Yleistä

Komissio on antanut kesällä 2016 useita lainsäädäntöehdotuksia eurooppalaisen yhteisen turvapaikkajärjestelmän luomiseksi (Common European Asylum System; CEAS; U 29/2016 vp, U 30/2016 vp, U 31/2016 vp, U 34/2016 vp, U 35/2016 vp, U 36/2016 vp ja U 37/2016 vp). Tähän kokonaisuuteen sisältyy myös Euroopan komission antama Euroopan unionin turvapaikkavirastoa (European Union Agency for Asylum; EUAA) koskeva asetusehdotus (COM(2016) 271 lopullinen), jonka tarkoituksena on vahvistaa Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (European Asylum Support Office; EASO) roolia. Komissio pitää uudistettavaa ja uudella nimellä toimintaa jatkavaa virastoa yhtenä käyttökelpoisena välineenä yhteisen turvapaikkajärjestelmän rakenteellisiin heikkouksiin puuttumiseksi ja katsoo, että yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen edellyttää muun muassa aiempaa suuremman toimivallan antamista virastolle. 

Hallintovaliokunta on antanut komission asetusehdotuksesta lausuntonsa (HaVL 33/2016 vp), jossa valiokunta pitää tarpeellisena Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) roolin vahvistamista. Uudistettavaa virastoa on kehitettävä niin, että se kykenee aidosti ja merkittävästi edistämään yhteisen ja samalla yhtenäisen turvapaikkajärjestelmän toteuttamista. Valiokunta tukee myös komission ehdotusta vuodesta 2011 toimineen EASOn muuntamisesta tietoa ja asiantuntemusta omaavaksi vahvaksi osaamiskeskukseksi.  

Asetusehdotuksessa EASO on tarkoitus muuntaa täysivaltaiseksi EU-virastoksi (EUAA). Valiokunta pitää tärkeänä, että EUAA:lla on käytössään tarvittavat työkalut seuraavien tehtäviensä tehokkaaksi hoitamiseksi: 1) käytännöllisen yhteistyön ja tiedonvaihdon edistäminen turvapaikkaasioissa; 2) suuremman yhtenäisyyden varmistaminen suojeluntarpeiden arvioinnissa eri puolilla unionia; 3) unionin oikeuden ja operatiivisten standardien edistäminen turvapaikka-asioissa; 4) yhteisen turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpanon seuranta ja arviointi; sekä 5) operatiivisen ja teknisen avun tuottaminen jäsenmaiden tueksi. 

EUAA-asetusehdotusta on valiokunnalle ilmoitetun mukaan käsitelty kuluvan vuoden marras-joulukuun aikana useissa OSA-neuvosten kokouksissa. Coreperissa on 7.12.2016 keskusteltu myös viraston seurantaroolista. Ajankohtaiseen käsittelyvaiheeseen liittyen keskeisimpiä kysymyksiä ovat UJ-jatkokirjelmän mukaan reserviasiantuntijatuen jäsenmaakohtaisen kontribuutio-osuuden määrittämisen tapa ja kriteerit sekä viraston seurantaroolin laajuus ja seurannan kohteet.  

UJ-jatkokirjelmän käsittelyn yhteydessä on ilmennyt, että puheenjohtajamaa tavoittelee osittaisen yleisnäkemyksen saavuttamista vielä joulukuun 2016 aikana. Käytännössä viimeinen mahdollisuus tälle on Coreperin kokous 20.12.2016. Tavoiteltu osittainen yleisnäkemys koskee valiokunnan käytettävissä olevan tiedon mukaan muita asetusehdotuksen osia kuin niitä, jotka sisältävät viittauksia Dublin-asetusehdotukseen ja muihin CEAS-paketin säädöksiin, joihin liittyvät keskustelut ovat neuvostossa vielä kesken. 

Käsiteltävänä oleva UJ-jatkokirjelmä on vasta ensimmäinen valiokunnalle toimitettu CEAS-lainsäädäntöpakettia koskeva jatkokirjelmä. Valiokunta kiinnittää huomiota lisäksi siihen, että UJ-jatkokirjelmä on huomattavan yleispiirteinen ja että sen perusteella on vaikea hahmottaa tarkemmin siinä esiin otettuja kysymyksiä. Jatkokirjelmässä ei myöskään arvioida laajemmin neuvottelujen etenemistä unionitasolla suhteessa valiokunnan asiassa aiemmin antamaan lausuntoon HaVL 33/2016 vp. 

Jäsenmaiden asiantuntijaosuuksien määrittely

Komission alkuperäisen asetusehdotuksen mukaan Euroopan unionin turvapaikkavirasto voi lähettää turvapaikka-asioiden tukiryhmiä, jotka antavat jäsenvaltioille operatiivista ja teknistä apua. Tukiryhmät koostuvat jäsenvaltioiden asiantuntijoista, jäsenvaltioiden virastoon lähettämistä asiantuntijoista ja viraston omaan henkilöstöön kuuluvista asiantuntijoista. Tapauksissa, joissa turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmiin kohdistuu suhteeton paine, joka synnyttää poikkeuksellisen vakavia ja kiireellisiä tarpeita, virasto järjestää ja koordinoi kattavan joukon operatiivisia ja teknisiä toimenpiteitä. Tämä voidaan tehdä jäsenvaltion pyynnöstä tai viraston ehdotuksesta. Jos apua ei suhteettomasta paineesta huolimatta pyydetä tai viraston avuntarjousta hyväksytä tai asianomaisen jäsenvaltion toimet ovat niin riittämättömiä, että yhteisen turvapaikkajärjestelmän toiminta vaarantuu, komissio voi antaa täytäntöönpanosäädöksellä päätöksen, jossa yksilöidään yksi tai useampi operatiivinen tai tekninen toimenpide, jonka virasto voisi toteuttaa asianomaisen jäsenvaltion tukemiseksi. Tätä varten virasto perustaa turvapaikkavalmiushenkilöiden luettelon, jossa on varalla vähintään 500 jäsenvaltioiden asiantuntijaa. 

UJ-jatkokirjelmän perusteella on vaikea hahmottaa esillä olevaa asiaa yhtäältä osana asiakokonaisuutta ja toisaalta riittävän yksityiskohtaisesti. Joka tapauksessa valiokunta tukee valtioneuvoston kantaa siitä, että ainakin välittömästi käyttöön otettavia reserviasiantuntijoita koskevat jäsenmaakohtaiset kontribuutio-osuudet tulisi hallintoneuvoston sijaan määritellä virastoasetuksen liitteessä. Myös sitä valiokunta pitää mahdollisena, että virastoasetuksessa määriteltäisiin näiden osuuksien määräytymisen perusteet. 

Valiokunta yhtyy lisäksi siihen valtioneuvoston näkemykseen, ettei Suomen reserviosuus voi olla kustannusvaikutuksiltaan merkittävä. Valtioneuvoston kannan mukaan Suomen osuus voisi olla enimmillään 10 henkilöä. Valiokunnalle ei ole esitetty kyseisen reserviosuuden laskentaperustetta. Kun osuus on kuitenkin kohtuullisen pieni, valiokunta katsoo voivansa alustavasti varovaisesti puoltaa valtioneuvoston kantaa tältä osin. Mahdollisesti sitä arvioitaessa valtioneuvoston puolella on tarkasteltu syyskuussa 2015 tehtyjen turvapaikanhakijoiden sisäisiä siirtoja koskevien päätösten Suomen suhteellisia osuuksia. Asiakirjoista ilmenee ainoastaan, että valtioneuvoston kannanmuodostuksen lähtökohtana on ollut, että jäsenmaan asiantuntijakontribuutiot tulee suhteuttaa maan turvapaikkavirkamiesten määrään. Tämän tiedon perusteella ei voida ilman lisätietoja vetää johtopäätöksiä siitä, miten vastuut jakautuisivat tosiasiallisesti jäsenmaiden kesken. Valiokunta varaa tilaisuuden arvioida maamme reserviosuuden ja sen perusteiden hyväksyttävyyttä vielä erikseen valiokunnalle esitettävän lisäselvityksen perusteella. 

Olennaista on jäsenmaan asiantuntijakontribuutioita määriteltäessä, kuten valtioneuvostokin lausuu, ottaa huomioon jäsenmaan resurssit ja henkilöstön määrä siten, ettei maan kyky selviytyä myös omien turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmiensä hoitamisesta vaarannu asiantuntijatuen antamisvelvoitteen vuoksi.  

Seurantatehtävän laajuus ja kohteet

Valiokunta on aiemmassa lausunnossaan HaVL 33/2016 vp pitänyt tarpeellisena, että virasto saa komission ehdotuksen mukaisesti tehtäväkseen arvioida erityisesti turvapaikkamenettelyä, Dublin-järjestelmää, kansainvälisen suojelun saamisen hyväksymisasteita sekä myönnetyn kansainvälisen suojelun laatua ja luonnetta jäsenmaissa. Virasto myös seuraisi kehittämiensä standardien ja ohjeiden noudattamista sekä jäsenmaiden turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmiä mukaan lukien turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmien kapasiteetti hallinnoida järjestelmiä tehokkaasti ja sosiaalisesti kestävästi erityisesti toimittaessa suurten paineiden alaisena. 

Nyt käsiteltävänä olevassa ehdotuksessa on kysymys seuranta- ja arviointimekanismeista sekä niissä noudatettavista menettelyistä tilanteissa, joissa havaitaan puutteita jäsenmaan turvapaikka- tai vastaanottojärjestelmissä. Valiokunta on jo aiemmassa lausunnossaan katsonut, että raskaiden seurantamekanismien ja uusien raportointivelvollisuuksien asettamista tulee pyrkiä välttämään. Valiokunta pitää tärkeänä virastolle suunniteltua tehtävää seurata jäsenmaiden tilannetta ja ryhtyä toimiin jäsenmaissa havaitsemiensa puutteiden korjaamiseksi.  

Esillä oleva ehdotus lienee puheenjohtajavaltion kompromissiehdotus, jotta viraston seurantatoimivalta ei tulisi liian laajaksi eikä muodostuisi päällekkäiseksi suhteessa komission tehtävään seurata lainsäädäntöä. Valiokunta ei asiassa ilmi tuleen, tosin yleisluonteisen tiedon perusteella ole havainnut edellä mainitussa suhteessa aihetta huoleen. Joka tapauksessa valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että on tärkeää antaa virastolle riittävät valtuudet arvioida monipuolisesti jäsenmaiden turvapaikka- ja vastaanottojärjestelmien puutteita ja niiden kykyä vastata järjestelmiensä hallinnasta erityisesti tilanteessa, jossa suuret muuttovirrat aiheuttavat järjestelmille kohtuuttoman kovia paineita. Tätä vartenhan paljolti EASOsta on tarkoitus muodostaa EUAA, joka omilla toimillaan voi tukea komission yleisempää seurantatehtävää. Valtuuksien tulee kattaa muutoinkin laajasti erilaisia seurantakohteita. Saadun selvityksen mukaan ehdotuksessa oleva luettelo seurantakohteista ei ole tyhjentävä, vaan esimerkkiluettelo.  

Asetusehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden tulee "ottaa huomioon" viraston yhteinen ohjeistus, mutta ohjeistus ei kuitenkaan sido päätöksentekijää yksittäisessä turvapaikkaa koskevassa hakemusasiassa. Valiokunta pitää selvänä, että yksittäistä turvapaikka-asiaa koskevan päätöksenteon tulee luonteensakin mukaisesti kuulua kansalliseen päätösvaltaan. 

Hallintovaliokunnalla ei ole huomautettavaa valtioneuvoston kantoihin seurantatehtävän laajuuden ja kohteiden osalta. 

Kolmiportainen menettely suositusten antamiseksi korjaavista toimista

Mikäli EUAA:n seurannassa jäsenmaan turvapaikka- ja vastaanottojärjestelyissä havaitaan korjausta vaativia puutteita, niiden käsittely etenee ehdotuksen mukaan kolmiportaisesti. Ensi vaiheessa viraston hallintoneuvosto hyväksyy suositukset korjaaviksi toimenpiteiksi. Jos jäsenmaa ei noudata suosituksia ja järjestelmän heikkoudet tai puutteet vaarantavat yhteisen turvapaikkajärjestelmän toimivuuden, komissio arvioi tilannetta ja antaa itse toimenpidesuosituksia jäsenmaalle. Jos jäsenmaa ei noudata komissionkaan suosituksia täysin, voi komissio tehdä neuvostolle ehdotuksen täytäntöönpanopäätöksen tekemiseksi.  

Hallintovaliokunta kannattaa valtioneuvoston kantaan viitaten kolmiportaisesti etenevää menettelyä. Siinä tapauksessa, ettei jäsenvaltio toimi komissionkaan suositusten mukaisella tavalla, valiokunta pitää hyväksyttävänä, että viime kädessä neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä velvoitetaan jäsenmaa järjestelmänsä puutteiden ja heikkouksien korjaamiseen.  

Lopuksi

Valiokunta korostaa vielä erikseen uudistaen aiemman lausuntonsa kannan, että viraston kehittämistyössä tulee ottaa asianmukaisesti huomioon myös perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet. Viraston tehtävät tulee myös määritellä selkeästi. 

Lopuksi valiokunta tähdentää erityisesti, että tehokkaiden yhteisten rajavalvonta- ja turvapaikkasääntöjen lisäksi unionin jäsenmaissa tarvitaan sääntöjen kattavaa, aukotonta ja yhdenmukaista toimeenpanoa sekä käytännön soveltamista. Muutoin ei uudella sääntelylläkään saavuteta asetettuja tavoitteita tilanteessa, jossa maahanmuuttokriisi ravistelee Euroopan unionin rakenteita. 

Valiokunta kiinnittää vielä huomiota niihin perustuslain säännöksiin, jotka koskevat eduskunnan informoimista unioniasioissa, jotta eduskunnalla on asianmukaiset edellytykset osallistua maamme kansalliseen kannanmuodostamiseen. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota samaan asiakokonaisuuteen liittyen eduskunnalle toimitettavien unioniasiakirjojen laatuun.