja hyödyntämällä nykyistä laajemmin eri viranomaisten tuottamia tietoja voidaan edesauttaa sinisen kasvun saavuttamista ja parantaa mahdollisuuksia suojella meriympäristöä. Suomen rannikon läheisten merialueiden tietopohja on lisääntynyt merkittävästi monivuotisen vedenalaisen luonnon monimuotoisuuden tutkimusohjelman VELMU:n ensimmäisen vaiheen inventointien valmistuttua vuonna 2015.  

Merialuesuunnitteludirektiivin edellyttämä yhteistyövelvoite sovittaa yhteen suunnitelmat erityisesti ylikansallisten kysymysten osalta koskee Suomen osalta Ruotsia ja Viroa, joissa suunnitelmien laatiminen on käynnistymässä. Tällä hetkellä Suomella ei ole aluevedet ja talousvyöhykkeen kattavaa suunnittelua, joka toimisi merialuesuunnitelmien yhteensovittamista koskevan yhteistyön lähtökohtana.  

3.1  Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on järjestää merialuesuunnittelu ja merialuesuunnitelmien laatiminen mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti ja resurssitehokkaasti siten, että merialuesuunnitelmilla luodaan lisäarvoa ja edellytyksiä merialueen pitkäjänteiseen ja kestävään kehittämiseen.  

Tavoitteena on varautua merialueen pitkän aikavälin käyttötarpeisiin tarkastelemalla eri toimintoja kokonaisvaltaisesti laajalla merialueella ja yleispiirteisellä tasolla siten, että pyritään sovittamaan yhteen eri toimintojen tarpeet ja ratkaisemaan mahdolliset ristiriidat. Suunnitelmien tavoitteena on löytää synergiaetuja eri alojen kesken, lisätä tietoa suunnitteluprosessin myötä ja edistää sinistä kasvua. 

Esityksen tavoitteena on järjestää merialuesuunnitelmien laatiminen siten, että eri viranomaisten yhteistyöllä sekä sidosryhmien ja muiden asianosaisten osallistumisella suunnitelmien valmisteluun saadaan vaikuttavuutta ja eri tahot sitoutumaan suunnitelmiin ja niiden toteuttamiseen omassa toiminnassaan. Merialuesuunnitelmilla ei ole oikeusvaikutuksia eikä sitovaa vaikutusta muun lainsäädännön mukaisiin lupa- tai muihin menettelyihin.  

Tavoitteena on myös, että suunnitelmat antavat Suomelle hyvän lähtökohdan tehdä yhteistyötä muiden maiden kanssa merialueen käyttöön liittyvissä kysymyksissä Itämeren alueella. 

3.2  Toteuttamisvaihtoehdot

Merialuesuunnitteludirektiivi antaa puitedirektiivinä laajat mahdollisuudet sen kansalliseen täytäntöönpanoon. Täytäntöönpanon vaihtoehtoina on tarkasteltu suunnitelman valmistelusta ja ohjauksesta huolehtivia viranomaisia, suunnittelumuotoa, suunnitelman oikeusvaikutteisuutta ja suunniteltavan alueen laajuutta sekä suunnitelmien lukumääriä.  

Suunnitelman valmistelusta huolehtivina viranomaisina voisivat olla ympäristöministeriö, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset tai maakuntien liitot. Valtion keskus- ja aluehallinnolla ei ole nykyisin alueidenkäytön suunnittelutehtäviä ja henkilöstövoimavaroja. Maakuntien liitoilla on tehtävän hoidon kannalta vahva suunnitteluprosessin ja tiedonhallinnan osaaminen. Suunnittelun yleisestä ohjauksesta huolehtivina viranomaisina voisivat olla ympäristöministeriö tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Molemmilla viranomaisilla on nykyisin alueidenkäytön suunnitteluun liittyviä tehtäviä. 

Suunnittelumuotoina voisivat olla maakuntakaavoitus tai erillinen merialuesuunnittelu. Nykytilanteessa maakuntakaava on mahdollista laatia aluevesille, muttei talousvyöhykkeelle. Maakuntakaavoituksen laajentaminen koskemaan talousvyöhykettä tarkoittaisi, että talousvyöhykkeelle laadittaisiin oikeusvaikutteisia suunnitelmia ja komissiolle tulisi raportoida toissijaisuusperiaatteeseen kuuluvia kaavoja. Jos maakuntien liitot laatisivat oikeusvaikutteisia suunnitelmia talousvyöhykkeelle, edellyttäisi tämä valtion ja maakuntien liittojen välillä monimutkaisia menettelyitä, koska valtio viimekädessä vastaa oikeudellisesti talousvyöhykkeestä suhteessa muihin maihin.  

Laadittavien suunnitelmien lukumäärä ja laajuus voisivat vaihdella yhdestä koko aluevedet ja talousvyöhykkeen kattavasta suunnitelmasta useisiin alueellisesti pienempiin suunnitelmiin. Merialuesuunnitteludirektiivi mahdollistaisi myös pelkästään talousvyöhykkeen suunnittelun merialuesuunnitelmissa, jos aluevesille laadittaisiin kansallisen kaavoituksen piirissä olevat suunnitelmat. Suunnitelmien suuri lukumäärä ja suunniteltavien alueiden pieni pinta-ala edellyttäisivät enemmän resursseja sovittaa yhteen eri suunnitteluprosessit, vuorovaikutus ja suunnitelmien sisältö. Kohtuullinen määrä suunnitelmia, jotka kattavat alueellisesti laajoja yhtenäisiä kokonaisuuksia, olisi resurssien käytön kannalta tehokasta.  

Arvioitaessa merialuesuunnitelmien oikeusvaikutteisuutta on tarkasteltu myös viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointia koskevan lain soveltamista merialuesuunnitelmien laatimiseen. Merialuesuunnitelmien laatimista koskisi laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista. Lain 3 §:n mukaan suunnittelusta vastaavan viranomaisen on huolehdittava siitä, että suunnitelman ympäristövaikutukset selvitetään ja arvioidaan riittävässä määrin valmistelun kuluessa, jos sen toteuttamisella saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tämä yleinen velvollisuus koskisi maakuntien liittoja niiden valmistellessa merialuesuunnitelmia. Hallituksen esitystä valmisteltaessa on sen sijaan arvioitu, ettei viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien vaikutusten arvioinnista annetun lain mukainen määrämuotoinen ympäristöarviointimenettely tulisi sovellettavaksi merialuesuunnittelussa, koska merialuesuunnitelmilla ei ole oikeusvaikutuksia hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätösten perusteena. 

3.3  Keskeiset ehdotukset

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että direktiivi pantaisiin täytäntöön laatimalla Suomen aluevesille ja talousvyöhykkeelle laaja-alaiset ja yleispiirteiset merialuesuunnitelmat. Merialuesuunnitelmat olisivat alueidenkäytön suunnittelujärjestelmästä erillisiä suunnitelmia. Merialuesuunnitelmissa tarkasteltaisiin eri alojen, erityisesti energia-alan, meriliikenteen, kalastuksen ja vesiviljelyn, matkailun, virkistyskäytön sekä ympäristön säilyttämisen, suojelun ja parantamisen tarpeita. Suunnitelmia laadittaessa kiinnitettäisiin huomiota merialueen paikallisiin ominaispiirteisiin sekä maan ja meren vuorovaikutukseen. 

Merialuesuunnitelmilla ei olisi oikeusvaikutuksia eikä niillä olisi sitovaa vaikutusta muun lainsäädännön mukaisiin lupa- tai muihin menettelyihin. Suunnitelmien vaikuttavuus perustuisi pitkälti eri viranomaisten ja myös muiden tahojen keskinäiseen yhteistyöhön ja mahdolliseen sitoutumiseen ottaa suunnitelmat huomioon omassa toiminnassaan. Suunnitelmien lisäarvo perustuisi merialueen tarkasteluun laaja-alaisena kokonaisuutena sekä eri sektoreiden tarpeiden ja intressien tunnistamiseen ja yhteensovittamiseen. Intressien yhteensovittamisella voitaisiin saavuttaa synergiaetuja sekä lisätä yhteisymmärrystä ja tietoa. 

Esityksessä ehdotetaan, että direktiivi pantaisiin täytäntöön muuttamalla maankäyttö- ja rakennuslakia siten, että merialuesuunnittelua koskevat tehtävät lisätään maakuntien liittojen ja ympäristöministeriön tehtäviin sekä merialuesuunnittelua koskevat säännökset lisätään lakiin omana lukunaan. Suunnitelmien laatimisesta vastaisivat ne maakuntien liitot, joiden alueisiin kuuluu aluevesiä. Liitot laatisivat suunnitelmat yhteistyössä toistensa kanssa ja sovittaisivat ne yhteen keskenään sekä lisäksi Ahvenanmaan merialuesuunnitelmien kanssa. Lakiin lisättäisiin myös tarpeelliset säännökset merialuesuunnitelmien laatimiseen liittyvistä yhteistyö-, osallistumis- ja lausuntomenettelyistä sekä tiedottamisesta.  

Esityksessä ehdotetaan myös lakia Suomen talousvyöhykkeestä muutettavaksi siten, että maankäyttö- ja rakennuslain merialuesuunnittelua koskevia säännöksiä sovellettaisiin talousvyöhykkeellä. 

Esitys sisältää säännöksen valtioneuvoston asetuksenantovaltuudesta. Asetuksella annettaisiin tarkemmat säännökset merialuesuunnitelman esitystavasta sekä merialuesuunnitelmien lukumääristä, suunnittelualueista ja määräajoista. 

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Merialuesuunnittelu on maakuntien liitoille uusi tehtävä. Sen ei kuitenkaan arvioida aiheuttavan liitoille merkittäviä taloudellisia kustannuksia, koska liitoilla on olemassa oleva suunnitteluorganisaatio ja henkilöstö. Tehtävän ei arvioida vaativan lisää henkilöstöä, koska vähintään kymmenen vuoden välein uusittavan prosessin ajoituksessa on väljyyttä sovittaa merialuesuunnitelmien laatiminen muihin tehtäviin. Liitot suunnittelevat nykyisinkin aluevesiä osana muuta maakunnan suunnittelua. Liitoille aiheutuu kuitenkin jonkin verran kustannuksia suunnittelusta ja suunnittelussa käytettävän tiedon käsittelystä. Valmisteilla olevalla Euroopan meri- ja kalatalousrahaston meripolitiikan varojen käyttösuunnitelmalla tullaan suuntaamaan vuosina 2016–2020 yhteensä 10,6 miljoonaa euroa kuuteen teemaan, joista yhden on suunniteltu olevan merialuesuunnittelu. Lisäksi teemaksi on suunnitteilla meritieto, josta rahoitettava meritietoportaali palvelisi myös merialuesuunnittelun tarpeita.  

Esityksellä ei arvioida olevan suoria taloudellisia vaikutuksia muihin viranomaisiin eikä muihinkaan tahoihin.  

4.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Merialuesuunnitelmien laatiminen edellyttää viranomaisten yhteistyötä. Merialuesuunnittelun arvioidaan lisäävän viranomaisten kesken tehtävää yhteistyötä sekä lisäävän tietoa viranomaisten toiminnasta ja tavoitteista.  

Merialuesuunnittelu lisää työmäärää niissä maakuntien liitoissa, jotka jatkossa laativat merialuesuunnitelmat. Työmäärän lisäyksen ei kuitenkaan arvioida olevan kovin merkittävä ottaen huomioon liittojen vahvan suunnitteluosaamisen, organisaation ja henkilöstön sekä liitoissa nykyisin tehdyn suunnittelu- ja strategiatyön. Merialuesuunnitelmat ovat yleispiirteisiä ja niiden laatimiseen on runsaasti aikaa. Tämä antaa joustoa suunnitelmien sisältöön ja niiden laatimisaikatauluun.  

Merialuesuunnittelun kehittäminen, yhteistyö naapurimaiden ja muiden maiden kanssa sekä merialuesuunnitelmien raportointivelvollisuus ovat uusi tehtävä ympäristöministeriölle. Tehtävät voidaan hoitaa nykyisten henkilöstöresurssien uudelleenkohdentamisella.  

Merialuesuunnittelusta aiheutuu vähäisessä määrin lisätyötä myös muille valtion keskus- ja aluehallintoviranomaisille. Lisätyö syntyy osallistumisesta merialuesuunnitelmien laatimiseen ja lausuntojen antamisesta niitä koskien. Lisätyöt voidaan hoitaa nykyisillä voimavaroilla. 

4.3  Ympäristövaikutukset

Merialuesuunnittelun voidaan arvioida lisäävän meren käytön kestävyyttä. Eri käyttömuotojen tarpeiden tarkasteluun ja yhteensovittamiseen sisältyvät meriympäristön säilyttämisen, suojelun ja parantamisen tavoitteet. Merialueen tarkastelun laajana kokonaisuutena voi olettaa parantavan mahdollisuuksia ympäristönsuojeluun ja ekosysteemien huomioonottamisen toiminnan suunnittelussa. Merialuesuunnitelmilla voidaan myös varautua ilmastomuutoksen vaikutuksiin ja ympäristöriskeihin sekä niiden aiheuttamiin seurauksiin. 

4.4  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Merialuesuunnittelu lisää meren käytön suunnitelmallisuutta. Suunnitelmallisuuden voi olettaa tuovan hyvinvointia sinisen kasvun myötä ja luovan edellytyksiä meriympäristön suojeluun. Suunnittelun ja siihen liittyvän osallistumismahdollisuuden voidaan arvioida lisäävän avoimuutta ja parantavan myös kansalaisten mahdollisuuksia osallistua merta koskevaan päätöksentekoon. Viranomaisten välisen yhteistyön, tiedonvaihdon ja toimintojen yhteensovittamisen lisääntymisen voi arvioida lisäävän tehokkuutta viranomaisten resurssien käytössä ja tuovan vaikuttavuutta.