1.1  Tausta

Ehdonalainen vapauttaminen tarkoittaa ehdottomaan vankeusrangaistukseen tuomitun vangin päästämistä suorittamaan loppuosa rangaistuksesta vapaudessa. Rikosoikeudellisessa järjestelmässä on ollut yleisesti hyväksyttyä, että henkilöä, joka ensimmäistä kertaa syyllistyy rikokseen, josta seuraa ehdoton vankeusrangaistus, kohdellaan lievemmin kuin rikoksiin toistuvasti syyllistyviä. Samoin on pidetty hyväksyttävänä, että seuraamuksen täytäntöönpano ankaroituu rikosten uusimisen myötä. 

Suomen ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmässä ensimmäistä kertaa vankeusrangaistukseen tuomittujen lisäksi lievemmin kohdellaan myös sellaisia rikoksentekijöitä, jotka ovat olleet tietyn ajan vankeustuomionsa suorittamisen jälkeen rikoksettomia. Tällaisiin rikoksentekijöihin sovelletaan samoja ehdonalaisen vapauttamisen määräosia kuin ensikertaa vankilassa oleviin. Käytännössä sääntely merkitsee sitä, että vangin niin sanottu ehdonalaisen vapauttamisen ensikertalaisuus palautuu laissa säädetyn rikoksettoman ajan jälkeen. Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman mukaan ehdonalaista vapautumista koskevia säännöksiä muutetaan siten, että henkilö voi olla ensikertalainen vain kerran. Hallitusohjelmakirjauksen tarkoituksena on, että ehdonalaista vapauttamista koskevaa sääntelyä ankaroitetaan siten, että rikoksenuusijat vapautetaan ehdonalaiseen vapauteen heidän suoritettuaan rangaistuksestaan laissa säädetyn pidemmän määräosan riippumatta siitä, kuinka kauan heidän aiemmasta vankeusrangaistuksestaan on kulunut.  

1.2  Valmistelu

Lakiesitys on valmisteltu oikeusministeriössä virkatyönä. Valmistelussa on kuultu Rikosseuraamuslaitosta esityksestä aiheutuvasta vankimäärän lisääntymisestä ja siitä aiheutuvista kustannuksista sekä esitetyn muutoksen vaikutuksista Rikosseuraamuslaitoksen tietojärjestelmiin. Valmistelussa on kuultu myös sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla toimivaa Vankiterveydenhuollon yksikköä sille vankimäärän lisääntymisestä aiheutuvista kustannuksista.  

2.1  Nykylainsäädännön tausta

Ehdonalainen vapauttaminen tuli osaksi suomalaista rangaistusjärjestelmää vuoden 1889 rikoslaissa. Järjestelmä on kehittynyt pikkuhiljaa useiden lakimuutosten myötä nykyiseen muotoonsa. Vuonna 1931 ehdonalaisesta vapauttamisesta tuli rangaistusjärjestelmässä poikkeusmenettelyn sijaan pääsääntö. Ehdonalainen vapauttaminen oli tämänkin jälkeen pitkään muodollisesti harkinnanvaraista ja järjestelmä on kehittynyt vaiheittain kohti säännönmukaista vapauttamista.  

Vuodesta 1944 on ollut mahdollista vapauttaa ensikertaa vankeusrangaistusta suorittava vanki ehdonalaisesti hänen suoritettuaan puolet vankeusrangaistuksestaan. Tätä samaa lyhyempää määräosaa katsottiin voitavan soveltaa myös aikaisemmin vankilassa olleeseen rikoksentekijään, joka rikosta edeltäneeseen viiteen vuoteen ei ollut suorittanut ehdotonta vankeusrangaistusta (laki rangaistusten täytäntöönpanosta annetun asetuksen muuttamisesta (339/1944)). Malli vastasi pitkälti Ranskassa käytössä ollutta järjestelmää, jossa niin ikään ensikertalaiseen rikoksentekijään rinnastettiin vanki, jonka aiemmasta vankilassaolosta oli kulunut yli viisi vuotta (Mohell & Pajuoja 2006, s. 258).  

Ehdonalaiseen vapauttamiseen liittyi kuitenkin edelleen vankilaviranomaisten harkintaa, mutta 1970- ja 1980-luvulla ehdonalaisen vapauden harkinnanvarainen lykkääminen asteittain vähentyi. Oikeusministeriön vankeinhoito-osaston vuonna 1995 antaman määräyksen (9/011/95) jälkeen harkinnanvarainen lykkääminen on ollut harvinaista. 

Määräaikaa, jonka jälkeen vankilasta vapautuneen vangin oli mahdollista päästä ehdonalaiseen vapauteen ensikertalaisen vangin tavoin lyhyemmän määräajan jälkeen, muutettiin oikeusministeriön vankeinhoito-osaston hallinnollisella määräyksellä viidestä vuodesta kolmeen vuoteen 1970-luvulla. Syynä oli vapausrangaistuskomitean mietinnön (1969:A 4) mukaan valtiontaloudellinen tarve supistaa vankeinhoitolaitoksesta valtiolle aiheutuvia menoja. Lainsäädäntö muutettiin määräystä seuranneen käytännön mukaiseksi vasta vuonna 2001 (laki rangaistusten täytäntöönpanosta annetun lain muuttamisesta (580/2001)). 

Viimeisin ehdonalaista vapauttamista ja niin sanottua ensikertalaisuuden palautumista koskeva muutos tehtiin vuonna 2019 (laki rikoslain 2 c luvun muuttamisesta (521/2019)). Muutos perustui pääministeri Sipilän hallituksen ohjelmaan. Tällöin vangin ensikertalaisuuden palautumista koskeva määräaika palautettiin kolmesta vuodesta viiteen vuoteen. Alle 21-vuotiaana rikoksensa tehneiden osalta määräaika säilytettiin kuitenkin eduskuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunnan huomioiden johdosta kolmessa vuodessa (PeVL 56/2018 vp, LaVM 20/2018 vp). Samassa yhteydessä ehdonalaista vapauttamista koskevaa rikoslain (39/1889) 2 c luvun 5 §:ää selkeytettiin jakamalla pykälä useampaan momenttiin.  

2.2  Voimassa oleva lainsäädäntö

2.3  Nykytilan arviointi

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että ainoastaan ensimmäistä vankeusrangaistusta suorittaessaan vanki voisi päästä ehdonalaiseen vapauteen suoritettuaan laissa säädetyn lyhyemmän määräosan rangaistuksesta, eikä vangin niin sanottu ensikertalaisuus siten enää palautuisi tietyn rikoksettoman ajan jälkeen. Määräaikaiseen vankeusrangaistukseen tuomittu, joka ennen rikoksen tekemistä on suorittanut vankeusrangaistusta, voisi siten päästä ehdonalaiseen vapauteen vasta suoritettuaan kaksi kolmasosaa rangaistuksestaan riippumatta siitä, kuinka pitkä aika edellisen vankeusrangaistuksen suorittamisesta olisi kulunut. Ehdotettu rikoslain 2 c luvun 5 §:ään tehtävä muutos merkitsisi rangaistusjärjestelmän ankaroitumista. Uutta sääntelyä sovellettaisiin lain voimaantulon jälkeen tehtyihin rikoksiin. Muutos koskisi myös ehdottoman vankeusrangaistuksen sijaan valvontarangaistukseen tuomittuja, joiden ehdonalaiseen vapauttamiseen sovelletaan voimassa olevan lainsäädännön mukaan mainittua rikoslain säännöstä.  

Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että lakiin henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa lisättäisiin uusi 15 a §, jonka mukaan Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehillä, joiden virkatehtäviin kuuluu rangaistusajan laskeminen, olisi oikeus käsitellä lain 33 §:ssä tarkoitettuun hakemistoon siirrettyjä tietoja, jotka ovat välttämättömiä rangaistusajan laskemiseksi. Uusi säännös mahdollistaisi sen, että ehdonalaisen vapauttamisen ajankohdan määrittämisessä välttämättömät tiedot olisivat nykyistä pidemmän ajan saatavilla. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Esityksessä ehdotettu rikoslain muutos perustuu hallitusohjelmakirjaukseen, jonka mukaan ehdonalaista vapauttamista koskevia säännöksiä muutetaan siten, että henkilö voi olla ensikertalainen vain kerran. Ehdotettua rikoslain muutosta voidaan pitää ainoana vaihtoehtona kirjauksessa asetetun tavoitteen toteuttamiseksi.  

Valmistelussa on erityiskysymyksenä pohdittu nuorten rikoksentekijöiden asemaa ja päädytty jaksossa 2.3.1 todetulla tavalla olevan perusteltua ulottaa muutos myös alle 21-vuotiaisiin rikoksenuusijoihin. Koska muutoksella ei käytännössä ole vaikutusta alle 18-vuotiaisiin rikoksentekijöihin, merkitsisi nuorten rikoksentekijöiden jättäminen muutoksen ulkopuolelle sitä, että lievempi kohtelu kohdistuisi vain niihin hyvin harvoihin 18 – 20- vuotiaisiin rikoksenuusijoihin, jotka uusivat rikoksen ensimmäistä kertaa kolmen vuoden jälkeen vankilasta vapauduttuaan. Esityksessä valittua ratkaisua voidaan pitää perusteltuna etenkin järjestelmän selkeyden, oikeudenmukaisuuden ja rikoksentekijöiden yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta.  

Lakiin henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa ehdotetaan uutta säännöstä, jonka nojalla niillä virkamiehillä, joiden virkatehtäviin kuuluu rangaistusajan laskeminen, olisi oikeus käsitellä varsinaisesta rikosseuraamusrekisteristä poistettuja ja hakemistoon siirrettyjä välttämättömiä tietoja rangaistusajan laskemiseksi.  

Esityksen valmistelussa on arvioitu, että pääsy välttämättömiin tietoihin rangaistusajan laskemiseksi voitaisiin toteuttaa myös pidentämällä varsinaisessa rikosseuraamusrekisterissä olevien tietojen säilytysaikoja merkittävästi nykyisestä lain 31 §:ssä säädetystä kymmenestä vuodesta. Tämä kuitenkin merkitsisi sitä, että tietoihin olisi pääsy huomattavasti suuremmalla joukolla Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehiä, mikä ei ole tarpeen esityksen tavoitteiden kannalta. Valittu sääntely turvaisi paremmin tuomittujen henkilötietojen suojaa. Tietojen pidempi säilyttäminen rikosseuraamusrekisterissä edellyttäisi myös nyt ehdotettua ratkaisua suurempia muutoksia Rikosseuraamuslaitoksen tietojärjestelmiin ja aiheuttaisi lisäkustannuksia.  

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö

Oikeusministeriö on selvittänyt tarkemmin muiden maiden ehdonalaista vapauttamista koskevaa lainsäädäntöä, kun sääntelyä edellisen kerran muutettiin (HE 175/2018 vp, s. 7 – 14). Tuolloin vertailumaiksi valikoituivat Pohjoismaat, eli Ruotsi, Norja, Islanti ja Tanska, sekä muista Euroopan maista Belgia, Itävalta, Saksa, Sveitsi ja Viro. 

Selvityksen perusteella todettiin, että Suomen järjestelmä, jossa henkilöön sovelletaan lyhyempää ehdonalaisen vapauttamisen määräosaa, samanpituista kuin ensikertaisella vangilla, jos aikaisemman tuomion suorittamisesta on kulunut tietty aika, poikkeaa vertailtujen maiden järjestelmistä. 

Nyt käsillä olevan esityksen valmistelun yhteydessä on selvitetty kyseisten maiden mahdolliset lainsäädäntömuutokset, joita on tehty mainitun aiemman selvityksen jälkeen. Sellaisia muutoksia, joilla olisi merkitystä arvioitaessa nyt käsillä olevaa ehdotusta, ei kuitenkaan ole havaittu. Näin ollen voidaan johtopäätöksen siitä, että Suomen järjestelmä poikkeaa vertailumaista niin sanotun ensikertalaisuuden palautumisen suhteen, todeta pätevän edelleen.  

Tämän esityksen valmistelun yhteydessä on selvitetty lisäksi Ranskan lainsäädäntöä, sillä nykyisen järjestelmän vuonna 1944 omaksutut perusperiaatteet vastasivat pitkälti tuolloin voimassa ollutta Ranskan lainsäädäntöä (Mohell & Pajuoja 2006, s. 258). Ranskan lain mukaan ensikertalaisten vankien ehdonalainen vapauttaminen saattoi tapahtua, kun puolet rangaistuksesta oli suoritettu. Rikoksen uusijoihin sovellettiin kahden kolmasosan määräosaa. Ensikertaisena pidettiin paitsi vankilaan ensimmäistä kertaa tuomittua rikoksentekijää, myös rikoksentekijää, jonka aikaisemmasta rikoksesta tuomitun vankeusrangaistuksen päättymisestä oli kulunut yli viisi vuotta. Jos kysymys oli poikkeuksellisen törkeästä rikoksesta, josta rikoslain mukainen rangaistusuhka on kymmenen vuotta vankeutta tai enemmän, ensikertalaisuudelta edellytettiin, että edellisestä vapauttamisesta oli kulunut kymmenen vuotta. Ranskan lainsäädäntöä on kuitenkin oikeusministeriön tekemän selvityksen mukaan muutettu tämän jälkeen, eikä voimassa oleva lainsäädäntö enää vastaa Suomeen omaksuttua mallia.  

7.1  Rikoslaki

2 c luku Vankeudesta ja yhdistelmärangaistuksesta 

5 §. Esityksessä muutettaisiin pykälän 2 – 4 momenttia siltä osin, mitä on säädetty ehdonalaisen vapauttamisen lievemmän määräosan soveltamisesta rikoksenuusijoihin.  

Pykälän 2 momentti koskee ehdonalaisen vapauttamisen pääsääntöä. Määräaikaista vankeusrangaistusta suorittava päästetään ehdonalaiseen vapauteen, jollei luvun 9 §:stä muuta johdu, kun hän on suorittanut rangaistuksestaan kaksi kolmasosaa. Vanki, joka rikosta edeltäneiden viiden vuoden aikana ei ole suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, päästetään ehdonalaiseen vapauteen, kun rangaistuksesta on suoritettu puolet. Momenttia muutettaisiin siten, että lyhyempää määräosaa sovellettaisiin jatkossa vain sellaisiin vankeihin, jotka eivät ennen rikoksen tekemistä ole suorittaneet vankeusrangaistusta vankilassa. Pitkäkään rikokseton aika vankilasta vapautumisen jälkeen ei siten johtaisi lyhyemmän määräajan soveltamiseen.  

Pykälän 3 momentissa säädetään nuorten rikoksentekijöiden ehdonalaisesta vapauttamisesta. Momentin mukaan määräaikaista vankeusrangaistusta kahtakymmentäyhtä vuotta nuorempana tehdyn rikoksen perusteella suorittava vanki päästetään ehdonalaiseen vapauteen, jollei luvun 9 §:stä muusta johdu, kun hän on suorittanut rangaistuksestaan puolet. Rikoksen kahtakymmentäyhtä vuotta nuorempana tehnyt vanki, joka ei ole rikosta edeltäneiden kolmen vuoden aikana suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, päästetään kuitenkin ehdonalaiseen vapauteen, kun rangaistuksesta on suoritettu yksi kolmasosa. Momenttia muutettaisiin 2 momenttia vastaavasti siten, että lyhyempää määräosaa sovellettaisiin jatkossa vain sellaisiin vankeihin, jotka eivät ennen rikoksen tekemistä ole suorittaneet vankeusrangaistusta vankilassa. 

Pykälän 4 momentissa säädetään siitä, ettei 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen lievempien määräosien soveltamista estä se, että henkilö on aiemmin suorittanut vankilassa sakon muuntorangaistusta tai rangaistusta siviilipalveluslaissa tai asevelvollisuuslaissa tarkoitetuista tietyistä rikoksista. Momentista poistettaisiin 2 ja 3 momenttia vastaavasti maininta viiden ja kolmen vuoden määräajoista. Ehdotettu muutos ei tältä osin merkitsisi momentissa mainittujen vankiryhmien kohtelun muutosta. Aiempi sakonmuuntorangaistus tai esimerkiksi siviilipalveluksesta kieltäytymisestä tuomittu vankeusrangaistus ei siten estäisi sitä, että henkilö voidaan vapauttaa jatkossakin lievemmän määräosan mukaisesti, jos hänet tuomitaan myöhemmin vankeusrangaistukseen.  

7.2  Laki henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa

3 luku Henkilötietojen käsittelyn periaatteet 

15 a §. Tietojen käsittely rangaistusajan laskemiseksi. Henkilötietojen käsittelyn periaatteita koskevaan 3 lukuun lisättäisiin uusi 15 a §, jossa säädettäisiin Rikosseuraamuslaitoksen virkamiesten oikeudesta käsitellä lain 33 §:ssä tarkoitettuun hakemistoon siirrettyjä tietoja rangaistusajan laskemiseksi. Tietojen käsittelyssä olisi kyse 33 §:ssä mainitusta muusta hyväksyttävästä syystä. Tietojenkäsittelyoikeus olisi rajattu vain niihin virkamiehiin, joiden virkatehtäviin kuuluu rangaistusajan laskeminen. Rangaistusajan laskemista koskevat tehtävät sisältävät muun muassa sen määrittämisen, milloin määräaikaiseen vankeusrangaistukseen tai valvontarangaistukseen tuomittu voidaan päästää ehdonalaiseen vapauteen. Säännöksen tarkoituksena olisi varmistaa, että Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehillä, joiden virkatehtäviin kuuluu päätöksenteko siitä, milloin tuomittu voidaan päästää rikoslain 2 c luvun 5 §:ssä säädetyin tavoin ehdonalaiseen vapauteen, olisi tarpeelliset tiedot tämän ajankohdan määrittämiseksi. Oikeus tietojen käsittelyyn koskisi myös päätöksentekoon osallistuvia esittelijöitä. Koska kaikki tiedot varsinaisesta rikosseuraamusrekisteristä poistetaan henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annetun lain 31 §:ssä säädetyllä tavalla viimeistään 10 vuoden kuluttua henkilön viimeisestä rikosseuraamusrekisteriin merkitystä vireillä olleesta täytäntöönpanoasiasta, ei tämän ajan kulumisen jälkeen rangaistusajan laskemisesta vastaavilla virkamiehillä olisi ilman ehdotettua muutosta mahdollisuutta selvittää tuomitun mahdollista aiempaa vankilassa oloa.  

Säännöksessä olisi rajattu se, millaisia tietoja kyseiset virkamiehet olisivat hakemistosta oikeutettuja käsittelemään. Rangaistusajan laskemista varten voitaisiin hakea ainoastaan lain 6 §:n 1 – 4 kohdassa määriteltyjä tietoja, joita ovat tiedot tuomitun 1) rikoksista, tuomioista ja seuraamuksista; 2) rangaistusaikalaskelmista; 3) rangaistuksen täytäntöönpanon, tutkintavankeuden tai tutkinta-arestin toimeenpanon taikka tehostetun matkustuskiellon teknisen valvonnan taikka muun vapaudenmenetyksen alkamisesta ja päättymisestä ja 4) täytäntöönpanon lykkäämisestä ja keskeytyksestä. Näitä tietoja voitaisiin käsitellä vain siltä osin, kuin ne ovat välttämättömiä rangaistusajan laskemiseksi. Hakemistoon siirrettyjen tietojen käsittelyä ei sallittaisi laajemmin muihin tarkoituksiin. 

10.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Esityksellä ei ole huomioon otettavia riippuvuuksia muista hallituksen esityksistä. 

10.2  Suhde talousarvioesitykseen

Taloudellisissa vaikutuksissa arvioidut määrärahatarpeet rahoitetaan valtiontalouden kehyspäätösten ja valtion talousarvion mukaisista määrärahoista. 

11.1  Ehdonalaista vapauttamista koskeva sääntely

Esitykseen sisältyvä ehdonalaista vapauttamista koskeva muutosehdotus merkitsisi seuraamusjärjestelmän ankaroitumista ja vapauden menetyksen pidentymistä joidenkin rikoksenuusijoiden kohdalla. Esitystä on siten arvioitava erityisesti suhteessa perustuslain 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaisen vapauteen ja 8 §:ssä säädettyyn rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen. Lisäksi merkityksellisiä ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 63/1999) 7 artikla ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976) 15 artikla, joiden mukaan rikoksen tekohetkellä sovellettavissa ollutta rangaistusta ankarampaa rangaistusta ei saa määrätä. Alaikäisten rikoksentekijöiden osalta merkityksellinen on lapsen oikeuksien sopimus (SopS 60/1991), jonka 37 artiklan b kohdan mukaan lapsen vangitsemiseen on turvauduttava vasta viimesijaisena ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kriminalisoinneille on oltava painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (PeVL 10/2017 vp, s. 3, PeVL 9/2016 vp, s. 4, PeVL 61/2014 vp). Tämä koskee myös rikosoikeudelliseen rangaistusjärjestelmään tehtäviä muutoksia, koska rikoslain kielloilla ja rangaistuksilla on sisäinen yhteys ja rangaistukset on asetettu tukemaan ja tehostamaan kieltoja (PeVL 10/2017 vp, s. 3, PeVL 9/2016 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että rangaistusseuraamuksen ankaruuden tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen, ja rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (esim. PeVL 56/2018 vp, s. 2, PeVL 9/2016 vp, s. 6, PeVL 56/2014 vp, s. 3 ja PeVL 16/2013 vp, s. 2). 

Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaisesti rangaistussäännösten tulee täyttää perusoikeuden rajoittamiselle asetettavat yleiset edellytykset ja kulloisestakin perusoikeussäännöksestä mahdollisesti johtuvat erityisedellytykset, ja perustuslakivaliokunnan perusoikeuksien rajoittamisedellytyksiin palautuva käytäntö koskee rikoslainsäädäntöä yleisesti (esim. PeVL 56/2018 vp, s. 2 ja PeVL 48/2017 vp, s. 7—8). Suhteellisuusvaatimus edellyttää sen arvioimista, onko kriminalisointi välttämätön sen taustalla olevan oikeushyvän suojaamiseksi. Tältä osin tulee arvioida, onko vastaava tavoite saavutettavissa muulla perusoikeuteen vähemmän puuttuvalla tavalla kuin kriminalisoinnilla (ks. PeVL 56/2018 vp, s. 2 ja PeVL 23/1997 vp, s. 2/ II).  

Perustuslakivaliokunta on pitänyt sinänsä selvänä, ettei perustuslaki aseta tiukkoja rajoja rangaistusten korottamiselle, kunhan muutokset kytketään hyväksyttäviin perusteisiin. Valiokunta on päinvastoin todennut lainsäätäjän harkintamarginaalin olevan kriminalisointien suhteen varsin väljä (PeVL 23/1997 vp, s. 2/I). Perustuslakivaliokunta on katsonut ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmää edellisen kerran muutettaessa (HE 175/2018 vp), että tuolloin esitetty järjestelmää ankaroittava muutos kuului lainsäätäjän harkintamarginaalin piiriin (PeVL 56/2018 vp, s. 2).  

Vankeusrangaistukseen johtavan rikoksen uusimista voidaan lähtökohtaisesti pitää moitittavampana kuin ensimmäistä kertaa rikokseen syyllistymistä, mikä puoltaa ehdotuksen mukaista ankarampaa kohtelua yhtäläisesti kaikkien rikoksenuusijoiden kohdalla. Esityksessä ehdotettu muutos koskisi vain rikoksenuusijoita, jotka jo ovat suorittaneet vähintään yhden ehdottoman vankeusrangaistuksen. Rikoksen uusiminen on moitittavuutta lisäävä tekijä, vaikka rikosten tekemisen väli olisikin pitkä.  

Esityksellä pyritään lisäämään ehdonalaista vapauttamista koskevan järjestelmän oikeudenmukaisuutta sekä yleisemmin rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän ymmärrettävyyttä ja hyväksyttävyyttä sekä sen uskottavuutta. Tämä edellyttää, että rikoksesta tuomittu rangaistus ja rangaistuksen tosiasiallisen suorittamisen pituus ovat oikeudenmukaisessa suhteessa toisiinsa. Kaikille rikoksenuusijoille ehdotettua pidemmän ehdonalaisen vapauttamisen määräosan soveltamista voidaan pitää oikeudenmukaisena koko seuraamusjärjestelmän kannalta ja oikeasuhtaisena varsinkin suhteessa ensikertalaisiin rikoksentekijöihin. 

Nykyisin viiden vuoden kuluessa vapautumisesta rikoksen uusiviin henkilöihin sovelletaan pidempää ehdonalaisen vapauttamisen määräosaa. Ehdotus laajentaisi pidemmän määräosan soveltamisen myös niihin rikoksentekijöihin, jotka uusivat rikoksen vasta sen jälkeen, kun viisi vuotta on kulunut heidän aiemmasta vankeusrangaistuksestaan. Tällaisen muutoksen voidaan arvioida täyttävän suhteellisuusperiaatteen vaatimukset, koska kysymys olisi jo olemassa olevan määräosan soveltamisalan laajentamisesta kaikkiin rikoksenuusijoihin. 

Suhteellisuutta arvioitaessa on otettava huomioon se, että muutos kohdistuisi rikoksentekijöihin, jotka ovat vähintään toistamiseen suorittamassa ehdotonta vankeusrangaistusta. Rangaistusjärjestelmän uskottavuuden ja oikeudenmukaisuuden kannalta on perusteltua, että rikoksenuusijoita kohdellaan ankarammin rangaistusten täytäntöönpanossa, mikä määrittelee tosiasiallisesti tuomitun rangaistuksen tuntuvuutta. Muutosta voidaan tätä taustaa vastaan pitää suhteellisuusperiaatteen mukaisena. 

Esitys kohdistuisi myös nuoriin rikoksentekijöihin. Perustuslakivaliokunta on aiemmin suhtautunut varauksellisesti ehdonalaista vapauttamista koskevan sääntelyn ankaroittamiseen nuorten rikoksentekijöiden kohdalla. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiotaan siihen, että lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 37 artiklan b kohdan mukaan lapsen vangitsemiseen on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lakivaliokunnan huomiota siihen, etteivät ainakaan lapsiin sovellettaviksi tulevien säännösten tulisi johtaa tosiasiallisten vapaudenmenetysaikojen pitenemiseen (PeVL 56/2018 vp ja PeVL 21/2005 vp, s. 4). 

Nyt esitetyn muutoksen hyväksyttävyyttä arvioitaessa on huomioitava, että nuoria rikoksentekijöitä koskeva sääntely kohdistuu alaikäisten rikoksentekijöiden lisäksi myös täysi-ikäisiin, alle 21-vuotiaisiin rikoksentekijöihin. Esimerkiksi rikoslain 6 luvun säännöksissä rangaistuksen mittaamisesta ja rangaistuslajin valinnasta alaikäisiä rikoksentekijöitä koskevia lievempiä säännöksiä ei ole ulotettu koskemaan 18-20-vuotiaita rikoksentekijöitä. Mikäli tarkastellaan vain alaikäisiä rikoksentekijöitä, voidaan todeta, ettei esitetyllä muutoksella ole vaikutusta heidän rikosoikeudelliseen kohteluunsa. Koska voimassa olevan sääntelyn mukaan ehdonalaisen vapauden niin sanotusta ensikertalaisuudesta voi hyötyä vain rikoksentekijä, joka ei ole rikosta edeltäneiden kolmen vuoden aikana suorittanut vankeusrangaistusta vankilassa, ei rikoksen uusinut alaikäinen voi päästä tästä lievemmästä kohtelusta osaksi ennen kuin on ehtinyt täyttää 18-vuotta. Esitetty muutos kohdistuisi siten käytännössä vain täysi-ikäisiin rikoksentekijöihin. Joka tapauksessa alle 21-vuotiaita rikoksentekijöitä kohdeltaisiin ehdonalaisen vapauttamisen järjestelmässä muita lievemmin, sillä heihin sovellettaisiin edelleen voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti lievempiä määräosia. Alle 21-vuotias rikoksenuusija voisi siten muutoksen jälkeenkin päästä ehdonalaisen vapauteen suoritettuaan rangaistuksestaan puolet, mikä vastaa yli 21-vuotiaiden rikoksentekijöiden kohdalla ensikertalaisiin sovellettavaa määräosaa.  

Esitystä on arvioitava myös perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ja siihen sisältyvän taannehtivuuskiellon kannalta. Säännöksen mukaan rikoksesta ei saa tuomita ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä on laissa säädetty. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklan mukaan ketään ei saa pitää syypäänä rikokseen sellaisen teon tai laiminlyönnin perusteella, joka ei ollut tekohetkellä kansallisen lainsäädännön tai kansainvälisen oikeuden mukaan rikos. Rikoksen tekohetkellä sovellettavissa ollutta rangaistusta ankarampaa rangaistusta ei saa määrätä. Myöskään kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 15 artiklan mukaan rikoksen tekohetkellä sovellettavaa rangaistusta ankarampaa rangaistusta ei saa määrätä. Esitykseen sisältyvässä sääntelyssä ei ole kyse rangaistukseen tuomitsemisesta, mutta esityksellä on vaikutusta tosiasialliseen rangaistuksen pituuteen ja rikoksesta aiheutuvaan vapaudenmenetykseen.  

Esityksessä ehdotetaan lakiin selvyyden vuoksi nimenomaista siirtymäsäännöstä siitä, että ehdotettua uutta sääntelyä voitaisiin soveltaa ainoastaan rikokseen, joka on tehty lain voimaantulon jälkeen. Tältä osin ehdotus olisi sopusoinnussa tekohetkeä ankarampaan rangaistukseen tai seuraamuksen määräämistä koskevan taannehtivuuskiellon kanssa. 

11.2  Henkilötietojen suoja

Henkilötietojen käsittelyä rangaistusten täytäntöönpanossa koskeva yleislaki on henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annettu laki ((1054/2018) jäljempänä rikosasioiden tietosuojalaki). Laki henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa täydentää kyseistä yleislakia ja se on hyväksytty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 27/2021 vp). Henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annettuun lakiin ehdotettavalla uudella säännöksellä on merkitystä perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. 

Perustuslakivaliokunta on korostanut, että yksityiselämän ja henkilötietojen suojalla ei ole etusijaa muihin perusoikeuksiin nähden, vaan se tulee suhteuttaa toisiin perus- ja ihmisoikeuksiin sekä muihin painaviin yhteiskunnallisiin intresseihin, kuten yleiseen turvallisuuteen liittyviin intresseihin, jotka voivat ääritapauksessa palautua henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen. Lainsäätäjän tulee turvata yksityiselämän ja henkilötietojen suoja tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa (PeVL 14/2018 vp, s. 8). 

Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että mitä korkeampi riski tietojen käsittelystä aiheutuu luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille, sitä perustellumpaa on yksityiskohtaisempi sääntely (PeVL 27/2021 vp, s. 2, PeVL 14/2018 vp, s. 5). Valiokunta on pitänyt henkilötietojen käsittelyä koskevassa valtiosääntöisessä arviossa merkityksellisenä myös käsittelyn tarkoitusta yksilöön kohdistuvan julkisen vallan käytön mahdollistajana (PeVL 1/2018 vp, s. 6). Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään ja sääntelyn on oltava EU:n tietosuojalainsäädännön mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa (PeVL 27/2021 vp, s. 4, PeVL 65/2018 vp, s. 45, PeVL 15/2018 vp, s. 40). Perustuslain tulkintakäytännössä arkaluonteisilla henkilötiedoilla tarkoitetaan laajempaa tietojoukkoa kuin vain EU:n tietosuoja-asetuksessa tai rikosasioiden tietosuojalaissa tarkoitetut erityiset henkilötietoryhmät. Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (ks. PeVL 15/2018 vp, myös 13/2016 vp, PeVL 14/2009 vp). 

Perustuslakivaliokunta on korostanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn välttämättömyyden vaatimuksen ohella erityisesti käyttötarkoitussidonnaisuuden vaatimusta. Valiokunta on pitänyt mahdollisena tehdä käyttötarkoitussidonnaisuudesta vain täsmällisiä ja vähäisiksi luonnehdittavia poikkeuksia. Tällainen sääntely ei myöskään saa johtaa siihen, että muu kuin alkuperäiseen käyttötarkoitukseen liittyvä toiminta muodostuu rekisterin pääasialliseksi tai edes merkittäväksi käyttötavaksi (ks. PeVL 40/2021 vp, s. 5 kohta 15, PeVL 15/2018 vp, s. 45, PeVL 1/2018 vp, s. 4, PeVL 14/2017 vp, s. 5—6). 

Henkilötietojen käsittelyn lähtökohtana on, että se on tarpeen toimivaltaisen viranomaisen kyseisen lain soveltamisalalla tapahtuvan tehtävän suorittamiseksi ja että tästä tehtävästä säädetään lainsäädännössä. Rangaistusten täytäntöönpanoon liittyvät tehtävät ovat luonteeltaan sellaisia, että henkilötietojen käsittelystä aiheutuu korkea riski luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille. Käsiteltäessä rangaistusten täytäntöönpanoon liittyviä henkilötietoja kyse on arkaluonteisten tietojen käsittelystä. Siten tällaisesta henkilötietojen käsittelystä on perusteltua säätää yksityiskohtaisesti erityislainsäädännössä. Muutettava sääntely liittyy perusoikeusherkkään kontekstiin. 

Ehdotetussa säännöksessä tietojenkäsittelyoikeus olisi rajattu vain niihin virkamiehiin, joiden virkatehtäviin kuuluu rangaistusajan laskeminen. Rangaistusajan laskemista koskevat tehtävät sisältävät muun muassa sen määrittelemisen, milloin tuomittu voidaan päästää ehdonalaiseen vapauteen. Säännöksen tarkoituksena olisi varmistaa, että Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehillä, joiden virkatehtäviin kuuluu päätöksenteko siitä, milloin tuomittu voidaan päästää rikoslain 2 c luvun 5 §:ssä säädetyin tavoin ehdonalaiseen vapauteen, olisi välttämättömät tiedot tämän ajankohdan määrittämiseksi.  

Säännöksessä olisi rajattu myös se, millaisia tietoja kyseiset virkamiehet olisivat hakemistosta oikeutettuja käsittelemään. Rangaistusajan laskemista varten voitaisiin hakea ainoastaan lain 6 §:n 1 – 4 kohdassa määriteltyjä tietoja, jotka ovat välttämättömiä rangaistusajan laskemiseksi. Nyt ehdotettavassa säännöksessä olisi kyse täytäntöönpanon perustiedoista, kuten rikoksista, tuomioista sekä rangaistuksen täytäntöönpanon alkamisesta ja päättymisestä. Käsittely ei kattaisi lain 13 §:ssä tarkoitettuja erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. 

Perustuslakivaliokunnan mukaan tietojen pysyvä säilyttäminen ei ole henkilötietojen suojan mukaista, ellei siihen ole tietojärjestelmän luonteeseen tai tarkoitukseen liittyviä perusteita. Tietojen pysyvä säilyttäminen on katsottu perustelluksi esimerkiksi silloin, kun tiedot ovat osin muuttumattomia tai hitaasti muuttuvia eikä niitä päivitetä pelkän ajan kulumisen vuoksi ja niiden pysyvä säilyttäminen on tarpeellista tehtävien hoitamiseksi. Valiokunta on toisaalta pitänyt viiden vuoden säilytysaikaa arkaluonteisten tietojen osalta pitkänä ja korostanut, että mitä pidemmäksi tietojen säilytysaika muodostuu, sitä olennaisempaa on huolehtia tietoturvasta, tietojen käytön valvonnasta ja rekisteröidyn oikeusturvasta (esim. PeVL 27/2021 vp, s. 6, PeVL 28/2016 vp, s. 7). 

Esitykseen sisältyvä rikoslain ehdonalaista vapauttamista koskeva muutos edellyttää tuomitun aiempien mahdollisten vankeusrangaistusten selvittämisen merkittävästi nykyistä pidemmältä ajalta. Kun voimassa olevan sääntelyn toteuttamiseksi on ollut riittävää, että tiedossa on tuomitun mahdollinen aiempi vankeusaika viiden tai kolmen vuoden ajanjaksolla ennen rikoksen tekemistä, edellyttää ehdotettu sääntely, että tällainen tieto tulisi olla saatavilla periaatteessa koko siltä ajalta, jonka henkilö on ollut rikosvastuuikärajan täyttänyt. Vaikka henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annetun lain 33 §:ssä tarkoitetusta hakemistostakin tiedot poistuvat 50 vuoden kuluttua siitä, kun henkilö on viimeksi vapautunut Rikosseuraamuslaitoksen yksiköstä tai lopettanut yhdyskuntaseuraamuksen suorittamisen, voidaan näin pitkää aikaa pitää riittävänä esityksen tavoitteiden toteutumiseksi.  

Valittua sääntelytapaa, joka perustuu tietojen hakemiseen hakemistosta, voidaan pitää tarkoituksenmukaisena, vaikka hakemistoa ei lähtökohtaisesti ylläpidetä rangaistusten muodollisen täytäntöönpanon tehtäviä varten. Hakemistossa olevat tiedot on kuitenkin kerätty alun perin rangaistusten täytäntöönpanoa varten. Tämän vuoksi kyseisten tietojen käyttäminen rangaistusajan laskemisen tehtävissä siltä osin, kuin se olisi tehtävien suorittamisen kannalta välttämätöntä, olisi tietojen alkuperäisen käyttötarkoituksen mukaista huolimatta siitä, että tiedot on poistettu varsinaisesta rikosseuraamusrekisteristä.  

Pääsy välttämättömiin tietoihin rangaistusajan laskemiseksi voitaisiin toteuttaa myös pidentämällä rikosseuraamusrekisterissä olevien tietojen säilytysaikoja merkittävästi nykyisestä lain 31 §:ssä säädetystä kymmenestä vuodesta. Tämä kuitenkin merkitsisi sitä, että tietoihin olisi pääsy huomattavasti suuremmalla joukolla Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehiä, mikä ei ole tarpeen esityksen tavoitteiden kannalta. Valittu sääntely turvaisi paremmin tuomittujen henkilötietojen suojaa.  

Henkilötietojen käsittely, jolla poikettaisiin hakemiston nykyisestä käyttötarkoituksesta, rajoitettaisiin ehdotetulla säännöksellä siihen, mikä on välttämätöntä ja oikeasuhteista sääntelyn tavoitteen eli tuomitun rangaistusajan määrittelyn oikeellisuuden varmistamiseksi. Käyttötarkoitus olisi kuitenkin läheisessä yhteydessä seuraamuksia koskevien tietojen alkuperäisen rekisteröintitarkoituksen kanssa. Edellä olevan perusteella ehdotetussa sääntelyssä perustuslain 10 §:n rajoittaminen perustuisi lakiin ja rajoitukset olisivat sääntelyn sisältö ja tarkoitus huomioon ottaen täsmällisiä ja tarkkarajaisia. 

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotukset voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallitus pitää kuitenkin suotavana, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon.