Arvion lähtökohdat

(1) Poliittisen mainonnan avoimuutta ja kohdentamista koskevan asetusehdotuksen ensisijaisena tavoitteena on komission mukaan edistää poliittista mainontaa koskevien sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa vahvistamalla poliittiselle mainonnalle yhdenmukaistetut säännöt ja korkea avoimuuden taso. Näitä sääntöjä sovellettaisiin kaikkiin poliittisten mainospalvelujen tarjoajiin. 

(2) Ehdotuksen toisena tavoitteena on edistää luonnollisten henkilöiden henkilötietojen suojaa luomalla säännöt kohdennus- ja voimistamistekniikkojen käytölle poliittisessa mainonnassa. Näitä sääntöjä sovellettaisiin kaikkiin rekisterinpitäjiin, jotka hyödyntävät kohdennus- ja voimistamistekniikkoja — eli muihinkin kuin poliittisen mainonnan tarjoajiin. 

(3) Poliittisen mainonnan avoimuutta ja kohdentamista koskeva asetus täydentää EU:ssa valmisteilla olevan digipalvelusäädöksen säännöksiä, jotka voimaan tullessaan koskevat verkkoalustoilla näytettävää kaikenlaista niin kaupallista kuin poliittistakin mainontaa. Asetuksella on kirjelmän mukaan myös liityntä EU:n tietosuojasääntelyyn, ja sillä täydennetään ja täsmennetään erityisesti EU:n yleistä tietosuoja-asetusta säännöksillä henkilötietojen käsittelystä poliittisen mainonnan tarkoituksessa. Kirjelmän mukaan ehdotuksen arvioidaan parantavan luonnollisten henkilöiden henkilötietojen suojaa, kun asetuksessa rajoitetaan sellaisten kohdennus- tai voimistamistekniikoiden, joissa käsitellään henkilötietoja, käyttöä poliittisen mainonnan tarkoituksessa. 

(4) Puolueasetuksen muuttamista koskevan ehdotuksen tarkoituksena on lisätä Euroopan tason poliittisten puolueiden ja säätiöiden taloudellista elinkelpoisuutta, helpottaa vuorovaikutusta kansallisten jäsenpuolueiden kanssa, jotta eurooppalaiset poliittiset puolueet voivat helpommin osallistua EU:n aiheita koskeviin kansallisiin kampanjoihin, sulkea jäljelle jääneet rahoituksen avoimuutta koskevat sääntelyaukot (erityisesti lahjoitukset ja rahoitus EU:n ulkopuolelta), vähentää liiallista hallinnollista taakkaa ja lisätä oikeusvarmuutta. 

(5) Lisäksi asetuksen muuttamisella pyritään lisäämään avoimuutta ja tekemään näkyväksi verkossa tapahtuva poliittinen kampanjointi, ulkomainen puuttuminen sekä poliittisen mainonnan tietosuojasääntöjen rikkominen. Tarkoituksena on puolustaa eurooppalaista demokratiaa taistelemalla disinformaatiota sekä muita tiedon manipulaation ja häirinnän muotoja vastaan. 

(6) Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomauttamista sääntelyn tavoitteista. 

(7) Valtioneuvoston kirjelmän mukaan poliittisen mainonnan kohdentamista ja avoimuutta koskeva asetusehdotus koskee EU:n perusoikeuskirjassa turvattuja sananvapautta ja tiedonvälityksen vapautta (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 11 artikla), oikeutta yksityiselämään (7 artikla) ja oikeutta henkilötietojen suojaan (8 artikla). 

(8) Perustuslakivaliokunnan mukaan Suomen perustuslaissa turvatut perusoikeudet ovat merkityksellisiä myös EU-sääntelyn valmistelussa (ks. esim. PeVL 20/2021 vp, kappale 11, PeVL 15/2017 vp, s. 4 ja PeVL 9/2017 vp, s. 5—6 ja niissä viitatut lausunnot). Valiokunnan mukaan on selvää, että Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa (PeVL 20/2017 vp, s. 6). Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota myös perustuslain 1 §:n 3 momentin säännökseen, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Saman säännöksen mukaan Suomi on Euroopan unionin jäsen. Valiokunnan mielestä perustuslain 1 §:n 3 momentti yhdessä perustuslain 22 §:ssä säädetyn perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuuden kanssa merkitsee, että valtioneuvoston tulee osallistua EU-säädösehdotusten valmisteluun tavalla, joka turvaa perus- ja ihmisoikeuksia Suomen lisäksi koko Euroopan unionissa (ks. PeVL 20/2017 vp, s. 6, PeVL 53/2017 vp, s. 5). 

(9) Perustuslain 12 §:ssä turvattuun sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Sananvapaus on turvattu myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan määräyksillä. Sananvapaus ymmärretään perustuslaissa laajasti ja välineneutraalina (PeVL 45/2014 vp, s. 5—6, PeVL 16/2013 vp, s. 3/I). 

(10) Perustuslain sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (HE 309/1993 vp, s. 56/II). Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena (PeVL 19/1998 vp, s. 5/I). Perustuslakivaliokunta on korostanut erityisesti poliittisen sananvapauden laajuutta ja todennut, että siihen puuttumiselle tulee asettaa painavat perusteet ja puuttumisen tulee toteutua vain harvinaisissa tilanteissa, joissa puuttumiselle on hyväksyttävät perusteet (ks. myös PeVL 1/2022 vp, kappale 20 ja PeVM 21/2020 vp, s. 6). 

(11) Perustuslain sananvapaussääntely kieltää ennakkoesteiden asettamisen viestinnälle, mutta sallii esimerkiksi rikos- ja vahingonkorvauslainsäädäntöön perustuvaa sananvapauden käytön jälkikäteistä valvontaa samoin kuin sananvapauden käyttöä koskevien järjestysluonteisten määräysten antamisen lailla (PeVL 19/2008 vp, s. 4/II). Sananvapauden asema perusoikeutena kuitenkin rajoittaa mahdollisuuksia puuttua jälkikäteenkään sen käyttöön. Näihin rajoituksiin sisältyy vaatimus julkisen vallan toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta sekä sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sananvapauden käyttöön puututtaessa (PeVM 14/2002 vp, s. 4/I, PeVL 60/2001 vp, s. 2/II). Rajoituksilla ei saa puuttua perusoikeuden ytimeen (ks. esim. PeVL 20/2021 vp, kappale 8). Siten esimerkiksi pitkälle menevät väljät poliittisen ilmaisuvapauden käytön kriminalisoinnit voivat olla sananvapauden kannalta ongelmallisia (ks. esim. PeVL 1/2022 vp, kappale 23, PeVL 26/2002 vp, s. 2/II, HE 309/1993 vp, s. 57/II). 

Arvio ehdotetusta sääntelystä

(12) Poliittisen mainonnan avoimuudesta ja kohdentamisesta annettavan asetuksen 2 artiklan mukaan poliittisella mainonnalla tarkoitettaisiin valmistelua, sijoittelua, myynninedistämistä, julkaisemista tai viestin levittämistä millä tahansa tavalla joko poliittisen toimijan toimesta tai puolesta, paitsi jos sillä on puhtaasti yksityinen tai puhtaasti kaupallinen luonne, tahi jotka voivat vaikuttaa vaalien tai kansanäänestyksen tulokseen, lainsäädäntö- tai sääntelyprosessiin tai äänestyskäyttäytymiseen. Asetusehdotuksen 17 johdantokappaleen mukaan arvioitaessa sitä, voiko viesti vaikuttaa vaalien tai kansanäänestyksen tulokseen, tulisi ottaa huomioon kaikki merkittävät tekijät, kuten viestin sisältö, viestissä käytetty kieli, viestin tarkoitus ja viestin julkaisemisen tapa. Komissio toteaa myös, että viestit, jotka koskevat yhteiskunnallista tai kiistanalaista aihetta, voivat vaikuttaa vaalien tulokseen, lainsäädäntöprosessiin taikka äänestyskäyttäytymiseen. Siten kaikki tämänkaltaiset viestit olisivat sääntelyn kohteina. Perustuslakivaliokunnan mielestä mainonnan määrittely näin on verraten laajaa ja avointa. Valiokunta pitää tärkeänä, että poliittisen mainonnan määritelmiä vielä täsmennetään. 

(13) Asetusehdotus ei kuitenkaan koskisi läpinäkyvyysvaatimuksia laajemmin poliittisten viestien sisältöä. Ehdotuksessa asetetaan kuitenkin monenlaisia vaatimuksia kaikelle poliittiselle viestinnälle. Asetuksessa esimerkiksi säädetään yhdenmukaisista läpinäkyvyysvelvoitteista poliittisen mainonnan tarjoajille ja siihen liittyville palveluille, joilla säilytetään, paljastetaan ja julkaistaan poliittista mainontaa, sekä kohdennus- ja voimistamistekniikoiden käyttöä koskevista yhdenmukaistetuista säännöistä poliittisen mainonnan julkaisemiselle, levittämiselle tai edistämiselle asiayhteyksissä, joihin liittyy henkilötietojen käyttöä. 

(14) Valtioneuvoston kirjelmässä (s. 10) viitataan siihen, että vaikka kohdentamistekniikoiden rajoittaminen saattaisi vaikuttaa sananvapauteen, vaikutus olisi komission mukaan oikeasuhtainen, mikäli se olisi laajuudeltaan rajattu ja tasapainossa muihin perusoikeuksiin kohdistuvien myönteisten vaikutusten kanssa, jos se esimerkiksi kytkeytyy demokraattisen keskustelun manipulointimahdollisuuksien vähenemiseen ja oikeuteen saada tietoa objektiivisella, läpinäkyvällä ja moniarvoisella tavalla. 

(15) Eräät ehdotetun sääntelyn mukaisista vaatimuksista on tuettu seuraamuksilla, joista osan on tarkoitus palautua tietosuoja-asetuksen sääntelyyn. Valtioneuvoston kannan mukaan erityisesti puolueasetuksessa viitattujen seuraamusten osalta on hyvä selvittää suhdetta tietosuojasääntelyyn ja siinä säädettyihin seuraamuksiin. Perustuslakivaliokunta yhtyy kantaan kiinnittäen huomiota myös siihen, että valiokunnan mukaan tietosuoja-asetuksessa säädetyt seuraamusmaksut ovat määrältään huomattavia ja voivat muodostua oikeasuhtaisuuden kannalta ongelmallisiksi (PeVL 14/2018 vp, s. 18). Valiokunta muistuttaa, että vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (ks. esim. PeVL 10/2016 vp ja PeVL 9/2012 vp, s. 2/II). Kuten valtioneuvoston kirjelmässäkin todetaan, ehdotuksesta ei käy riittävällä tarkkuudella ilmi esimerkiksi se, millä edellytyksillä mainoksen julkaisijaa koskeva sääntely tulee sovellettavaksi. 

(16) Esityksen suhde tietosuojasääntelyyn jää kirjelmän valossa myös yleisemminkin epäselväksi. Kuten kirjelmässä (s. 12) todetaan, ehdotuksesta ei kaikilta osin käy ilmi, mikä on esimerkiksi poliittisen mainonnan avoimuutta koskevan asetusehdotuksen suojatoimia koskevan sääntelyn suhde tietosuojasääntelyn suojatoimia koskevaan sääntelyyn eritoten erityisten henkilötietoryhmien osalta. Ehdotetun sääntelyn suhdetta voimassa olevaan tietosuojasääntelyyn ja sekä tietosuojavaltuutetun että mahdollisesti muiden viranomaisten toimivaltuuksiin on syytä selkeyttää. 

(17) Valtioneuvoston kannan mukaan on varmistettava, että ehdotettavien säännösten hallinnollinen taakka jää kohtuulliseksi pienille mediatoimijoille ja että varmistetaan poliittisen mainonnan selkeä määrittely. Perustuslakivaliokunta yhtyy sanottuun ja painottaa myös, että demokratian ja sananvapauden turvaamiseksi asetus ei saa olla liian monimutkainen tai monitulkintainen, jotta myös pienemmät toimijat voivat noudattaa sitä. Nyt asetusehdotuksen sääntely ja suhde sillä täydennettävään digipalvelussäädökseen ja tietosuojasääntelyyn muodostuvat vaikeaselkoisiksi ja vaivalloisesti sovellettaviksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että velvollisuuksien rikkomisesta aiheutuvat seuraamukset eivät saa olla niin suuret, että niillä olisi ns. chilling effect eli pelottava ja ehkäisevä vaikutus poliittisen sananvapauden käyttämiseen. 

(18) Perustuslakivaliokunnan mielestä jatkovalmistelussa on yleisemminkin tarkasteltava ehdotetun sääntelyn välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta. Esimerkiksi puolueasetusta koskevan ehdotuksen mukaisesti mainoksen maksajan tiedot tulisi aina julkaista, mikä voisi merkitä yksityishenkilön henkilöllisyyden paljastumista. Voimassa olevan kansallisen lain mukaan vaalikampanjalle tukea antanutta yksityishenkilöä ei saa julkistaa, jos tuki ei ylitä 1 500:aa euroa (800:aa euroa kuntavaaleissa). 

(19) Poliittisen mainonnan avoimuutta koskeva asetusehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 16 ja 114 artiklaan. SEUT 16 artiklan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto antavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen luonnollisten henkilöiden suojaa koskevat säännöt, jotka koskevat unionin toimielinten, elinten ja laitosten sekä jäsenvaltioiden, silloin kun ne toteuttavat unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa, suorittamaa henkilötietojen käsittelyä, sekä säännöt, jotka koskevat näiden tietojen vapaata liikkuvuutta. SEUT 114 artiklan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi. 

(20) EU-oikeuden oikeusperustan arviointi ei lähtökohtaisesti kuulu perustuslakivaliokunnalle perustuslaissa osoitettuihin tehtäviin. Oikeusperustan asianmukaisuus on EU-oikeudellinen kysymys, jonka ratkaisee viime kädessä EU-tuomioistuin. Perustuslakivaliokunta on pitänyt kuitenkin tärkeänä, että unionilainsäädäntöä kehitetään ensisijaisesti perussopimusten puitteissa (ks. esim. PeVL 61/2016 vp). Valtioneuvosto katsoo, että ehdotettu oikeusperusta on lähtökohtaisesti asianmukainen, mutta ehdotettavan asetuksen laajuutta on neuvottelujen kuluessa syytä tarkastella myös suhteessa oikeusperustaan. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan. Valiokunnan mielestä poliittinen mainonta ei ole ensisijaisesti sisämarkkinoiden toimivuuteen liittyvä kysymys. 

Muita seikkoja

(21) Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt jo aiemmin valtioneuvoston huomiota perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun riippumattoman viranomaisen keskeiseen merkitykseen tietosuojaperusoikeuden toteutumisen kannalta ja pitänyt tärkeänä, että valvontaviranomaiselle osoitetaan riittävät resurssit tehtävien asianmukaiseen hoitamiseen (ks. PeVL 4/2021 vp, kappale 52, PeVL 11/2018 vp, s. 6, PeVL 3/2017 vp, s. 7). Mikäli tietosuojavaltuutetun toimistolle on nyt käsillä olevan sääntelyn myötä tulossa uusia tai laajentuvia tehtäviä, on valiokunnan mielestä tärkeää huolehtia valvontaviranomaisen resurssien riittävyydestä. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota asiaan.