VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Komissio antoi asetusehdotuksen eurooppalaisen syyttäjänviraston (EPPO) perustamiseksi 17.7.2013 (COM(2013) 534 final). Käsiteltävänä olevan U-jatkokirjelmän tarkoituksena on informoida eduskuntaa siitä, miten asetusehdotusta koskevat neuvottelut ovat edenneet ja miten Suomelle tärkeät kysymykset on erityisesti Luxemburgin puheenjohtajuuskauden neuvotteluissa otettu huomioon. Jatkokirjelmässä selostetaan tilannetta etenkin liitännäistoimivallan, tutkintatoimien ja rajat ylittävän tutkinnan, tutkinnanjohtajuuden sekä sovintomenettelyn ja eräiden muiden kysymysten kannalta.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto yleisesti katsoo, että puheenjohtajiston asetusta koskevat neuvottelut ovat Suomelle ongelmallisten kysymysten osalta kehittyneet myönteiseen suuntaan. Suomi ei ole kuitenkaan vielä valmis ottamaan lopullista kantaa asetusehdotuksen hyväksyttävyyteen. Tämä voidaan tehdä vasta, kun asetuksen koko sisältö on selvillä.
Seuraavassa selostetaan neuvotteluissa edellisen U-jatkokirjelmän antamisen jälkeen tapahtunutta kehitystä ja erityisesti niitä kysymyksiä, joihin asetusehdotusta käsitelleet laki- ja hallintovaliokunta ovat lausunnoissaan kiinnittäneet huomiota.
Liitännäistoimivalta
Liitännäistoimivalta tarkoittaa tilannetta, jossa EPPO olisi valmisteltavana olevassa niin sanotussa unionipetosdirektiivissä (U 57/2012 vp) säänneltyjen EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten (niin sanotut PIF-rikokset) lisäksi toimivaltainen tietyin edellytyksin käsittelemään myös näihin rikoksiin läheisesti liittyvät rikokset. Sekä laki- että hallintovaliokunta ovat pitäneet liitännäistoimivaltaa ongelmallisena ja kiinnittäneet huomiota erityisesti sen valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin. On pidetty tärkeänä ennen muuta sitä, etteivät asetusehdotuksen liitännäistoimivaltaa koskevat säännökset ole ristiriidassa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 86 artiklan 1 kohdan kanssa.
Suomi on aikaisemmin neuvotteluissa esittänyt vaihtoehdoksi liitännäistoimivallalle niin sanottua kaksoishatutusmallia, jonka mukaan asetuksessa EPPO:n toimivalta rajattaisiin unionipetosdirektiivissä tarkoitettuihin rikoksiin. Liitännäisrikokset puolestaan käsiteltäisiin kansallisesti siten, että EPPO:n tehtäviä jäsenvaltiossa hoitava valtuutettu syyttäjä toimisi niiden osalta "kansallisen hatun" alla. Lähtökohtana asetusehdotuksessa muutoinkin on kaksoishatutusmalli eli se, että valtuutettu syyttäjä voi hoitaa myös kansallisia syyttäjäntehtäviä. Kaksoishatutusmalli ratkaisuna liitännäistoimivaltaan ei kuitenkaan ole saanut riittävästi neuvotteluissa kannatusta. Suomi on toisaalta pyrkinyt vaikuttamaan siihen, että Suomen huolenaiheet otetaan muutoin liitännäistoimivallan määrittelyssä huomioon.
Liitännäistoimivalta on keskeisesti ollut esillä viime vaiheen neuvotteluissa. Tämänhetkisen tekstiehdotuksen mukaan artiklassa 17(2) edellytetään, että liitännäisrikoksen tulee erottamattomasti ("inextricably") liittyä PIF-rikokseen. Mainittua kriteeriä myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ja EU-tuomioistuin ovat soveltaneet eräissä ns. ne bis in idem ‑periaatetta koskevissa ratkaisuissaan koskien saman teon ("same offence") käsitettä. Lisäksi puheenjohtajiston viimeisimmän tekstiehdotuksen mukaan, jotta liitännäisrikos kuuluisi EPPO:n toimivaltaan, edellytyksenä on, että siitä säädetty enimmäisrangaistus on PIF-rikoksesta säädettyä enimmäisrangaistusta alhaisempi.
Osa jäsenvaltioista on kuitenkin sillä kannalla, että rangaistuksen ankaruuteen viittaava kriteeri tulisi mainita ainoastaan artiklassa 20(3), joka koskee tilanteita, joissa EPPO:n on pidättäydyttävä käyttämästä toimivaltaansa. Kyseisen artiklan mukaan EPPO:n on pidättäydyttävä käyttämästä toimivaltaansa minkään 17 artiklassa tarkoitetun rikoksen osalta, jos PIF-rikoksesta säädetty enimmäisrangaistus on liitännäisrikoksesta säädettyä enimmäisrangaistusta alhaisempi tai jos rikoksesta todennäköisesti EU:lle aiheutuva vahinko ei ylitä jäsenvaltiolle aiheutuvaa vahinkoa. Tällöin siis, jos liitännäistoimivallan edellytykset eivät täyty, toimivalta myös PIF-rikoksen osalta olisi kansallisilla viranomaisilla.
Vielä liitännäistoimivallan hyväksyttävyyden arviointiin vaikuttaa se, että toimivalta ratkaista niihin liittyvät erimielisyydet olisi 20(5) artiklan mukaan kansallisilla viranomaisilla. Sekä laki- että hallintovaliokunta ovat pitäneet tätä tärkeänä.
Neuvoston oikeuspalvelu on aikaisemmin esittänyt kirjallisen lausunnon EPPO:n liitännäistoimivallasta, jossa se on tietyin kriteerein katsonut, että liitännäistoimivalta on SEUT 86(1) artiklan mukainen. Oikeuspalvelu on työryhmäkokouksessa vahvistanut kantanaan sen, että liitännäistoimivaltaa koskeva puheenjohtajiston ehdotus ei ole ongelmallinen SEUT 86(1) artiklan kanssa.
Valtioneuvosto katsoo, että liitännäistoimivaltaa koskeva kokonaisratkaisu on aikaisemmista puheenjohtajiston tekstiehdotuksista kehittynyt myönteiseen suuntaan. Sen hyväksyttävyyden edellytyksenä on edelleen, että muotoilu on SEUT 86(1) artiklan mukainen. Oikeusperustan arvioinnissa neuvoston oikeuspalvelulla on keskeinen merkitys. Oikeuspalvelu on kiinnittänyt erityisesti huomiota sen varmistamiseen, että perussopimuksen tavoite voidaan EU-oikeudellisen tehokkuusperiaatteen mukaisesti riittävän tehokkaasti toteuttaa ("effet utile"-periaate).
Toimivallanjakoa koskevana muutoksena asetusehdotukseen on vielä lisätty nimenomainen mahdollisuus EPPO:n keskustasolla toimivan pysyvän jaoston päätöksellä siirtää asia kansallisille viranomaisille tilanteessa, jossa rikoksella todennäköisesti aiheutettu vahinko on vähemmän kuin 100 000 euroa eikä tapausta ole sen vakavuus tai käsittelyn monimutkaisuus huomioon ottaen tarpeen käsitellä unionin tasolla (28a artiklan 2a kohta). EPPO:n toimivallan käyttö muutoin aikaisemmissa jatkokirjelmissä selostetun mukaan perustuu niin sanottuun otto-oikeuteen. EPPO:lla toisin sanoen ei ole yksinomaista toimivaltaa käsitellä asetuksen soveltamisalaan tulevia rikoksia; jos EPPO ei otto-oikeuttaan käytä, tapauksen tutkinta jää kansallisille viranomaisille.
Tutkintatoimet ja rajat ylittävä tutkinta
Myös tutkintatoimia koskeva sääntely on kehittynyt myönteiseen suuntaan Eduskunnan valiokuntien aikaisempiin lausuntoihin kirjattuja huolenaiheita silmällä pitäen. Lokakuussa 2015 pidetyssä oikeus- ja sisäasiain neuvostossa käsiteltävänä olleen asiakirjan 25 artikla sisältää säännökset tutkintatoimenpiteistä (25 artikla). Artiklaehdotus sisältää kuusi toimenpidettä (etsintätoimenpiteet ja todisteiden säilyttämiseksi tarvittavat turvaamistoimenpiteet, esineen tai asiakirjan hankkiminen, tallennetun datan hankkiminen, jäädyttäminen, telekuuntelu, sähköisen viestinnän tunnistetiedot), joiden tulee olla käytettävissä EPPO:n toimivaltaan kuuluvien rikosten selvittämisessä ainakin silloin, kun rikoksesta säädetty enimmäisrangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta. Mainittuihin toimenpiteisiin voidaan soveltaa kansallisen lain mukaisia edellytyksiä, jotka liittyvät tiettyihin henkilökategorioihin (esim. luottamukselliset viestit epäillyn ja asiamiehen välillä). Lisäksi telekuuntelutilanteissa ja sähköisen datan tunnistetietoihin tai tallennetun datan hankkimiseen voidaan soveltaa myös muita kansallisen lain mukaisia edellytyksiä. Lueteltujen tutkintatoimien lisäksi muiden toimenpiteiden tulee olla sallittuja samoin edellytyksin kuin ne ovat käytettävissä vastaavassa kansallisessa tapauksessa. Artiklaehdotus sisältää myös edellytyksen siitä, että toimenpiteellä pitää voida saada rikostutkinnalle hyödyllistä tietoa tai todistelua sekä ettei tietoa ole saatavissa lievempään toimenpiteeseen turvautumalla. Voidaan arvioida, ettei tutkintatoimia koskevasta artiklasta seuraa velvoitetta laajentaa pakkokeinolaissa säädettyjen toimenpiteiden sallittavuutta niiden rikosten osalta, jotka EPPO:n toimivaltaan tulisivat ainakin tämänhetkisen tekstiversion perusteella kuulumaan.
Rajat ylittävää tutkintaa koskevan artiklaehdotuksen 26 mukaan tapausta käsittelevä valtuutettu syyttäjä voisi pyytää tutkintatoimea suoritettavaksi toisessa jäsenvaltiossa asetuksen ja kansallisen lainsäädäntönsä mukaan. Tutkintatoimen hyväksyminen (adoption and justification) määräytyisi tapausta käsittelevän valtuutetun syyttäjän jäsenvaltion kansallisen lain mukaan. Tuomioistuimen lupa pyydetylle toimenpiteelle haettaisiin sen jäsenvaltion lain mukaan, jossa avustava valtuutettu syyttäjä on. Jos kyseisen jäsenvaltion laki ei tuomioistuimen lupaa tai muuta oikeudellista vahvistusta edellytä, mutta käsittelevän valtuutetun syyttäjän laki sitä edellyttää, lupa haettaisiin viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa. Artiklassa on myös säännös pyydetyn toimenpiteen täytäntöönpanoon liittyvien erimielisyyksien ratkaisemisesta. Jos asiaa ei saada ratkaistua kahdenvälisesti, asia tulisi viedä pysyvälle jaostolle. Artiklan 27 mukaan tutkintatoimenpiteen täytäntöönpano tapahtuisi sen jäsenvaltion lain mukaan, jossa avustava valtuutettu syyttäjä on. Menettelyssä olisi noudatettava pyydettyjä menettelyjä ja muodollisuuksia, jolleivät ne ole kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön perusperiaatteiden vastaisia.
Keskusteluissa on ollut esillä myös Suomen ehdotus, jolla on pyritty varmistumaan siitä, ettei sääntelyyn rajat ylittävissä tilanteissa jää aukkoja. Tältä osin artiklaan 25 on lisätty säännös, joka mahdollistaa sen, että jos toimenpide ei ole käytettävissä kansallisessa tilanteessa, siihen voidaan soveltaa kyseistä toimenpidettä koskevia vastavuoroisen tunnustamisen tai rajat ylittävän yhteistyön instrumentteja.
Kuten aikaisemmissa jatkokirjelmissä on selostettu, asetuksen 28 artiklassa on lisäksi nimenomainen säännös eurooppalaisen pidätysmääräyksen antamisesta sitä koskevan sääntelyn mukaisesti.
Kaiken kaikkiaan tutkintatoimia ja rajat ylittävää tutkintaa koskevaa sääntelyä voidaan pitää hyväksyttävänä. Artiklaan 26 on kirjattu samoja elementtejä, joita nykyisiin oikeusavun ja vastavuoroisen tunnustamisen instrumentteihin sisältyy, sekä viittauksia kansalliseen lainsäädäntöön. Artiklaan sisältyy myös mahdollisuus soveltaa rajat ylittävää yhteistyötä koskevia instrumentteja. Ratkaisu mahdollistaa sen, että muun muassa yhteisiä tutkintaryhmiä voidaan käyttää EPPO:n toiminnassa.
Valtioneuvosto kuitenkin toteaa, että lopullisesti tutkintatoimia ja rajat ylittävää tutkintaa koskeviinkin artikloihin voidaan ottaa kantaa vasta, kun koko asetuksen sisältö on selvillä, mukaan lukien EPPO:n toimivallan perusteena olevan unionipetosdirektiivin soveltamisala.
Tutkinnanjohtajuus
Neuvottelujen aikana myönteistä kehitystä on tapahtunut myös sen osalta, miten EPPO suhtautuu kansallisiin toimivaltajärjestelyihin syyttäjän ja esitutkintaviranomaisen välillä, kuten valiokunnatkin ovat todenneet. Aikaisemmissa jatkokirjelmissä selostetun mukaisesti asetusehdotuksessa ei tämänhetkisten tekstimuotoilujen mukaan komission alkuperäisestä ehdotuksesta poiketen enää edellytetä, että valtuutetun syyttäjän olisi muodollisesti oltava tutkinnanjohtaja EPPO:n toimivaltaan kuuluvia rikoksia tutkittaessa. Tutkinnanjohtajuuden sijaan artiklassa 12(1) käytetään ilmaisua "shall be responsible for the investigations and prosecutions." Tutkinnan toteuttamisen osalta asetusehdotukseen on myös lisätty viittauksia kansalliseen lakiin, erityisesti artiklaan 23, joka koskee tutkinnan suorittamista. Mainitun artiklan 1 kohdassa viitataan kansalliseen lakiin tutkintatoimien suorittamisen sekä ohjeiden noudattamisen osalta. Myös kiireellisten toimenpiteiden sekä niistä informoimisen osalta kohtaan 2 on lisätty viittaukset kansalliseen lakiin.
Kaiken kaikkiaan tekstiehdotus mahdollistaa sen, että valtuutetun syyttäjän asema on sovitettavissa Suomen esitutkintajärjestelmään ilman, että toimivaltajärjestelyjä syyttäjän ja esitutkintaviranomaisen välillä tarvitsisi muuttaa.
Lakivaliokunta on lausunnossaan LaVL 1/2015 vp katsonut, että edellä kuvatusta tulkinnasta tulisi pyrkiä saamaan kirjaus vähintään asetuksen johdanto-osaan. Neuvotteluissa tämä on otettu huomioon, ja Suomi pyrkii saamaan tekstiin tältä osin kirjauksen asetuksen johdanto-osaan.
Sovintomenettely ja muut avoinna olevat kysymykset
Asetusehdotuksen tämänhetkiseen tekstiversioon ei sisälly säännöstä sovintomenettelystä, joka Suomelle on ollut ongelmallinen. Todennäköisesti jossakin vaiheessa on tarkoitus esittää uusi tekstiehdotus sovintomenettelystä tai vaihtoehtoisista menettelyistä ratkaista asia normaalin rikosoikeudenkäyntimenettelyn ulkopuolella.
Avoinna on myös vielä kysymys EU-tuomioistuimen roolista EPPO:n toiminnassa. Vielä ei myöskään ole käsitelty komission alkuperäisen asetusehdotuksen artikloja, jaksoja VI—X.
Edellä esiin tuoduin perustein voidaan yhteenvetona todeta asetuksen muuttuneen pääosin Suomen kannattamaan suuntaan. Vielä ei kuitenkaan tarvita kantaa siihen, tulisiko Suomen osallistua EPPO:n perustamiseen. Tähän arviointiin tulee vaikuttamaan asetuksen loppupään artiklojen sisältö sekä ennen muuta se, kuinka moni jäsenvaltio EPPO:on lopulta liittyy. Valtioneuvosto katsoo, että unionin taloudellisen etujen suojaamiseksi vain sellainen EPPO voi tuottaa merkittävää lisäarvoa, johon osallistuu mahdollisimman monta jäsenvaltiota. Unionin yhtenäisyyden säilyttämisen tulisi jatkossakin olla ensisijainen tavoite oikeus- ja sisäasioiden alalla.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Asetusehdotuksessa on kyse eurooppalaisen syyttäjänviraston (EPPO) perustamisesta. Ehdotuksen tavoitteena on puuttua nykyistä tehokkaammin Euroopan unionin taloudellisia etuja vahingoittaviin rikoksiin. Komission mukaan kyseisiä rikoksia ei kaikissa jäsenvaltioissa tutkita riittävästi, mistä aiheutuu huomattavia taloudellisia tappioita koko EU:lle. Haasteena on myös se, että usein on kyse rajat ylittävästä rikollisuudesta.
Valiokunnan tiedossa ei ole Suomen osalta tapauksia, joissa ei olisi suoritettu tehokkaasti tutkintatoimenpiteitä tai joissa olisi paljastuneita väärinkäytöksiä jätetty viemättä tutkinnassa eteenpäin. Euroopan unionin varoihin kohdistuvat rikokset loukkaavat joka tapauksessa Suomen, muiden jäsenvaltioiden ja koko unionin etua. Valiokunta pitää tärkeänä, että EU:n taloudellisiin etuihin kohdistuviin rikoksiin puututaan tehokkaasti myös rikosvastuun keinoin.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan asetusehdotus on edennyt Suomen kannalta monelta osin myönteiseen suuntaan. Esimerkiksi tutkinnanjohtajuutta koskeva tämänhetkinen tekstiehdotus mahdollistaa selvityksen mukaan sen, että valtuutetun syyttäjän asema on sovitettavissa Suomen esitutkintajärjestelmään ilman, että toimivaltajärjestelyjä syyttäjän ja esitutkintaviranomaisen välillä tarvitsisi muuttaa. Hallintovaliokunta pitää tätä erittäin tärkeänä ja katsoo, että tulkinnasta tulee pyrkiä saamaan kirjaus asetukseen, vähintäänkin sen johdanto-osaan.
Saadun tiedon mukaan oikeus- ja sisäasiain neuvostossa joulukuun alussa keskitytään erityisesti liitännäistoimivaltaa koskeviin kysymyksiin. Liitännäistoimivallalla tarkoitetaan sitä, että EPPO olisi EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten lisäksi toimivaltainen tietyin edellytyksin käsittelemään myös näihin rikoksiin läheisesti liittyvät rikokset. Hallintovaliokunta on aiemmin kiinnittänyt huomiota myös liitännäistoimivaltaa koskeviin säännöksiin. Valiokunta pitää edelleen tärkeänä sen varmistamista, että sääntely on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 86 artiklan oikeusperustasäännöksen mukainen. EPPO:n toimivalta tulee määritellä täsmällisesti ja yksiselitteisesti. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että kansallisilla viranomaisilla on toimivalta ratkaista viime kädessä mahdolliset tulkintaerimielisyydet siitä, kuuluuko rikos EPPO:n vai kansallisten viranomaisten toimivaltaan.
Valiokunnan saaman viimeisimmän tiedon mukaan rajat ylittäviä toimenpiteitä koskevat ehdotukset eivät ole tulevan oikeus- ja sisäasioiden neuvoston agendalla. Jatkokirjelmän perusteella rajat ylittävää tutkintaa koskevat kirjaukset vaikuttavat varsin monimutkaisilta. Valiokunta katsoo, että lopullisesti tutkintatoimia ja rajat ylittävää tutkintaa koskeviin artikloihin — kuten muihinkin artikloihin — voidaan ottaa kantaa vasta, kun koko asetuksen sisältö on selvillä.
Jatkokirjelmän mukaan neuvottelujen tässä vaiheessa ei vielä tarvita kantaa siihen, tulisiko Suomen osallistua EPPO:n perustamiseen vai ei. Asetusehdotuksessa on vielä useita avoimia kysymyksiä. Eräitä artikloja ei ole käsitelty vielä lainkaan. Valiokunta korostaa, että lopullinen arvio voidaan tehdä vasta, kun koko asetuksen sisältö on selvillä. Vasta siinä vaiheessa on arvioitavissa, onko asetusehdotuksesta saatavissa todellista lisäarvoa EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten tutkintaan ja torjuntaan nykytilanteeseen verrattuna. Merkitystä on mm. EPPO:n rakenteella ja sillä, kuinka toimivat säännökset saadaan aikaan suhteessa jäsenvaltioiden kansallisiin järjestelmiin. Mahdolliseen lisäarvoon vaikuttaa myös se, kuinka moni jäsenvaltio liittyisi EPPO:on.
Jatkokirjelmässä käsitellään asetusehdotuksen taloudellisia vaikutuksia komission vuonna 2013 julkaiseman vaikutusarvion pohjalta. Käytettävissä olevien tietojen epätarkkuuden takia komissio lähtee oletuksesta, että vuosittain noin kolme miljardia euroa EU:n budjettivaroja on vaarassa joutua petoksen kohteeksi. EPPO:n perustamisesta arvioidaan koituvan taloudellisia hyötyjä erityisesti sitä kautta, että syytteeseen saattaminen tehostuisi, rikoshyötyjä palautettaisiin aikaisempaa enemmän ja rikosten ennaltaehkäisy paranisi.
EPPO:n perustamisesta arvioidaan syntyvän mm. henkilöstön palkkaamisesta aiheutuvia kustannuksia sekä kiinteistö- ja tietohallintokuluja. Komission lähtökohtana on ollut, että EPPO:on siirrettäisiin henkilöstöä petoksentorjuntavirastolta OLAF:lta. Myös Eurojustin resursseja ja tietojärjestelmiä olisi tarkoitus hyödyntää. Kustannusvaikutuksista ei ole ollut käytettävissä laskelmia. Budjettiartikloja ei neuvotteluissa myöskään ole vielä käsitelty tarkemmin. Valiokunta toteaa, että asetusehdotuksen lisäarvoon vaikuttaa osaltaan myös se, missä suhteessa asetusehdotuksesta aiheutuvat kustannukset ovat siitä saataviin hyötyihin.