VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Ehdotus
Komissio antoi 15.12.2021 tiedonannon kestävistä hiilenkierroista (engl. Sustainable Carbon Cycles) (COM(2021) 800 final). Tiedonanto on osa Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaa (European Green Deal (COM(2019) 640 final).
Hallitusten välinen ilmastonmuutospaneeli (IPCC) on raporteissaan tuonut useasti esille kiireisen tarpeen ilmastotoimenpiteille. Vastatakseen tähän tarpeeseen EU on ilmastolaissa (2021/ 1119/EU) asettanut tavoitteeksi ilmastoneutraaliuden vuoteen 2050 mennessä. Euroopan ilmastolaki edellyttää, että ihmisperäisten kasvihuonekaasujen päästöt ja poistumat ovat tasapainossa vuonna 2050 ja sen jälkeen poistumat ylittävät päästöt. EU on myös asettanut tavoitteen, että se on ilmastokestävä vuoteen 2050 mennessä eli, että se pystyy vastaamaan ilmastonmuutoksen väistämättömiin vaikutuksiin.Näiden kunnianhimoisten tavoitteiden saavuttamiseksi tulee luoda kestävät ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen mahdollistavat hiilenkierrot. Tähän päästään kolmella keskeisellä toimenpiteellä: vähentämällä voimakkaasti riippuvuutta fossiilisesta hiilestä; kierrättämällä hiiltä jätevirroista, kestävistä biomassalähteistä ja suoraan ilmakehästä;sekä poistamalla ilmakehän hiiltä biologisilla tai teknologisilla ratkaisuilla. Samalla on varmistettava, ettei biologiseen monimuotoisuuteen tai ekosysteemiin kohdistu kielteisiä vaikutuksia.
Kestävien hiilikiertojen luominen EU:n talouteen ja ekosysteemeihin on pitkän aikavälin pyrkimys, joka vaatii kuitenkin jo nyt koordinoituja toimia. Tiedonannossa keskitytään lyhyen aikavälin toimiin hiilenviljelyn tehostamiseksi liiketoimintamallina, joka kannustaa käytäntöihin luonnon ekosysteemeissä, jotka sitovat hiiltä ja uusiin teolliseen arvoketjuun liittyviin toimiin, jotka edistävät hiilen talteenottoa, kierrätystä, kuljetusta ja varastointia.Sekä luonnon ekosysteemeillä että teollisilla ratkaisuilla tapahtuvan hiilensitomisen/poistamisen on täytettävä tiukat seurantaa, raportointia ja todentamista koskevat vaatimukset, jotta niiden voidaan katsoa edistävän EU:n ilmasto- ja ympäristötavoitteita. Kaikki hiilidioksidin poistumat on niiden alkuperästä riippumatta laskettava läpinäkyvästi ja ottamalla huomioon kriteerit liittyen muun muassa varastoinnin kestoon, poiston pysyvyyteen, mittauksen epävarmuuteen tai hiilivuotoon, joka lisää kasvihuonekaasupäästöjä muualla.
Lisäksi tiedonannossa esitellään sääntelykehyksen luomista hiilen poiston sertifioimiseksi. Tiedonannon mukaan tulisi aloittaa myös pohdinta hiilenpoiston sisällyttämisestä EU:n sääntely- ja seurantakehykseen ottaen huomioon tieteellisesti vahvistetut menetelmät.
Valtioneuvoston kanta
Suomi suhtautuu myönteisesti komission tiedonantoon kestävistä hiilenkierroista ja katsoo aloitteen tukevan tavoitetta vähentää EU:n fossiilisen energian päästöjä 95 % vuoteen 2050 mennessä, edesauttaa bio- ja kiertotalouden vaatimien prosessien luomista sekä edistää hiilen poistamista ilmakehästä.
Suomi kiinnittää huomiota siihen, että tiedonannossa ei ole selkeästi käsitelty vapaaehtoismarkkinoiden ja valtioiden velvoitteiden välistä suhdetta. Tähän liittyy monia periaatteellisia, oikeudellisia ja teknisiä kysymyksiä.
Komissio viittaa tiedonannossa EU-tason lainsäädäntötoimiin metsien tilan seurannasta, raportoinnista ja tietojen keruusta. Suomi tunnistaa tarpeen kehittää seurantaa, jotta hiilensidonta voidaan todentaa riittävällä tarkkuudella ja näin varmistaa toiminnan riittävä laatu. Tulee kuitenkin muistaa subsidiariteettiperiaate ja se, että metsäpolitiikka on kansallisessa päätösvallassa.
Suomi haluaa nostaa esille myös, että kestäviä hiilikiertoja toteutettaessa on huolehdittava, että hiiliviljelytoimet eivät aiheuta uhkaa ruokaturvalle, tai aiheuta hiilivuotoa.
Suomen näkemyksen mukaan kestävät hiilenkierrot osaltaan tukevat ja edistävät biotaloutta EU:ssa.
Suomi korostaa, että tiedonannon toimien toimeenpanossa on kiinnitettävä huomiota jäsenvaltioiden erilaisiin lähtötilanteisiin ja olosuhteisiin sekä kokonaiskestävyyteen huomioiden ympäristölliset, taloudelliset ja sosiaaliset näkökulmat sekä vaikutukset eri alueisiin.
Suomi haluaa nostaa esille, että kestävien hiilenkiertojen edistämisen tulee tapahtua teknologianeutraalisti.
Suomi korostaa, että kaikkien hiilidioksidivarastojen tapauksessa on sidonnan määrän lisäksi olennaista sen pysyvyys ja näin hiilensidonnalla aikaansaatu pitkän aikavälin nettotalteenotto.
Osa 1: Hiiliviljely (Carbon Farming)
Suomen näkemyksen mukaan tiedonannon hiiliviljelyä koskevan toimeenpanon tavoitteena tulee olla konkreettisten ja vaikuttavien kokonaisnielua vahvistavien tulosten aikaansaaminen EU:n laajuisilla politiikkatoimilla, jotka samalla vahvistavat tuotannon elinvoimaisuutta, maanomistajien tulotasoa sekä kestäviä mahdollisuuksia tarjota raaka-aineita markkinoille edistäen maa- ja metsätalousympäristöjen hyvää tilaa ja monimuotoisuutta.
Suomella on hyviä kokemuksia yhteisen maatalouspolitiikan II pilarin pitkäaikaisista maatalouden ympäristötoimenpiteistä. Toimenpiteiden vaikutusmekanismi on toimiva ja laadullisesti toimilla on todennetusti vaikutusta sekä hiilen maaperään sitoutumiseen että maaperäpäästöjen vähentämiseen. Tutkimusta tarvitaan lisää, jotta pystytään määrittämään tarvittava toimen kesto, jolla saadaan tietyn suuruinen vaikutus, esimerkiksi säilytettyä maaperän hiili tai lisättyä sitä pysyvästi. Lisäksi niiden toteutusvolyymi pitäisi olla paljon nykyistä laajempi, jotta saavutettaisiin merkittäviä kasvihuonekaasupäästövähennyksiä.
Suomi katsoo, että aloite tukee myös kansallisesti tehtäviä yhteisen maatalouspolitiikan ulkopuolisia toimia. Nämä kaikki toimet yhteenlaskettuna tavoitellaan maatalouden kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä 29 %:a vuoden 2019 tasosta vuoteen 2035 mennessä.
Suomen näkemyksen mukaan kestävistä hiilenkierroista annettu tiedonanto ja sen toimenpiteistä saatavat kokemukset ja tarkentunut maaperätieto voivat osaltaan pohjustaa seuraavan rahoituskehyskauden yhteisen maatalouspolitiikan toimia.
Suomi yhtyy komission näkemykseen siitä, että hiiliviljelyn menestyksekkääksi kehittämiseksi ja pitkän aikavälin liiketoimintaedellytysten kehittämiseksi on olennaista standardisoida menetelmät ja säännöt, joilla mitataan, raportoidaan ja todennetaan (MRV) talteen otetut hiiliyksiköt. Tämä toteuttamiseksi tarvitaan vahvaa tietopohjaa ja lisää uutta tutkimusta, jossa myös viljelyteknologian vaikutus päästöihin ja sidontaan otetaan huomioon eri maalajeilla.
Suomen näkemyksen mukaan menetelmien ja sääntöjen tulee ottaa kustannustehokkaasti huomioon jo olemassa olevat menetelmät ja niiden kehittäminen. Suomi haluaa korostaa, että lähtökohtana tulee olla Hallitusten välisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) laskentasäännöt ja niiden kansalliset tarkennukset.
Suomi haluaa nostaa myös esille, että luonnon ekosysteemien suuremman vaihtelun vuoksi biologisten nielujen määrittämiseen ja laskentaan liittyy enemmän epävarmuuksia kuin teknisten nielujen mittaamiseen.
Suomen näkemyksen mukaan tiedonannossa on hyvin nostettu esille rahoituslähteitä hiiliviljelyn kehittämiseen ja toimiin olemassa olevista rahoituslähteistä.
Osa 2: Hiilenkierto ja -sidonta teollisten ratkaisuiden avulla
Suomi suhtautuu myönteisesti tiedonannon esityksiin hiilidioksidin talteenotosta, hyödyntämisestä ja varastoinnista sekä seurantavaatimuksesta talteen otetun hiilidioksidin alkuperästä.
Suomen näkemyksen mukaan hiilidioksidin talteenottoon, hyödyntämiseen tai varastointiin liittyvät edistämistoimet tulee ensisijaisesti suunnata kannusteisiin, jotka kohdistuvat kestäviä hiilenkiertoja edistäviin ratkaisuihin. Suomi on erityisesti kiinnostunut bioenergian talteenottoon, varastointiin ja hyödyntämiseen (BECCUS) liittyvän teknologian kehittämisestä ja käyttöönotosta.
Suomi pitää kannatettavana EU:n tutkimus- ja kehittämisrahoituksen hyödyntämistä teollisten hiilenkierto- ja hiilensidontaratkaisuiden kehittämisessä. Lisäksi EU:n tulisi tarkastella muiden edistämistoimien käyttöä osana EU:n ilmasto- ja energialainsäädäntöä.
Suomi suhtautuu myönteisesti siihen, että edelleen kehitetään menetelmiä kestävästi tuotettujen puurakennustuotteiden ja muiden hiiltä varastoivien rakennusmateriaalien ilmastohyötyjen todentamiseksi.
Suomi suhtautuu myönteisesti hiilidioksidin geologista varastointia koskevan direktiivin (CCS- direktiivi) (2009/31/EY) ohjeistuksen päivittämiseen ja pitää tärkeänä, että työssä otetaan huomioon myös näkökohdat, jotka liittyvät hiilidioksidin (CO2) siirtoon laivakuljetuksella sekä CO2:n varastointiin maan rajojen ulkopuolella.
Osa 3: Hiilen poistoyksiköiden sertifiointiin liittyvä sääntelykehys
Suomi muodostaa tarkemman kannan hiilensidontaa koskevaan sääntelykehikkoon, kun komission ehdotus saadaan vuoden 2022 loppuun mennessä.
Suomi painottaa mahdollisen sääntelykehyksen yhteensopivuutta muun muassa päästökauppasääntelyn kanssa.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Valiokunta kannattaa komission tiedonannossa esitettyjä ehdotuksia hiilen kestävien kiertokulkujen edistämisestä. On tärkeää luoda toimivat yhteiset säännöt vapaaehtoisen hiilensidonnan markkinaehtoiselle edistämiselle. Maatalouden ilmastotoimiin tarvitaan laaja rahoituspohja, ja markkinaehtoiset toimet täydentävät julkisella rahoituksella tehtävää ilmastotyötä. Niin julkisten kuin yksityisten toimien lähtökohtana tulee olla kestävän ruoantuotannon turvaaminen kaikissa olosuhteissa. Hiiliviljelytoimet voivat edistää tätä tavoitetta siten, että ne parantavat maatalousmaan tuottavuutta ja tuovat käyttöön parempia viljelytapoja samalla kun markkinat korvaavat maatalouden tuottamia hiilensidontapalveluita. Parhaimmillaan hiiliviljely edistää maatalouden kannattavuutta ja siten kotimaisen ruoantuotannon säilymistä.
Tiedonannossa käsiteltyjen vapaaehtoisten toimenpiteiden suhde valtioiden päästövähennysvelvoitteisiin on syytä selkiyttää. Jatkotyössä on tärkeää varmistaa ehdotettujen toimien täydentävyys suhteessa jäsenvaltioita velvoittaviin fossiilisten päästöjen vähennystavoitteisiin, jotka ovat edelleen ensisijainen keino EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Samaa hiilensidontatoimea ei voi lukea hyväksi sekä yksityisten toimijoiden että jäsenvaltioiden päästölaskennassa, jollei kompensaatiota jyvitetä jotenkin näiden välillä. Olennaista on kuitenkin se, että hiilensidontaa lisätään ilman, että fossiilisten päästöjen vähentäminen samalla hidastuu. Näiden asioiden yhteensovittamisessa tulee pyrkiä kaikkia hyödyttäviin ratkaisuihin, jotka samalla kannustavat niin hiilensidontapalvelun toteuttajaa kuin kompensaation hyödyntäjää. Valiokunta korostaa, että jatkotyössä on huolehdittava siitä, että hiilensidonnalla saavutettavat päästökompensaatiot voidaan lukea hyödyksi siinä maassa, jossa hiilensidonta on tehty.
Valiokunta katsoo, että hiiliviljelytoimien edistämisen lähtökohdaksi on EU:n ilmastotavoitteiden ohella otettava ruokaturva ja elintarvikkeiden huoltovarmuus. Vakavat kriisit, kuten pandemia ja Venäjän sotatoimet Ukrainassa, ovat tuoneet esiin valtioiden keskinäisen riippuvuuden energian, lannoitteiden ja muiden maatalouden tuotantopanosten sekä ruoantuotannon suhteen. Kotimaisen ruoan saatavuus on ensisijaisesti turvattava, ja myös hiiliviljelytoimien tulee palvella tätä tavoitetta. Nämä tavoitteet eivät ole vastakkaisia, vaan päinvastoin osa hiiliviljelykeinoista parantaa maatalousmaan viljelykuntoa, vesitaloutta ja resilienssia. Hiiliviljelystä saatavat tulot parhaimmillaan edistävät maatilojen kannattavuutta sekä jatkuvuutta ja siten välillisesti tukevat kansallisen huoltovarmuuden toteutumista. Olennaista on, että sääntelykehikon vaatimukset asetetaan kannustaviksi ja riittävän joustaviksi, jotta niitä voidaan toteuttaa erilaisissa paikallisissa olosuhteissa. Samalla kaikilla hiilimarkkinoiden toimijoilla on edessään oppimisprosessi. Niin hiilikompensaatioiden tuottajien kuin hankkijoiden tietoisuutta kestävän hiilenkierron ja -sidonnan markkinoiden haasteista ja mahdollisuuksista kannattaa johdonmukaisesti lisätä. Nykyisten kompensaatiomarkkinoiden toimijoiden kokemuksia sekä suomalaista tutkimustietoa on hyvä pyrkiä jatkotyössä hyödyntämään.
Hiilikompensaatiomarkkinat kaipaavat tuekseen yhteisten sääntöjen ohella tutkittua tietoa, kehittyneitä menetelmiä ja teknologiaa. Erityisesti toiminnan uskottavuus edellyttää tietoa vaihdannan kohteena olevan hiilensidonnan lisäisyydesta ja pysyvyydestä. Biologisissa prosesseissa tapahtuvan hiilensidonnan pysyvyyteen liittyy epävarmuustekijöitä, joita on kyettävä uskottavasti vähentämään tiedon avulla. Tähän liittyy myös sen tosiseikan tunnustaminen, että biologisiin hiilenkiertoihin liittyy luonnolle tyypillinen dynaamisuus ja monimutkaiset vuorovaikutussuhteet, jotka eivät ole ihmisen vallassa. Teollisen hiilensidonnan ratkaisuja epäilemättä kehittyy, mikäli sääntelykehikko ja markkinat tähän kannustavat. Kestävän hiilenkierron ja -sidonnan ratkaisujen on syytä tapahtua mahdollisimman teknologianeutraalisti. Valtioneuvoston selvityksen mukaan hiilidioksidin varastointiin liittyvät teolliset ratkaisut perustuisivat muun muassa hiilen kuljetuksiin ja varastointiin Suomen ulkopuolella. Valiokunta katsoo, että käytettävissä olevan tiedon perusteella biologisiin prosesseihin nojautuva hiilensidonta on kestävämpi vaihtoehto pitkällä tähtäimellä. EU:n tutkimus- ja kehitysrahoitusta kannattaa hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti hiilenkierron ja -sidonnan ratkaisujen kehittämiseen. Suomessa on jo olemassa hiilimarkkinoilla toimivia yrityksiä, ja näiden kokemuksia on hyvä jatkotyössä hyödyntää. Maatalousmaiden hiilipäästöjen ja hiilensidonnan mittausmenelmien suomalainen osaaminen luo niin ikään arvokasta pohjaa hiiliviljelyn mittaamis-, raportointi- ja todentamismenetelmien kehittämiseen. Valiokunnan mielestä tätä osaamista on syytä jatkotyössä tuoda esille.
Komissio määrittelee hiiliviljelyn vihreäksi liiketoimintamalliksi, joka palkitsee maankäyttösektorin toimijoita sellaisten maanhoitokäytäntöjen käyttöönottamisesta, jotka edistävät hiilen sitoutumista ja talteenottoa tai vähentävät hiilen vapautumista ilmakehään. Maankäytön muutos ei kuitenkaan saa heikentää luonnon monimuotoisuutta. Esimerkkinä toimivista keinoista hiiliviljelyyn tiedonanto nostaa metsityksen, peltometsäviljelyn, kerääjä- ja maanpeitekasvit, maanmuokkauksen vähentämisen, kesannoinnin, pysyvät nurmet sekä turvemaiden ja kosteikkojen ennallistamisen. Komission mukaan hiiliviljelyä voidaan edistää niin julkisin kuin yksityisin varoin. Komissio kannustaakin jäsenvaltioita sisällyttämään hiiliviljelytoimia vuonna 2023 alkavalle maatalouspolitiikan tukikaudelle. Hiilimarkkinoilla puolestaan maanomistajat voivat myydä hiiliviljely-yksiköitä perinteisten tuotteidensa, kuten maataloustuotteen, yhteydessä. Toisaalta taloudellisilla toimijoilla on mahdollisuus maksaa vapaaehtoisesta hiilensidonnasta tai päästövähennyksestä ja kompensoida toiminnastaan aiheutuvia päästöjä, joita ei ole mahdollista välttää.
Valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on todettu, että Suomessa halvimmat ja tehokkaimmat keinot vahvistaa maankäyttösektorin hiilinielua ovat turvepeltojen metsitys ja vettäminen. Näissä toimenpiteissä hiiliviljelyyn siirtyvä ala ei yleensä ole mukana ruoantuotannossa, vaan tuottaa hiilensidontapalvelua. Vettäminen voi merkitä myös turvemaan kosteikkoviljelyä, jolloin ala siirtyy erikoiskasvituotantoon, mikä ei välttämättä palvele ruoantuotantoa. Kosteikkoviljelykasveille ei ole vielä markkinoita, mutta kosteikkoviljely voisi tuottaa tuloa vapaaehtoisilla hiilimarkkinoilla. Valiokunnan mielestä maatalousmaan siirtäminen tuotannon ulkopuolelle voi koskea lähinnä vajaakäyttöisiä turvemaita, joilla ei nykyjärjestelmässä ole käyttöä ruoantuotannossa. Lisäksi tutkimusta tulisi suunnata erityisesti sellaisiin ruoantuotantoa palveleviin hiiliviljelymenetelmiin, jotka onnistuneesti yhdistävät ilmastotoimet ja maan tuottokyvyn parantamisen. Tällainen menetelmä voi olla esimerkiksi suorakylvö, johon liittyy olennaisesti komission määritelmän mukainen maanmuokkauksen vähentäminen. Käytännönläheistä, kokeellista tutkimusta edustavien tahojen toimesta on korostettu, ettei hiiliviljelyn tarvitse merkitä maatalousmaan siirtämistä pois ruoantuotannosta, vaan hiiliviljelytoimin voidaan parantaa maatalousmaan tuottokykyä ja hiilensidontaa. Tällöin maaperä tuottaa parempaa satoa samalla, kun se sitoo hiiltä perinteistä maanviljelyä tehokkaammin. Parhaassa tapauksessa hiili ja ruoka viljellään samalla pellolla, ja näistä molemmista voi saada kohtuullisen korvauksen. Valiokunnan käsityksen mukaan tämä on kestävä tie, jossa kaikki hyötyvät.
Lopuksi valiokunta haluaa korostaa eräitä käytännön näkökohtia. Maatilat ovat hyvin erilaisessa valmiudessa ottaa käyttöön hiiliviljelyn menetelmiä. Osa tiloista on jo ryhtynyt toteuttamaan ekologisesti kestävämpiä viljelymenetelmiä, ja ne ovat jo nykyisin hiiliviljelytiloja. Toiset tilat taas eivät syystä tai toisesta ole lähteneet kehittämään toimintaansa tähän suuntaan. Niillä ei kenties ole ollut kehittämistyön vaatimaa taloudellista liikkumavaraa. Vapaaehtoisten hiilikompensaatioiden käyttöönoton tulee tarjota mahdollisuuksia eri lähtötilanteessa oleville. Myös mittaamisen, raportoinnin ja todentamisen menetelmien kehittämisessä tulee huomioida erilaiset maalajit ja viljelymenetelmien erot, kun niillä on merkitystä hiilensidontamahdollisuuksien kannalta. On lähtökohtaisesti hyväksyttävää edellyttää hiilensidontatoimilta pysyvyyttä, mutta hiiliviljelyssä hiilensidonta liittyy usein kasvipeitteisyyteen, ja tältä osin luonnon normaaliin vaihteluun kuuluvia seikkoja on hyvä huomioida ja tunnistaa. Jos taas sitoutuneen hiilen mittaamisessa ja todentamisessa on epävarmuustekijöitä, luontevaksi vaihtoehdoksi muodostuu kompensaation laskeminen hiiliviljelytoimen käyttöönoton perusteella. Valiokunta korostaa, että hiiliviljelyä koskevien mittaamis-, raportointi- ja todentamismenetelmien on syytä olla luotettavia, eri olosuhteisiin sopivia ja luonnontieteellisesti perusteltuja. Muuten historiallinen mahdollisuus kestävän ruoantuotannon ja maatalouden kannattavuuden kehittämiseen menetetään.